公共管理视域下的民办教育政策研究(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：李清刚

出版社：暨南大学出版社

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公共管理视域下的民办教育政策研究试读：

我国教育领域改革开放以来取得的一大成绩就是民办教育的恢复与发展。十多年来，在《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）的积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针下，教育领域已出现民办教育与公办教育共同发展的格局，民办教育不但成为社会主义教育事业的组成部分，而且成为教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。然而影响民办教育发展的重大理论与实践问题仍远远没有解决，有待学界的积极探索与睿智解答。这一背景下出版的《公共管理视域下的民办教育政策研究》努力对影响民办教育发展的重大理论与实践问题进行深入的解读与反思，并给出有深度的探索，无疑是当下民办教育界不可多得的一部重磅作品。

本书的研究发现，我国民办教育的恢复与发展是以一种出人意料的形态展现在世人面前的，即它不是对我国悠久的公益办学传统的继承，而是恢复之初就具有鲜明的产业特征和企业特征，那就是指向营利的目的。这一目的不仅直接造成与《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）“不得以营利为办学目的”的规定冲突，也给民办学校的管理造成极大的干扰和障碍。《民办教育促进法》作为利益博弈折中的产物，原则上禁止了民办学校的私人企业的性质，通过提出“合理回报”的方式限制其“暴利”，引导其向公益性和非营利性方向发展。但正因为是折中的结果，它对民办学校的举办者或出资人也作出了一定的让步，那就是赋权给举办者或出资人，允许其采用私人企业式的方法直接操纵民办学校的决策机构。同时由于有限理性的限制，《民办教育促进法》也不可能全面地预料到民办学校采用私人企业管理模式的隐患，当初只是考虑到“穷国办大教育”，给私人一些甜头，可以吸引更多的社会资金流向教育，以更好、更快地促进教育的发展。再加上我国确立发展和建设市场经济制度的时间较短，缺乏熟练驾驭市场的经验，政府对市场供应公共物品存在的“失灵”考虑不周，因而存在监管缺位和政府失灵现象，甚至一些地方政府通过公办学校转制等产业化举措发展民办教育而放弃了公共教育的普遍供给的责任，这导致了民办教育的发展在某种程度上偏离了公益的办学目的。在原有的制度设计下，《民办教育促进法》提出的“合理回报”的概念并没有起到对民办学校的非营利性的引导作用，存在“合理回报”激励失效的现象。

政府通过发展民办教育来弥补“穷国办大教育”的初衷在实践中也难以实现，我国民办教育多集中在沿海经济发达地区和城市地区，而最需要经费投入的农村地区及老少边穷地区的民办教育发展偏弱偏小。因此民办教育的分布特征体现出民办教育典型的选择性的教育特征，属于“锦上添花”，而非政府期望的普遍公平供给教育服务的“雪中送炭”。随着教育经费投入占GDP4%的目标写入《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，教育投入有了政策性的保障，教育逐步摆脱绝对贫困的状态。从公共管理视域来看，政府如果再以“穷国办大教育”为借口发展选择性的民办教育，则有推卸公平优质供给教育公共服务的嫌疑，是对服务型政府的背离。因此在原有的制度安排下，原有的民办教育发展理论难以为其发展提供足够的“合法性”和引导性。政府在《民办教育促进法》中对民办教育寄予的“雪中送炭”的厚望，尤其是《民办教育促进法》的引导宗旨难以得到很好的实现，都充分说明了原有的制度设计和理论基础需要重建和刷新。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》为此明确提出：“坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。”那么，民办教育如何坚持公益性发展呢？

本书的作者经过辛苦的考察探索和审慎思考，从公共管理的视域出发，为民办教育的健康可持续发展探寻出一种新的范式或者新的政策设计，那就是政府肩负起公共教育的供给责任，尤其是基本教育公共服务的责任，为了营造竞争环境，大力发展新型的公私合作的民办学校（纯粹的不要求合理回报的非营利性组织属性），使之成为基本教育公共服务的一个重要的供给主体，与公办学校一起竞争，政府进行绩效拨款和问责。由于教育市场不是一个完全充分自由竞争的市场，本身存在很多缺陷及委托代理的复杂性，政府要对其进行监管。另外，为了满足基本教育公共服务阶段的选择性教育需求，也可以存在少量的补充性的、要求合理回报的民办学校在税收、用地等方面享有一定的优惠，政府同样也要对其加强监管，保证办学的公益性方向。在非基本教育公共服务阶段，也应该发展一批新型的公私合作的民办学校，在这个阶段要求满足选择性教育需求的、要求合理回报的民办学校可以充分发展，在税收、用地等方面享有一定的优惠，政府同样对其加强监管，保证办学的公益性方向。而对于非学历培训的民办教育机构则放逐于教育领域之外，同视为企业且由《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）等法律法规管理。

这种改革方式可以在不用对《教育法》作出修改，甚至可以在《民办教育促进法》改动不大的情况下，以一种成本最小的方式完成新范式的转换或者新政策模式的生成，较好地发挥民办教育在促进教育改革中的重要作用。这是本书的关键创新之处，为我国目前争论不休的民办教育分类管理提出了一个新的解决思路和可行之策。

应该看到，在民办教育即将发生巨大转变的十年当口，设计出完善的、切合我国民办教育发展实际的、保证“公共性实现”的新的治理机制，还是一个不断探索的过程，同时也是一个各方利益不断博弈的过程。《公共管理视域下的民办教育政策研究》对此作出了较为前瞻性和系统性的设计和研究，希望其成果对推动我国民办教育公共治理的改革有着启示和指导意义。

是为序。黄崴 博士中山大学二级教授、博士生导师教育部高等学校公共管理类学科专业教学指导委员会委员广东省教育研究院副院长2014年9月第一章公共管理视域下的民办教育发展

20世纪80年代以来，西方公共管理领域发生了一系列变革，大致经历了一个从传统公共行政理论到新公共管理理论再到新公共服务理论的范式转变与发展历程。在公共管理理论嬗变的背景下，构建服务型政府已经成为世界多数国家政府改革的首要目标。构建可及的、公平的、优质的教育公共服务的供给体系和框架是服务型政府职能在教育领域的反映和应有之义。在我国构建教育公共服务的供给体系，不但是构建服务型政府的迫切要求，还是改革以往教育管理中的政策错位、越位、缺位的根本手段，更是促进民办教育健康发展、促进教育公平、促进社会公平正义和建设和谐社会的重要途径。本章首先从西方传统的官僚制开始分析；其次，描述新公共管理及新公共服务理论，评述其对我国服务型政府构建的意义；再次，描述了公共服务市场化的框架，并以美国教育公共服务演变简史来启发我国教育公共服务供给体系构建；最后，在公共管理理论视野下进行我国民办教育发展范式的探索。第一节公共管理的理论嬗变一、官僚制的特征与缺陷

传统的行政管理也就是所谓的官僚制，是由科学管理学派泰勒（Taylor）、韦伯（Weber）以及威尔逊（Wilson）等人奠基的，其主要特征如下：（1）政府工作的中心在于通过现存的政府机构或新授权的政府机构直接提供服务。（2）公共政策和公共行政所参与的是设计和执行政策，这些政策集中于一个政治上规定的单一目标。（3）公共行政官员在政策制定和治理中扮演着一种有限的角色；更确切地说，他们负责执行公共政策。（4）提供服务的工作应该由对民选官员负责的行政官员来承担，并且应该在他们的工作中赋予有限的裁量权。（5）行政官员要对民主选举产生的政治领导人负责。（6）公共项目得以最佳实施的途径是通过等级制组织，其中管理人员主要是从该组织的顶部施加控制的。（7）公共组织的首要价值观是效率和理性。（8）公共组织作为一个封闭的系统，运转的效率最高；因此，公民的参与是有限的。（9）公共行政官员的角色主要被界定为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算。

官僚制包含层级、规则、专门化、制度化等，肯定了理性精神和科学精神，反对人治因素，提高了管理效率。它通过统一性、持续性、严格的服从、照章办事的态度，契合一切现代大型社会组织管理复杂化的诉求，与市场经济、科学技术、宗教伦理以及法制等因素一起推动现代社会由工业化向后工业化阶段发展。

不可讳言的是，官僚制也存在诸多缺陷：①官僚制的封闭性与公民参与治理开放性需求之间的矛盾；②等级制的控制为过多的规则所困扰，陷于僵化、迟缓、缺乏弹性、回应性差的境况；政府行为的非市场性与自由竞争的矛盾，导致政府施政高成本、低效率和不负责任；非人格化的金字塔结构与人性张扬之间的矛盾，导致人际冷漠和人情味不足；专业化分工与协调合作之间的矛盾，导致本位主义和功能性短视。此外，它还有忽视公民、躲避创新、专注自己利益需求的倾向。更重要的是，官僚制把具有创新精神的有个性的人置入一个标准化、规则化的体系，压抑和破坏了人们的想象力和首创精神，而这正是21世纪公共管理最为缺乏的元素。

针对官僚制的缺陷，20世纪40年代默顿（Merton）等人就进行了系统分析，20世纪70年代新公共行政学派也提出通过分权、联盟、自治等举措来改造官僚制的主张。在由工业社会向后工业社会转型的现实下，官僚制也遇到越来越多的困境。信息的普遍化和知识的大众化，推动了社会层面各种利益、价值的多元化发展，再用一种统一的评价模式规制社会成员的做法显得不合时宜，因而需要一种柔性化、个性化、回应性强的治理机制。民主精神的引领和网络技术的进步，造成组织内层级意识的淡化和交合，因而需要一个扁平化、网络化、参与性更高的组织。社会竞争的加剧，需求的多变，引发对政府僵化的、低下的办事效率的不满，因而需要一个灵活的、有弹性的、顾客导向型的服务型政府。在新公共管理的旗手奥斯本（Osborne）和盖布勒（Gaebler）看来，“这种在工业时代发展起来的政府机构，具有迟缓、集权的官僚体制，专注于各种规章制度，并且具有层级节制的指挥链，因而它们已经不能再有效地运转了”。当这些官僚机构依旧服务于其先前的目标时，却越来越让我们失望。

在长期的竞争中，私人企业在管理机制、管理技术和管理方法上进行的制度创新提高了服务质量和组织绩效，得到了广泛的赞誉，成为僵化的、服务质量低劣和效率低下的官僚制的鲜明对比和改革参照。新公共管理通过对市场机制和私人企业管理方法的肯定和借用，向传统官僚制提出激烈的挑战。新公共管理人为市场进行资源的最佳配置，由消费者和生产者决定社会福利的供给和需求，才能促进社会的进步。因此市场化成为改革官僚制的必然选择。公共企业的民营化、公共服务的市场化、公共部门之间的竞争、公私部门之间的竞争，广泛地成为西方国家的政府改革策略。二、新公共管理

新公共管理思潮的核心内容，简言之就是力图将私营部门和工商企业管理的方法用之于公共部门，其目的在于提高公共管理水平及公共服务质量。新公共管理沿用了古典公共行政的管理主义思想，认为公共部门和私人部门之间不存在本质上的区别，而且在管理方式和效率上，私人部门的管理比公共部门的管理更为优胜，它主张用以市场为基础、由竞争驱动的策略取代官僚制的以规则为基础、由权威驱动的过程。

新公共管理的内涵迄今为止并无公认的界定，不同的学者、不同地域的国家对它的理解既有共识也有局部分歧。新西兰的乔纳森·博斯顿（Jonathan Boston）将新公共管理学说的主要特征归纳为：①强调的是管理而不是政策；②从利用投入控制转向依靠可量化的产出测量和绩效目标；③伴随着新的报告机制、监控机制和责任机制的发展而下放管理控制权；④将庞大的官僚机构分解为准自治机构，特别是把商业功能与非商业功能分离开……优先选择私人所有，对外承包以及公共服务供给的可竞争性；⑤仿效某些私营部门的管理方法，例如……开发公司计划（和）绩效协议，采用与绩效相联系的薪酬制度……以及更加关注机构形象；⑥一般都偏爱的是货币刺激而不是诸如伦理、精神和地位等非货币刺激；⑦强调的是削减成本，效率和削减管理。

与新西兰对官僚制近乎颠覆性的改造不同，美国的新公共管理运动则相对着力化解官僚制面临的危机。奥斯本和盖布勒在《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书中提出了企业型政府的十个原则：①大多数企业型政府都鼓励在服务提供者之间展开竞争；②通过官僚控制向社区控制的转移实现对公民的授权；③衡量各部门的业绩，注重结果而不是输入；④动力来自目标使命而不是规章条文；⑤把服务对象重新界定为顾客，让顾客有所选择；⑥防患于未然，而不是在问题之后提供服务；⑦把精力集中于挣钱而不单是花钱；⑧分散权威，采用参与式管理；⑨以市场机制来调控变化；⑩不仅注重提供公共服务，而且推动公营部门、私营部门和志愿服务部门行动起来解决社区问题。

美国学者唐纳德·F.凯特（DonaldF.Kettl）对新西兰、美国等席卷全球的新公共管理运动有着深刻的考察和洞见，他总结了新公共管理运动六个方面的特点：①生产率：政府要以更少的税收提供更多的公共服务；②市场化：用市场战略取代传统官僚制下的命令一控制机制，并以此改变政府人员的行为；③服务导向：让公民（服务对象）在几个可以互相替代的服务体系中进行选择；④放权：将权力下放到地方政府甚至基层官员，使他们能够对公民的需求作出迅速和高效的反应；⑤政策：把政策的制定和执行与服务供应者的角色分离，在提高政府采购能力的同时，仍致力于提高服务的效率；⑥对政策效果的负责：用自下而上的、以政策实施的结果来推动的责任制取代原来自上而下的、墨守规章的方式，更加注重政策的产出与实际效果。

关于新公共管理的基本主张，本书梳理和归纳如下：（1）将私营部门的管理理论与技术引入公共部门。那些为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、流程再造、成本一效率分析、人力资源开发等，并非为私营部门的专利，它们同样适用于公共部门的管理。（2）对政府职能及其规模进行新定位，建立全新的过程型组织结构，从而使政府在成本、质量、服务、创新性及回应性等方面获得较大改进。（3）注重绩效。明确规定政府应达到的工作目标，并对最终工作成果予以测量和评价。强调在绩效评估的过程中要提高公民的参与度。（4）通过建立以顾客为中心的方式改善公共部门的工作，即满足顾客需要而非官僚需要。（5）将决策职能与具体操作分开，政府由划桨转为掌舵。（6）放松规制。通过市场测试，让更多的私营部门参与公共服务的供给，形成竞争和选择；通过合同外包，实现公私合作伙伴关系，提高服务供给的质量和效率。（7）废弃价值中立原则。新公共管理强调对高级文官实行政治任命并承担相应责任。三、对新公共管理的评价

正如官僚制遭遇的诸多非议和批判一样，作为对官僚制弊病进行纠正或者消除的新公共管理同样遭遇到强烈而持久的批判。很多学者在肯定新公共管理有效运用市场的机制与企业的方法取得的成功时，几乎同时质疑其对管理主义思想、经济学理论的移植与照搬，有人指出新公共管理没有对私人管理的缺陷作出任何理论或技术修补；还有的说它滥用经济学的假设、理论和方法，是经济学帝国向公共部门管理领域的扩张。甚至有学者认为新公共管理理论缺乏学术创新，提出的主张都是对前人的继承和整合，算不上是一个完全独立的新范式。事实上，从来没有任何一个理论是充分完成和完全逻辑自洽的，总会存在正反两个方面的倾向。此外，企业化政府模式还包含着如下四种内在矛盾和冲突：①企业自主与民主负责之间的冲突；②公共企业图景与公民参与之间的冲突；③企业运转的隐蔽性与民主所要求的开放性之间的冲突；④企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置责任之间的冲突等。毫无疑问“韦伯本人在科层体制（官僚制）中所赞颂的控制、精确、稳定、纪律、可靠性等依然是现代管理的价值观……无形中仍旧是每个商业企业和公共部门的组织管理准则。一些进步的管理者也许正努力解决这一体制逐步失效的问题，但目前很难有标本兼治的方法”。尽管如此，美国学者凯特仍对此评论道：大量的经验证据加上跨国家的比较，它（新公共管理）的确显示了许多国家成功地提高了政府产出的能力，并且以较少的成本提供了更好的政府服务。尽管对于变革引起的成本节约数目，在任何国家都没有充分、可靠的数据，但许多国家（尤其是新西兰、英国、美国）在变革方面仍坚持不懈。新公共管理运动已经遍及世界上许多地方，政府官员欢迎这种变革，因为他们相信它可能会有所帮助。而且发起这种变革的政府没有一个放弃这种变革，也许是因为现代政府管理面临的挑战使得政府官员别无选择。毫无疑问，新公共管理不仅提供了一种当代政府管理的新实践范式，而且是公共行政领域的主导范式。四、新公共服务及其评析

新公共服务是由以美国著名公共行政学家罗伯特·B.登哈特（RobertB.Denhardt）为代表的一批行政学者在对新公共管理理论的缺陷，尤其是企业家政府理论缺陷的批评和反思的基础上提出来的。所谓新公共服务，是关于公共行政在将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论。新公共服务以民主公民权、社区与公民社会、组织人本主义与新公共行政以及后现代公共行政为理论基础，以“服务，而不是掌舵”为目标，要求建立一个更加以公民（而不是顾客，也不仅仅是投票人）为中心和提高回应力的政府为立足点，展开论述新公共服务的思想，并提出七条基本观点：（1）服务于公民，而不是服务于顾客。公共利益是共同对话的结果，因此公务员不仅仅关注顾客的需求，而且关注公民，并在公民之间建立信任和合作关系，扮演公民角色的人必须关注更大的社区并承担个人责任。新公共服务鼓励更多的人履行作为公民的责任并希望政府特别关注他们的声音。（2）追求公共利益。创立共同利益和共同责任，政府的角色在于确保公共利益居于支配地位，确保公共问题的解决方案本身及其产生的过程都符合正义、公正和公平的民主规范，从根本上不同于企业的目标。（3）重视公民权胜过重视企业家精神。致力于为社会作出有益贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益。公共行政官员有责任通过担当公共资源的管理者、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务，为更好地实现民主治理的宗旨而改进对话、评议或会话。（4）思考要有战略性，行动要有民主性。满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作得到最有效并且最负责的实施。无论是在政策的形成过程中，还是在政策的执行过程中，政府都必须是开放的并且是可以接近的，确保政府具有回应性，确保政府工作的目的在于为公民服务，以及在政策形成、执行的各个阶段为公民权的行使创造机会。公务员就担当了促进和鼓励这样的参与并帮助培育公民的参与能力的角色。（5）承担责任并不简单。公务员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。公务员有责任确保公共问题的解决方案符合法律、民主规范以及其他约束条件，但是这些方案要让公民知晓并成为公民参与会话过程的一部分来培育公民权和责任意识。公共行政官员应该关注复杂治理系统的所有竞争性规范、价值观和偏好，承担的责任并不简单。（6）服务，而不是掌舵。对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。政府在把社会推向一个方向或另一个方向的过程中变成了一个重要的博弈参与者，政府与私人组织以及营利组织一起为寻求社区所面临问题的解决方案而行动，政府在其中充当经纪人，或充当一个调解、中介或裁判的角色。公共行政官员不是企业家而是负责任的参与者，以一种尊重公民权和给公民授权的方式共享权力并且正直地实施领导。（7）重视人，而不只是重视生产率。公共组织及其参与其中的网络，基于对所有人的尊重而通过合作和共同领导来运作，应当重视人，而不只是重视生产率，这样才更有可能取得成功。在公共组织中，需要一种符合民主理想、信任和尊重的方式相互对待以及对待公民，共享感情、价值及伦理道德观念，有助于在全社会培育有益于大众的公共服务精神。在这个过程中，公民和公务员的服务动机同样可以得到承认、支持和报偿。

新公共服务是在对新公共管理反思和批判的基础上构建起来的，但它并不是对新公共管理的全盘否定和颠覆，而是试图对新公共管理理论的某些缺陷进行纠错和改正，在此基础上构建一种更加注重公共协商和公共利益、追求善治和提高政府回应性的公共行政理论，更多体现出公共行政管理的理想状态。正如登哈特所言：“新公共服务不只是最新的管理时尚或者管理技巧，更确切地说，它是对我们是谁以及我们为他人服务的原因的一种界定。……它是一种对价值观的根本改造。它主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的模式替代当前那些基于经济理论和自我利益的主导模式。……新公共服务显然符合我们这个国家民主制的根本原则并因此提供了一个包括老公共行政（官僚制）和新公共管理的最佳原理在内的、其他宝贵方法和价值观在其中都可以发挥作用的框架。”

而国内学者对新公共服务理论的理解存在一些相互冲突的观点，有学者以该理论中的“参与协作”、“服务为本”等观点阐释了对我国服务型政府的构建的借鉴意义，也有学者激进地论证了新公共服务理论的四大缺陷：①研究选题所引发的研究目标的低层次性，即更多地停留在行动研究层次；②该理论对企业家政府理论存在诸多偏见或误解，所提出的理论观点与企业家政府理论相比，存在很多重复之处，而且企业家政府已将这些基本理念推进到了操作层面；③新公共服务是一种假说而非理论；④新公共服务在理论形式上的缺陷体现为论证的不充分性、逻辑的不严密性和美学意义上的简洁性不够。新公共服务理论的上述缺陷表明，其对企业家政府理论的批判大多有失公允。新公共服务理论因缺乏可信赖的推理论证，理论基础不实，必然陷入“理论的贫困”。陈振明等指出，新公共服务描述的是在全球性社团革命浪潮和后现代话语理论的背景下，政府将如何作出反应的策略构想或者道德性行动试制，公共价值成为连接公务员和公民的纽带，具有浓郁的人本主义色彩。综上所述，本书认为其实新公共服务和新公共管理一样都是在西方自由民主精神力量的引领下社会自治力量的增强，是市场功能领域向政治领域的进一步拓展，在市民社会高度成熟、市场经济高度发达的基础上，对官僚制老化提出改造的举措，符合西方国家民主制的根本原则，但和中国的行政体制改革的内在逻辑不同。中国行政体制改革要在努力推进自主创新、坚守自己根本原则和传统优势的前提下，了解和研究西方行政体制改革的理论创新动态，促进中国公共行政学的理论发展和学术进步。

但也应该看到，在经济全球化的背景下，各国在公共管理方面的任何进步和成功的经验，都会很快为全球各地区的人们所借鉴和吸收，成为人类的共同财富。如何提高政府及其他公共部门的效率和能力是摆在各国面前，需要永不间断地思考和探索的难题，包括正在构建服务型政府的中国。与新公共管理相比，新公共服务在推进政府公共管理方式的转变、提升公共管理能力方面对我国转型期政府的公共管理有着更为直接的启迪意义。在中国目前的文化背景下，国家关注民生和公共利益的民本思想已经有了法律和制度层面的保障，但由于传统文化以及制度建设的局部缺陷，要学习借鉴新公共管理的思想已经难能可贵。在当前市场经济发展的初级阶段，在市民社会有待成长的空间内很难践行新公共服务（迄今充满争议）的理念，当然这并不妨碍新公共管理的一些具体实务、新公共服务的某些理论元素为我国服务型政府的构建提供参照资源和启示。第二节构建服务型政府一、公共服务与公共物品

按照萨缪尔森（Samuelson）的经典表述，所谓的公共物品，就是同时具有非排他性和非竞争性的物品。同时具备非排他性和非竞争性的物品除了国防等之外，现实中极少有这样的纯粹的公共物品，大多数公共物品或者具有非排他性或者具有非竞争性。随着布坎南、奥斯特罗姆等学者的深入分析，俱乐部类公共物品和公共池塘类公共物品等准公共物品的概念丰富了公共物品的内涵。

一般理论上认为，公共物品的非排他性和非竞争性特性，使得私人企业或市场不愿意提供、难以提供或即使提供也难以保证效益，因此主要由公共部门或者准公共部门提供，为政府干预提供口实。实际上没那么简单，张五常举了一个灯塔的例子来说明，一般认为，当通过市场供应公共物品失灵时经过技术调整也可通过市场有效率地提供，可见私营部门不能提供公共物品或者公共物品必须由公共部门或准公共部门提供的看法是一种无视历史经验的“偏见”。

经济学者都知道“灯塔”所指的是收费的困难，传统经济学认为这是政府亲力亲为不可的服务。早在1848年，英国经济学家密尔（J.S.Mill）就对灯塔有如下分析：要使航海安全，灯塔的建造及维修需要政府的亲力亲为，虽然过往的船只可从灯塔的指引得益，但若向他们收取费用，则不能办到（在暗夜中航行的船只可以偷看灯塔的指导射灯，避开礁石然后逃之夭夭）。除非政府用强迫抽税的方法，否则灯塔会因为无私利可图而无人建造（市场失灵）。主张政府干预的经济学家庇古（A.C.Pigou）认为既然在技术上难以向船只收取费用，灯塔若是私营的话，私人的收益在边际上必定会低过灯塔对社会贡献的利益，在这种情况下，政府建造灯塔是必需的。灯塔的例子到了萨缪尔森那里，对市场“失败”的分析就一分为二了，他认为灯塔难以收费是一个问题，但就算容易收费在经济原则上也是不应该的，所以灯塔由政府建造不只是因为私营会有收费的困难，而且他认为灯塔的服务是公共物品的一个好例子。当一条船用灯塔时，它一点也不妨碍其他船只共享——这是公共物品的特征。灯塔亮的时候，既然多服务一条船的费用毫无增加，若收费就会阻吓某些船只对灯塔的自由使用，为社会利益计，灯塔不该收费。但若不收费，私营灯塔非亏本不可，所以灯塔或其他类似的公共物品，是应由政府免费供应的。科斯后来又专门调查了英国早期的灯塔制度，特别提到私人建造灯塔的事宜，私营的灯塔是向政府申请特权（专卖权）并租用地权而建造的，灯塔建成后，过路钱由海关代理收取，过路钱的高低由船只大小及航程上经过的灯塔数量而定，租约期满，多由政府收回让领港公会经营。英国政府解释收购私营灯塔的理由不是因为私人收费有困难，而是私营收费太高，政府收购的灯塔最高价为445000英镑（1836年的1英镑，等于现在的30~40美元），这是很大的数字。

在灯塔的例子中，通过用专卖权的收费创新来压制“搭便车”行为，很有效率地解决了公共物品私人供给的问题。但从英国政府以私营收费太高为由最终收回灯塔的经营权来看，政府对公共服务市场化的价格监管必不可少，尤其对于重要的纯公益性质的公共产品必须采取价格听证或政府指导价，由非营利组织、个人或者营利组织通过用者付费的方式可以有效率地提供公共物品，而不必采用政府回购的方式。因此，公共物品采取市场化的提供方式，需要伴生的是政府的监管，并不一定需要政府亲力亲为地参与供给。正如奥克森（Oakerson）指出的那样，“只把焦点集中在公共服务（公共物品）的生产方面是片面的，因为它将地方政府的基本职能置于一旁，而地方政府的基本职能正是要供应地方服务。公共服务的供应事关那些税收和支出的决策，而这一点与公共服务的生产和传送明显不同……人们很少对公共服务的供应和生产加以区分。然而，公共服务的供应能力和生产能力有着各自不同的动力源泉”。因此，只从公共物品的角度来主张政府干预是不足的，还必须从公共服务的角度分析政府要做什么以及如何做，比如医疗服务具有竞争性，教育也具有竞争性，完全可以通过消费者付费的方式由市场提供，但从社会公平、外部性及进步的角度看，政府应当提供这些公共服务，保证其公平性、可及性。因此，公共服务包含的不仅是通常所说的纯公共物品，还包括更广泛的含义，比如建立在社会共识上的物品，虽不同时具备非竞争性和非排他性，但是社会共识也把它列入公共服务的范畴，比如医疗、高等教育等。需要注意的是，公共物品的划分和认定也不是绝对的，它受到多种因素的影响，比如前文提到的社会共识，一个社会认为公共部门要提供一些个人物品来促进社会进步和发展，那么这些个人物品就会被认定为公共物品，比如台湾实施十二年国民基本教育，大陆实施九年义务教育，台湾向上延伸的三年中等教育就是政府免费提供的，三年中等教育不仅在大陆而且在很多国家都不属于免费提供的教育服务的范畴，基本属于个人物品。公共物品的划分和认定还受到不同文化传统以及价值观的限制，比如在澳大利亚，医疗被视为公共物品，而在美国则被视为个人物品。对公共物品划分影响最大的当属经济发展水平，随着经济发展水平的提高，政府财力的增强，以及公民对更高公共服务需求的期待，政府就要采取新的标尺把某些个人物品划为公共物品。二、公共服务的含义与属性

关于公共服务的含义，众说纷纭，目前还没有一个被学术界广泛公认的定论。本书根据诸多流派关于公共服务的解释，归纳提炼如下：所谓公共服务，就是政府通过创设多种方式，保障公共物品满足公共利益的公平优质需求的实践活动。公共服务与服务型政府的概念既有联系也有区别，服务型政府包含了“公共服务”作为政府职能的必然要义，强调政府“服务”的行政理念与治理方式，强调以“服务”而不是以“统治”进行公共管理的实践活动。“公共服务”则侧重于政府诸多职能中的一项重要“公共服务”职能，即政府在公共服务供给方面的职责与功能。此外，公共服务作为一种管理理论，又对服务型政府的构建提供改革的理论依据和指引。一般认为公共服务的属性有以下几个特点：（1）公共服务的公平性和可及性。公共服务就是不论种族、宗教信仰、收入和地位差异，全体公民都应公平、普遍享有的服务。（2）公共服务具有公共物品或者准公共物品的属性。义务教育就是典型的公共物品，高等教育、学前教育、职业教育则属于准公共物品。（3）公共服务的外部性。教育服务具有重大的外部性，教育服务的提供不仅使受教育者本人受益还增加了人力资源存量，更多受过良好教育的人将创造一个更美好的社会。（4）公共服务的可测性低。公共服务过程要求提供者不断进行自由裁量，具有高交互性。比如教师授课中不断根据学生的个性特长、兴趣差异以及当时的反应来调整授课行为，同时教学的教育性又是影响深远的和潜在的，因此难以对教学行为的数量和质量进行准确判断。公共服务还会涉及很多委托人和多重任务，教育不仅要让学生及其家长满意，还要让政府和社会满意。教师希望学生专注应试技能，以提高教学成绩获得奖金；而政府则希望学校实施素质教育，取消应试教育，全面发展学生素质，培育创新精神。因此，只靠分数难以衡量教育任务的完成情况，如果只是考核易于量化的项目，比如分数，那么将激励公共服务者仅仅关注那些易于考核的任务，而忽略了其他更为重要的公共服务目标（素质教育和创新精神）。公共服务的结果与服务提供者的行为之间难以推论出直接的因果关系，比如学生成绩与品行，既是学校教育影响的结果，也有家庭、社会等环境因素的作用，因此难以评估学校教育与学生行为之间的因果关系。此外，还存在公共服务消费者缺少足够的知识和信息监督以正确评估公共服务的数量和质量的情况，比如学生和家长缺少足够的信息来正确评价某所学校教育教学质量。

张春霖对此认为，上述因素造成公共服务的可测性很低，难以在合同中规定服务提供者的服务数量和质量并以此作为付费的条件；即使缔约了，也难以度量合同执行的结果，发生合同纠纷也难通过诉讼解决。据此，他认为市场机制在公共服务领域会受到很大限制，由于收益难以量化，使得公共服务提供什么和提供多少的决策面临着特殊的困难。比如教育，由于收益难以衡量，投入教育的资源应该是多少，而且这些资源如何在基础教育、中等教育和高等教育等领域间分配，没有精确的答案，很多时候是财政能力、社会价值观、对别的国家的投入经验参照和历史惯性的综合影响。总体上，公共服务大多依托的是准公共物品的生产，非竞争性和非排他性以及外部性不同程度地表现在不同公共服务内涵里，因此具有一定的市场性。在萨瓦斯看来，兼具个人物品和纯公共物品特性的准公共物品，是“可收费物品”，价格机制同样对它们适用，这些物品的最终消费者可以为它们的“适用”直接付费。因此，市场机制完全可以被应用到这类物品的提供上。三、公共服务的层次

公共服务分为基本公共服务和非基本公共服务两个层次。（一）基本公共服务

基本公共服务是政府向全体公民均等提供的公平、普遍享有的物品和服务的总称，包括义务教育、基本医疗、社会保障、公共安全、环境保护等。基本公共服务的范围界定考虑以下因素：第一是社会共识，一个社会认为公共部门要提供一些个人物品来促进社会进步和发展，那么这些个人物品就会被认定为公共物品，比如台湾实施十二年国民基本教育，大陆实施九年义务教育，台湾向上延伸的三年中等教育就是政府免费提供的，三年中等教育不仅在大陆而且在很多国家都不属于免费提供的教育服务的范畴，基本属于个人物品。第二是经济发展水平，随着经济发展水平的提高，政府对公民多元需求的回应性增强，基本公共服务的内涵也不断拓展，非基本公共服务的内容不断转移到基本公共服务中来，比如学前教育在我国目前尚不属于基本公共服务领域，但随着入园贵、入园难的呼声越来越高，个别地方在经济发展实力允许的情况下，准备把它纳入基本公共服务的范围内。第三是受文化传统以及价值观的影响，例如义务教育在世界上多数国家都被视为基本公共服务，而在荷兰等少数国家，小学教育也被视为私人物品。最后强调的一点是，政府应当承担基本公共服务供应的主导责任。（二）非基本公共服务

非基本公共服务是政府为了回应公民更高层次的公共需求而提供的物品和服务的总称。在我国包括高等教育、职业教育、高于社会保险水平的高福利等。

基本公共服务和非基本公共服务之间不是截然对立的，而是相互贯通的，随着经济发展水平的提高，财政实力的增强，以及公民对多元服务需求的期待，更多的非基本公共服务会转移到基本公共服务中来，基本公共服务中的某些部分由于公民的偏好需求也会转移为非基本公共服务。四、服务型政府的构建

为更好地贯彻落实科学发展观，我国政府当前的治理模式在遍及全球的新公共管理和新公共服务思潮的影响下正在发生变革，逐步实现从现行的以管理型治理模式为主向以服务型治理模式为主转变，即构建服务型政府。早在2004年2月21日，在中央党校举办的省部级主要领导干部有关树立和落实科学发展观的专题研究班结业仪式上，温家宝总理就发表了“提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观”的讲话，首次提出要“努力建设服务型政府”。在全国人大十届三次会议上，温家宝总理又把建设服务型政府写进了政府工作报告中，经人大批准成为国家意志。

然而在理论上关于服务型政府的内涵与模式，至今颇受争议，并未取得共识。关于服务型政府的代表性观点有三:一是以张康之教授为代表的观点。他认为，所谓服务型政府就是为人民服务的政府。政府定位于服务者的角色上，是把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。服务型政府模式不是个别的政府职能的调整，而是政府职能的根本性转变。这种服务型政府观认为，“服务型政府”概念具有中国本土特色，是中国学者首先提出来的，我们不应当到西方国家的公共行政理念中去寻找服务型政府的理论根据甚至理论模型，更不能到18世纪的启蒙思想家的著作中去寻找服务型政府的理论模式。这种观点对于自身理论原创的要求比较高，目前还主要处于理论畅想阶段，具体实践方案还有待进一步规划和检验。

二是以刘熙瑞教授为代表的观点。他认为，服务型政府是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。这种政府观认为，在经济全球化的背景下，政府自然要首当其冲地发生变化，其最根本的就是顺应市场经济的要求，在市场本位、社会本位的前提下，把管制观念转变为服务观念。服务型政府的构建是目前西方各国行政改革进程中的一种趋势，也是我国当前民主政治发展的必然产物。

三是将服务型政府定义为履行公共服务职能或以履行公共服务职能为主的政府。其内涵又可分为履行广义的公共服务职能和履行狭义的公共服务职能两种不同的观点。以迟福林教授为代表所提出的“公共服务型政府”就是指履行广义的公共服务职能的政府。他认为，公共服务型政府的基本内涵就是为全社会提供基本而有保障的公共物品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，从而在此基础上形成的政府治理的制度安排。以朱光磊教授为代表所提出的“服务型政府”或“公共服务型政府”概念内涵则是指履行狭义的公共服务职能的政府。他认为，服务型政府就是以提供公共服务为主要职能的政府。

第三种服务型政府观所倡导的理论回应了政界近期的工作。这种服务型政府观对新时期我国政府职能结构及其具体内容进行了相对具体明确的分析与阐述，其可操作性强的特点非常明显，因而能够在政界产生比较广泛的积极影响。

在本书看来，第一种服务型政府观高瞻远瞩，从人类社会历史发展的总进程中来分析与论证服务型政府建设的必然趋势，立志构建原创性理论体系，凸显中国本土特色和经验，表达了回归世界学术舞台中心的宏愿，可以作为我国服务型政府建设的远景目标和指导思想。第二种服务型政府观主要吸收和借鉴西方工业社会的治理经验，和西方国家行政体制改革趋向保持同步，虽然缺乏对后工业社会政府形态的创新性思考，但其对西方政府工业化社会和高度成熟的市场体制治理经验的梳理和总结，对我国当下转型期（主要指农业社会向工业社会转型，由不成熟的市场经济向高度成熟的市场经济转型）的服务型政府建设有着更为实际的参考价值和启发意义，可以避免价值偏差，减少实践难度。第三种服务型政府观从政府具体职能结构角度来定义服务型政府观固然狭隘和不周全，但随着改革开放的进一步深化，走向深水区的行政改革遇到了重重阻力，主观和客观上的矛盾交织复杂，尤其是服务型政府创新过程是一个极其复杂的制度变迁过程，是对现存的行政运作秩序和经济社会秩序的根本变革，是对政府、企业、社会等各方利益的重大调整，充满了巨大的变数和风险。因此，在坚持中国特色社会主义政治发展的基本原则的前提下，行政改革体现出渐进性的发展特征，几乎是共识。从政府职能转变着手作为深入推进行政改革的突破口，逐步通过提供公共物品、良好的公共政策供给及推进制度创新等，坚持以人民的利益为中心，以“人民拥护不拥护，人民赞成不赞成，人民高兴不高兴”为出发点和归宿，提出构建履行公共服务职能或以履行公共服务职能为主的服务型政府，充分考量了我国的基本国情（对管理型政府模式强大的路径依赖），不仅意义重大、迫在眉睫，而且对实践指导的可操作性更强，更关键的是降低了改革难度和成本。如果改革的起点就是迈向第一种或者第二种服务型政府观的目标，那么改革的巨大预期成本，使得服务型政府建设难以在原有的管理型政府模式下获得突破——不创新、虚假创新和缓慢创新会成为地方政府在服务型政府建设中的主要策略选择。因此，明智和稳妥的策略就是在建设第三种服务型政府观的基础上逐步借鉴第二种服务型政府观的理念和观点，通过法律法规等方面的相应调整和补充，以及相关配套措施的完善，持续地、渐进地提升政府的治理水平和能力，直至达到第一种服务型政府观的理想高度和目标，当然这有很长的一段路要走。五、公共服务的市场化

新公共管理理论认为，提供精简有效的政府服务是服务型政府的基本职能，政府要根据服务的内容和性质采取不同的供给方式，而且以公共服务为依托的公共物品介于纯公共物品与私人物品之间的特性，也决定了公共服务供给不会是“一刀切”的方式，而是根据不同供给主体、性质和公共服务的种类而有多样的供给方式和模式。（一）公共服务的供给主体

1.公共部门

在公共服务中，政府公共部门是核心。根据前文内容，服务型政府的定义是“履行公共服务职能或以履行公共服务职能为主的政府”，也是世界各国对政府职能的基本判断。根据世界银行的看法：政府的职能就是提供公共物品与公共服务，包括纯粹的公共物品，即基本公共物品，如国防、法律、医疗卫生、基础教育、环境保护、社会保险等；还包括准公共物品，如基础设施等。其实，政府的优势就在于其拥有合法强制力，能够提供市场所不能提供或者市场提供不能实现社会效用最大化的纯公共物品。公共服务的政府供给一般以强制征税为主要手段筹集资金，安排政府支出提供公共服务给本国或本地区居民。

在现代公共服务供给体系中，私人部门、非营利组织、社区及个人都可以参与到供给中来。但政府供给的主导地位不可动摇，政府为什么要直接供给公共服务呢？张春霖认为，政府直接生产主要是源于某些公共服务的“可购买性”较低，也就是说当某些公共服务的可测性和可竞争性都比较低的时候，政府将面临严重的信息不对等问题，难以有效监督和评估其他公共服务供给主体的绩效，而合同购买的交易成本又过高，这时政府就会选择“制造”，而不是“购买”。同时政府也适合供给同质性较高的服务，而非公立机构在满足异质性服务方面更为灵活有效。这也是为什么满足同质化的教育大部分是公立的，而满足选择性教育需求的主要集中在私立学校。也有人认为政府供给公共服务是不需要营利的，而私人供给则是需要营利的，政府直接提供的服务价格低于非营利机构的服务价格，原因是多方面的。有研究者指出，主要是政府给予了很多表现形式并不明显的补贴，如不要求公立机构营利，实际上就是允许公立机构免费使用国有资本而得到全体纳税人提供的隐性补贴，如免费使用国有土地、国有无形资产和其他资源等。

政府直接生产的缺陷也很明显：一个缺陷来自对政府存在的质疑，比如政府失败论认为市场失灵解决不好的问题，政府不一定能解决好，而且政府失灵会导致更大的资源浪费和造成更大的灾难。政府失灵的原因：首先是官僚的经济人特性，要求预算最大化，如果这种倾向发展的过于严重，不仅会浪费纳税人的金钱，而且会导致公共部门规模的膨胀等；其次是政府低效率的资源配置，一旦公共部门供给公共服务，那就具有了独家垄断的性质，有效率生产的竞争压力得以免除，垄断就会带来低效率和资源的浪费，而且这种垄断又受到政府保护。再次是缺乏激励机制，在提供生产率方面动力不足等；另一个缺陷是由于公共服务本身具有的特点。由于公共服务大多不是纯公共物品，具有的非竞争性和非排他性程度不同，完全由政府供给则具有很大的缺陷。

公共企业是公共部门的重要组成部分，也是供给公共服务的一个主体。在我国，事业单位也是公共部门的重要组成部分，除了政府和企业外，几乎所有的社会组织都被纳入事业单位的范畴。在欧美国家，政府和市场之外的公共服务主要由非营利组织供给。在公共服务供给体系中，政府和事业单位的有效分工实质就是政府承担必要的公共服务提供职能和公共行政责任，弥补市场失灵，而通过事业单位的介入，可以分摊政府部门在某些公共服务领域的成本，解决运行效率低的问题，同时避免政府失灵的发生，提高社会参与度。事业单位改革的趋势就是进行分类管理，主要划分为四类：行政管理类事业单位、公益类事业单位、中介类事业单位和经营类事业单位。行政管理类事业单位从属于政府，政府对公益类事业单位和中介类事业单位进行责任委托，提供公共服务产出的资源的供给，让经营类事业单位采用类似企业的方式，以市场机制丰富公共服务供给的种类，提高公共服务供给的效率。

20世纪80年代以来，随着欧美国家民营化的浪潮，公共企业的规模和参与公共服务供给的程度正在下降。改革的方向就是破除垄断，引入市场机制，使得公共企业之间、公共企业与私人部门及各类非营利组织（含非经营类事业单位）共同在竞争的环境下提供公共服务。

多种供给模式并不代表政府的卸责，而是强调政府对基本公共服务的监管责任，这是与强调政府对公民权利的保障和维护责任联系在一起的。政府对基本公共服务的监管责任既是政府作为供给公共服务竞争主体的要求，也是政府履行市场监管的必要保障，同时还是提升政府对市场化管理能力的重要支撑。政府对非基本公共服务供给负有最终给付责任。

2.私人部门

私人部门来提供公共物品的供给，私人负责公共物品的投资、生产及供给，将通过收费来收回成本，并有一定的利润，自负盈亏，自主经营，通常情况下接受政府监管。

20世纪80年代以来，随着欧美国家民营化的浪潮，越来越多的人认为，政府应该从公共服务的直接提供者和生产者，成为公共服务的购买者和监管者。私人部门存在强有力的诱因机制，能够使公共服务的提供更有效率、质量更高，而且更具回应性，因此政府通过民营化、合同外包、业务分担、共同生产、解除管制等市场途径，将部分公共服务业务转由私人部门经营，已经成为政府适应环境变迁、创造合法性的重要政策工具。政府部门充当公共服务的“安排者”和“提供者”，私人部门充当公共服务的“生产者”和“供给者”。政府可以从竞争和多元的自由市场中选择合作的私营公共服务生产部门。它既可以对公益性较强、利润较低的公共服务采取完全自我生产和经营的途径，也可以对成本收益效应较强的公共服务采取完全私人生产和经营的途径，同时也可以通过契约安排保留公共服务的所有权，把经营权让渡给私营部门。公共服务由私人部门提供的范畴根据不同部门、行业的特性而异，并不是所有的公共服务都可以采取同样的市场化尺度的。强调一点，政府移交给私人部门的是公共服务的直接生产，而不是服务的责任。政府在与私人部门的合作中，不是削弱政府的公共服务职能，而是强化和提升政府的公共服务职能，政府要通过构建政策和法律体系，引入融资和竞争，监管并评估公共服务质量。

3.非营利组织

公共部门与私人部门之外的第三部门，一般被称为非营利组织，其特征主要体现为非营利组织的利润不得进行分配，即不分配给其成员或管理人员，而是要为其章程所规定的目的和宗旨而支出。在我国，非营利组织主要指在民政部门登记注册的社会团体、基金会与民办非企业单位等。非营利组织所提供的公共服务，大多是政府或私人部门不便做、不愿做或做不好的事情，在公共服务体系中起着不可替代的作用。奥斯本在《改造政府》一书中指出：“当政府把包揽一切服务的职能转向起催化作用时，常常十分依赖第三部门，即非营利组织。”非营利组织更适合完成微利或者无利可图的任务，需要同情心和对个人关心、尊重的任务，需要顾客或当事人方面具有广泛信任的任务等。此外，非营利组织在发展公共政策、监督政府、监督市场、促进积极的公民资格等政治方面的作用也日益凸显出来。

非营利组织能够较好地满足社会多元需求，提高公共服务的供给效率，减轻公共部门的负担，特别是在纠正市场失灵和政府失灵方面作用突出。市场由于受到垄断、外部性等因素的影响而失灵，政府虽能发挥弥补市场缺陷的作用，但在市场失灵的时候，政府不见得做得更好，而政府失灵导致的资源浪费往往更大。由于非营利组织能够适应后工业社会的特点，对社会需求能够作出更有效的反应，具有多元、规模小、反应敏捷、利用基层活力等优点，在政府与市场之外能够填补公共服务空白地带，能够发挥弥补两者缺陷的作用，并在这个过程中体现了非营利组织的利他的、互惠的公共追求。政府要培育非营利组织的自我管理能力，把承担的部分公共服务职能让渡给它，形成政府与非营利组织良好互动的善治态势。

总之，非营利组织不仅具有政府部门的公信力，更具有市场部门的竞争力；它既可作为政府部门忠诚的合作者，也可扮演市场部门的竞争挑战者；它既可以强化政府部门的合法性和代表性，也可以促进公共服务品质的提升和服务对象的扩大。

此外，社区和公民也是公共服务供给的主体。随着联合国“社区发展运动”在世界范围内的兴起，社区发展开始在各国受到重视，在这其中社区公共服务所占的分量逐渐增加，其成本补偿通过自愿或者其他依据民意的方式征收。社区公共服务方式主要有：一是志愿者服务。社区组织发动社区居民自发地参与到社区的公共服务提供中去，更能使公共服务切合居民需求。二是利用各种非营利组织或私营机构来整合社区的公共服务资源，如社区学校等。三是消费者控制。当由政府主导来提供的公共服务不能满足社区居民的不同需求时，社区居民就会自己组织起来，自行去寻求有效的公共服务提供的方式。

在西方，公民是20世纪80年代逐渐增多的公共服务的供给主体。公民公共服务供给主要有共同生产与自愿供给两种途径。所谓共同生产就是公民和政府一起供给公共服务项目，包括公民向政府表达协助需求，公民为政府提供的帮助及相互的调适。所谓自愿供给就是公民通过自愿参加社区公共服务活动等形式，直接成为一些公共事务的自主管理者和公共服务的供给者。我国公民参与公共服务供给的途径和水平有待改善与提高。（二）公共服务市场化

陈振明等认为，公共服务市场化意味着公共服务在竞争网络中被供给，从而实现公共资源的有效配置和公共服务的高效和公平供给。公共服务市场化的框架与如下三个理论假设有关：第一，公共服务需求是有层次并且可以通过市场竞争显示出来的。第二，公共服务是在竞争市场中被供给的。第三，竞争市场是由企业和政府一同建构的，既存在企业竞争，也存在政府竞争，还存在企业与政府竞争，这种竞争网络可以使消费者有多种选择机会。第一个假设是公共服务可以市场化的前提，第二个假设表明公共服务的供给只能在市场环境中实现，第三个假设则阐释了公共服务市场化的基本条件是供给主体多元化、资金来源多元化、人力资源多元化、需求偏好多元化和消费选择多元化。陈振明等进一步认为，竞争网络的形成是公共服务市场化的核心问题。本书对此非常赞同和欣赏，但结合公共服务供给主体理论来看，上述公共服务市场化的竞争框架还不够完善，应该引入非营利组织、社区和公民等供给主体。因此，理想的或者说更完善的公共服务市场化的竞争网络应该由企业、政府、非营利组织、社区和居民等一同建构。在竞争市场中，既存在企业竞争、政府竞争、非营利组织竞争、社区竞争和居民竞争，也存在它们彼此之间的竞争。通过将决策与供给分开，扩大公共服务的供给主体的种类与数量；通过在各供给主体间引入市场竞争，提高公共服务供给效率与供给质量；通过消费者适量付费机制，保障公共服务的非营利性质；通过社区供给，更好地满足居民需求；通过公民参与公共服务供给，可以增强对政府的监督。因此，公共服务不能狭隘地理解为政府供给的服务，也不仅仅是企业供给的服务和非营利组织供给的服务，只有建构公共服务供给各主体参与的竞争网络，公共服务才能在全社会范围内满足公共需求，达到市场均衡。特别强调一点，政府监管同样重要，因为公共服务大多是准公共物品，只靠市场调节可能会失灵，因此加强政府监管也是公共服务市场化的核心问题之一。

1.公共服务供给方式的选择

在公共服务市场化体系中，政府应根据服务内容和性质的不同而采取相应的供给方式。一般可以根据一项公共服务在以下两项指标间的定位情况来选择具体的公共服务方式：①宪法是否明确规定该服务必须由政府提供；②市场上是否存在该项服务供给者的潜在或既有替代主体。如下图所示：公共服务方式的择取

若服务由宪法明文规定属政府职责范围之内，同时没有或缺乏市场供给替代主体的，应由政府承担；虽属宪法规定的政府职责，但存

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