作者：郑方辉
出版社：新华出版社
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2012中国政府绩效评价红皮书试读：
序言一:中国地方政府绩效评价的有效试验
高小平由郑方辉教授主持完成的《中国地方政府绩效评价报告》每年度由媒体公布，受到社会各界的肯定。2011年，相关研究获国家社会科学基金重大项目立项(公众“幸福指数”导向下的我国政府绩效评价体系研究）。应该说，这项研究历经六年，已产生广泛影响。有媒体评论，“在大政府、小社会的利益格局下，这一研究成果的生命力不由政府扶持，而是成长于民间。犹如政府变革的速度不可高估，社会襄助政府变革的可行性同样不可低估”；亦有人说，“由官员政绩而至于政府绩效，报告所量化的指标显露出行政的动机、行动及成果的社会评价。报告执着于此，自然能产生恒久的推动力。这绝非是对体制内评价的简单补充，它及其凭依的力量是独立奏效的”；还有的学者指出，“连年评价政府绩效已对地方政府造成压力，评价能否成为众望所归，取决于其能否固守民间立场”，等等。这些评论意味深长，反映了社会对第三方评价的期许和希望。
我以为，以广东省市、县两级政府为评价对象的此项实证研究特点鲜明。简单来说，一是贯穿公众满意度导向，体现党和政府执政为公、政为民所授、权为民所用的终极目标。我国与西方国家的政体迥然不同，西方国家的选举市场很大程度将公共政策置于选票的平台和导向上，在我国，将公共满意度指标导入地方政府绩效评价是建立社会主义民主政治的客观要求。二是全新的指标体系和评分理念。不仅将政府绩效建立在现代政府的职能实现上，而且将这种职能定于促进经济发展、维护社会公正、保护生态环境、节约运作成本、实现公众满意等五个导向层，全面体现科学发展观和政绩观。三是评价方案有良好的操作性和说服力，注重政府管治与服务结果，事实上，站在顾客取向(customer orientation)的立场，消费者没有必要、亦无可能去监控和评价提供产品和服务的企业内部生产管理制度与流程，公众于政府亦如此，从这个角度来看，研究思路和评价指标体系颇有创新。同时，覆盖广东全省的抽样调查，样本量之大，并由学术机构独立完成，十分难得。
从背景上来看，政府绩效评价在西方国家已经形成较完善的理论方法体系与操作制度。20世纪90年代以来，西方国家全面推行政府绩效评价，并将此种制度上升至法律层面。本世纪初，面对科技进步、经济全球化和国际竞争环境，我国开始导入政府绩效评价的理论研究，并在一些地方进行探索性实践，收到了初步的效果。但总体来看，基于理念、技术、体制等方面的制约因素，实践工作仍处于起步阶段，并出现将政府绩效评价作为上级政府控制下级政府的“理性工具”的趋向。事实上，体制内自上而下的评价必然如此，它指向“政府正在做什么”，与政府绩效的内置要求——“政府应该做什么”存在质的差异。因此，严格来说，目前我国地方政府绩效评价实践大都可视为政府绩效导向下的目标考核。这也从整体上形成了绩效评价的“中国特色”。
事实上，第三方政府绩效评价在国内面对的困难显而易见，从技术层面来审视，首先，我国各地区经济社会发展极度悬殊，地方政府职能定位和工作重心差异明显，用同一套标准来评价政府绩效有失公平，而用不同的标准来评价则失去意义。其次，尽管我国拥有垂直的统计部门和建立了完整的统计体系，但基于各种复杂原因，地方统计数据的完整性、真实性仍旧是个大问题，这些因素直接决定评价的可行性。最后，在现有体制下，评价政府十分敏感，体制外的绩效评价更加如此，如何使评价结果超然、公正、科学、客观，不是一件简单的事情。我以为，本书所提供给大家分享的研究成果较好的解决了理念与技术方面的问题，包括地方政府职能界定、指标领域层选择、具体指标数量及内容的确定、数据源的安排等，尤其是对指标优选法及层次分析法移植改良富有创新，使成果具有较强的说服力和震撼力。正因如此，此项研究成果可视为中国地方政府整体绩效评价中的“广东试验”。
事实上，2011年6月，国务院批复由监察部（中央纪委）牵头建立政府绩效管理工作部际联席会议制度，选择北京、深圳等八个地区进行地方政府及其部门绩效管理试点，财政部进行财政预算资金绩效管理试点等，为全国全面推行政府绩效管理制度探索积累经验。这种安排，将我国政府绩效评价研究与实践推向全国性的制度层面，亦为学术研究提出新的课题。同时，党的十八大报告指出，要“创新行政管理方式，提高政府公信力、执行力，推进政府绩效管理”。如果说制内自上而下的目标考核是解决政府执行力的“利器”，那么，第三方绩效评价直指政府的公信力。
值得关注的是:经过几年的积累，自2010开始，作者将研究对象延伸至全国层面，将在广东省的田野(定量)研究与全国各地的案头研究结合起来，展现全国地方政府整体绩效评价的总体特征与年度成果。但作为一项复杂的系统工程，我希望作者在已有的基础上，广泛听取意见，尤其是深入探讨社会经济发展不同阶段特征和地方政府职能差异，修正方案、将研究进一步深化和完善，为中国现代化建设及政府管理创新做出贡献。受作者之约，以此为序。(作者系中国行政管理学会执行副会长，全国政府绩效管理研究会会长）
序言二:民间评估政府绩效社会襄助政府变革
《南方都市报》社论华南理工大学政府绩效评价中心近日发布报告，全称为《2008广东省地方政府整体绩效评价指数研究红皮书》，公布了对广东142个地方政府的绩效评价。就排名来看，深圳、佛山、广州位居地级以上市中的前三名，南山区、顺德区、福田区名列县（市、区）序列的三甲。该课题的负责人强调，政府绩效评估未必等同于政府的成绩单，应理性看待评价结果，尤其要探析结果的构成和成因。
这是该中心第二次发表政府绩效的排行榜。因其独立的学术性质，这一报告为公众评判身边政府提供了非官方的数据，也为政府间的横向比较供应了中立的参照坐标。报告沿袭了理想主义原则，在上年的基础上重组指标体系，将政府职能细分为促进经济发展、维护社会公正、保护生态环境、节约政府成本、实现公众满意五个方面，与体制内的政府评价有着气质上的区别。
毋庸置疑，任何领域的发展都离不开政府进步的影响，而发展中的不足也大多能从政府缺失中找到缘由。特别是对广东而言，要实现全省四大功能区域的预定目标，以政府绩效来看待及评判发展有着现实意义。因而，华工的研究报告为政府的理想职能、政府竞争的方向、政府变革等抽象议题增添了具体的民间标准。这是比排行榜更核心的价值，显示了社会力量对好政府的期待。
但正像上年那样，政府绩效报告甫一问世，就在权威性和有效性上引发争议，甚至招致冷嘲热讽，认为它的民间性质将妨碍政府对它的使用，或者流于自说自话的境地。这些议论是悲观的，却印证了报告的价值。在大政府、小社会的利益格局下，这一研究成果的生命力不由政府扶持，而是成长于民间。犹如政府变革的速度不可高估，社会襄助政府变革的可行性同样不可低估。
广东对官员正实行新的评价指标和考核体系，而华工版的政府绩效评价体系与此并行不悖。前者作用于内部，是官僚系统的硬杠杠，后者生效于舆论，成为社会观照的软指标。由官员政绩而至于政府绩效，报告所量化的指标显露出行政的动机、行动及成果的社会评价。报告执着于此，自然能产生恒久的推动力。这绝非是对体制内评价的简单补充，它及其凭依的力量是独立奏效。
从内容可知，报告既反映了民意，也对民意的导向具有正面影响。它证实了在政府绩效整体提升的同时，公众对政府廉洁及政务公开的实况仍给予了最低的评价。还比如，地方政府的年度绩效表现失衡，经济发展快的却在社会公正上失分，公众满意度高的却无法节约政府成本。政府运作的真实情形得以暴露，这些往往是正统评价无力或不愿揭示的，民间报告借此发现了政府变革的突破口。
虽然报告并不擅长预测，但足以对政府越界或施政的偏差发出警示。其中尤以生态保护的绩效为甚。总体绩效得分靠前的城市环保绩效大都滞后，乃至于背道而驰。此外，山区的环保在恶化，河源、梅州、清远等环保绩效指数排在全省倒数后五位。由此可见，珠三角产业西移北上的构想与现实反差强烈，省政府推行的生态区规划面临挑战，政府理应有更清醒的全面考虑。
我们不怀疑政府变革的意愿，但施政措施的变形也是确实存在的现象。而对“变形”加以约束，不仅是日常行政的内容，也是保持政府正确走向的必要条件。尽管政府绩效评价并非社情民意的全部，但它能够比较精确地描绘出政府的实际面貌，指示“变形”的程度有多严重。这绝非是要揭丑，这是政府的机会，是政府变革不停顿、始终持续的社会动力及民意保障。(原载《南方都市报》，2008年10月21曰A2版。）
上篇：“幸福指数”
-2011年度全国公众幸福指数评价报告
幸福指数是衡量人们对自身生存和发展状况的感受和体验，即人们幸福感的评价或测量指数。幸福与政府绩效评价的关系，核心在于将公众满意度及幸福感（幸福指数）导入我国政府绩效评价体系之中，体现价值导向。事实上，改革开放30多年来，从GDP导向—满意度导向—幸福指数导向的政府绩效评价的价值导向演变，不仅仅是发展历程及指标体系的改变，而是执政理念的飞跃。
由幸福感和满意度合成的幸福指数是可行的测量方案，对全国7省市的抽样调查表明， 2011年度公众幸福指数均值为61.94,其中幸福感指标均值为70.32;满意度均值为53.66(医疗保障满意度均值最高，为57.03,政府廉洁满意度均值最高低，为49.04)。总体而言，幸福感高于满意度，或者说，公众“感性幸福”高于“理性幸福”。
对于“公众幸福与政府的关系”，调查统计表明，公众选择“有很大联系”的比例为32.4%，选择“有一些联系”比例达50.9%。相对而言，影响幸福指数较为明显的因素是经济发展水平、受访者户籍、学历、收入，以及公众对社会治安、医疗保障、自然环境满意度等。
第一章 主题报吿
2011年，我国政府绩效评价研究与试点工作在已有基础上又有了新的进展，这种进步不仅表现在学术研究上，也表现在各地的实践探索中。2011年，国务院批复由监察部（中纪委)牵头成立全国政府绩效管理工作部际联席会议，并选择北京市等八个地区、国土资源部等六部委进行绩效管理试点，为在全国全面推行政府绩效管理制度探索与积累经验。在中央统一部署下，政府绩效管理成为新一轮政府管理创新与行政体制改革的突破口。同年，国家社会科学规划办以最高级别的重大项目，向全国招标政府绩效管理领域的专题研究，华南理工大学政府绩效评价中心作为牵头单位，以公众“幸福指数”导向下的我国政府绩效评价体系研究为题中标（批准号11&ZD057)，这亦是该基金首次资助政府绩效管理领域的重大项目。
一、年度理论研究进展
总体来看，2011年，全国范围内政府绩效评价与管理领域的研究进展明显，主要表现为：顶层设计有新突破、研究理念进一步创新、总结与反思备受重视、评价技术体系的开发更具操作性、实证研究不断深化等特点。理论研究可从科研论文、科研项目、科研专著、学术会议等面现。
(一）科研论文
从CSSCI数据库来看，2011年1月至2012年8月全国学界共发表了75篇与政府绩效评价相关的研究论文，如附录1-1所示。较之于往年来说，这些研究成果呈现出4个明显特征。
首先，文献发表数量为历年最高。从CSSCI数据库来看，从1999年到2012年间政府绩效评价研究文献经历了从无到有，从少到多的变迁，特别是在1999一2007年间呈现了明显的上升势头，但2008年有所下降，2010年发表在CSSCI上的共51篇，2011年达到最高点，为56篇。
其次，论文质量极大提升，收录进CSSCI数据库的论文大增。从数据来看，2011 —2012年中，有超过702的政府绩效评价论文都发表在CSSCI期刊上，标志着该类研究水平明显提升，论文质量愈来愈好。
再次，实证类研究日渐增多。2011年以前，政府绩效评价的文献大都集中在理论研究方面，2011年之后实证研究的比例逐年提升。从2012年CSSCI文献来看，《“四位一体”：地方政府绩效管理体系的案例研究》、《对我国政府绩效评价体系的调研与分析》、《服务型绩效审计模式:江苏省无锡市的探索与实践》、《政府绩效视野下的广州BRT项目评价》、《居民幸福感视角的政府绩效评价研究》等文献都是对政府绩效评价的实证研究，并力图从经验数据上为我国政府绩效评价提供实证支持。
最后，研究主题愈加丰富。2011年研究主要聚焦在6类主题上：
一是对国外成功经验的介绍。如包国宪对英国全面地区评价体系的研究和对由澳大利亚公共服务委员会以及生产力委员会主导的政府绩效评价模式的探索。
二是对地方政府绩效评价的一般内涵、原则、方法和问题的介绍和研究。如周志忍教授从评价目的、评价内容、评价主体、结果应用四个方面讨论了我国政府绩效评价实践存在的问题或值得关注的倾向;陈家浩根据近五年来中国政府绩效评估研究的最新成果，从学科发展的视角，全新和系统地总结该领域知识生产的语境、发展脉络和未来趋向；尚虎平通过对356个案例的后实证主义非干涉研究，得出了“一票否决”式绩效评价发生的因果机理。三是对地方政府绩效评价价值取向研究。陈天祥认为应该强化政治理性研究取向，跳出技术理性主导下研究视角的短视陷阱，实现政治理性与技术理性的有机结合;包国宪、王学军通过对中国、美国、日本等国的实践案例考察，从制度变迁和公共行政学术史两个层面的质性研究，提出了以公共价值为基础的政府绩效治理理论体系框架。
四是对地方政府绩效评价具体指标设计和评估方法的研究。郑方辉认为目前省级政府绩效评价或政绩考核可划分为“效能考核”、“科学发展水平考核评价”与“政府绩效评价”三种模式;连维良、吴建南介绍了某市融目标、业绩、过错和样本点“四位一体”的政府绩效管理体系；尚虎平提出可以利用“未来十大技术”之三的数据挖掘技术作为工具，充分发掘这些信息中所隐含的地方政府绩效现实，并把它们融人到绩效指标的设计中去，这是解决地方政府绩效指标设计问题的治本之策。
五是对政府绩效评价主体选择的研究，这主要包括公民参与和第三方评价在绩效评价中的应用。范永茂认为，重塑绩效评价中公众的评价主体地位，需要从制度和技术的层面再造公众评价政府的流程，以使得公众参与政府绩效评估更加客观有效。何文盛介绍了美国政府管理中形成的参与式评价和专家型评价两种政府绩效评估模式。
六是对政府绩效评价立法、绩效审计和绩效评价监管的研究。如石富覃、包国宪对我国政府绩效评价监管法制体系建设的问题和对策的研究;陈全民、高茹英介绍了美国政府问责办公室制定的美国政府审计的行业规范和实践操作指南《政府审计一般准则（GAGAS)。
(二）科研著作
2011年1月到2012年8月间，我国政府绩效评价研究的专著较之往年也更丰富。我们在卓越网上书店检索了此阶段的著作，发现与政府绩效评价相关的共有26部，这些著作主要探究了5方面的问题。
首先，陈汉宣、马骏、包国宪等学者从“地方个案综合研究专题”、“评估指标研究专题”、“评估主体研究专题”、“绩效评估专论”等方面对我国30年来政府绩效评价实践进行了总结。他们经过对武汉、上海、甘肃、杭州、南通等各类绩效评价案例的深入探索，详细分析了各地绩效评价体系的设计初衷、具体操作、改进空间，为未来如何更好地在全国推广政府绩效评价打下了扎实的基础。
其次，杨道田、范柏乃、张鸣、盛明科、颜佳华、陈建斌等学者从技术上丰富了政府绩效评估、公民满意度、政府信用度评估的方法。杨道田在国内首次将研究对象定位于中层视域的市级政府，并结合该层级政府特点和职能定位，提出了多维度公民绩效满意框架，并对政府绩效、公民满意、公民信任和抱怨等多重情感与行为进行了解剖和推演，构建并验证了公民满意度指数模型，提出了市级政府绩效改进的策略和路径，此工作理论意义深刻，实践意义更大，它为我国进一步评价市级政府的公民满意提供了评价工具和知识储备。范柏乃、张鸣在对国内外学者有关政府信用概念比较分析的基础上，严格界定了政府信用的内涵，建立了具有较高信度和效度的地方政府信用评价体系，并运用该评价体系对地方政府信用的现状进行实证调查和统计分析，细致地考察了地方政府信用的缺失问题及其影响因素，特别值得一提的是，他们以地方政府信用为外生潜变量，地方政府绩效为内生潜变量，构建了我国地方政府信用与地方政府绩效关联性的结构方程模型，深入地揭示了地方政府信用对地方政府绩效影响强度、影响方式和影响路径，并紧密结合我国信用政府建设的实际需求，提出了政府信用建设的路径与具体策略。从目前看，这是国内首次对政府信用与政府绩效关联性问题进行结构方程研究的学术探索，在一定程度上廓清了人们对政府信用与绩效之间关系的各种疑惑。盛明科、颜佳华、陈建斌尝试将政府绩效评估置于多样化的视野，对公共财政支出、国税机关、政府网站建设、农民专业合作组织发展政策、社区信息化建设、新型农村合作医疗制度等绩效评估基本规律、指标体系、方式方法、绩效改进等问题进行了全面研究，并以常德市、长沙县、湘潭市等为对象进行了实际评价，为未来将BP神经网络用于绩效评价实践打下了较好的基础。
第三，刘世林、孙克竞、杨玉霞、胡奕明等将绩效审计、绩效预算纳入到了政府绩效评价的研究范畴，扩大了政府绩效评价的研究范围。刘世林从解构“审计的本质属性是什么？”这个问题入手，以国内外审计学论著和国内审计法规条文为探索依据，发现“审计本质是一项具有独立性的经济监督活动”，它本身属于一种监督活动，这种“监督论”的表述既符合审计产生的目的，也符合我国宪法关于建立国家审计机关，实行审计监督制度的规定精神。刘世林还发现，“审计是为管理和决策服务的参谋和顾问”也是较为广泛的认识，这本质上是一种“服务论”，它要求政府通过内部审计为经济组织提高经济效益、降低决策风险，这也符合审计为经济组织价值增长服务的根本目标和战略思想。未来政府绩效评价中，也需要纳入这两类审计论，为进一步增强政府绩效评估的监督性、服务性打下良好的基础。孙克竞指出，随着我国经济体制改革的逐步深化，财政预算管理制度的变革也从框架、形式的改变逐渐转向了管理理念和具体操作制度的突破与创新，不断提高公共预算的产出能力及其结果水平的政府部门预算支出绩效管理已受到越发广泛的重视。政府部门预算支出绩效管理研究将财政预算管理与政府公共管理，以及私人部门的经营管理有机结合起来，重点讨论政府部门预算支出绩效管理制度设计的规范性、灵活性和公共性，以及三者之间的相互关系，在坚持财政管理改革公平性和效率性的前提下，努力寻求不断满足社会公共需求，提高公共产品与服务供给质量的财政预算管理制度安排，这本质上与政府绩效评价与管理追求相同。总体来说，政府部门预算支出绩效管理作为一项关注公共资源产出与结果，遵循追求高效、务实的公共管理发展规律的政府预算管理制度，是我国公共财政管理制度体系建设的重要组成部分和长期目标，它与以实现分配公平为目的的财政预算管理制度将成为未来我国财政管理改革的核心内容。杨玉霞通过梳理政府预算基本理论、政府预算改革历程及政府预算改革现状提出我国未来必须走向以预算绩效评价与管理为导向的“预算国家”。胡奕明通过追述GDP指标的发展演化过程，提出了基于平衡理念的政府绩效评价指标体系，并编制了政府绩效评价体系的问卷，在大样本调查的基础上，他采用结构方程分析方法发现政府职责定位影响着政府绩效体系的选择、政府会计基础数据存影响着官僚组织。
第四，在新的背景下回顾了各地政府绩效评价的创新模式。杨洪详细阐述了深圳市政府绩效评估的“深圳模式”是如何运用精细化的评估方法;如何强调纵比，弱化横比;如何突出反映各单位自身工作的进步情况的做法。“深圳模式”特别重视客观评价与主观满意度评价相结合，较好地处理了评价政府“做出了什么”和“做得怎么样”的问题。前者强调对客观行政行为的评价，后者则更多是对行政行为的主观评价，在处理好两者关系的过程中，需要广泛采取社会听证、民意调查、市民评议等方式，拓宽市民参与渠道;培育专业化的民意调查机构，开展独立的第三方公众满意度调查。伍彬深刻剖析了政府绩效评价的“杭州模式”的内核，指出它是综合了民主政治理论、责任政府理论、制度变迁理论等分析工具而开发出来的综合考评与绩效管理模式。在经过了10多年的演变和发展之后，杭州市政府绩效评估更加注重人民意愿的表达，更加强调“全方位”理念。
第五，兰州大学中国地方政府绩效评价研究中心编写了我国第一部政府绩效管理领域的年鉴。以包国宪教授为组长的兰州大学“中国政府绩效管理年鉴”编写组经过5年的酝酿准备和3年的资料收集，终于推出了《中国政府绩效管理年鉴（创刊卷）》。该年鉴对10年来我国政府绩效管理从理论探索、实践案例、法律制度等方面进行了详细的回顾，为未来按年度编写我国政府绩效管理年鉴打下了良好的基础，填补了该领域的空白。
(三）科研项目
社会科学与人文学科不同，人文学科研究者待在书斋里就可以“秀才不出门，全知天下事”，也可以待在书斋里描画人类社会的终级蓝图；而社会科学往往还需要深人到社会现实中去，通过一个个的实践、项目、工程来验证方法、理论的科学性与合用性，也需要通过实践、项目、工程来改造社会，实现“马背上”学问的初衷。
过去的一年来，国家层面、教育部层面的与政府绩效评价相关的研究项目、课题、基金体现了过去一年间政府绩效评价研究深人社会生活的情况。从我们的统计来看，2012年度教育部人文社会科学研究项目中涉及政府绩效评价的有1项，国家哲学社会科学基金中与政府绩效评价相关的共有18项。这些新立项的课题展示了我国政府绩效评估发展的3种较为明显的动向：
首先，2011年，公众“幸福指数”导向下的我国政府绩效评价体系研究被国家社会科学基金重大项目立项，亦是该基金首次资助政府绩效管理领域的重大项目。我国已进人社会经济的转型期，粗放型的发展模式难以为继，推动科学发展、落实以人为本、增强人民的幸福感为客观必然。从GDP导向"满意度导向"幸福指数导向的我国政府绩效评价体系演变是执政理念的飞跃。课题研究的目标是:贯穿公众幸福指数(幸福感与满意度）导向，以政府整体绩效评价为重点，兼顾体制内评价、第三方评价模式，构建具有中国特色的我国政府绩效评价体系，主要又是技术体系和制度机制，并提出具有科学依据与广泛适应性、经过实证检验的我国政府绩效评价体系的操作方案，为党和政府决策提供前瞻性的参考依据。
其次，政府绩效评价研究向周边学科渗透，开始呈现出明显的“绩效帝国主义倾向”。非经济学学科的社会科学从业者往往感慨，甚至抱怨经济学科的无限学科侵蚀性，抱怨它“侵占”了政治学、社会学、行政学、管理学、法学等学科的“领地”，因而稍带情绪化地将这种现象称之为“经济学帝国主义”。从过去一年国家级课题立项的趋势来看，政府绩效评估竟然也慢慢地具有了较为明显的“帝国主义倾向”，它开始“侵入”了其他学科领域。比如“基层民族与乡村治理绩效研究”，“中国社会管理指数测算模型构建及应用研”，“村民自治中监督制度的设计、安排和绩效研究”，“城乡基本公共服务均等化的标准与绩效评估研究”、 “基于双向“结构一行为一绩效”范式的政府投资项目绩效问责与治理优化研究”就是政府绩效评价研究开始向社会学、经济学、法学等领域渗透的直接体现。
再次，政府绩效评价由过去的纯“评估”、“考核”研究向政府绩效与各类影响因素关系探讨过渡。往年的政府绩效评估研究过于强调“评估”的重要性，使得绩效评估研究变成了“测量”、“考核”、“估量”研究，变成了简单的指标开发与打分计算。过去一年中立项的国家课题开始走出过去的羁绊，强调政府绩效与政府信用的关系、政府绩效与信息技术的关系、政府绩效与领导行为的关系等。比如“领导行为与政府绩效:基于中国县级政府的实证研究”就是力图从实证的角度发现我国县级层面的领导行为与政府绩效关系之间的相关性； “基于信息技术的社区卫生服务绩效管理模式与实证研究”就是要解决信息技术与社区绩效关系问题;“我国公民社会公正感调查与政府促进社会公平正义的政策绩效研究”就是要解决公民公正感与政策绩效关系问题”。
最后，政府绩效评价研究逐渐在向基层实证研究渗透。往年的政府绩效评价较为宏观，较为理论化，但今年的课题立项开始注重面向基层的实证评估研究。比如“基于信息技术的社区卫生服务绩效管理模式与实证研究”是面向社区的探索;“县级政府社会管理质量的测度标准与方法研究”、“领导行为与政府绩效:基于中国县级政府的实证研究”是面向县级政府的探索;“基层民族与乡村治理绩效研究”是面向乡镇政府的探索。
二、年度实践探索进展
2011年，全国政府绩效管理与评价的实践探索又有新的进展。据《中国人事报》调查，早在2007年，全国已经有三分之一的省（区、市)开展了与政府绩效评价相关的工作，国家人事部为了在全国推行政府绩效评价，曾经确定了湖南省、辽宁省、上海市杨浦区、江苏省南通市、陕西省泾阳县政府作为绩效评价工作联系点。2008年2月23日，中央政治局第四次集体学习会上，胡锦涛总书记指出，要“推进以公共服务为主要内容的政府绩效评价和行政问责制度”，强调要将政府绩效评价作为一项基础制度来予以推进。2009年6月，哈尔滨市政府出台了国内首部地方性政府绩效法规一一《哈尔滨市政府绩效管理条例》，同年，北京市在年末也推出了绩效评价规章，与国际潮流一样，政府绩效评价制度化的趋势在我国已不可逆转。
2010年7月20日，经中央纪委书记办公会批准，中央纪委监察部绩效管理监察室正式组建，2011年3月10日，国务院批复建立政府绩效管理工作部际联席会议制度，这标志着我国政府绩效评价的实践跃升了两个层面:其一，由单环节的绩效评价向多环节的绩效管理的转变;其二，由各地、各部门分散试点向中央统一部署、调控的转变。在此基础上，经国务院部署，国家发展改革委员会、财政部、国土资源部、环境保护部、农业部、质检总局以及北京、吉林、福建、广西、四川、新疆、杭州、深圳等14个国家部委局与地方政府开始了将政府绩效评价向政府绩效管理的跃升。2012年4月20日，监察部召开全国专家会议，研究出台全国政府绩效管理的指导性意见的可能性与可行性。随着这一系列改革的推开，我国政府绩效评价实践逐渐走向全国，走向每个层级的政府与部门。从全国范围来看，各地的政府绩效评价实践出现了新的动态，以下为有代表性的个案。
(一）深圳市全面推行政府绩效管理与评价
深圳市从2006年开始研究政府绩效管理工作，2007年至2009年连续3年在16个部门和6个区政府开展试点，2010年在全市政府系统全面试行，2011年正式推行，构建起较为科学合理的政府绩效管理工作体系，初步实现了绩效管理的实时化、动态化、科学化和制度化。 2011年，深圳市被监察部选为全国政府绩效管理试点地区之一。
深圳市政府绩效管理工作的基本理念是“标杆管理、过程监控、结果导向、持续改进、公众满意”，基本要求是“科学合理、公正透明、动态开放、筒便易行”。各项工作贯穿了这些理念和要求。
深圳市针对市政府工作部门、区政府（新区管委会）的不同职责特点，设计了两套不同的评估指标体系。指标体系分为三级。对市政府工作部门的评估指标包括“行政业绩、行政效率、行政能力和行政成本”4个一级指标19项三级指标，对区政府（新区管委会）的评估指标包括“公共服务、社会管理、经济调节和市场监管”等4个一级指标23项三级指标。一级指标基本固定，二级指标相对稳定，三级指标动态开放，根据每年具体情况适当调整。此外，还有两种主观评估，包括市委市政府领导评价和公众满意度调查。
绩效评估指标体系的编制是政府绩效管理工作的基石，其科学性与否直接决定了评估结果的科学性与公信力。实践中，深圳市主要考虑以下几个方面:一是综合性和代表性。既要强调对政府部门履职结果的评估，又要注重对履职中行政效率、行政能力及行政成本的评估;既有经济效率性指标，也有效益结果性指标;既有投人性指标，也有产出性指标;既有客观评估指标，也有主观评估指标。同时，从以上各个方面选取一些有代表性的指标构成框架体系。二是导向性和驱动性。充分发挥绩效管理“指挥棒”和“助推器”的作用，围绕政府工作战略目标、党委政府年度重大部署、政府工作推进的难点问题等方面选取和设定引导性、约束性指标，如加快转变经济发展方式、社会建设、重大项目建设、跨部门协作等，推动政府机关采取切实措施实现工作目标。三是稳定性和开放性。指标体系应保持相对稳定，体现政府职能和绩效管理的基本定位。同时，要动态开放，可根据政府年度重点工作的变化进行适当的调整。四是可操作性和可获取性。尽可能设置数据周期短、便于采集的指标，使绩效评价筒便易行。五是衔接性和典型性。既要充分利用现有各种考核评价指标，保持横向衔接，又要自成体系，能够反映政府绩效的特性。
深圳市绩效管理工作中面临的困难和问题主要有:一是边界界定问题。政府工作纷繁复杂、差异性大。政府绩效管理范围如果太大、内容太多，则难以实施;而范围如果太小，内容太简单，则缺乏代表性。同时，政府和有关部门往往要求把许多工作事项纳入绩效管理范围。如果纳入，容易成为大杂烩，或可行性不够;而如果不纳入，其作用则容易受到质疑。二是数据采集问题。绩效管理是定量为主的管理方法，其根基是大量真实可信的数据。而数据的真实性、可靠性往往难以保证。同时，绩效管理数据量大而复杂，传统人工方式难以操作，应用现代技术则需要各单位具备比较健全的信息网络。此外，绩效管理应当重在过程控制，而有的评估数据的产生带有滞后性，难以适应。三是结果运用问题。公务员激励机制不足，激励措施有限，比较有效的是干部任用和奖励，而这两者政策限制很大。同时，绩效管理的结果运用涉及多个部门，实施难度较大。四是机构设置问题。绩效管理工作科学性、专业性、系统性强，超越了单一部门的职责，成立临时协调机构缺乏权威性且难以保证工作力量，而成立常设机构则难度很大。
(二）北京市“四位一体”的绩效评价体系
北京市通过“四位一体”的绩效评价体系来完善“三效一创”模式。北京市的“三效一创”模式因为其创新性、突破性而获得了“中国地方政府创新奖”，曾经在社会上与学术界造成了极大的影响。北京市在“外脑”的帮助下对本身已较为完善的“三效一创”模式进行了的改进。这种改进与深圳市的做法有些类似，但更为全面。北京市更加细化了评价对象，推出了“优化开发区评价指标体系”、“重点开发区评价指标体系”、“限制开发区评价指标体系”、“禁止开发区评价指标体系”，被称之“四位一体”模式。
在“优化开发区”的评价体系中，北京市主要采用了“人均GDP年增长率”、“第三产业占GDP比重”、“科研/技术服务占GDP比重”、“城镇登记失业人员就业率”、“人均公共图书馆藏书”、“平均每千人拥有病床”、“城镇居民恩格尔系数”、“常住人口密度”、“居民人均住房使用面积”、“工业废水排放达标率”、“环境噪声达标区覆盖率”、“城市绿化覆盖率”等16个指标。在“重点开发区”评价体系中，北京市采用了“GDP年增长率”、“城市化率”、“规模以上工业总产值增长率”、“财政支出增长率”、“每千人拥有病床数”、“社会保障与就业支出增长率”、“科研人员增长率”、“人均公共图书馆藏书”、“人口密度”、“城市居民人均可支配收入增长率”、“城镇登记失业人员就业率”、“生活垃圾无害化处理率”、“城市绿化覆盖率”、 “万元GDP能耗下降率”等20个指标。在“禁止开发区”评价体系中，北京市采用了“第一产业年增长率”、“农业生态服务价值”、“农业占GDP比重”、“城镇居民人均住房建筑面积”、 “农林水事务支出占总财政支出比重”、“城镇登记失业人员就业率”、“人口密度”、“城市居民人均可支配收入增长率”、“林木绿化率”、“万元GDP能耗下降率”、“城市生活污水处理率”等19个指标来进行综合绩效评价。在“禁止开发区”的评价体系中，北京市采用了“第三产业占GDP比重”、“社会保障体系建设”、“财政转移支付力度”、“税收优惠率”、“人均可支配收”、“人口密度”、“城市居民人均收入增长率”、“草畜平衡”、“草原植被覆盖度”、“生物多样性”等共16个评估指标。
(三）张家界分类绩效评价体系
作为我国民族地区颇负盛名的“张家界”模式，近年来也一直在发展完善之中。截至目前，该模式进一步完善了“分类评价”、“侧重职能”的做法。从我们所掌握的资料来看，“分类”主要依照辖区内政府行政使命的不同分为“区县政府”与“市直及驻张单位”两类。对区县的评价主要按照一级政府需要履行的“全面性”、“综合性”职能来评价，而对于市直及驻张单位，则只要依照其所需要履行的职能展开评价即可。这种分类的做法主要侧重职能追求，倒比较符合亚当.斯密的分工理论依照分工不同进行考核，这是现代经济学、管理学的基本要求。
从最新资料来看，张家界对区县政府绩效的评价主要采用了“依法行政与依法治市”、“机构编制管理”、“遵守党纪政纪”、“地区生产总值增长”、“第三产业增加值占地区生产总值的比重”、“投资工作”、“重大疫病防控”、“人口与计划生育工作”、“教育强区”、“财政对文化科技体育广播电视支出增幅”、“城镇居民人均可支配收人增长”、“农村居民人均纯收人增长”、“居民消费价格指数涨幅控制”、“森林活立木蓄积量”、“万元规模工业增加值能耗降低率”、“水资源管理和水利建设”等54个指标。在这些指标之外，张家界还对县区政府的绩效评价采用“人口与计划生育工作”、“社会治安综合治理工作”、“安全生产”等6个指标进行“一票否决”。在对市直及驻张单位绩效评价中，“一票否决”指标与评估县区的做法相同，但具体绩效评价则采用了“政务公开与电子政务建设”、“遵守党纪政纪”、“落实《廉政准则》等要求”、“人口和计划生育工作”、“控违拆违与‘门前三包’工作”、“文明张家界”、“平安满意张家界创建”、“生态市创建”等18个指标。
(四）甘肃推出的“效能风暴”
甘肃复活“效能建设”，推出“效能风暴”。“效能监察”、“效能建设”作为我国政风改革的有力工具，曾经为我国各地的政风、政纪改进做出过巨大贡献，并被诸多学者认为是“中国式的绩效评估”、“中国式的新公共管理”。近年来，随着政府绩效评估、政府绩效管理在各地的推行，“效能建设”、“效能监察”逐渐向政府绩效管理与评价转变，它们逐渐融为了政府绩效评估或者政府绩效管理的框架，成为其中的特有指标。
与这种发展趋势不同的是，甘肃省在过去的一年吸收了“效能建设”与“效能监察”的合理内核，提出了席卷全省的“效能风暴”。甘肃省“效能风暴”行动于2012年6月启动，该活动从整治“庸懒散慢”、“中梗阻塞”以及不作为、乱作为等行为人手，着力解决服务意识不强、工作效率不高、办事推倭扯皮、失职渎职、滥用职权等问题，努力提高服务开放、服务发展、服务基层的工作热情，形成人人讲效能、处处创效能、事事高效能的浓厚氛围。
在实施过程中，甘肃省“效能风暴”行动以打好行政审批制度改革、公共资源配置市场化改革、优化政务环境、规范行政执法行为、提升工作效率等“五个攻坚战”为抓手，通过动员部署、查找问题、工作推进、工作评价四个阶段，着力落实了22项重点工作。在落实“效能风暴”时，甘肃省成立了专门的领导机构和工作机构——省效能风暴行动协调推进领导小组，建立主要领导亲自抓、分管领导直接抓、班子成员配合抓的领导机制和责任体系，做到分级负责、协调配合、齐抓共管。“效能风暴”在行政审批制度方面进行了大量改革。甘肃省级部门和市、县两级政府将对现行行政审批项目重新清理，清理结果9月底前报省政府审改办。从10月1日起，国家没有明确规定审批级别的事项将被坚决下放，符合产业政策不需要政府投资的项目将实行属地审批。此外，还加强了对保留的行政审批事项的监管，优化流程，减少环节和程序，缩短时限，对涉及多个部门的事项实行并联审批。“效能风暴”还进一步优化了政务环境。甘肃省要求整合电子政务资源，建设了全省统一的电子政务网络，实现信息共享，强化公共服务，提高工作效率;依托电子政务网络，加快电子监察建设，运用“制度+科技”的办法，强化对权力运行的动态监控。6月底前，完成了省政府政务服务中心行政审批系统、电子监察系统软件招标工作;11月底前，完成了系统安装调试工作。“效能风暴”依然保留了“效能监察”的优良做法，特别强调通过强化制度约束，进一步深化党务政务公开和公共企事业单位办事公开。在此过程中，甘肃省健全完善了岗位负责制、服务承诺制、限时办结制、首长责任制等一系列制度，公开工作人员岗位职责、办事承诺和投诉渠道，强化内部管理，形成用制度管人、管权、管事的良好环境;采取了多种形式持续开展专题教育、示范教育和警示教育，健全完善机关内部考核、激励、监督和风险防控机制，着力提高机关工作人员的自律意识、法纪意识、责任意识、服务意识和危机意识。
为保证“效能风暴”行动取得实效，甘肃省采取了联合巡查、专项督查和喑访等方式，对各级各部门开展行动情况进行定期或不定期检查督导。同时，通过办好政风行风热线节目、开通效能举报投诉电话、设立门户网站互动平台等方式，及时掌握群众对效能工作的意见建议。目前，“效能风暴”已经进入了收获期，但“效能风暴”组织者一省委、省政府目前正在考虑将其升华为绩效评估或者绩效管理，笔者曾经参与过此方面的讨论。
(五）其他地方政府的绩效评价“升级”
由于篇幅所限，上文只列举了过去一年中最典型的政府绩效评价实践案例，但我国的政府绩效评价实践远不止这些，还有大量的地方政府在努力完善原有的绩效评价措施。从我们搜集到的资料来看，厦门在原有基础上，对其绩效评价指标进行了进一步完善，从三级指标看，目前已经形成了由“城市管理行政执法绩效考评分”、“国防动员综合考评”、“应急管理”、“社会治安满意率”等80个指标组成的评价体系，该体系更加完整;三明市在原有基础上进一步将评价指标扩展到了“行政行为合法率”、“行政办事效率”、“行政成本增长率”、“单位GDP能耗下降率”、“环境绩效指数”、“城镇居民人均可支配收入增长率”、“农民人均纯收入增长率”等30个方面;辽宁省在原有绩效评价体系基础上增加了“新增全国服务业500强”、“新增上市企业”等4个加分项目和“食品生产加工质量安全事故”、“生产安全事故”、“单位7DP能耗未达标”等10个减分项目；“百色模式”进一步明确了“获得国家级表彰一次加2分”、“承办国家级工作现场会，不发现较大影响问题的，给予主管部门或所在县（区）加2分”等10个加分项目，使得改评价体系更加彰显“鼓励做事，拒绝懒政”的特色。另外，福建省绩效评价体系、“岳阳模式”、 “金山模式”（上海）、“连云港市四城同创模式”、“江阴模式”、“漳州模式”、“郴州模式”、“杭州模式”等也都在过去一年增加了新的内容或者新的理念。
三、年度热点问题讨论
2011年，政府绩效管理与评价方面的热点问题日益增多，尤其是政府绩效管理与评价的顶层设计，以及财政绩效评价、法治政府绩效评价等值得关注。
(一）关于我国政府绩效管理与评价的顶层设计
20世纪70年代以来，以政府职能定位为基础，以公共选择理论、新制度经济学、公共行政学、管理学等作为理论支撑，政府绩效评价被视为重塑政府的另一个版本，具有强烈的价值和技术取向。与传统的行政管理理念比较，政府绩效评价昭显公共生产力变革的主线;与过往的行政体制改革比较，政府绩效评价更凸现政府管理过程中的机制、方法与手段的创新;与企业组织管理比较，政府绩效评价强调对行政投入产出的测量与监控。事实上，早在20世纪80年代，绩效评价已成为西方各国行政改革的一个重要组成部分，有关绩效评价的技术就在战略管理、全面质量管理、标杆管理、目标管理、预算管理、人力资源管理等领域得以广泛应用。进人20世纪90年代，“顾客满意”为政府绩效评价与评价注人了新活力，满意度调查技术被广泛改良与应用，但基于西方政府绩效评价构建于所谓民主政治的平台上，是民主文化的技术工具，就无所谓顶层设计。
尽管近年的研究认为我国政府绩效评价是自20世纪90年代后才开始的，但梳理我国行政史却可以发现，具有绩效评价性质的探索自改革伊始就已进人了我国政府的改革议程，且出现了多种形式。20世纪70年代末，我国党和政府提出了以经济建设为中心的工作指导思想，邓小平同志在1980年发表了《党和国家领导体制改革》的重要讲话，提出了在发展经济和改革开放时期“官僚主义是总病根”的政治论断。为解决官僚主义弊端，我国开始探究如何提升政府效率的问题，而与效率相伴的问题本质上就是绩效的改进问题，只不过早期的绩效以“效率”的形式出现。纵观我国政府绩效评价的发展过程，主要经历了3个阶段:无顶层设计时期、摸索“模式”时期、“顶层设计”规范化时期。
第一阶段:无顶层设计时期（改革开放始一1999)
改革开放之始，在改进效率，根治官僚主义的过程中，政府绩效评价的发起形式比较“土”，名称比较“怪异”、“土气”，它们缺乏顶层设计的指导，均由各地，或者中央政府的某个部门摸索着发起，在此进程中，逐渐形成了岗位责任制和目标管理责任制模式、地方人大对其选举和任命的领导干部进行的考核模式、效能监察模式、社会服务承诺模式、效能建设模式、地方政府领导班子实绩考核模式、地方领导干部环境绩效评估等不同的模式。
岗位责任制和目标管理责任制模式萌生于1982年劳动人事部下发的《关于建立国家行政机关工作人员岗位责任制的通知》，1984年中共中央组织部、劳动人事部又联合下发《关于逐步推行机关工作岗位责任制的通知》，强调今后的地方政府领导干部晋升中，必须贯彻这些文件精神。地方人大对其选举和任命的领导干部进行考核的模式最早产生于1986年，当时各地人大为了加强司法监督工作，开展了对司法机关的评议活动，以后发展到政府行政执法部门的评议。这种评议称为执法评议或者工作评议，其评议主体是人大代表，评议内容是司法和执法情况。效能监察模式始于1989年，当年12月举行的第二次全国监察工作会议明确提出：行政监察机关的基本职能“既包括效能监察，又包括廉政监察”，从效能监察人手，目的在于把监督的关口前移，加强事前、事中监督，做到防范在先，使纪检监察工作紧贴改革和经济建设中心，更好地为经济建设服务。社会服务承诺模式肇源于1994年6月的烟台，当时烟台市建委借鉴英国公民宪章运动和香港公共服务承诺制的经验，率先在烟台市建委系统实施社会服务承诺制，1996年7月，在总结烟台市社会服务承诺制度经验的基础上，中宣部和国务院纠风办决定“把宣传和推广社会服务承诺制度，作为当年下半年加强行业作风和职业道德建设，推进社会主义精神文明建设的一项重点工作，建设部、电力部等八个部委将先行一步，推广社会服务承诺制度”。效能建设模式于20世纪90年代中期发端于福建省漳州市等地，后来在省委、省政府的指导和推动下，在福建全省乡镇以上各级机关和具有行政管理职能的单位全面展开，进而影响到了全国范围。地方政府领导班子实绩考核模式最成型的文献见之于中央组织部1995年下发的《县市党政领导班子实绩考核办法》，该文件对县市党政领导班子实绩制定了一个比较全面的绩效指标体系，主要由三部分构成:一是经济建设目标，二是精神文明建设和社会发展目标，三是党的建设目标。地方领导干部环境绩效评估模式开始1991年的广东，当年，广东省结合国家环保局关于城市环境综合整治定量考核要求，建立了广东省环境保护目标任期责任制;1997年，广东省委组织部和环保局联合推出党政领导环境保护实绩考核制度，以此替代环保目标任期责任制，并下发了《关于实行市县党政领导环境保护实绩考核的意见》，使广东省的环保考核范围从城市延伸到县、镇(乡），第一次将政府环境保护的责任落到了党政一把手身上。
第二阶段:摸索“模式”时期（1999—2007）
所谓“中期模式”主要是指在我国引入了较为规范、符合新公共管理范式的“管理主义”政府绩效i评&模式，它们要么强调公民满意，要么强调公共财政效率，要么强调引入通用模型和注重“第三方”评古主体的作用。该阶段仍然欠缺国家顶层设计，但各地在操作中，往往希冀借助于国外的实践标杆，或者国外的先进理论来整合出某种科学“模式”，以“模式”来扮演“顶层设计”的角色。此阶段大约兴起于1999年的“万人评政府”活动，终结于2007国家人事部开始在全国推行政府绩效评价，其主要类型有公民评议政府模式、第三方评价政府绩效模式、网络绩效评价模式、电子政务绩效评估模式、公共财政支出评价模式、引入通用模型的模式等。
公民评议政府模式始于1999年左右，其时在很多地区如北京、上海、大连、沈阳、珠海、南京等地已纷纷举办了“公民评议政府”活动，如1999年沈阳市的“市民评议政府”，1999年珠海市的“万人评政府”，2000年邯郸市的“市民评议政府及政府部门问卷调查活动”，广州市的“市民评政府形象”活动，2001年南京市的“万人评价机关”、辽源市的“万名市民评议政府活动”，2002年温州市市民对“48个市级机关部门满意度测评调查”、邵阳市的“优化经济环境综合测评”，2003年北京市的“市民评议政府”、锦州市的“市民评议政府机关”和“评选人们满意公务员”活动等都属此类。第三方评价政府模式影响最大的是“甘肃模式”，2004年起甘肃省两度委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心对甘肃省14个地州市的政府绩效进行评估，用“第三只眼”来看政府。厦门市思明区2002年起每年通过在政府网站开通的政府绩效评价模式既属于网络绩效评价模式，也含有浓厚的利益相关者评价政府的意味，它通过来政府办事的相对人、政府内部职员、社会公众等不同利益相关者的评价打分来评判政府的整体绩效。电子政务绩效评价模式最早开始于广州市，2002年，广州时代财富科技公司发布了《我国电子政务研究报告》，《报告》运用包含政府网站信息内容、用户服务项目、网上政务主要功能、电子政务推广应用等四个方面的指标体系对当时国内的196个政府网站进行了评价，进而计算出我国的“电子政务度”为22.6。其后，北京时代计世资讯有限公司、电子政府思想库网站、北京大学网络经济研究中心等组织分别按照自己设计的指标体系和评价标准对我国城市的电子政务网站进行了评价，从2004年开始，国务院信息化工作办公室每年都委托赛迪顾问股份有限公司对我国各级政府网站进行的绩效评价。公共财政效率评价模式始于2000年，当年，国家财政部开始探索在我国财政管理体制中建立公共支出绩效考评制度，并首先在中央级教科文专项资金的范围内开展研究和实践，在近两年的试点中，尝试建立了一套由财政部统一组织管理，财政部、教科文部门和项目单位分级实施的组织模式。引入通用模型的模式是国家行政学院在研究欧盟成员国使用的通用绩效评价模型的基础上，结合我国国情，构建了我国通用绩效评价框架（CAF)，它包括了促进和结果两大要素，共9大标准。还有不少政府部门，运用特定的管理理论和方法，如平衡计分卡、全面质量管理、标杆管理进行了一系列探索，也属于使用通用模型的模式。
第三阶段:“顶层设计”规范化时期(2007—今）
2007年，国家人事部为了在全国推行政府绩效评价，确定了一系列绩效评价工作联系点，此后绩效评估逐渐渗透到了全国各地。随着2008年胡锦涛总书记强调“推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度”，我国政府绩效评估形式日渐多样，特别是随着国家将政府绩效评估看做一种重要的管理职能并上升到绩效管理的高度，国家层面开始成立了中央纪委监察部绩效管理监察室并推出了国务院政府绩效管理工作部际联席会议制度，这大大促进了我国政府绩效管理“自上而下”的蔓延。这是从制度上来规定了我国开张政府绩效评价的“顶层设计”，在这个“顶层设计”基础上，2010年7月20日，经中央纪委书记办公会批准，中央纪委监察部绩效管理监察室正式组建，2011年3月10日，国务院批复建立政府绩效管理工作部际联席会议制度，这标志着我国政府绩效评价的实践又跃升了两个层面:其一，由单环节的绩效评估向多环节的绩效管理的转变;其二，由各地、各部门分散试点向中央统一部署、调控的转变。在此基础上，经国务院部署，国家发展改革委员会、财政部、国土资源部、环境保护部、农业部、质检总局以及北京、吉林、福建、广西、四川、新疆、杭州、深圳等14个国家部委局与地方政府开始了将政府绩效评价向政府绩效管理的跃升。2012年4月20日，监察部召开全国专家会议，研究出台全国政府绩效管理的指导性意见的可能性与可行性。“单一制”国家的最大优点就在于一旦中央开始推行某种管理改革，它就一定能在全国各地生根发芽并有所创新。在中央的“顶层设计”之下，我国开始出现了各类政府绩效评价探索，仅仅我们搜集到的所谓模式名称就有上百个，如“岳阳模式”、“江财模式”、“灌南模式”、“北京模式”、“张家界模式”、“三明模式”、“百色模式”，出现了鲜明的“模式割据”特色。
作为政府管理创新的一项基本制度，绩效管理是深化行政体制改革的必然，涉及复杂的利益关系及格局重组，科学规划顶层设计，正确处理好绩效管理与目标管理等基本关系是推进政府绩效管理与评价工作的前提条件。
一是绩效管理与目标（标杆）管理的关系。有什么样的评价就有什么样的政府行为，亦会有什么样的社会经济轨迹与型态。厘清和界定政府职能是评价政府绩效的前提。理论上，绩效管理与评价指向政府“应该做什么”，或者说，是“服务公民的能力”，并非政府“正在做什么”（更多注重于政府的现状职能的实现程度）。目标管理本质上为标杆管理，更多强调政府的行为过程，主要又是对上级政府目标的完成状况，在我国现有体制下，上下级政府职能之间具有传承性；目标管理隐含了上级政府的正确性，难能形成政府“应该做什么”的
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