作者：何晴
出版社：中国财政经济出版社
格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT
政府购买公共服务中的组织间管理控制问题研究试读：
前言
政府向社会力量购买公共服务，作为一种新型公共服务供给机制，自20世纪90年代起开始在北京、上海、广东、江苏等地实践，中共十八大之后，随着中央对政府购买公共服务顶层设计的构筑和整体执行制度框架的搭建，我国政府购买公共服务工作进入了制度化和规范化阶段。2013年9月26日，国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96>号）颁布后，财政部、民政部等部委相继颁布了《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》（财综[2013]111号）、《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）、《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》（财预[2014]13号）、《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》（财综[2014]87号）等一系列相关制度，在这一框架下，各省市陆续出台了相关政策制度，对政府购买服务的主体、操作规程、预算管理、采购执行、绩效评价等方面进行系统规范。截至2015年底，全国31个省市均已出台政府购买服务的有关政策制度，这些政策从整体上完善了各地政府购买服务的体系和制度框架，确保了政府购买服务从“纸面”到“地面”的顺利落地，我国政府购买公共服务已经进入制度化和规范化发展的阶段。
但是，在改革实践中，我们能够观察到这样一个基本事实：新公共管理理论所阐释的以“供应和生产分离”和“公共服务生产领域引入市场竞争”为基础的改革要取得成功，政府购买公共服务的倡导者们所持的这一供给方式能够改善政府绩效和提高公共服务供给效率的“政治信念”要从应然状态进化为必然状态，需要一系列适应政府购买公共服务的体制、机制和管理工具来加以保障。在政府购买公共服务的过程中，政府在组织间关系上，尤其是与承接了公共服务生产的非政府部门（包括企业、社会组织、非营利机构、改制后的事业单位等）之间的关系上，所表现出的关系治理能力和对治理工具的创新运用，是新的公共服务供给方式有效运行的重要基础。
组织间管理控制，是自20世纪90年代起在管理会计领域备受关注的话题之一。随着组织间合作形式的多样化和组织间关系治理的兴起，原本适用于组织内科层体系下的管理控制机制被拓展运用于自治交易主体之间的关系，对管理控制的讨论也不再限于企业内部，而是跨越企业边界来讨论其功能与作用。本书研究的出发点，正是将管理会计领域中诸多研究在组织间管理控制问题上所形成的研究框架和研究思路，拓展至政府购买公共服务所形成的公私关系上的管理控制问题，对政府如何对外包后的公共服务承接方实施管理控制的问题进行刻画与探讨。
政府购买公共服务的组织间管理控制的最终目标是政府和非政府部门为了公共利益的需要，在双方共同参与公共物品及服务的生产和提供的过程中所建立的以合作为目的的治理框架，在这一治理框架下为公众提供公共产品或公共服务，能够达到比政府单独行动更有利的结果。针对这一研究对象，本研究尝试着去探究了这样一些问题：政府购买公共服务所形成的组织间关系中，哪些管理控制机制得到了应用？什么因素驱使政府采取了这些管理控制工具？这些机制如何发挥作用？组织间管理控制工具在保证政府与公共服务承接方之间的目标一致性上到底能够扮演何种角色？这些问题有趣但复杂。
在公共服务供给方式的变革中，政府的角色被重新塑造，政府从公共服务的生产者转变为购买者和监督者，政府的政治责任和政治职能要求政府要维护公共利益和谋求公共福利，而同时，作为购买者，政府还要努力去做一个“精明”的购买者。本研究希望从组织间管理控制这一复杂问题入手，为政府寻找一些关于如何成为“精明”购买者的答案。研究者希望这些答案，一方面能够为组织间管理控制研究领域提供更加多元化的研究视角和更加丰富的研究成果，另一方面，也为促进和规范我国政府购买公共服务的制度建设与实践提供有用的政策性建议。何晴2016年4月第一章导论第一节问题的提出
自20世纪70年代以来，西方发达国家为了适应公共服务需求和公共收支方面的诸多变化，开始进行一系列公共服务改革，并在实践的基础上提出新公共管理理论、新公共服务理论、共同治理理论等一系列理论，这些实践与理论有一个共同之处，即强调政府不应当垄断公共产品和公共服务的生产与提供，而应当更多地扮演出资者和监管者的角色，将公共服务的生产环节转移给非政府的其他主体完成。在这种理论和实践背景下，政府购买公共服务开始逐步成为发达国家公共服务的重要供给模式；随着我国政府职能的转变与行政体制改革的推进，这一新型公共服务供给模式在我国现代公共服务体系的建设中也发挥着越来越重要的作用。
政府向社会力量购买公共服务，作为推进政府治理体系和治理能力现代化、优化公共服务供给机制的重要路径选择（王浦劬，2015），自20世纪90年代起在北京、上海、广东、江苏等地开始实践，2013年9月26日，国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）颁布后，财政部、民政部等部委出台的一系列规范性政策，为我国政府向社会力量购买服务工作构建了全国性的基础制度框架，各地纷纷出台地方政策，为政府向社会力量提供公共服务提供了有利的政策环境，在这一背景下，各地公共服务购买规模开始以独特的优势呈现快速增长。但是，政府向社会力量购买公共服务这一市场化手段真的是改善政府绩效和提高公共服务供给效率的“魔力药方”吗（Mulgan, 1997）？政府购买公共服务的倡导者所持的关于这一机制能够节省成本、提高服务质量与提高绩效的观点，是否必然能够成为现实呢？“在1989年美国参议院政府事务委员会要求的一次研究中，管理与预算办公室一共认定了72个面临高风险的渎职项目，而在这些项目中，将近80%的项目建立了实质性的公私伙伴关系，而且几乎一半的项目都要依赖承包商。一年以后，联邦审计总署公布了一份载有14个高风险项目的名单，在这份名单中，12个项目涉及公司伙伴关系，6个项目中有承包商的广泛参与。1991年由众议院预算委员会开展的一项研究中，对20世纪80年代期间遭遇实际管理问题的10个项目进行了评审，结果发现，所有项目都在依靠公私伙伴关系，而且一般的项目都被政府承包了出去。”——唐纳德·凯特尔，2009
凯特尔（2009）所提及的这种现象，说明政府购买公共服务作为公共服务的供给模式，并不必然带来政府绩效的改善和公共服务供给效率的提高。新公共管理理论所阐释的以“供应和生产分离”和“公共服务生产领域引入市场竞争”为基础的改革要取得成功，需要一系列适应政府购买公共服务的体制机制来保障购买模式的有效运行，政府需要适应其角色的转换并不断积累新的经验。“市场化在当代政府改革中的地位毋庸置疑，但激情之后需要回归理性，系统研究因此尤为重要；系统研究的重要任务是区分‘信念结构’和‘经验知识’；把民营化利弊共存的理论认识建立在系统的经验知识之上，才能为正确认识、科学决策和完善管理提供启示。”——周志忍，2009
政府通过购买方式引入社会力量来提供公共服务可以提高公共服务绩效，这是周志忍（2009）所提及的“政治信念”，但是，政府向社会力量购买服务是否真的会带来高的绩效？政府采取了哪些机制和手段来保证预期高绩效成为现实？这是关于政府购买公共服务的“经验知识”的重要内容。
政府购买公共服务为公共服务供给改革提供了多元化的选择，也带来了政府受托责任和控制机制方面的改革，对政府公共管理能力提出挑战（Hood, 1995; Lapsley, 1999）。“传统的科层官僚体系天生更加稳定和更便于管理，管理易变化和对外部影响的缓冲能力更弱的交易网络比传统科层体系下的管理要困难得多”（Milward & Provan, 2000），政府购买公共服务至少存在两个基本难题，一是可能不存在公共服务的竞争市场；二是外部购买下，政府可能缺乏管理购买的专业知识和专业能力（Slyke, 2003）。
政府在购买公共服务时实际上承担了双重角色，政府由公共服务的唯一的生产者和提供者转变为购买者与监管者，一方面，政府的政治责任和政治职能要求政府要维护公共利益和谋求公共福利；另一方面，作为购买者，政府同时还要成为一个“精明”的购买者（周俊，2010）。这种双重角色和角色所对应的责任，对政府的管理能力，尤其是对公共部门与非公共部门关系治理的能力提出了新的要求。虽然利用市场化和竞争机制来降低成本和提高效率是政府购买公共服务的根本出发点，但是，由于政府购买公共服务在购买交易本身、交易主体和交易环境方面所具有的特殊性，使得市场化和竞争可能无法成为解决所有问题的“灵丹妙药”，竞争机制本身并无法解决政府购买公共服务所面对的信息不对称、合作收益分配、遏制机会主义行为等控制问题，这些控制问题需要设计和使用特定的控制机制去解决。政府对购买过程和交易伙伴进行管理控制，保证关系主体能够保持一定程度的目标一致性和行动协调性，实现政府通过购买服务来提高公共产品提供的效率、降低成本、提高公众满意度的意图，这是政府在购买服务中所需要具备的治理能力的重要内容。
因此，政府在推进购买公共服务的过程中，如何审慎地选择在特定市场环境和制度环境下适宜“外包”的公共服务项目，在决定采取外部购买方式后又如何对生产公共服务的合作方实施不同于传统科层（官僚）体制的管理控制，这两个问题是推进政府购买公共服务必须面对和解决的基本问题，而本研究则要重点讨论第二个问题。
管理控制以及组织间管理控制问题是管理会计研究的重要领域，随着政府购买公共服务的兴起，在政府角色重塑的过程中，政府对组织间关系，尤其是与公共部门一同提供公共服务的非公共部门（私营部门、非营利组织、社会组织、志愿者等）之间的关系的治理能力的提高和相应的治理措施的创新，成为管理会计领域中值得讨论的问题之一。管理会计对组织间关系（主要是私人部门之间的组织间关系）上的管理控制问题的关注自20世纪90年代起已经有丰富的研究成果出现，这些研究成果所提供的研究框架和研究思路用于讨论政府购买公共服务中所形成的组织间关系中的管理控制问题，对刻画政府如何对外包后的公共服务承接方实施管理控制的问题具有适用性。
这种刻画至少应该包括两个问题：一是公共部门在治理组织间关系时采取了哪些管理控制机制？这些机制是如何发挥作用的？二是什么因素驱动公共部门采取了这些管理控制机制？
关于管理控制机制“如何”用于协调公私关系中的多方利益并最终提高公私合作绩效的问题，讨论的问题包括：第一，管理控制机制如何使受到不同利益目标驱动的多方关系主体形成合作关系？第二，管理控制机制的使用者，为何会相信这些机制能够带来好的绩效，比如公共服务生产和供给的效率提高、公私网络中的各方利益被更好的协调？第三，不同类型控制机制之间的相关关系？
至于“为何”这个问题，传统管理会计研究认为动机来自经济人理性（Economic Rationality），这些机制的采纳会提高绩效；组织理论（Institutional Theory）认为主要来自外部压力；还有其他理论，如行动者一网络理论（Actor-Network Theory）等从各自理论角度提出观点。在这一话题下值得讨论的问题包括：组织、政治、环境因素如何影响公私关系中管理控制机制的应用？公共管理改革过程中，政府监管能力与管理控制机制创新之间会有何种关系？
政府在购买公共服务的过程中，政策制定者努力贯彻“合作”（伙伴关系）和共同治理理念，其中，组织间管理控制实践扮演了重要的角色，政府购买公共服务要求政府采取区别于以往传统科层体系下的管理方式实施组织间的有效控制，在政府作为组织间控制的主体，公共服务作为“外包”的标的，营利性组织和非营利性组织等社会力量都可能作为公共服务承接方的情况下，如何设计组织间控制机制，以实现政府职能的转变和财政支出绩效的提高是本书研究的主要问题。第二节研究的意义：国家治理与组织间控制
党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，同时指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，研究政府购买公共服务中的组织间控制问题，涉及政府的职能范围、政府与市场在资源配置上的分工的调整，是与国家治理现代化密切相关的基础性问题。一、治理
自1989年，世界银行在其报告《撒哈拉以南：从危机到可持续发展》（Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth）中，正式提出“治理危机（Crisis in Governance）”一词，“治理”一词在西方政治学和公共管理研究中风靡一时。《国际社会科学杂志》（International Social Science Journal）在1998年3月出版了以“治理”为题的专刊，该专刊的中文版于1999年1月在国内正式出版，至此“治理”正式进入中外学者研究视野。
西方学者从不同角度对“治理”的内涵与外延加以界定，较早对治理问题进行研究的学者，如Rosenau & Czempiel（1993）和Rosenau（1995）认为，与政府统治相比，治理可以定义为一系列活动领域里的管理机制，是一种由共同目标支持的活动，这些活动的主体既包括政府，也包括政府之外的主体，具体机制既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制。全球治理委员会在1995年出版的报告《我们的全球之家》（Our Global Neighborhood: The Report of the Commission on Global Governance）中将治理界定为各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使得相互冲突的，或者不同的利益得以调和，并且采取合作性行动的一个持续过程。治理包括正式制度和规则，也包括各种非正式的制度安排，前者能够迫使人们遵守执行，后者则是在人们自愿同意或者符合其利益安排的基础上形成（The Commission on Global Governance, 1995）。这些界定均关注到了“治理”这一概念本身所具有的多元主体、多元机制、协同性、民主参与、互动管理等特征。
随着治理概念在政治学和公共管理学领域讨论的深入，有学者开始对不同观点下的治理概念进行归纳总结，并通过对不同角度观点的分析与比较来丰富治理概念的内涵。Rhodes（1996）认为，治理“意味着统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于前，或者以新的方法来统治社会”。基于这种认识，治理至少有六种不同的定义：
第一，作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的收益。
第二，作为公司管理的治理，指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。
第三，作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。
第四，作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。
第五，作为社会一控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。
第六，作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。
斯托克（1999）所总结的关于治理的五个观点对后续研究也产生了很大的影响：
第一，治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。
第二，治理明确指出，在为社会和经济问题寻求解答的过程中，存在的界线和责任方面的模糊之点。
第三，治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖。
第四，治理指行为者网络的自主自治。
第五，治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引；而政府的能力和责任均在于此。
在西方学者研究的基础上，中国学者对治理概念进行了总结，“相对于统治，治理是一种趋势，这一趋势必定意味着国家（政府）——社会关系的调整；调整的目的在于应对原先政治社会格局中的不可治理性；在调整中，政府之外的力量被更多地强调，国家中心的地位可能在一定程度上被国家、社会和市场的新的组合所替代；同时，治理也是对国家一市场两分法的扬弃”（王诗宗，2009），可见，对“统治”和“治理”这一组概念加以区分，对于理解“治理”如何替代“统治”，成为国家能力和政府能力建设的焦点大有裨益。俞可平（2014）认为，从政治学理论看，统治和治理之间至少在五个方面有本质上的区别，第一，权威主体不同，统治的主体是单一的，是政府和其他国家公共权力；治理的主体是多元的，除了政府之外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。第二，权威的性质不同，统治是强制性的，治理可以是强制性的，也可以是协商性的。第三，权威的来源不同，统治的来源就是强制性的国家法律，治理的来源除了法律，还包括各种非国家强制的契约。第四，权力运行的向度不同，统治的权力运行是自上而下的，治理的权力运行可以是自下而上，更多是平行的。第五，两者的作用和范围不同，统治所及的范围以政府权力所及领域为边界，治理所及的范围则以公共领域为边界，后者比前者要宽广得多。
从上述对治理的定义中可以看出，治理概念强调将私人部门和市场的管理方式与激励手段引入政府行为和公共管理过程，并形成公共部门与私人部门之间合作、互动的关系，以实现具有更高效率、能够更好承担公共责任的公共服务体系和政府绩效的最大化。治理作为一种更加现代化的公共管理思想和活动，体现为一种多向互动的协商参与的过程，通过包括政府在内的多个治理主体之间的合作，凭借正式制度与规则（如法律、规范、协议等）和非正式制度安排（如隐性契约、关系、信任等），来实现提供公共产品、增进公共利益、最大化公共福利的目标。在这个过程中，政府动用新的工具和技术来控制和指引多主体的自组织网络，则突出强调了组织间管理控制在治理中作为工具和技术的重要性。二、国家治理
所谓国家治理，主要涉及的是国家基本制度安排与运行的问题，而国家治理体制可以认为是各种治理制度、机制的总和及相互关系。有学者认为，国家治理概念的产生，是国家理论与治理理论融合发展的直接结果（薛澜等，2015），“国家治理”这一概念蕴含着“国家建构与治理实施之间的张力”（郁建兴，2008），国家治理应当是包含政府治理、社会治理、企业治理、个人自治及政府、社会、企业和个人多个主体间的共同治理，是在理性政府建设和现代国家构建的基础上，通过政府、市场、社会之间的分工协作，实现公共事务有效治理、公共利益全面增进的活动与过程（丁志刚，2015）。根据治理的基本内涵，我们可以勾勒出国家治理的框架与基本构成要素，其内容包括：
第一，国家治理的主体包括政府，但不只包括政府，治理概念强调了主体的多元化，这就意味着除了政府之外的社会组织、企业、个人为主体的社会治理、企业治理和个人治理，与传统的政府治理一并，构成国家治理的多元主体。但值得注意的是，主体的多元化并不意味着绝对的“去国家化”或者“去政府化”，反之，在多元化主体共同参与治理的局面下，对政府效率性、回应性和责任性的要求进一步提高，一个现代化的政府在国家治理中发挥的作用，不会随着多元主体的参与而下降，反之会随治理机制的复杂性和多元关系治理需求的提高而上升。
第二，主体的多元化意味着治理机制的多元化，治理“既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望”（罗西瑙，2001），除了不同治理主体采取的政府治理、企业治理、社会治理、个人治理等以主体区分的机制需要相互配合之外，多元主体之间的各种正式与非正式的合作机制也成为国家治理的实现途径。
第三，国家治理的目的是公共福利最大化，“无论是公共权力的合法行使、公共资源的合理利用、公共产品的有效提供，还是公共环境的有力保护，其核心都是‘公共’二字”（薛澜等，2015），更加高效优质的提供公共产品和公共服务、增进公共福利是国家治理的根本目的，各项具体治理机制都是围绕这一根本目的来加以选择和应用。
第四，国家治理面对主体的多元化和治理机制的多样化，但是由于国家治理目标的唯一性与主导性，使得国家治理概念不可能回避协同性要素。多元主体之间的良性有序互动与协作、不同治理机制的配合运用，是保证实现系统性、整体性和协同性治理的基础。
2013年11月12日，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在第一部分中明确提到“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，这是“国家治理体系”和“国家治理能力”等概念首次在党的重大文件中被明确提出，也标志着治理理论在中国语境下的新发展。从上述对国家治理概念的剖析可见，国家治理是一种由多元主体实施、通过多种机制实现公共事务有效治理的活动和过程，与治理相关的所有主体、对象、资源、机制、制度，共同构成国家治理体系的概念，在此体系中，国家作为主体，通过制定、执行规则和提供服务与社会实现双赢的能力，是国家治理能力的具体表现。
2013年12月31日，在党的十八届三中全会第二次全体会议上，习近平发表了题为《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的讲话，首次全面界定了“国家治理体系”和“国家治理能力”的基本内涵。“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规的安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”三、国家治理机制的现代化
如果我们将治理主体多元化界定为政府、市场主体、社会主体等多元主体，在公共价值与认同的基础上，形成分工——合作关系，则国家治理的机制现代化，就不仅包括在分工领域中不同治理主体的专业治理，更是强调交叉领域中多元主体之间的共同协作治理。在国家治理现代化的研究热潮中，许多研究将协同治理视为国家治理现代化的关键性内涵，虽然不同研究对协同治理的关注角度不同，但大多以“合作”“互动”“协调”“共治”等关键词来表达其所界定的协同治理。如唐皇凤（2014）认为，国家治理现代化就是指合理地处理政府、市场和社会三者之间的有机互动关系，形成三者间既相互支撑又相互制约的有机合作治理框架。郑言和李猛（2014）认为，国家治理是“体系化”的社会公共事务管理和政治建设，国家治理体系意味着对各个领域的管理与建设都应该革除积弊、“相互借鉴”创新治理模式，实现系统性、整体性和协同性治理。姜晓萍（2014）所提及的政府与各种社会组织一起形成的协作网络，其本质是在共同分担社会责任的基础上形成多元协同治理机制，共享公共资源，参与公共治理，并使各方共同受益，而国家治理现代化的核心就是要实现政府与市场、政府与社会的协同共治。
俞可平（2014）等在研究西方政治学“Good Governance”概念的基础上所提出的本土化概念——“善治”，将协同治理视为实现国家治理终极诉求的基本机制。“善治”是公共利益最大化的治理过程，本质特征就是国家与社会处于最佳合作状态，是政府与公民对社会政治事务的协同治理。如果从主体协同治理的维度分析国家治理现代化的逻辑及其进路，国家治理现代化的实质就是要理顺政府、市场、社会的关系，实现政府、市场和社会的协同治理，达到最佳的善治状态。
而协同意味着合作与互动，斯托克（1999）将国家治理直接定义为“多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”，作为一种互动过程的治理，治理的多个主体之间会存在必然的关联性和依赖性，从而形成各种伙伴关系。斯托克（1999）将这些不同形式的伙伴关系，根据关系的复杂程度分为了三个层次，通过对这三个层次伙伴关系的剖析，有助于我们将协同治理从机制的角度进行界定。
在国家治理从单一治理走向协同治理，政府、私人部门、社会部门、公民个体会通过合作与互动形成伙伴关系，第一层次的伙伴关系相对简单，是一种“主导者与职能单位的关系”，例如政府将某类公共产品的生产外包给私人部门，或者从私人部门那里购买公共服务，抑或政府职能扩大到提供某些原本由私人部门自给自足的产品与服务。这一层次伙伴关系中的协同治理，一般体现为不同主体之间建立清晰的权利义务框架和风险利益分配机制，在各自行动边界内根据既定的规则行事，共同承担风险分配利益。
第二层次的伙伴关系则进了一步，形成“组织之间的谈判协商关系”，多个组织谈判协商、利用各自的资源合作进行某一项目以求能够更好地达到各自单位的目的。这一层次中的协同治理所需要应对的不确定性显然高于第一层次，更高的不确定性、更加模糊的行动边界对主体的合作性行为的需求更高。
第三层次的伙伴关系是协同治理追求的最高境界，为“系统的协作”，是伙伴关系的更进一步，达到各个组织互相了解、结合为一，有着共同的想法，通力合作，从而建立起一种自我管理的网络（斯托克，1999），系统协作设计、选择和采用某些治理规则和结构，各方主体能够在长期共同目标下对合作规则和治理框架进行系统设计并依之行事，这是协同治理的最高境界。
借助对国家治理中的伙伴关系的分层，我们可以认为，从机制的角度上，国家治理的现代化应该体现在多元主体对更高层次协同治理的追求和努力，国家治理现代化就是多元主体之间在既定环境中，建立起某种合理的协同治理模式，以及在现实条件允许的情况下，向更高层次协同治理模式改进的过程。四、国家治理中的组织间控制
如果从管理机制的层面来看待“治理”和“国家治理”，则“治理”的实质是“共同事务”涉及的不同主体通过一系列正式或非正式的制度安排协调各自利益和行动以实现“共同目标”的过程。在这一过程中，设计并实施有效的组织间控制系统以促成合作性行动是实现“共同治理”的基础。所谓组织间控制系统，可以理解为特定组织为了影响其他组织（或个体）行为以实现自身战略目标而制定的一整套流程或机制。特定组织用于进行组织间管理控制的系统应与组织所处的环境、组织的战略目标相适应，同时组成该系统的具体管理控制机制之间应当相互协调（何晴、张黎群，2009）。
市场（社会）主体之间组织间控制系统的形成一般是自愿合作的结果，但在“国家治理”领域内，政府与市场（社会）主体之间合作关系的形成往往更为复杂。传统的政府与市场（社会）主体的关系主要体现为管制和被管制的关系，其基础是基于公权力的法律法规。而在“共同治理”的理念下，以新公共管理运动为代表的公私合作及伙伴关系的兴起，要求政府部门以相对平等的身份更多地利用行政合同（显性契约）和信任机制（隐性契约）处理与其他主体的关系。
与市场（社会）主体中组织间控制系统可能出现的“自组织”和“去中心”的特征不同，在政府部门实施“共同治理”的过程中，由于其所具有的权威地位和管制者的身份决定了政府部门在组织间控制系统的形成和运行中具有天然的主导性，往往在相应的组织间关系中占据中心地位。但是，政府部门要实现从“统治”向“治理”的转变，关键在于利用其天然具有的主导和中心地位，同时更加重视和充分利用合同和信任机制来设计组织间控制系统，这一转变过程实际上是政府职能转变的具体体现，也是“共同治理”从理念转化为实践的关键。第三节研究思路与框架
本书分为八章，除导论外，第二章研究政府购买公共服务的内涵、模式与特征，第三章对管理控制、组织间控制以及政府购买公共服务中的组织间控制进行阐述，这两章分析了政府购买公共服务及其组织间控制问题的基本概念和基本理论问题。
在此基础上，第四章“政府购买公共服务中的组织间控制模式”基于交易费用理论的“区别性匹配”观点，研究组织间控制模式选择问题，即致力于解决“为何”问题，重点讨论在中国语境下，什么因素驱动政府部门在购买公共服务过程中采取不同的管理控制机制，并组合成具有显著特征差异化的管理控制模式。
第五章“政府购买公共服务中基于控制问题导向的组织间控制机制”主要解决“如何”问题，从政府购买公共服务时所需面对的控制问题入手，讨论政府部门采取了哪些管理控制机制来解决这些控制问题，这些机制是如何发挥作用的。
第六章“政府购买公共服务中的组织间激励问题”将“为何”和“如何”两个问题的讨论集中到组织间激励上，这是因为，政府购买公共服务的组织间管理控制的最终目标是政府和非政府部门为了公共利益的需要，在双方共同参与公共物品及服务的生产和提供的过程中所建立的以合作为目的的治理框架，在这一治理框架下为公众提供公共产品或公共服务，能够达到比任何一方单独行动更有利的结果。在这一治理结构中，激励机制的作用不容忽视。如何设计有效的激励机制，保证整体利益以某种合理的方式被公私合作主体分享，以鼓励参与主体，尤其是非政府部门，按照公共利益最大化的原则进行投资并实施合作性行为，以保证公私部门间的目标一致性是组织间激励问题的核心。
第七章“中国地方政府购买公共服务的实践与案例研究”主要回顾了中国地方政府购买公共服务的现状，并以北京市朝阳区政府购买公共服务的实践作为案例进行分析。
第八章“政府购买公共服务与组织间管理控制：结论与建议”是全书的总结，并围绕政府如何在购买公共服务的过程中成为一个“精明”的购买者，提出了相关政策建议。第二章政府购买公共服务的内涵、模式与特征
新公共管理运动的兴起为政府购买公共服务提供了现实环境，而市场经济体制则是政府购买公共服务的基本制度前提。在传统社会中，如果商品经济不发达，则政府在履行职能的过程中，更多的是凭借政治权力直接向社会成员无偿征收实物和劳役来获取所需要的各种资源，而在商品经济比较发达的条件下则可以获取货币形态的税收，然后再使用货币在市场上采购物资，这一过程构成了政府采购。政府采购是伴随着货币形态的税收存在的，如果不考虑采购中凭借政治权力获取的特殊利益，政府采购通常也要遵循市场交换的基本规则。既然政府采购自古就有，那么政府购买公共服务与政府采购有怎样的区别和联系，政府购买公共服务在中国的实践形成了哪些基本模式，与一般的市场交易相比，政府采购又有哪些特征，这是本章需要研究的主要问题。第一节政府购买公共服务的界定一、政府购买公共服务的主体（一）购买主体
政府购买公共服务的购买主体是政府，但政府是由多个不同组织共同组成的，除中央政府和地方政府外，还包括具有部分政府职能的组织。国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）和《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）对购买主体的范围界定是各级行政机关、具有行政管理职能的事业单位、党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织。
由此可见，政府购买公共服务中的“政府”是广义政府的概念，并不仅限于行政机关的范畴。购买主体的界定实质上源于对购买资金来源的界定，即使用财政资金来向公共服务承接方支付费用的主体均为政府购买公共服务的购买主体。（二）承接主体
国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）和《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）对承接主体的范围界定是“依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。”对承接主体的资质和能力的要求包括：“承接政府购买服务的主体应具有独立承担民事责任的能力，具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术的能力，具有健全的内部治理结构、财务会计和资产管理制度，具有良好的社会和商业信誉，具有依法缴纳税收和社会保险的良好记录，并符合登记管理部门依法认定的其他条件。承接主体的具体条件由购买主体会同财政部门根据购买服务项目的性质和质量要求确定。”
由此可见，按照我国现行的政府购买公共服务的制度规定，承接主体至少应包括三类：1．社会组织
我国的“社会组织”概念与“非营利组织”、非政府组织（NGO）等概念相比，特指在民政部门登记或者经国务院批准免于登记的社会组织，根据组织形式可以分为社会团体、基金会、民办非企业单位；根据业务性质可以分为行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。
根据民政部《2014年社会服务发展统计公报》，截至2014年底，全国共有社会组织60.6万个，其中社会团体31.0万个，基金会4117个，民办非企业单位29.2万个。社会团体包括工商服务业类34099个，科技研究类16923个，教育类11412个，卫生类10060个，社会服务类44630个，文化类30101个，体育类20848个，生态环境类6964个，法律类3270个，宗教类4898个，农业及农村发展类60202个，职业及从业组织类19867个，国际及其他涉外组织类516个，其他45946个。民办非企业单位包括科技服务类15110个，生态环境类398个，教育类163681个，卫生类23404个，社会服务类42244个，文化类14148个，体育类11901个，商务服务类5915个，宗教类82个，国际及其他涉外组织类4个，其他15308个。上述社会组织构成了政府购买公共服务的潜在承接方。2．公益二类或转为企业的事业单位
国际货币基金组织《2001年政府财政统计手册》中将公共部门分为各级政府部门和公共法人机构。其中公共法人机构主要分为两类：非公共金融法人机构与公共金融法人机构，后者包括货币主管当局（中央银行）和非货币金融公司。各级政府部门包括由政府控制，并主要由政府提供资金的所有政府单位和所有非市场、非营利性机构（NPI）。政府部门是不在市场生产者之列的所有公共机构单位，它不包括公共法人机构。联合国1993年《国民账户体系》中将各级政府定义为下述常设机构单位：（1）中央、州（邦）或地方政府的所有单位；（2）所有预算外资金单位，包括各级政府的社会保障基金；（3）由政府单位控制，并主要由政府单位提供资金的所有非市场、非营利机构。
根据上述定义，在我国与各级政府部门对应的是各级政府组成机构及其所属事业单位。但我国事业单位的情况非常复杂，按照《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号文）的要求，我国事业单位改革的基本方向是：在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。
其中，对具有公益属性的事业单位，则根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。部分地方在事业单位划分实践中，则将公益类事业单位划分为三类，如广东省下发的《广东省事业单位分类改革的意见》中规定：公益一类事业单位指涉及国家安全、公共安全、公共卫生、公共文化、经济社会秩序和公民基本权利，政府必须予以保障，不能或不宜由市场配置资源的事业单位，以及只为政府履行职能提供支持保障的事业单位。这类单位的宗旨和业务范围由政府确定并严格监管，不得从事经营活动。公益二类事业单位指面向全社会提供涉及人民群众普遍需求和经济社会发展需要的公益服务，政府予以支持，可部分实现由市场配置资源的事业单位，以及主要为政府履行职能提供支持保障的事业单位。这类单位按照国家确定的公益目标和相关标准开展活动，在确保实现公益目标的前提下，可依法开展相关的经营活动，依法取得的经营性收入主要用于公益事业发展。公益三类事业单位指从事的业务活动具有一定公益属性，但社会化程度较高，与市场接轨能力较强，可基本实现由市场配置资源的事业单位。这类单位自主开展公益服务和相关经营活动，受政府委托承担有关公益任务的，政府采取购买服务的方式予以相应支持。
我国现阶段政府购买公共服务的承接主体中规定的公益二类或转为企业的事业单位与广东省中公益二类和三类对应，随着事业单位分类改革的推进，未来公益二类事业单位与社会组织的界限将逐步削弱，最终应统一归为非营利组织。3．营利性组织（企业）
企业作为以营利为目的的市场主体，其在政府购买公共服务中同样发挥着重要作用，与非营利组织相比，企业通常以提供与公共产品相对应的私人产品为主。但随着政府职能的扩张，公共产品和私人产品的边界也越来越不清晰，政府提供的产品中，纯粹的公共产品，如国防、外交等在财政支出中的比重不断降低，大量具有正外部性的混合产品也被政府广泛提供，如教育、医疗、污水处理等，这使得营利性组织从政府获得的订单的种类、数量和资金规模迅速扩大，同时这些订单也不再限于传统政府采购的范围。企业与非营利组织承接的公共服务项目的重叠度越来越大，在政府购买公共服务领域，这两类组织各自的优势和弊端是什么，是否要采取不同的管理控制措施是构建组织间控制机制时需要重视的问题。
此外，在政府购买公共服务的实践中，由于政府组织的复杂性，存在着多级次、多部门的政府组织，一个特定政府组织将其一部分法定职能委托给其他政府组织并向其支付报酬也应被视为政府购买公共服务的一种类型，如社保部门委托地税部门征收社会保险并支付手续费，不同级次政府之间按照效率原则相互委托属于本级政府的某项特定法定职能等。二、公共服务
公共服务是一个复杂的概念，作为政府购买的客体或标的物，在理论上公共服务与公共产品有什么区别？在实践中，政府采购货物和工程与政府购买公共服务又有什么区别？公共服务包括哪些种类，具有怎样性质的公共服务可以由政府“外包”，而哪些公共服务不能外包？厘清公共服务的概念对于正确把握政府购买公共服务的内涵和特征具有重要意义。
第一，在以“市场失灵”为基础的财政学理论中，政府对资源配置进行干预的理由主要包括公共产品供给不足、外部性矫正、克服信息不对称等，其中为社会提供公共产品、解决市场对公共产品的供给不足问题是政府职能的一个方面。但在现有的文献中，公共服务比理论上的公共产品的外延要宽得多，如教育、医疗等基于外部性的混合产品的提供被称为政府提供的公共服务，公共服务在很大程度上几乎等同于政府职能。
第二，如果将公共服务视同为政府职能，那政府为履行职能而向社会购买货物和劳务，如政府采购电脑、软件、办公家具则属于政府采购而不是公共服务。在这个意义上，狭义的政府购买公共服务应当是将原来应由政府提供给社会成员的服务交由社会力量提供，政府负责提供资金并对服务数量、质量和效益负有最终责任。广义的政府购买公共服务则还应当包括政府将原本由自己承担的政府职能的某一个环节外包给社会力量，如税务部门在履行税务稽查的职能时将查账等税务审计的工作外包给会计师事务。
第三，政府提供的公共服务可以分为三类：第一类是在性质上不能外包给社会力量的，主要是需要动用强制力实施的政府职能，如违法认定和处罚，还有对“忠诚”要求特别高的职能，如国家安全；第二类是理论上可以外包给社会力量，但是在特定市场环境下，外包条件不成熟，暂不适用对外购买的公共服务，如某项公共服务没有符合条件的承担主体或市场竞争不充分，无法通过引入市场竞争以降低成本；第三类是各种基础条件具备，可以采用政府购买方式提供的公共服务。三、政府采购与政府购买公共服务
从我国的实践来看，2003年开始正式实施的《中华人民共和国政府采购法》是政府购买行为的上位法，其第二条第二款规定，“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”从对“政府采购”的定义来看，“服务”是政府采购行为的对象之一。但是，作为购买对象，政府所购买的“服务”可以至少分为两类：第一类是政府作为需求方向市场购买的服务，例如为履行政府职能所需要的印刷、出版、设计、交通工具的维护保养、会议、培训、接待等服务；第二类是政府是供给某类服务的责任主体，而消费者是符合某种规定应当获得某种服务的居民（冯俏彬，2014），但是出于某种考虑，政府将此类服务的生产环节转移给政府之外的主体，政府采用购买而非自行生产的方式将此类服务提供给公民。这种分类标准在相关政策中也有所体现，财政部《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库〔2014〕37号）中将政府购买服务项目分为三类：第一类是保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务，如公文印刷、物业管理、公车租赁、系统维护等。第二类是政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务，如法规政策、发展规划、标准制定的前期研究和后期宣传、法律咨询等。第三类是增加国民福利、受益对象特定，政府向社会公众提供的公共服务，包括以物为对象的公共服务，如公共设施管理服务、环境服务、专业技术服务等和以人为对象的公共服务，如教育、医疗卫生和社会服务等。
显然，一般意义上理解的“政府购买公共服务”中的“服务”是上述的第二类和第三类服务，有学者认为，《政府采购法》明确把政府购买的对象分为工程、货物和服务三类，而公共服务从属于服务类，因此，政府购买公共服务应当属《政府采购法》规制和调整的范围（王丛虎，2013）。但同时，也有学者认为，《政府采购法》不应纳入政府购买公共服务立法，这是因为政府购买公共服务有其特殊性和自身特点，不应通过《政府采购法》的修改来确立其法源，政府购买公共服务在立法理念、立法目的和立法体系上均应与《政府采购法》有所不同（周佑勇，2015）。在政府购买公共服务的现实政策体系和制度建设中，主要是第一种观点发挥了作用。
国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）在购买机制部分明确提出：“购买工作应按照《政府采购法》的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体，严禁转包行为。”财政部《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库[2014]37号）、财政部《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综[2014]96号）、财政部、民政部《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》（财综[2014]87号）等政策也均将《政府采购法》作为政策依据之一。各省相继推出的关于推进政府购买公共服务工作的指导意见、实施意见、政府购买服务管理办法等制度中，也基本上都将《政府采购法》作为重要的政策制定依据，由此可见，在现行制度框架下，《政府采购法》在购买主体、购买方式、信息公开、监督检查、法律责任等方面是规范政府购买公共服务行为的重要法律。
虽然目前的制度框架认为政府购买公共服务行为也是政府采购行为的一类，但是此类行为与政府采购货物、工程，以及政府购买非公共服务的行为之间具有明显的差异性，这种差异性既体现在购买对象的不同性质，也体现在购买主体间关系、购买行为本身、购买环境等的不同，这种差异性的存在，决定了政府在购买货物、工程和非公共服务时的角色与购买公共服务时的角色的不同（库珀，2007），这种差异在讨论政府购买公共服务中的管理控制问题是不应被忽视。四、公共服务民营化与政府购买公共服务
自20世纪70年代末以来，西方发达国家为了适应公共收支方面的诸多变化，开始一系列公共服务改革，并在实践的基础上提出新公共管理、新公共服务、治理理论等具有代表性的理论，这些理论与实践有一个共同之处，即强调政府不应当垄断公共产品和公共服务的生产与提供，而应当更多的扮演出资者和监管者的角色。在此背景下，公共服务民营化开始成为一种全球现象，实践中出现的公共服务民营化制度安排也多种多样。
奥克森（2005）总结了地方政府在公共服务提供过程中供应与生产的七种联结方式：
第一，内部生产（In-house production），即一个供应单位组建自身的生产单位。这是传统的地方组织模式。例如，市政当局组建城市警察部门、消防部门和公共工作部门等等。
第二，协调生产（Coordinated production），即生产是由两个或更多的生产单位（由它们各自的供应单位组织）通过协调它们的全部或部分生产活动而完成。例如，两个警察部门可合作调查影响到双方辖区的一系列偷窃案件。
第三，共同生产（Joint production），即由两个或更多的供应单位共同组织一个单独的生产单位。例如，许多小的市政当局可以共同出资和管理一个警察和消防派出中心。
第四，政府间的合同生产（Intergovernmental contracting），即一个供应单位将其服务的生产通过合同的形式交给另外一个供应单位，由后者承担组织服务生产的职责。
第五，私人合同生产（Private contracting），即一个供应单位和一个私人供应商签订合同，由后者负责组织一个供应单位。
第六，特许生产（Franchising），即一个供应单位确定一些生产的标准和选择一位私人生产者，但是允许每个市民/消费者去选择是否购买这种服务。例如，一个市政当局可能并不提供垃圾的收集服务，它可赋予一个私人收集者特许权，后者被授权专门向其辖区内的居民出售垃圾收集服务。
第七，凭证服务生产（Vouchering），即一个供应单位确定一些生产标准，（通过其征税和支出权力）决定供应的水准，但允许私人（或团体）有相当的自主性去选用不同生产者。凭证由政府分配给个人。凭证服务生产在住房和社会服务中的应用最为普遍。这种生产方式有效地将服务的公共财政与服务供应者的个人选择结合在一起。
上述七种方式中，前三种属于地方政府或其部门之间的分工方式，后四种则与政府购买公共服务密切相关。
萨瓦斯（2002）认为，公共物品的安排和生产是可以相分离的两个环节，也可以由不同的主体来完成，对于许多公共产品来说，“政府本质上是一个安排者或提供者，是一种社会工具，用以决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题”，他将公共服务提供的制度安排根据公共服务的生产者和安排者的组合分为十种形式，如下表所示。萨瓦斯（2002）认为除了生产者和安排者均为公共部门的两种制度安排之外，其他八种制度安排均是公共服务民营化的具体表现形式。表2-1 公共服务民营化的制度安排
根据对我国政府向社会组织购买公共服务实践的观察，王浦劬（2010）购买服务的具体形式分为了合同制、直接资助制和项目申请制三类，其中，合同制是政府和社会组织签订合同，根据合同约定，政府向社会组织支付费用，由社会组织承接特定的公共服务生产。直接资助制是政府对于承接公共服务生产的社会组织给予一定的资助，资助可以是经费资助、实物资助或者优惠政策等。项目申请制是政府设计了与特定公共服务内容有关的项目，面向潜在承接方方公开招标，由中标者根据项目要求生产公共服务，或者由社会组织自行设计项目，然后向政府部门提出要求立项，经政府评审后以项目方式予以资金支持。
本研究所讨论的对象——政府购买公共服务，与萨瓦斯（2002）所定义的公共服务民营化的制度安排中安排者为政府部门且生产者为私人部门的形式：合同承包、特许经营和补助和王浦劬（2010）界定的合同制、直接资助制和项目申请制之间存在某种对应关系，其中，特许经营的性质与一般购买差异较大，不属于本研究的讨论范围。合同承包和补助、直接资助、项目申请制等形式与本研究所讨论的对象的关系还需要进一步厘清。
合同承包制是最狭义范围的政府购买公共服务，也是最典型的政府购买公共服务形式。合同承包制是政府与私营企业、非营利组织签订关于服务的合同，是美国民营化最普遍的形式，被广泛运用于“提供直接面向市民的服务”。世界银行2009年关于政府向社会组织购买公共服务的全球经验的报告也认为，合同是政府从私人机构购买特定产品或服务时的典型做法，尤其服务购买合同在公共服务领域十分普遍。我国实践中普遍应用的项目制实质上也是一种合同制，立项、项目执行和结项的过程与合同签订、执行和合同结束的过程并没有本质上的差别。至于补助或者直接资助，性质要更复杂，关键是要根据接受资助或者补助一方是否有与资助、补助所对应的生产和提供特定公共服务内容的义务来确定其性质。如果接受资助或者补助一方需相应的生产与提供特定公共服务，则这种资助可以视为一种公共服务的市场化手段，对于接受资助一方来说，资助和合同的区别不大，在这一点上，资助经常被视为合同（库珀，2007）。如果接受资助或者补助一方没有这一义务，则可以认为这种资助或者补助是政府的一种转移性支出，而非购买行为所引致的支出。
对于本研究而言，因为讨论的对象是组织间关系上的管理控制，由政府购买性行为而形成的组织间关系与由政府单方向转移性的补助形成的组织间关系之间，几乎没有可以相提并论的基础，因此，有必要对研究对象中的政府购买公共服务进行一种相对狭义的界定，即以“是否存在对价”来界定政府购买公共服务。除了传统的合同承包制和项目制之外，如果政府对私营企业、非营利组织提供资助和补贴的同时，提出对方在公共服务生产上应该达到的绩效目标，这种绩效目标与补贴之间也存在实际上的“对价”关系，从这个意义上说，这种
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]