作者：张晓峰,孙璐
出版社：中国传媒大学出版社
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传媒与政治试读：
前言
大众传媒自诞生之日起，与政治就有着不可分割的密切联系，尤其进入政党政治时代后，大众传媒的发展使人类政治生活的空间扩展到前所未有的高度，传媒在各国的政治和外交生活中发挥着越来越大的作用，这一现实态势不容忽视。同时，当今世界是一个多样化的世界，各国在社会制度、文化传统、宗教信仰和价值观等方面存在很大差异，因此传媒与政治的互动也存在着不同模式。当代中国正处于社会转型期，错综复杂的新问题和新矛盾不断涌现，社会成员彼此间进行有效的传播与沟通，是进行有效政治治理和保持政治稳定的一个基本前提条件。
传媒与政治就像一对孪生子，彼此相互依存，相互作用。政治包含国内政治和国际政治，且包含多种维度。本书试图从多视角和多维度对政治与传媒的关系进行解读。本书共分为八章，前六章主要关注国内政治与大众传媒之间的关系，其中第一章“传媒与政治：概念与理论视角”及第二章“传媒权力与传媒多元主义”是从宏观上借助大量日本案例对于传媒与政治关系进行理论与框架上的分析与解读；第三章“传媒与政府”分别研究了美国和日本这两个国家的国内传媒与政府间的关系及其不同的制度环境；第四章“媒体与舆论”从不同角度研究了传媒影响舆论的方式与作用以及舆论对传媒的反作用；第五章“传媒与美国的政治流变”梳理了美国传媒发展过程中美国政治变化的足迹；第六章“媒体与选举政治”分析了传媒在美国和日本的选举政治中所起的重要作用。最后两章涉及外交和国际政治领域。第七章“传媒与外交决策”总结出传媒的触角进入外交决策领域之后、传媒与外交决策的互动模式以及影响传媒与外交决策关系的各种变量；第八章“传媒外交：国际关系中的外交新范式”分析媒体技术的应用使外交领域发生了深刻的变革，传统外交的内涵和外延得到拓展，呈现出新的表现形式。
本书的作者和撰写章节分别是：张晓峰（第一、二章）、吕艳君（第三章）、李静霞（第四、五章）、张兢（第六章）、孙璐（第六章第二作者、第七章、第八章）。张晓峰、吕艳君、李静霞都是中国传媒大学政治传播领域颇有建树的学者，张兢毕业于北京大学，有近十年的传媒领域实战经验，相信本书能从不同的视角向读者们展现传媒与政治关系的各种维度。
原计划本书的前言由张晓峰老师撰写，不幸的是，张老师就在本书即将付梓之际，突发心脏病离世。悲痛之余，我想我应努力将本书出版，以告慰张老师在天之灵。
本书出版过程中，我在香港做访问学者，针对书中存在的问题，中国传媒大学出版社的蔡开松老师与我通过网络进行了大量沟通，在这里要特别感谢蔡老师的支持与帮助。孙璐2014年10月
第一章 传媒与政治：概念与理论视角
——以日本媒体为例第一节 “拟态环境论”与媒化世界
一、三则新闻反映的媒化世界与现实的分离
一谈到政治，我们头脑里也许会浮现出这样一些影像：人民大会堂里的辩论，各国政府之间的政治谈判，参加大国首脑会议（高峰会议）的各国首脑，海湾战争，政治运动，团体抗议集会，进行选举演说的候选人等等……这些影像大多并非源于我们的现实生活，换言之，我们对于政治的感知，几乎很少来自自身的直接体验。比如对本选区选出的人大代表，如果不是自己的左邻右舍或同事，我们也只能是在选举期间的会议场所，才有可能偶尔看见他们的身影。所以，我们所接触的“政治现实”，绝大部分是从传媒上得知的，在其中占有重要地位的传媒即大众传媒（mass media）。
这样，就产生了一个问题，即“我们通过传媒知道的事情”与“实际发生的事情”之间，常常存在着很大的距离。对此，早就有学者举出了各种例证予以证明。下面我们从日本传媒的记者报道和学者的著作中，选用三个案例来加以说明。
案例一 美国总统的强硬态势
这是所谓日美贸易摩擦，也被称为两国最大悬案时期的事情了。1993年（平成5年）2月，渡边美智雄副首相兼外务大臣访美，作为日本政府首脑首次会晤美国总统克林顿。日本的各家报纸几乎异口同声地报道了当时的情形：克林顿强烈要求削减日本对美贸易顺差，并言及将推动“关于制裁不公正贸易国及其惯行认定的条款”第301条的实施以对抗日本。
这样的报道使读者形成了美国总统首次会见日本外相就突然粗暴地提出强硬要求的无礼印象。但据调查现场的日本外务省北美局长的会谈内容纪录以及《华盛顿邮报》的相关报道，美国总统的发言自始至终都很平和，会谈中一直充满了友好的气氛。而且所谓的“超级301条”还是由日本方面提出的，并非美国总统主动谈及。那么，为什么日本各报纸报道的语气都变得如此悲观呢？对此，日本经济新闻编辑委员田势康弘推测，是因为日本的新闻记者和编辑头脑中已经根深蒂固地植入了“美国威胁，日本忧虑”的观念。因此，传媒才无视美国总统对日美关系评价的主要观点，而强调像“超级301条”那样的细枝末节。
案例二，土耳其灾区的日本开发援助评价
2000年1月，“对重建的建议——土耳其、台湾和神户”这个节目，作为“阪神、淡路大地震5周年纪念”活动的一环在NHK播放。节目中提到，为紧急支援1999年8月发生的土耳其大地震，日本政府送去的半旧临时住宅材料因不符合当地实情，连续出现了漏水等问题，引起当地人的不快；与此相反，德国和以色列提供的临时住宅材料受到广泛好评。这档节目邀请了一些日本的有名人士参加，他们也认为“日本的援助是可耻的敷衍”，并指责日本政府的开发援助（ODA）是粗制滥造。节目播出后反响强烈，批评政府的呼声不断高涨。
在节目播出后的两个月，日本国际政治学家草野厚首次去土耳其的“日本村”进行了实地考察，发现日本援助的临时住宅并没有像节目播出的那么差。草野厚在被调查对象未被告知的情况下访问了11家居民，有9家感到满意。这一调查结果与节目中所说的灾民的印象正好相反，而在“德国村”和“以色列村”则存在不适合当地气候以及下水道故障等问题。原来，在NHK记者采访的时候，“德国村”和“以色列村”的临时住宅已经搭建完毕，入住灾民的情绪比较稳定。与此相反，“日本村”的灾民才刚刚开始入住，在这种情况下对两者进行比较本来就很牵强。
草野厚据此指出，NHK的节目使用这种所谓告发型纪录片的动机是有问题的。这是一种先有结论，然后仅在那个结论的基础上获取信息，并夸大不利信息的做法。节目中几乎没有提及日本外务省方面应土耳其政府的请求从日本援助这种住宅的原委，也没有对工程现场艰难施工的情况加以说明。
案例三，日本拖延联合国会费问题
日本对联合国有着仅次于美国的巨大财政贡献，这也是其提出要成为安全保障理事会常任理事国主张的重要根据之一。日本从未拖欠联合国会费，这一点也一直被认为比美国、俄罗斯这些常任理事国经常有意拖欠联合国会费要显得诚实得多。日本国民对此坚信不疑。日本报纸也都郑重其事地报道日本支付会费的事情，历届外相在国会上经常据此来强调日本的诚实。
然而，据联合国问题专家河边一郎指出，日本其实是联合国会费的慢性拖欠国。联合国规定会费在每年1月1日到1月30日之间缴纳，可是日本并未在规定期限支付完毕。20世纪90年代以来，日本平均拖延时间为6个月半，这在除美国外的发达国家中是“出类拔萃”的迟缓。特别是2003年，竟拖欠了14个月。“由于分担联合国会费22%的美国，和占19.5%的日本共同拖欠，导致年会费的40%以上被拖延半年以上，联合国当然会陷入财政困难”。
当这件事在1991年的国会上受到日本社会党议员的质询时，日本外务省联合国事务局局长承认：支付日期是根据观察日元和美元的汇率决定的，为了获得一些收益，这才有意拖延缴纳会费。这岂不是比以政治大义为名拒绝缴纳会费的美国品质更加恶劣？外务省仅仅为了赚取一些汇率差价，殊不知国际信誉已经受到损害。而且最大的问题是，政府并没有积极地将拖欠会费的事告知国民。于是，就连政治家和传媒也都认为日本是联合国会员国中的“优等生”了，而日本政府正是以“优等生”为前提进行对内对外发言和行动的。
二、建构现实的传媒——“拟态环境”
上面的几个案例，让我们想起李普曼在《公共舆论》一书中的一句话，“尽管我们身处其中，但却只能间接地了解周围的状况”。李普曼在其《公共舆论》第一章《现实世界和内心世界》中，讲了一个虚构的小故事：1914年，在海上的一个孤岛中，居住着英国人、法国人和德国人。岛上没有电报，只有一艘两个月才来一次的邮船。在那一年的9月，上次邮船来岛时带来的报纸上报道的巴黎杀人事件仍然是岛上居民的第一话题。但是，当9月中旬邮船再次到达时，岛上居民才得知，6个星期前，第一次世界大战就已经爆发，英法与德国已经宣战，现在正处于敌对状态。而岛上的人们虽然属于不同的敌对国家，却仍是朋友关系。这个故事告诉人们，由于信息暂时断绝的缘故，“人们知道的事情”和“已经发生了的事情”之间发生了断裂。而本章开头所述的那三则案例，则是由于传媒发布的信息缺乏准确性而在二者之间产生裂缝的情况。
当然，并不是说传媒提供的信息完全不正确。例如，关于土耳其的“日本村”事件，草野厚调查的结果才是正确的，但不能因此而断定NHK节目就是误报。即使是两个人同时目击同一件事情，其印象和解释也会有差异。再说现实就是一个由多侧面构成的复杂系统，其本身就具有给予多元解释的可能性。因此，我们无法否认传媒所提供的现实映像往往容易片面化的事实。
所以，人们在认识现实环境的时候，并非直接认识那个环境本身，而往往是先入为主地在头脑中建构了一个对这个环境的印象。这个印象被李普曼称为“拟态环境”（pseudo-environment）。而人们的行为往往是根据对“拟态环境”的反应而产生的。但是有一点必须注意，人们的反应行为本身并非是针对“拟态环境”的，而是针对现实环境的。现实环境和拟态环境之间的背离程度越大，人们的行为带有不合理性的程度就越高。李普曼对这一点甚为忧虑。
在远远超过与个人所应当适应的环境以及个人直接经验范围的广阔的现代社会中，拟态环境的构成要素大部分是从大众传媒，特别是新闻传媒中所获得的信息。所以，本来意义上的新闻，到了现代社会就成为“并非是全面反映社会状况的镜子，而是仅仅突出某一个方面的报告”。新闻就成为从具有报道可能性的万事万物中，经过取舍一部分进行的再创造，从而构成新闻机构自身所建构的拟态环境。而且，在新闻机构和受众所创造的拟态环境中，只要两者是身份大体相同的社会成员，由于都受到stereotype（在文化上被规约的固有观念，即“思维定势”）的影响，彼此之间被“传染”的可能性也很高。结果就变成“在大部分情况下，人们并非是从看到的事实来得出结论，而是先有结论定义再来看事实”。
这样，现实环境与拟态环境之间的背离就成为难以避免的事实。但是，既然普通大众对于在现实生活中所发生的纷繁复杂的各种各样的事情难以依靠自己的能力逐一进行验证，那么，也就只能依靠适应现代社会的大众传媒所提供的新闻来选择和判断这些信息——即使传媒有着上述的缺陷，也只能如此了。
是20世纪50年代到60年代日本大众传媒研究的重要成果之一，是发展了李普曼的拟态环境论这一新的概念。到了70年代，欧美学界对传播效果的研究引起人们关注。此前，拟态环境论已经在日本进行了“传媒对人们的现实认识的影响”的讨论，这一点是非常有意义的。在此，我们简要介绍一下藤竹晓提出的“拟态环境的环境化”这个概念。
传媒学者藤竹晓把新闻传媒所提供的环境映像称为“狭义”的拟态环境，以此与我们每个人头脑中的“广义”的拟态环境（李普曼的定义）相区别。为了完成广义的拟态环境论，我们应特别关注凭直接经验难以判断的领域，把狭义的拟态环境论作为一个重要因素来解释这个问题。
狭义的拟态环境论虽然是按照传媒独自的做法来定义现实的，但是要求每个接受者依靠自己的力量来验证传媒所披露的事实和判断的妥当性又是不可能的，所以，受众不得不接受传媒所提供的狭义的拟态环境。大家都这么认为，结果传媒所提供的环境映像（尽管并非与真实环境相同）就独立出来，转化为大家都急需适应的“现实环境”。藤竹晓把这个过程称之为“拟态环境的环境化”。
那么，为什么人们会接受自己没有验证的由传媒所提供的环境映像呢？也许对专业的传媒机构的信赖是原因之一。但是，藤竹晓所强调的是，由传媒所提供的环境映像在接受者中形成了一个人人都身处其中的“共有世界”。即，“由传媒所提供的环境映像是真实的”这种信念成为接受者人人在主观上共同拥有的东西。所以，传媒所创造的环境映像就被定义为社会性的、被承认的状况。个人只要依据这种环境映像，就能期待营造与他人之间的圆润顺利的相互关系。相反，如果与这种定义唱反调，那么就必须体验社会性的孤立。“如果人们把这种状况定义为真实的，那么这种状况的结果也就是真实的”，这正好适用了有名的托马斯公理。
在现代社会，传媒发挥着代替我们来建构我们的现实世界的作用，传媒对于我们关于现实的认识的形成有着非常大的影响。因为社会成员具有或多或少的由传媒所创造的共同的现实认识，就为置身于现代社会中的成员的相互行为的圆润顺利提供了基础。而这种状况对于传媒在现代社会的所谓社会分析的影响作用是我们不能忽视的。
三、传媒在政治实践中的能动性
在这里，我们把问题进一步缩小到政治领域来考察传媒对政治的能动作用。虽然政治实践的主体是政治家、官僚和各种利益集团等，但传媒并不只是撮合这些政治行为主体之间的关系的信息管道。而且，传媒自身也可以作为一种政治行为主体来进行自己的活动。
日本政治学者内山融把大众传媒在政治实践中所担当的作用分类为“反射镜”“讨论场”“导向器”三种类型。
反射镜（mirror）是指传媒对受众传播的信息具有像镜子那样反映政治现实的功能。换言之，就是具有监视社会环境，社会的公共问题客观描述发生过程的功能。
讨论场（arena）是指传媒为人们自由地发表其意见和议论提供场所的功能。这一功能与哈贝马斯提出的“公共领域”（在近代市民社会中产生的由自律的市民在公开场合自由地议论其主张而形成空间）的概念相关。
导向器（actor）是指传媒直接表明自己的主张的功能。报纸的社论和专栏，电视的新闻节目中正式解说者的评论等即为此类。
传媒的“讨论场”和“导向器”功能，是提示现实世界与什么样的公共问题有关，传媒提出什么样的主张，与人们有怎样的利害关系。这一功能是广义的“反射镜”的一部分。在三种功能中，“反射镜”功能是最基本的。
三者之间，最能显现其能动性的是“导向器”。与其他的政治行为主体相同，传媒自身倡导自己的主张，对其他政治行为主体和一般公众具有一定的影响。即使传媒没有以自己的名义倡导自己的主义和观点，也会对“讨论场”中的信息进行取舍——报纸和电视节目上其他人采取怎样的主张，反对怎样的主张——起到一定的说服和动员效果。而且，“反射镜”一词所暗示的是，要原原本本地反映的现实未必就是客观现实，只要传媒的描述大体符合事实就可以了。如果一味拘泥于镜子，也许会陷入误区。
传媒往往是只选取现实中发生的政治事件和议论中的一个侧面呈现在受众面前。至于选择什么、怎样传播，在承认传媒有表达自由的西方民主社会，可以由传媒机构自身来进行裁量。所谓的客观报道主义，虽然被作为记者的职业规范为人们广泛接受，但实际上却被认为是对于作为报道对象所选择的事件，应当正确地、不偏颇地报道。并且，这种客观主义也被认为是抑制记者自身的价值判断的。然而事实上，在决定以什么为报道对象的时候，传媒每天都在能动地进行着价值判断。
所以，不止是“讨论场”“导向器”，包括“反射镜”的机能，都反映出传媒通过取舍应该传播的信息而作为一个政治行为主体，自始至终都在发挥着能动作用。
第二节 传媒效果与社会控制理论
一、“魔弹论”“魔弹论”又称“皮下注射理论”，这是一种有关传媒具有强大效果的观点。它的核心内容是：传媒拥有不可抵抗的强大力量，它们所传递的信息在受传者身上就像子弹击中身体，药剂注入皮肤一样，可以引起直接速效的反应；它们能够左右人们的态度和意见，甚至直接支配人们的行动。这种理论流行于第一次世界大战至20世纪30年代，到40年代，这一理论便为宣传的实践所打破。“魔弹论”的代表人物是哈罗德·拉斯韦尔和西多尼·罗杰森。该理论认为，受众就像射击场里一个固定不动的靶子或医生面前的一个昏迷的病人，完全处于消极被动的地位，毫无反抗能力，只要枪口对准靶子，针头扎准人体某部位，子弹和注射液就会迅速产生出神奇效果。受众消极被动地等待和接受传媒所灌输的各种思想、感情、知识，大众传媒有着不可抗拒的巨大力量，受众对大众传媒提供的信息产生大致相同的反应，受众的性格差异并不重要，重要的是讯息，讯息直接改变态度，而态度的变化即等于行为的变化。
在两次世界大战之间的几十年内，大众传媒如报刊、电影、广播等迅速发展并普及，对人们的日常生活产生了巨大的冲击力，人们普遍认为大众传播具有惊人的强大效果，传播研究者认为大众传媒具有“魔弹式”的威力。这种观点产生的理论背景是西方盛行的本能心理学和大众社会理论。本能心理学认为，人的行为正如动物的遗传本能反应一样，是受“刺激-反应”机制主导的，施以某种特定的刺激就必然会引起某种特定的反应。大众社会理论认为，大众社会中的个人，在心理上陷于孤立，对传媒的依赖性很强，因而导致传媒对社会的影响力很大。
有关这一理论的研究大都是建立在观察基础上的，并未经过严密的科学调查与验证。这种理论过分夸大了大众传媒的影响力，同时也忽视了受众对大众传播的自主权。受众是具有高度自觉的主人，他们对信息不仅有所选择，而且还会自行决定取舍。此外，这一理论还忽视了影响传播效果的各种社会因素。传播效果与当时当地的社会环境，传媒环境，群体心态，政治、军事、经济及文化背景密切相关，不能把传播效果放到“真空”中去考察。“魔弹论”是早期传播研究的第一个流行理论。该理论作为开端的同时，也是一个极端。第一次世界大战中针对美国国内的战争动员和针对敌人的心理宣传战给了普通人和传播学者同样深刻的印象。同时，由于战后大众传媒的蓬勃发展，这期间人们对大众传媒威力的评价达到了历史最高点。
这种无视传播条件的提法无疑是不合理的。施拉姆指出，“魔弹论”虽然曾广为流行，但从未得到主流学者的拥护，而只是一种记者的“发明”。然而，用它来分析第一次世界大战当中的传播现象，却又是贴切可用的。实际上，正如“战时共产主义”只适用于特定时期和特定地点，“魔弹论”也在某种程度上有其适用的场合。在诸如战争、灾难、困境等情况下，当人的切身利益受到威胁的时候，传播往往能产生令人惊异的效果。因为在这种时候，大众往往变得神经质、迷信权威和从众心理严重。此外，“魔弹论”能否在现实中成功，和传播传媒的威信程度以及受众群体的素质特点都有重要关系。
随着大众传播学研究的不断深入，人们对传播问题的理解不断加深。有关研究一再证实：在多数情况下，传播与宣传并不是威力无边的。相反的，试图让人接受某一违背已有认识的观点是十分困难的。后来的传播研究发现，大众传播在强化受众原有观点，影响受众的认知结构及行为模式等方面更有用武之地。
长期的传播实践和后来的一系列传播学实验也证明，受众是复杂的、能动的、有自主性的行为主体。他们出于自己的需要，对射来的“信息子弹”总是在经过选择和评价之后，才决定是否接纳，是否被“击中”，即被劝服并采取行动。现代政治传播研究也表明，宣传信息对于受众必须先入“心”入脑，才能发挥作用。“魔弹论”的产生并没有科学的根据，它过分夸大了传播效果，将其单纯化，忽略了影响大众传播的各种社会因素。另外，它完全否定了受众在大众传播中的能动性，片面地认为受众是消极的、被动的，可以被传播任意影响和改变的。所以说，这种理论只是特定社会阶段的产物，不是一种科学的理论。
二、“有限效果论”“有限效果论”的主要观点是：大众传播没有力量直接改变受众对事物的态度，在人们做出某种决定之际，许多其他因素起着重要的作用，其中包括个人的政治、经济、文化、心理的既有倾向，受众对信息的需求和选择性接触机制，群体归属关系和群体规范，大众传播过程中的人际影响等。这一理论提出的理论假设主要有“先有倾向”假说、“选择性接触”假说、“补强效果”、“意见领袖”与“两级传播”等等。
克拉帕的《大众传播效果》一书提出了大众传播效果的五项一般定理，认为大众传播通常不是效果产生的必要和充分的原因，它只是众多中介因素之一。大众传播最明显的倾向是对受众既有态度的强化而不是改变，且不是唯一作用因素。传播效果的产生受到某些心理、生理因素的制约；传播效果的产生还受到传媒本身的条件和舆论环境等因素的影响。这一理论强调了大众传播影响的无力性和效果的有限性，被称为“有限效果论”。“有限效果论”的代表学者是拉扎斯菲尔德、卡兹和克拉帕。他们通过实证调查揭示了大众传播效果形成过程中的诸多制约因素，对理解传播效果形成的条件和复杂性有一定的积极意义。但是，他们的结论过于强调大众传播的“无力性”和效果的“有限性”，这就脱离了现代信息社会的实际。在20世纪70年代以后，“有限效果论”受到了人们的批评。
三、“沉默的螺旋理论”“沉默的螺旋”概念基本描述了这样一个现象：人们在表达自己想法和观点的时候，如果看到自己赞同的观点，并且受到广泛欢迎，就会积极参与进来，使这类观点越发大胆地发表和扩散；而发觉某一观点无人或很少有人理会，有时会有群起而攻之的遭遇时，即使自己赞同它，也会保持沉默。意见一方的沉默造成另一方意见的得势，如此循环往复，便形成一方的声音越来越强大，另一方越来越沉默下去的螺旋式发展过程。“沉默的螺旋理论”提供了一种考虑问题的视角，即团队意见的形成不一定是团队成员“理性讨论”的结果，而可能是对团队中“强势”意见趋同后的结果。需要注意的是：“强势”意见所强调的东西，不一定就是正确的。当团队中的少数意见与“多数”意见不同的时候，少数有可能屈服于“优势意见”的压力，表面上采取认同，但实际上内心仍然坚持自己的观点，这就可能出现某些团队成员公开“表达的意见”与“自己的意见”不一致。要跳出沉默的螺旋，唯一的出路就是尊重少数派，聆听反对者的声音。“沉默的螺旋理论”在受到肯定的同时，也引起了一些批评。有批评指出：该理论过分强调“害怕孤立”这一社会心理因素，忽略了其他导致社会行为的动力因素，因为即使人在感到孤立时，仍可能在“权衡利益”后采取行动，不一定会保持沉默；有的人在害怕孤立时不仅不沉默，还可能发出攻击性的言语或行为。在这里，个人的差异应予以考虑。对“社会孤立”的恐惧，不是一个绝对的常量，而应是一个受条件制约的变量。“多数意见”对于不同类型、不同性质的议题而言，其压力程度也会有所不同。
第一，个人意见的表明是一个社会心理过程。人作为一种社会动物，总是力图从周围环境中寻求支持，避免陷入孤立状态，这是人的“社会天性”。
第二，意见的表达和“沉默”的扩散是一个螺旋式的社会传播过程。也就是说，一方的“沉默”造成另一方意见的强势，使“优势”意见显得更加强大，这种强大反过来又迫使更多的持不同意见者转向“沉默”。如此循环，便形成了一个“一方越来越大声疾呼，而另一方越来越沉默下去的螺旋式过程”。
第三，大众传播通过营造“意见环境”来影响和制约舆论。根据诺依曼的观点，舆论的形成不是社会公众“理性讨论”的结果，而是“意见环境”的压力作用于人们惧怕孤立的心理，强制人们对“优势意见”采取趋同行动这一非合理过程的产物。“意见环境”的形成来自所处的社会环境和大众传媒，而后者的作用更强大。
诺依曼通过“沉默的螺旋”理论，重新揭示了一种“强有力”的大众传播观：（1）舆论的形成是大众传播、人际传播和人们对“意见环境”的认知心理三者相互作用的结果；（2）经大众传媒强调的意见由于具有公开性和传播的广泛性，容易被当作“多数”或“优势”意见所认知；（3）这种环境认知所带来的压力或安全感，会引起人际接触中的“劣势意见的沉默”和“优势意见的大声疾呼”的螺旋式扩展过程，并导致社会生活中占压倒优势的“多数意见”——舆论的诞生。
从舆论学和传播效果研究的角度而言，“沉默的螺旋”假说具有以下两个特点：一是，这个假说中的“舆论”（public opinion）与传统的舆论概念不同，与其说是“公共意见”或“公众意见”，倒不如说是“公开的意见”。由此不难看出，“沉默的螺旋理论”强调的是舆论的社会控制功能。这一点，诺依曼本人也在“舆论——我们的社会皮肤”这个观点中作了明确的说明。舆论在双重意义上是“我们社会的皮肤”：它是个人感知社会“意见气候”的变化，调整自己的环境适应行为的“皮肤”，不仅如此，它又在维持社会整合方面起着重要作用，就像作为“容器”的皮肤一样，防止由于意见过度分裂而引起社会解体。二是，从传播效果研究的角度而言，“沉默的螺旋理论”强调大众传播具有强大的社会效果和影响。这里所反映的“强大影响”已经不止于认知阶段，而是包括了“认知→判断→行动”的全过程。这个假说认为传媒具有“创造社会现实”的巨大力量。
四、“自由主义传播理论”“自由主义”一词源自西班牙语“Li-berales”。19世纪初，该词首次作为西班牙自由党的名称，以表示该党在政治上既不激进也不保守的折衷立场，后来便在西方世界广为流传，最终成为资本主义思想流派的代名词。自由主义的核心在于强调以理性为基础的个人自由以及维护个性发展，自由主义者对社会问题一般采取的是一种实用的态度。
自由主义者认为，国家的政治、经济和社会生活都应以维护个人的自由为目的，反对任何形式的专制，无论是来自国家、教会，还是来自社会习俗或社会舆论；生命、自由和财产是公民不可剥夺的基本权利，在法律许可范围内，公民享有广泛的自由权；为实现这些目标，国家权力必须受到限制；同时，国家应实行代议制民主及法治、分权以保护公民权。
17、18世纪的启蒙运动为自由主义思想奠定了基础。启蒙运动学者提倡启迪蒙昧、普及文化，注重人类理性与个人自由，排斥宗教和国家权威，以实现世界各国的民主革命。当时，面对这一空前的挑战，传统观念的权威已经被根本动摇，人们开始怀疑集权主义，并且相信：人类可凭自身的能力去理解社会，不需要超自然力量的帮助，便可洞悉整个世界的体系，这种理解世界的方式，可进而发展为驾驭世界的方法。这次知识革命可谓“自由主义传播理论”的观念基础。19世纪到20世纪，西方自由主义传播理论在实践中不断地发展和变化，使得人们对它的认识也出现了多元化。
从社会起源上说，集权主义传播理论源自混沌主体性，这一情况催生了强制的新闻传播秩序与观念。而自由主义则是社会生产力发展到一定阶段的产物，其传播理论的发生机制为分化主体性。主体分化，是指社会主体关系的变动。而所谓分化，不是分割、分裂，而是社会利益主体的结构复杂化和功能专门化。
集权主义和自由主义作为两种不同的意识形态而存在，原因在于二者的社会起源不同，即：混沌主体与分化主体的形态存在差异，这主要表现在分化的主体是异质化的，而混沌的主体恰好相反。分化的突出标志即为利益获得和价值实现在不同的主体之间发生质的差异。理解分化主体性理论应着重把握三个要点：
第一，集权主义传播之所以会为自由主义传播所取代，是因为社会利益和信息交换方式发生了变化，归根结底则是同质主体向异质主体关系转化的结果。一旦同质主体关系完全转变为异质主体关系，集权主义传播就会日渐式微，进入自由主义传播阶段。此时的社会传播，不仅在对象领域、传媒手段、功能目标等方面呈现出价值多样化的态势，而且促进了新闻传播作为传播社会认识方式的独立功能的形成，这样，社会认识内容的丰富性和客观性才得以体现。
第二，社会的不断分化形成了不同的主体形态。各个主体形态所呈现的利益行为方式和主体意识各不相同。集权主义所反映的主体意识是统治者的意志，强权统治是他们维护利益的基本行为方式。自由主义则恰恰相反，每个人都是独立自由的个体，因此，自由、平等、公正和民主成为自由主义最突出的主体意识，维护社会利益、争取公众信任是政府生存的前提。这种状况的出现是主体分化的产物，主体分化到一定程度便具备了社会利益平等交换的基本条件。而社会利益的平等交换为社会主体平等交换信息奠定了基础。正是这种平等交换信息关系的形成，促成了现代意义上的大众传媒及自由主义传播思想的诞生，并不断向前发展。
第三，分化体现了人类获得物质、能量和信息的内容与方式的多样性，同时也表明了人们的价值及目标的丰富性。这较之混沌主体形态中观念与行为完全模式化的同质主体更为先进。因此可以说，社会主体的异质化程度不仅是人的主体性水平的标志，而且是社会的发达程度及其运行效率的标志。在传播领域则表现为传媒产业化以及由新闻传播所展现的内容和认识方式的丰富性和多样性。
社会主体利益行为和价值实现机制的异质化，导致了主体认识的多样化。为了实现利益交换的最大效率，不同主体之间必然要求具有相应平等的信息交换关系，而社会是否具备这种条件，则取决于社会主体分化的成熟与否，包括知识分子主体地位确立的成熟与否。因此，在既定的物质条件下（如印刷技术等），信息传播，尤其是新闻传播这一社会认识方式能否独立和平等沟通，是由信息平等交换的条件决定的。自由主义传播思想发生、发展的深层机理也在于此。“自由主义传播理论”的观点与集权主义传播理论是背道而驰的。这突出表现在两者对“人性问题”“社会的特性”“个人与社会的关系”“团体与个人关系”，以及“知识与真理的特质”“国家与个人价值尺度”等问题的探讨上。“自由主义传播理论”认为，人是理性动物，具有独立思考及判断的能力，可以依据经验分辨是非善恶。国家和社会的基础是人，每一个人有思想的人，均能够认识周围的世界，也能够做出促进社会利益实现的相关决定。因此，个人的意见必须得到充分尊重。而社会的最终目的，也就是为了个人的幸福安乐。个人的充分发展，是人类、社会、国家共同的最终目的。这一哲学观点虽然承认国家是有用的、必需的工具，但反对将国家“实体化”“人格化”和“神化”。换言之，国家的存在，只是为了创造一个良好的环境，使人类能够发挥其潜在的智能，创造出更多的幸福。至于真理，不是权力的特产，而是分布在每人心中，只要言论自由，真理自然会出现。
针对团体与个人关系的问题，“自由主义传播理论”认为，不合理的集权体制，导致人有时无法运用上帝所赋予的理性来解决人类问题。但从长远观之，真正能够推动人类文明进步的，只是个人的决心、意志、能力和财力等。所谓的英雄、领袖，只不过是以个人为要素的组织中的成员，上帝从未偏爱过他们，更不会赋予他们管制、统领别人的权力。“自由主义传播理论”关于国家与个人价值尺度的观点，也不同于集权主义传播理论。在它看来，人所拥有的思想、记忆和借鉴经验得出正确结论的能力，不仅将人与动物区别开来，还使人成为文明世界的基本单位和向前发展的推动者。因此，每个人都可以通过自由流通的信息追求自己的幸福，创造出自己的成就，这不仅是人生的最终目标，也是国家、社会的目标。而若让政府掌握所有的权力，使它成为万能的管理者，个人的积极性肯定会受到压制，社会发展的原始动力也将荡然无存。
与集权主义新闻思想的理论斗争，促使自由主义传播以哲学为前提，把人的问题引入了认识论：真理是能够被认识的，在真理的指导下，人们可以获得幸福，只有让每个人都自由表达和坚持自己的意见，同时每个表达自己意见的人也尊重别人相应的权利，才能在社会上形成百家争鸣的局面。如此一来，最正确、最合理的见解就会在这种公开比较的环境中产生，真理也会随之出现。而任何权力垄断，强加于人的思想或制度只会导致谬误横行。
由上述可知，根据“自由主义传播理论”，人类是具有理性的，并享有许多不可剥夺的天赋权利，如生存权、自由权、财产权以及追求幸福的权利等。而新闻自由乃是一切权利的监护者，传媒的主要功能在于发掘及报道“真实”，并充分地反映民众的意见。如果它受到政府或其他外来权力的控制，便无法发挥其功能。在理论上，自由的传媒必须真实、客观、公正，受社会意见自由市场（Free Mar-ket Place of Ideas）的约束。所以传媒应该成为人民与政府之间的意见桥梁。
五、“社会责任传播理论”
在意见自由市场滥觞的同时，因不少读者的低级趣味及鉴别能力不足，使那些粗制滥造、夸大渲染的黄色报纸，也呈现出一枝独秀的局面，而那些庄重负责、维护公益的报纸却逐渐失去竞争力。这是报业资本自由化产生的流弊，基于此，近年来有学者用“葛勒什姆定理”有关劣币驱逐良币的法则，来解释当前的传媒。人类在20世纪经历了两次世界大战以及多次政治、经济与文化的危机后，开始对自由主义主张的理性、道德等产生怀疑，并在传播领域中表现为一场观念性的变革：由传统的自由主义传播思想向社会责任论推进。
现代心理学研究的新发现，也是“社会责任理论”产生的根源。20世纪以来，心理学家经过大量的科学研究，发现人类并非完全的“理性动物”，人类本性并非全然的“善良”。这些研究结果推翻了传统自由主义数百年来根深蒂固的哲学基础，致使人们不再信奉传统的自由主义思想。取而代之的，是权威政治、计划经济与各种社会福利安全措施。这一新发现应用到报业上，则表现为社会责任论的思想体系，如《报刊的四种理论》便极力推崇“自由是伴随着义务的，而享有特权地位的报刊，就对社会承担当代社会的公众通讯工具的某种主要职能”。“社会责任理论”认为，新闻机构在享有新闻自由的同时，应承担道德责任；既追求积极的自由，扩大以及发展新闻自由的权利，又要建立与社会“分享共同价值”的大众传播体制。从根本上来说，“社会责任理论”并非新闻传播学理论的新发明，而是心理学新学说的普遍应用。
20世纪，自由放任的经济发展侵蚀了自由主义最初的思想精髓。例如美国新闻业者就认为，他们和其他的私有企业一样是在做生意。不同的是他们可以利用宪法所赋予的新闻自由，不受限地采集信息，经过记者、编辑的加工，成为新闻而传播给大众。这些自由被滥用的行为，使人们对自由失去了原本坚定的信任感。
不负责任的传播态度，使得传播活动损害了社会其他权利主体的利益，也使大众传媒本身面临信任危机。当时，虽然也有大众传媒机构基于专业理念，提出了一些道德法规和工作准则，但这些准则亦构建在传统自由主义哲学的基础之上。例如，20世纪20年代最早制定的《美国报纸编辑人协会之新闻界信条》（即第一章提到的《原则声明》）就指出：“法规中隐含着相信人类是有理性的动物，能够发现真理，并能用理智诉诸读者的明辨和理智。”这种形式的道德约束，无法成为新闻自由权利与义务之间的轴心。从根本上说，这种虚设的制约形式与责任是有隔膜的，自由主义新闻观念对责任思想的缺乏，为“社会责任理论”的诞生提供了思想基础。
美国大众传播的“社会责任理论”诞生于20世纪40年代末，50年代渐趋成熟，此后一直到80年代，它都在缓慢地发展。最初的“社会责任理论”并不是美国大众传播业自我克制的产物，而是来自大众传播的外部，即对新闻自由和前途满怀忧虑的思考者的研究成果。“社会责任理论”在自由主义传播理论的基础上产生，而又超越自由主义传播理论的范围。它赞同自由主义传播理论“报业应享新闻自由”的理想，同意自由主义传播理论对传媒三大功能的阐述：提高人民文化水平、服务民主政治、保障人民权利，却不同意自由主义传播理论“人为理性动物，性善仁慈”的哲学基础，也反对自由主义传播理论放任自由的做法。实际上，它是对自由主义传播理论的扬弃，所以“社会责任理论”也被称为“新自由主义”传播理论。虽然“社会责任传播理论”根植于自由主义传播理论，却与之有诸多相异之处：
第一，自由主义传播理论把政府看作集权统治的继续；社会责任理论则视政府为民主政治的产物。
第二，自由主义传播理论认为“管得最少的政府才是最好的政府”；社会责任理论则希望政府主动地去促进自由，必要时，政府应与大众、传媒三者协同一致，共同发挥传播的功能。
第三，自由主义传播理论所揭示的自由是消极的，通常被称为“不受外界限制的自由”；而社会责任理论的自由则是积极的，它要求拥有能够达到人们所希望的目标的必需条件。
第四，自由主义传播理论认为新闻自由是纯粹个人的权利，强调“开明的自我利益”，因此为了满足一己的理性与天赋，要除却一切加诸个人的限制；社会责任理论则强调“为最大多数人谋最大之福利”，权利与义务已由个人转移到社会，由理性移转到良心与宗教伦理。社会责任理论的目标在于促使社会更易于发挥各种功能，使人类获得最大的快乐。
第三节 定义传媒与政治
一、“公开性”视角的传媒定义
直到现在，我们也没有对诸如传媒或大众传媒还有新闻传媒等概念做出任何解释。在这里，有必要简要阐述一下这些术语的定义。
首先，让我们看一下学术界是怎么说明大众传播和大众传媒这一用语的。据《心理学辞典》（有斐阁）的定义，所谓“大众传播（mass communication）”，即信息提供者作为专门的组织机构，应用信息大量复制的技术手段，向不特定的多数的接受者所进行的、以公开性为特征的传播方式。大众传媒的第一要义是传播者并非是个人，而是一个组织机构，它由参与信息制作和流通的很多专业性分工部门组成。这个传播者，通常被称为“大众传媒（mass media）”。
对于大众传媒最重要的特性，传统观点都认为是它的公开性。这里讲的公开性，指人人都可以作为传播者和接受者参加传播过程。如果以最小限度的经济能力和认知能力为必要条件，至少在接受信息方面，大众传播是对所有人都开放的传播方式。大众传媒所传递的信息，由于其公开性原则，存在着容易被认为是社会的大多数成员共有的认识，或者是具有存在共有的认识的倾向。当然，这并不意味着对同样的信息，人人都有同样的反应，产生同样的效果。强调公开性的特性，能够消除仅仅从传输技术的形态上来定义大众传媒产生的偏颇，这一点是很有意义的。比如，以特定团体成员为对象的报纸、杂志（内部报纸、杂志），和只在特定企业内部的节目播送（闭路电视节目）等，这种传媒虽然和大众传媒使用大致一样的技术，但却是缺少公开性的传媒。而这一定义对公开性的强调，可以把此类传媒和大众传媒区别开来。图1-1 大众传媒的四种类型及所利用的传媒
[说明]“利用的传媒”栏内，用例子显示了各种传媒利用的传媒。表示的是大众传媒的领域。表示的是数字化通信网络（特别是互联网）上，各大众传媒使用的适用例。[出处]竹下，1999b，47页图1，进行了少许修正。
如上所述，着眼于公开性特点所描述大众传媒的定义也是传统观点之一，而使这种观点受到冲击的原因是互联网的出现和普及。在使用World Wide Web（www）等的新传媒技术后，就使个人向不特定的多数人发送信息也变得简单易行了。这样，公开性也就不再是大众传媒的专利了。
二、网络时代的大众传媒新定义
为适应互联网时代的到来，日本学界尝试着对大众传媒进行新的定义。学者竹下俊郎从传媒参加者彼此的私人情报能够多大程度地进入网页和进行互动的观点出发，对当代社会的传媒进行了以下4个分类（参看图1-1）。
①个人型传媒
在很大程度上考虑到双方的私人信息以及人际间的相互作用。
②俱乐部型传媒
在一定程度上考虑双方的私人信息。抱有共同目的和兴趣的志同道合之士之间进行的信息交流，主要是平行的相互作用。
③组织型传媒
这种传媒由组织内的传者地位以及任务所规定，在形式上是非人格的传媒之间的相互作用。此类传媒有垂直的和水平的两种类型。
④公开型传媒
此类传媒不是向单个的可以识别的每个对象，而是向不特定的多数受众公开发送自己所拥有的信息的行为。
在对大众传媒进行再定义时，比较重要的是④。这里所说的“公开型传媒”，是指以信息的提供者发送的信息并没有特定的接受者，以无论谁都可以获取为前提的信息传播行为。也可以说是信息公开。从A到B的信息传递这种大众传媒的基本模型来分析，这一新定义也许会使人有一种不和谐的感觉，但是作为社会性传媒的类型之一，这样的公开型传媒却是真实存在的。比如，街头卖艺者和政治家的街头演说等就是公开型大众传媒的一种。谁都可以是观众。从演员和演说者一方来说也并不限制接受方是谁。
公开型传媒，还可以分为以下两个类型：
A.“利用者主导型”的公开型传媒
B.“供给者主导型”的公开型传媒
所谓利用者主导型，是指接受方（严格地说，是具有接受意图的人）先提出要求，信息提供者应此要求将情报提供给他，也即所谓的“需求（on demand）”型传播行为。
供给者主导型就是，信息提供者积极地吸引接受者。换言之，就是提供者一方花了很多心思，尽可能把自己即使是少量的情报提供给很多人的积极传播行为。
在利用者主导型和供给者主导型之间，并没有明确的界限，不同的只是传播行为的主动程度问题。无论有怎样的供给者主导型传媒，在接受者一方，仍保留着决定最终是否接受信息的最低限度的权利。如果同意这种区分，信息提供服务业和互联网的大多数网页，就很靠近利用者主导型位置的一极；与此相反，传统的是靠近供给者主导型位置的一极。
以上述公开型传媒的概念为前提，我们可以给传媒做出如下定义：
大众传播（mass communication），是指提供者以尽可能多地获得接受者为目的（即受众最大化，audience maximization），并应用机械传播技术来公开信息的活动。
这是一个理念型的定义，既然利用者主导型—供给者主导型是一种连续体，特定的传媒活动具有怎样的“大众传播性”，也就在一定程度上成了一个问题。互联网时代以前的某些电视、收音机和报纸等大众传媒的大众性固然很高，但近年来互联网上的一部分网页（雅虎等搜索网页以及新闻网）之中，也开始显现出很高的大众传播特性。
与大众传播的定义相关联，我们给大众传媒作出以下定义：
大众传媒（mass media），是指作为大众传媒中提供信息的一方，进行信息生产和传送的持续性、稳定性的机构。在本书中，我们把传媒这个术语分为狭义、最狭义、广义三种，分别做出以下的解释：
传媒（狭义）：指以上定义的大众传媒（但是，以习惯用法为准，也用于大众传媒和大众传播同义的情况）。
传媒（最狭义）：大众传媒之中，提供有关时事问题的报道与评论的新闻传媒（通讯社、报道机关）。
传媒（广义）：包括所有使用机器传播技术的公开型大众传播行为和支撑它们的机构。这里包含像互联网的网页、博客和留言板等。
在本书中，大部分用的是最狭义意义上的传媒。因为在“传媒与政治”的研究领域，以往研究成果多是关于这种最狭义传媒领域的研究。但是，从近年来多传媒、多频道化的进展，特别是互联网的发展来看，在不久的将来，对广义的传媒进行深入的研究将会变得越来越有必要。尤其是广义传媒与这种最狭义的传媒（在大众传媒上的报道和评论）和网上发表的各种议论之间的相互作用，在近年来伴随着特定的社会氛围有所增长。这是今后的重要研究课题之一。
在本书中，我们对于传媒这一概念的定义做了上述解释。本书有时以与政治这一公共领域有关的活动为题目，我们暂且把这一概念限定在承担公开型大众传媒功能的传媒。当然，在个人和个人之间以及集团内部的交流上，也会有使用机器播送技术的情况。例如，2005年4月中国各地爆发的反日游行，据说就是使用手机上的互联网，对大规模游行进行动员的（《读卖新闻》2005年8月21日付朝刊）。关于这种个人传媒的机能，本书认为有必要通过其他的理论框架来进行探究。
三、制度性视角的研究路径
构成研究对象的“政治性事物（the political）”所指的是什么呢？以往对此有两种研究路径。传媒研究者布鲁姆拉称之为“制度性研究路径”和“文化性研究路径”。
制度性研究路径，是以政府、法律、政党、选举等各种制度内部的运行过程和制度间的相互作用为对象的研究。这种研究路径把作为社会系统中的子系统的政治，作为主要的研究对象。
文化性研究路径，主要是着眼于人们日常生活的各个方面中所隐藏的微妙且复杂的权力关系。人类社会存在着与社会阶层、性别、人种等各种各样的社会属性相应的权力和影响力的分配不均等情况，结果就形成了上下优劣的各种社会关系。对这种不均衡的社会关系进行合法化（legitimize）的理论说明和解释，并辅之以维持的和再生产的文化性手段，是这一研究路径的目标所在。
本书中所说的政治是指制度性研究路径，但这并不意味着忽视文化性研究路径。这只是基于各位作者的学术旨趣和研究领域而做出的一个取舍。在制度性研究路径的基础上对政治性事物做出的定义，大体上对应的是政治学的传统研究对象。而且，布鲁姆拉也指出，市民在民主社会中为了达成自治，最终必须应对的就是作为制度的政治。
传媒与政治关系的研究，是从传媒的视角研究政治和从政治的视角研究传媒的一个政治学研究领域。就它的内涵和外延的界定来说，它指传媒与政治的关系及其一般规律，是政治的一种手段和形式，是关于传媒的权力构成和权利分配。政治的特征和政治学研究的权力问题，自然也是传媒与政治研究所关注的问题。作为某种权力主体的传媒组织、机构、从业人员和传媒精英，总是同国家的权力主体或与国家权力体系中相互制约的权力主体紧密地联系在一起的。当传媒领域的权力主体成为国家权力体系的组成部分和从属于国家权力主体时，它所维护的利益和行为同他们是一致的，在权力主体之间的关系方面，也同他们所处的地位和作用是一样的；当传媒领域的权力主体与国家权力体系相互制约的权力主体结合时，它所维护的利益和行为同国家权力体系维护的利益和行为会发生矛盾和冲突，在同国家权力主体之间的关系方面，起各种反支配的作用，并形成一种相互斗争的关系。传媒在维护不同权力主体利益过程中具有十分重要和不可替代的功能与作用，因此，在人类历史上出现任何一种新传媒，都成为政治、经济权力争夺的中心，不仅原有的社会强权会插手其间，而且新社会势力也可能破土而出，以操纵传媒为基础，衍生出种种变相而隐秘的政治控制手段，并使政治与经济权力在不同的权力主体之间重新加以分配。从属国家权力体系的传媒是社会的主流传媒，主导着信息的生产和传播。在国家权力的支持、引导和保障下，传媒发挥自己的社会职能，履行自己的公共责任，达到权力、职能和责任的平衡。
四、“传媒与政治”研究的时代需要
在研究现代政治的结构和功能之时，对传媒的考察是绝不能缺少的。但是，现实的“传媒与政治”研究领域尚处于政治学研究的边缘地带。这种现状即使在该领域研究领先的美国也是如此。据日本政治学家内田满所述，如果从政治学教科书上的内容来判断的话，传媒研究被置于政治学研究的主要领域，使这一领域的研究在政治学研究中有了一席之地，则是进入20世纪70年代以后才开始的。
的确，在传媒与政治研究上具有先驱性成果的是20世纪40年代前半叶出版的《大众的选择》一书。这本书是以社会学者为主导的研究。此后从20世纪40年代到60年代，以社会学和心理学为阵地的大众传媒研究获得极大发展。如果从政治学的整体研究来看，这一研究只和政治中的选举与投票活动的部分领域相关。而且，作为早期的大众传媒研究成果，对传媒效果的考察也是很少的。这也许就是传媒在政治学研究中受到轻视的原因之一。
传媒与政治的研究是边缘学科，这种状况即使现在也还没有改变。传媒政治研究者戈莱巴，对六种美国的政治学和传媒研究的代表性学术刊物进行了统计，分析了以传媒政治为题目发表的论文被刊登的数量，并基于此对传媒政治进行了定义：“有可能给予政治以直接或间接重要影响的信息的构成、发布、接收，以及处理的过程”。
统计的结果如表1-1所示。表上所示第一、二、三种杂志是与政治学相关的代表性学术杂志，第四、五、六种杂志是在传媒研究领域影响很大的杂志。戈莱巴对此做出了如下解释：传媒政治在政治学领域属于支流（与传媒政治相关的论文刊登比例在5%～14%）。传媒政治在传媒研究领域虽然也很少，但在它们的下游领域却占有一定的比例（刊登比例是17%～30%）。附带一提，国际传媒学会（ICA。表1-1的Journal of Communi cation）于20世纪70年代设立了传媒政治研究学会，美国政治学会（APSA。学会杂志是American Political Sci-ence Review）也在20世纪90年代设立了传媒研究分会。表1-1 美国主要学术杂志刊登的与传媒政治相关的论文数
[出处]戈莱巴，2005:480.
这种状况在日本也类似。在大众传媒学会和社会心理学会以及社会学学会中虽然有人研究“传媒与政治”问题，但在政治学研究领域却被很少涉及。据内田说，《日本政治学会会员名簿》（1995年度）所登记会员的1291人中，专攻“政治信息、大众传媒”的学者只有26人（2%）。而在2006年度的政治学学会会员总数的1590人中，专攻“政治信息、大众传媒”的学者是33人（2%）。这种状况并没有什么变化。
对此，内田对政治学者把传媒研究关注方向向“选举与传媒”大幅度倾斜提出了尖锐批评。他指出：“如同布莱斯赫·李普曼指出的那样，研究者只关心传媒在民主政治的日常过程中的作用，除此之外毫无兴趣。”政治学者岩井奉信也持大致相同看法。他指出：“对政治过程中传媒影响力的研究，所呈现的是以选举和政治意识为轴的政治灌输过程的研究，而对其另一面的政治输出研究，即对在公共政策的形成、政治决策过程中传媒的功能的相关研究则是明显滞后的。”
本书拟对这种研究现状的缺欠作一弥补，以投石问路，抛砖引玉。我们希望在政治的整体研究上，能够更多地注意传媒的作用。当然，这并非只是有志于政治学研究的学者发出的呼唤。当然“传媒与政治”所指的“政治”这一词语，作为跨学科的研究领域，也包含了社会学、心理学、历史学，以及传媒研究这些政治学以外的领域。无疑，这些相关研究领域为本领域的研究作出了重要贡献。本书吸收了众多领域学者的研究成果，他们所具有的多样化的问题意识和研究方法，一定会使我们对现实政治的理解更加深入。
第二章 传媒权力与传媒多元主义
第一节 传媒的“权力”属性与政治功能
一、权力与软权力
要了解传媒的权力属性，就必须对什么是权力进行界定。由于权力的运用既涉及强制性方式，也涉及非强制性方式，因此在概念上可以划分为硬权力与软权力。所谓硬权力（Chard power），是指运用强制或暴力手段迫使其他行为主体接受某种影响和结果的能力。例如实施军事打击或是经济制裁，或两种手段相结合，所体现的就是硬权力。硬权力的实施实际上是行为主体把自己的意志强加于其他行为主体。按照传统的理解，权力的运作主要是指这种方式。例如，卡尔·多伊奇就把“权力”界定为“在冲突中获胜和克服障碍的能力”。通常，人们把军事力量视为最典型的硬权力，而把进行战争视为对于硬权力的运用。
所谓软权力（soft power），主要指以非强制方式影响其他行为主体的能力。例如，通过意识形态和文化的影响力实现对其他国家的影响，并进而改变其行为，所体现的就是一种软权力。软权力的实现所构成的是一种说服与合作的国际关系。“软权力”的概念是约瑟夫·奈在1990年最早提出的。其后，他在很多文章中对此进行了阐述。目前，该概念已为学界和政界广泛应用。按照约瑟夫·奈的观点，军事力量和经济力量等有形的、能起到支配作用的力量，属于硬权力。硬权力依赖的是引诱或威胁。除了这类权力之外，个别国家如美国能对其他国家产生影响可能是别的国家因为崇尚它的价值观，以其为学习的榜样，渴望达到它所达到的繁荣和开放程度愿意追随它。在这种情况下，他者就会改变其行为。这种能使他者做你想让他做的事的能力，就是软权力。软权力所强调的是合作而不是强迫服从，这种权力主要与文化和意识形态相关。
按照约瑟夫·奈的概念区分，硬权力是有形的、可见的，是以物质为体现形式的权力，军事力量和经济力量是主要手段；而软权力则是无形的、不可见的，是以思想观念为体现形式的权力。硬权力的运作，是迫使他者做某事，而软权力的运作，则是通过改变他者的观念而使之心甘情愿地做某事。由于硬权力是有形的和可见的，因此可以观察，容易度量和比较。例如，军事力量与经济力量都有许多指标可以对其进行衡量。软权力作为一种以思想观念为体现形式的权力，则很难衡量与把握。例如，当一个国家通过电影、电视、接受留学生等方式发挥影响时，这种影响力有多大就难以评估了。
在国际关系中，硬权力的行为主体主要是国家，因为只有国家有权使用军事力量。北约作为军事同盟也可以使用军事力量，联合国在实行集体安全机制时也可以使用军事力量，但这种运作的最终决定权还是在主权国家手里。就使用经济制裁手段而言，虽然并非国家专利，国际组织和跨国公司也可以搞制裁，但毕竟国家的影响最大。与这种情况形成对照的是，非国家行为主体在软权力运作中则有较大影响。在当今的国际关系中，很多导致政策改变的思想观念是来自于国际组织和非政府组织的。例如，在治理全球问题的过程中，许多国家观念的改变主要是因为受到了各种国际议程的影响，从而接受了相关的国际规范。当然，我们也应该看到，国际组织的观念，在许多情况下也来自于个别国家，国际组织是在国家影响下改变了基本的理念，并进而影响到了更多的国家的。
从权力运作机制来讲，硬权力的影响是比较容易观察与解释的。1999年北约对南斯拉夫狂轰滥炸，迫使南签订城下之盟。2003年美国对伊拉克发动战争，推翻了萨达姆政权，这都是典型的运用硬权力的事例，人们可以观察到权力运作的过程，也可以观察到权力作用的明显结果。当然，也有许多硬权力的动作，其机制并没有清楚的体现。例如，显示武力就是当今国际关系中常见的运用硬权力的做法，一国进行针对他国的军事演习，目的是为了改变他国的行为，但他国是否受到了这种影响，或者说他国其后行为的改变是不是能归因于这种硬权力的压力，却不能轻易地下结论。再如经济制裁，美国对许多国家进行过制裁，包括对古巴等国的长期制裁，这种制裁肯定是有影响的，但是否达到了制裁目的，也不容易做出判断。
与硬权力相比，对软权力的运作机制进行判断显然更加困难。虽然也有一些属软权力范畴的互动具有明确的机制，如西方国家鼓动“颜色革命”导致政权变更，但多数时候则存在复杂的情况。由于软权力是一种观念性影响，是作用于行为主体的心理，通常有一个较长的过程，结果的出现是滞后的和间接的，因此要判断这种权力是否真正产生了影响，产生了多大的影响，是不是导致行为主体行为改变的主要因素，有很多不容易判断的方面。例如，一国与他国进行密切的文化交流，肯定会对他国人民的生活方式、思想方式乃至政府行为产生影响，但这种影响怎样体现在对外政策上，却不能进行观察。因为外在的研究者不可能了解国家决策者的思想改变过程，除非他们自己讲出来，承认他们的转变是因为受到了特定文化的影响。实际上，国家决策的形成总是会受到复杂因素的影响，在无法剥离其他因素的情况下，是不可能单独评估观念因素的特定影响的。
面对软权力运作机制的复杂性，进行概念分析首先需要进行政治性的限定，即非政治的文化、观念领域的互动，在未演变为政治性互动之前，不属于权力互动。这样就可以避免对软权力的泛化。例如，美国的一些敌国的青年人可能喜欢美国的电影及其他文化产品，但只要这种偏好没有变成政治行为，就不能把这种互动定性为软权力的影响。如果受美国影响的政治家执掌了国家政权，并转变了对外政策，就可以说美国的软权力发挥作用了。虽然这两者有联系，但毕竟是两种不同的互动，前一种情况充其量只能说是具有潜在的软权力影响。
从政治互动的角度讲，软权力产生作用，其表现就是形成认同。一个国家在别国观念影响下接受一种价值观、意识形态、宗教信仰或国际行为准则，就表明这种观念产生了软权力作用。在这里，互动是否形成了认同，是判断互动是否具有权力意义的主要标准。由于认同的形成有复杂的原因，因此人们心目中软权力影响大的国家未必能真正达到其目的。2003年美国发动伊拉克战争后，在中东地区推行其民主，目的就是想建立广泛的认同，但却未能如愿。这个事例表明，文化影响力的大小与收效并不存在必然联系。用对方不愿意接受的东西施加影响，可能适得其反。
在国际关系中，硬权力与软权力都是国家可用的对外政策手段。一般来讲，这两种权力存在下列关系：
第一，除非是极特殊的情况，所有国家都同时具有这两种权力。即使是有意避开权力之争的中立国家也不例外，它们也有应对外来侵略的硬权力手段。一些小国尽管硬权力很弱，但为了国家的生存与稳定，也都会保有最基本的强制性手段。
第二，在一般情况下，国家为改变他者行为，总是先使用软权力。因为软权力的成本要低得多。在能说服对方的情况下，就不需要进行强制。只有在说服无效的情况下，国家的手段才有可能升级，从施压到实际使用武力。
第三，由于两种权力有不同的机制与属性，因此它们适用的场合与问题是不同的。在有些领域可以使用硬权力，例如在国家领土主权遭受侵略时进行反击，在需要施加外交压力时进行经济制裁。但也有许多领域基本上不能使用硬权力，例如解决气候变化、金融危机等全球问题时，行为主体要想推动相关议程和国际合作，就只能通过勾通、说服等方式。
第四，软权力作为一种通过思想观念发挥作用的能力，尽管其运作与军事、经济力量没有直接关系，但在发挥软权力影响时，硬权力大国与小国还是不同的。一方面，硬权力大国的成功模式可能更具吸引力，另一方面，这些国家可能在教育文化上有更大的投入，因而在对外文化交流手段上有更多选择。更重要的是，硬权力强大的国家在使用软权力时，其硬权力实际上成了后盾，被说服者都清楚，如果不接受说服，硬权力就会随之而来。
第五，硬权力与软权力尽管可以在概念上区分，但现实中常常有复杂的情况。说得确切些，从硬权力到软权力的连线上，实际上分布着各种不同的运用情况。例如，一国对他国的行为提出抗议，这究竟是严厉的说服还是使用硬权力的先兆？在现实的权力互动中，两种权力常常是交织在一起的。国家在进行战争时，可能也同时在进行制度与文化的影响。美国二战后对日本的互动就是如此。
从当代的情况来看硬权力的使用，除了进行战争之外，比较多地表现为经济制裁与军事威慑。经济制裁的发生有不同的情况，只有具有政治意义，才属权力范畴，诸如美国制裁朝鲜和伊朗。如果是纯粹的贸易争端，则属于经济互动。军事威慑的运用，主要表现是军备竞赛与军事部署。例如，发展新式武器，就属于对他者的威慑。进行军事演习，也是较典型的威慑行为。缔结军事同盟，尽管过程是说服，但其结果却是硬权力集团的生成，因而也属于硬权力运作的范畴。在当代，战争越来越不具有合法性，且代价高昂，因此进行战争对任何国家来说，都是一种艰难的选择。在有可能引发核对抗的情况下，国家要做出开战决定就更需要慎重了。
软权力的应用，直接的表现是双边与多边的外交互动，而背景则是全球日益普及的观念沟通与制度影响。由于当今信息传播交流更为便捷，这种互动几乎无处不在。简而言之，涉及任何互动问题，只要存在观念的交流，存在观念交流基础上的政府间谈判，就存在说服与软权力影响的过程。这种影响的基础，包括国家的形象、价值观和社会制度，也包括对于特定问题的看法与认知。实际上，只要在行为主体改变行为的过程中，他方没有使用强制性手段，那么这个过程就可以归入软权力作用的过程。由于软权力所涉及的互动范围极其广泛，因而很难界定其外延。也许可以这样说，硬权力之外的权力都属于软权力。
二、传媒权力“传媒权力”（media power）意指现代传媒对个人或社会进行影响、操纵和支配的力量。传媒权力主要是通过思想观念的传播来实现的，也是一种软权力。随着人类传播技术的发展，传媒的力量已深深嵌入社会生活的各个领域，并构成了社会权力结构中一个具有强大影响力的部分。在西方，尤其是美国对传媒权力的研究已有近百年历史。相比之下，我国在这一领域的研究才刚刚起步。鉴于此，有必要对传媒的社会影响力问题进行一番透视，以了解西方传媒理论的方法论意义。传媒权力可分为政治权力、经济权力和文化权力，下面逐一进行分析。
1.传媒的政治权力（1）议程设置
此项权力源于研究者对特定政治活动的观察，后被人们引入对传媒社会影响力的研究。奥斯坎普曾于1977年提出：“也许大众传媒最重要的效力即在于其形成议题的功能。”赛弗林则解释：“大众传媒形成议题的功能即大众传媒选择并突出报道某些问题，从而使这些问题引起公众重视的能力。”自20世纪50年代后期，人们开始对于传媒“议程设置”功能有了较明确的认识。此后20年间，政治学家和传播学家对此寄予了极大期望。如诺顿、朗伯·科恩，西奥多·怀特（白修德）和希尔斯曼等人，均在不同时期和不同研究课题中涉及这一问题。而真正为它提供统计数据支持及经验基础的人，被公认为是麦库姆斯和肖，他们在20世纪60年代末70年代初所进行的调研显示：传媒议题与公众议题之间存在着惊人的相应关系。不过这一结论有一个弱点，即它并未指出二者孰因孰果。有观点认为，传媒是从公众那里获得议程，传媒的注意力是反映而非替代公众的注意力。进入80年代，随着研究工作深入展开，施拉姆提出“议程设置”的理论基础基于两个观点：其一，传媒是新闻报道的把关人，它们要对大量消息进行选择；其二，公众经常感到需要有人就复杂的政治世界为他们指出方向。这就是说，把关人帮助人们决定超出他们有限感受的那些事件和问题，是值得加以关注的。而注重制度分析的阿特休尔则认为，并非传媒单独安排议程，是它们与社会的政治经济权力共同传播新闻或共同确定议事日程。无论怎样，传媒若要成功引导公众注意力，需有一个基本条件：它们得采取联合一致的行动。传媒即使不能改变公众的观点，至少能够做到“使人们把某一议题看得比其他议题更重要”。（2）统一规范
规范是一个群体的所有成员理解和遵循的普遍规则。传媒凭借大量信息向社会成员传输规范的意义，促其养成与规范相适应的行为习惯，从而维护现实社会的秩序。在这方面，传媒潜移默化的宣传效力往往胜过政府的强制性力量。阿特休尔在分析西方新闻传播制度时就直言不讳地道出：“广播电视也许是人类迄今为止所能设想出的社会控制最有效的工具。因为广播电视主宰人类生活的力量超过了以往任何一种传播媒介，这一事实是无可置疑的。”
统一规范的方法有两种：其一，通过宣传报道赋予个人或组织高出一般的地位和荣誉，奖励那些在遵守规范并协助群体达到目标方面表现突出的成员，从正面肯定规范的普遍性意义，即所谓的“肯定性规约”；其二，通过公开揭露违反规范的行为，惩戒犯规者并威慑那些尚未造成事实的潜在犯规者，从反面校正人们的行为偏差，即所谓的“否定性规约”。传媒之所以能够承担这一政治性功能，与其自身特点分不开。研究表明，由于传媒在其社会属性方面所具有的权威性色彩及巨大的技术能量，它对事物的态度可迅速转化为社会的普遍认可。（3）监视环境
政治学家哈罗德·拉斯韦尔在1948年发表的《社会传播的结构与功能》一文中，明确地把“对环境进行监视”列为社会传播的功能之一。此后，人们便将大众传媒比喻为社会监视器。传媒广泛报道消息、意见和指导性评论，向公众报告他们的生存条件和质量，帮助公众认识并理解自己生存的这个世界的历史、现实及面临的问题。传媒的报告经常成为公众对现实做出反应和抉择的主要依据。
对社会消极现象的报道是环境监视的重要内容。它公开了原本隐蔽的问题，突出了问题性质的严重性，唤醒公众的政治意识，从而推进社会变革。在美国新闻史上，20世纪前十年的“掏粪者”时代最初确立了监视环境的道德性准则，即腐败行为同“要求社会正义的革新运动”是不相容的。这一传统后来被美国及西方的负有社会责任感的新闻工作者继承了下来。对政治环境的监视，主要是传媒针对权力行为的合法性与合理性的监视。当然，传媒监视并非行政法意义上的监督关系，也非政治学所讲的权力制衡机制，它属于社会监督范畴，体现或代表公民的宪法权利。
2.传媒的经济权力（1）广告
在19世纪大众报纸诞生的最初日子里，其创办人便将它与广告结成了天然盟友。20世纪，随着电子传媒的普及，人类社会的经济生活便步入了广告时代。施拉姆曾假定：如果排除广告的作用，电台和电视台将不复存在。这一假定道出了一个常识：传媒靠广告收入而生存。例如，可口可乐公司一百多年来的广告费投入年均达1.84亿美元。同样，施拉姆的假定也可以颠倒过来：如果失去传媒，广告也将不复存在。广告一旦消失，我们无法想象现代经济活动包括企业经营计划的制订、公众消费行为的选择和跨国公司的海外市场开拓等将会是怎样一种局面。（2）产业结构
传播行业作为现代产业之一，在国民经济中所占比重不断增大，改变着传统产业结构。据预测，世界电子出版物的市场销售将以每年30%～40%的速度增长。中国自改革开放以来，传播业的兴起构成了经济繁荣的一道青亮丽的风景线。家庭对传媒更新换代的追求形成了巨大的市场潜力。（3）科技和劳动力
现代传播业的发展带动着印刷技术、电子技术、摄影摄像技术，以及光学、电学、声学、材料科学的进步，为科学技术迅速转化为生产力开拓出广阔前景。同时，大众传媒的普及还为从根本上改变劳动者的知识结构提供了社会化手段。在未来学家眼中，最优秀的工人能够意识到竞争的压力、文化的变迁以及许多从前只是管理人员才考虑的问题。未来学家在思索人类历史发展进程时，敏锐地观察到信息时代发生在工人身上的这种深刻变化，并充分肯定了大众传媒为促成这种变化所发挥的作用。阿·托夫勒指出：“这些广博的知识并非来自教室，也不是来自技术手册，而是来自我们经常收看或收听的报纸、杂志、电视和广播刊登或播发的大量新闻。它也间接地来自娱乐。因为许多娱乐节目都在无意中传递着关于新的生活方式、人际关系、社会问题，甚至是外国顾客和市场的信息。”
细小的变化可能就是历史变迁的先兆。在分析大众传媒的社会影响力时，不应忽视在各个方面诸如企业管理者、公司职员、家庭、社会团体等所发生的“小事情”，因为我们往往会在“细小变化”中寻找到所需要的有力论据。（4）消费时尚
传媒促成“流行”。日本传媒学者竹内郁郎从三个层面阐述了传媒对流行的作用。其一，促进流行的产生。大众传媒将新方式构筑成人们共同认知的环境世界，迫使人们与之相适应，于是奠定了流行产生的基础。其二，促进流行的普及。传媒通过报道新方式被采用的实际情况及新方式得到怎样的社会支持，鼓励那些虽关心流行但还未采用新方式的人加入流行行列，结果扩大了流行范围。其三，支配流行的周期。传媒不断制造新环境，诱使人们喜新厌旧，从而支配流行的周期。
需要说明的是，在注意日常“细小变化”的同时，还应强调那些制度性因素对传媒影响力的制约，否则我们的观察将失去客观的标准。西方国家的传播体制已作为一个不可分割的部分深入其政治和经济结构中，西方传播学的批判学派正是站在制度分析的高度为大众传播活动定性的。这种“定性分析”方法值得我们借鉴。例如，我们在分析传媒的政治影响力时，一方面要指出传媒为政治行为构建了社会舞台，但同时必须看到，传媒又是政治舞台上的一个社会角色，自然要受到这个舞台的规则制约。传媒绝非在政治之外影响政治，而是身在其中，因为“新闻传媒就是一个政治机构”。我们分析传媒对社会经济生活的影响，当然也就不能排除下列因素的作用：一国经济发展的战略目标和策略手段，政府关于精神产品生产的政策性限制等等。中国是社会主义国家，新闻机构是党和人民的喉舌，这是我国新闻传播制度的本质特征。只有结合中国实际来研究大众传媒对我国社会生活所发生的种种影响，才能得出合乎逻辑的结论。
3.传媒的文化权力（1）融合与侵略
法国社会学家卡森奈在1969年出版的《广播电视社会学》一书中写道：大众传媒“使各个国家间、各种风俗和文化间存在的障碍正在减少”。今天当人们正在热烈讨论“跨文化传播”这一学术话题时，我们的大众传媒却早已在最通俗的层面上为实现这一话题的实践性目标铺陈着道路。“障碍的减少”一方面为各民族间文化的顺畅交流创造了条件，同时这些条件也为一民族文化向他民族的扩张提供了便利。伴随全球化进程的加快，世界文化格局也正在发生着深刻的变化。20世纪80年代末，美国的视听节目在拉美国家占77%，在欧洲占到44%，在阿拉伯地区占32%，在非洲占47%，在加拿大占到70%，而美国进口节目仅占2%。美国的电影生产量只占全世界的5%，但放映时间却占全世界放映总时间的80%。中国的对外文化交流和传播严重“入超”，多年来图书进出口贸易大约是10:1的逆差，图书主要是出口到一些亚洲国家和我国港澳台地区，面对欧美的逆差则达100:1以上，2005年对美版权贸易是4000:24。国际文化贸易的这种不均衡状态引起各国普遍不安。欧洲人担心，如果欧洲人的娱乐活动节目和幻想中充满了欧洲以外的形象、符号、声音和象征，那么被征服的、被占领的将是他们自身的形象和自身本质的特征。一位法国总统向他的同胞们发出警告：“对欧洲来说，这将是一次文化上的惨败，政治上的失败，欧洲将不能向自己的公民乃至向全世界公民显示自身文化的统一性，或者说完整性。在经济上也将是一次严重的失败，因为文化财富的生产——它已经衍生出若干地地道道的产业——将被窒息，从而，革新、创造性和活力的基本支柱之一也就被拆除了。
军事征服、经济掠夺和文化渗透似乎可以构成近、现代国际关系史上的一条感性线索，它勾画出了人类社会近几百年来风云变幻的历史轨迹。在世界文化大融合的今天，异质文化的介入会导致某些社会在历史传统、生活方式和价值观念诸多方面发生重大变化。这些变化可能会平缓地进行，也可能会采取对立因素之间的对抗形式。异质文化对本土文化的强烈冲击，必然使后者提出维护自身具有象征性价值的要求，这一要求显而易见地超出了民间性质。自20世纪80年代末以来，法国、加拿大、澳大利亚、英国、德国等国政府纷纷制定措施以限制外国节目的进口，保护和扶植本国文化产业。一些发展中国家也联合呼吁，要求建立符合各国情况的信息和传播政策，以坚持文化和政治多元性，维护民族主权。上述国家的反应虽然不会导致文化壁垒的形成，但它向世界表明，如何应对由于大众传播所引发的那些深刻影响一个国家赖以存在的价值基础的问题，将是各国政府所面临的一个艰难而长期的任务。（2）普及与庸俗化
大众传播时代的到来，结束了文化作为上流阶层的特权进而垄断人类精神生活的历史。人类精神产品的世俗化对于提高社会整体文明水准，增强较低阶层的公共生活意识具有时代意义。但人们同时注意到了大众文化（有人将其定义为工业化生产、商业化运作、快餐式消费的文化）所带来的功能性负效应，即文化的庸俗化。文化制造商们迎合“大众对庸俗、色情以至野蛮行为的渴求心理”，每天都在向社会大批量生产粗俗低劣的传播产品，在社会上造成一种功利的、浮躁的，乃至浅薄滑稽的文化氛围。人们受这种氛围熏染，会逐渐消磨掉他们原本具有的那些高品格鉴赏趣味，这正是哥伦比亚社会学派领军人物拉扎斯菲尔德曾经感叹的，人们在宝贵的自由时间内不是同大学而是同大众传媒打交道的原因。然而问题的严重性不仅如此，庸俗文化还在撼动着一个社会赖以世代维系的传统根基。布热津斯基认为，电视对观众施加的文化和哲学影响无与伦比，它正在取代家庭、教会和学校而成为社会教育的最重要工具。但这位前国家安全顾问指责电视所展现的关于幸福生活的定义更多的是自我享乐和贪婪，所以它完全有理由被指为道德败坏和文化堕落的罪魁祸首。“电视在破坏代代继承的传统和价值观念方面起了特别大的作用。”中国在大众文化勃兴的现阶段，人们也已经注意到现代传媒更多地传达出平庸和低劣，构成了对一个民族公开化的文化戕害。但布氏同时认为，电视虽然体现了时代较敏感的那部分特征，它却不能代表时代的发展方向。（3）语言
德弗勒和他的合作者提出大众传媒还会影响社会的语言和意识。其影响方式是：它建立具有新的关联意义的单词；引申现有词汇的意思；用新意义代替旧意义；最重要的是，它使词汇中包含的意义相对固定下来。他们指出：“虽然传媒的说话风格绝没有取代各个地区、不同种族群体或经济水准较低的人们的口音、语法或句法，但它们也许会最终消除这些区别。”传媒潜移默化地模糊着人们的语言差异，有可能形成不同民族之间的相同的语言习惯，而同一种语言习惯的形成则意味着民族语言个性的消失。
三、传媒对人们意识与行为的影响
传播学界普遍承认关于传媒转述现实的论点最早出自美国著名政治专栏作家沃尔特·李普曼于1922年发表的经典著作《舆论》。李普曼认为，现代人的生存环境实在太大、太复杂，它稍纵即逝，太难以直接经历了。人要认识环境并在此环境中做出行为抉择，在我们能够直接与它发生关系之前，我们必须把它改造成一个比较简单的模式。于是传媒将人们无法直接经历的现实裁剪成某种概念化的东西，再将这个可以被称之为“拟态环境”的东西提供给人们，人们便依据传媒提供的“现实”去认识客观世界。所以，“我们目前过渡到大众传播时代的一个主要特点是我们越来越多地接触复杂的物质世界和社会世界的传媒表述，而不只是我们狭小个人环境的客观特征”。
但问题是，传媒的表述是否可靠。李普曼的主要结论之一就是传媒表述常常具有“欺骗性”，使人产生误解。传媒利用可选择的符号并经过精心加工在人与客观现实之间制造了一幅被歪曲的甚至完全虚假的图像。人们曾找出许多实例来验证这一结论的正确性，因此也就有了对传媒更为激进的批评。法国人沙菲尔在1970年出版的《传播机器》一书中指出，所有传播工具所提供的，都不是现实的社会，不是现实的事件，而只是现实的幻影。关于非洲的例子就更生动些，“在以往的电视节目里，非洲成了‘动物世界’，这是成功的西方电视人的特别奉献”。阿·托夫勒则较为温和，他承认在一部内容经过刻意安排的电视节目中，它的情节和主要人物的行为举止经常为人们描绘出一幅虚假的社会现实的图画，但他同时认为，在所有电视节目、广告和电影中，总是存在着所谓的“无意性内容”，它给日常中的现实描绘了一幅相当准确的图画。它是通过背景中的细节如街景、汽车或录音电话等自然流露出来的，它表现流行的时尚和风气，表现人们对性、宗教、金钱和政治生活的一般态度。人们把这些印象储进大脑，成为一个人对世界看法的知识总库里的一部分。
李普曼断言，人们不是根据真实发生的情况采取行动，而是根据传媒所提供的人们信以为真的描述采取行动。“我们把世界设想成的那个模样，决定我们做什么，决定我们的努力、感受和希冀，却不能决定我们一定获得成就和结果。”这是因为，传媒的描述作为人们行为的依据，它导致了人们与真实的客观世界不大相干的不适当行动。那么谁应对此承担责任？阿特休尔认为在新闻传媒领域工作的男男女女包括新闻商人，具有至关重要的作用。德弗勒则认为，消息的选择性理解是记者、编辑、制片人或发行人所控制不了的因素的产物，是某种“先决条件”的后果。这一观点为人们认识传媒权力的性质及其构成拓展出更多的思路。
与其说大众传媒是人们宣泄紧张情绪的渠道，倒不如说它们是造成这种情况的原因。在信息时代，信息的快速增值迫使人们以一种远远超过缓慢演变的社会所必需的速度来处理信息，迫使人们在快速增值的选择中作出抉择，结果抉择本身构成了心理负担。对于传播者来说，向大众尽可能多地倾泻信息是他们的社会职责，或许他们希望所有人和他们一样对人类日新月异的科技力量感到鼓舞和振奋人心。但是对于那些不受表面现象迷惑的并对自身及社会具有强烈责任感的人来说，他们却越来越深切感到，要真正认识并应付周围环境，所需要关心和思考的问题实在太多、太复杂，而这些问题大都没有答案。他们从意识深处生发出一种关于人类前途与命运的焦虑感。较多的选择机会，较多的行为参数，伴随着多元价值观和多重判断标准；相互矛盾的信息还会把人引入进退两难的迷宫。所有这一切又使得他们的焦虑呈现出一种极度无所适从的状态。这正是体现在现代人身上的那种难以排遣的、躲藏于人类灵魂深处的无奈。人们把大部分自由时间花在传媒消费上，习惯于坐在电视机或电脑前欣赏世界、评价世界，满足于间接地认识生活，而不是主动直接地干预生活。所谓新闻就是只需人去读、去听、去观看，问题被提出了，结论有了，社会共鸣产生了，于是一切便完美无缺了。大众传媒用信息编织成一张巨大的网，人便是这网中永难逃离的生物。
有学者认为，传媒的使用使人们独处的时间更多，有组织行动的时间更少。人们喜欢谈论甚于行动，患上了因“信息太多造成的无所作为的冷漠症”。在尚未见到定量统计得出的经验数据之前，我们无法证实信息超载在多大程度上导致了人的行为冷漠。
至于传媒的“示范”作用则可靠得多。传媒塑造出各类典型人物，他们身处其中的境遇，通过这些人物解决问题的方式所展现的人类多样化的品格特征，向人们提供认知和模仿的材料。尤其对青少年而言，传媒人物已成为他们行为经验的主要源泉。德弗勒和他的合作者在讨论心理模仿理论时，观察了大众传播如何通过传媒的表述而成为人们学习行为方式的源泉。人们可以把传媒展现的行为方式作为应付各自环境的手段。
传媒的权力是如何形成的，构成传媒权力的资源有哪些？要回答这些问题，需要对近些年来西方以结构主义为代表的新马克思主义观点——文化研究成果投以更多的热情。同时，也需要开拓我们的理论思维空间，除政治学、社会学、心理学外，语言学、符号学、现象学、解释学、文学和精神分析学等学科的介入，将是提出我们自己的理论假说和解释的重要条件。
第二节 大众传媒与政治权力之关系
——以日本为例一、媒体与权力集团的关系
我们所论述的现代社会的大众传媒，对于一般市民（有时对政治精英也是如此）的政治社会化过程起着不可缺少的作用。由于大众传媒具有这种能动性特点，所以对政治过程有着独特的影响作用。这种观点与后面将要论及的“媒体多元主义模型”存在着一定的联系。媒体多元主义模型，是把大众传媒置于支配性权力集团的外部位置，并根据其中立性和包容性（有兼容更广泛的利益集团的可能性）的特点，对政治系统产生独特的影响力的。
但是，对于媒体与占支配地位的权力之间的关系，研究者形成了各种各样的看法。例如，传媒研究学者德纳休就把媒体比作“监视犬”“护卫犬”来阐述其与政治权力之间的关系。他认为：首先，新闻界的理想是把媒体作为“监视犬”（Watchdog：多翻译成“警犬”）。媒体的存在，是为了使支配性权力（主要指政府）采取的行动不违反公众利益，而对他们的活动进行监视和批判。按照自由主义的传统观点，媒体具有独立于支配性权力的“第四权力的功能”（Fourth Estate）。最早给予媒体第四阶级（神职阶级、贵族、平民阶级、媒体阶级）这个称呼的，是18世纪的政治家、思想家爱德门德·巴克。此外，也有把媒体称为司法、立法和政府之外的“第四权力”（Fourth branch of government）的。媒体被称为“第四权力”并非只在少数国家。
与此相反，也有一种观点认为媒体是完全从属于支配性权力的，媒体的存在仅仅就是接受政府发号施令的，这种观点把媒体比喻为“观赏犬”。
德纳休认为，无论是监视犬也好，观赏犬也好，都不是媒体本质的表现，他同时提出了“护卫犬”（Guard Dog）的概念。德纳休认为，媒体并不如同监视犬的隐喻所暗示的那样代表全体公众的利益，而是从属于统治权力的存在。然而，随着社会组织的规模越来越大，统治层也并非铁板一块，统治层内部也会产生分裂和对抗。在这种情况下媒体就有可能转化为从属于某个特定的党派或派阀的“护卫犬”，替它们宣传其主张，并批判甚至攻击其他的党派和派阀。而“观赏犬”的概念也就不能很好地说明这个变化。
例如，根据日本历史学者佐佐木的描述，在第二次世界大战中，新闻媒体对于日本政府，就像“护卫犬”一样。在佐佐木的叙述中，那些被称为“反军方记者”和“反战记者”的许多人，其报道全是“海军记者对陆军的批判”“陆军皇道派记者对陆军军部统制派记者的批判”等派系的驻地记者活动，几乎没有什么对战争本身和对外扩张的批判。例如，因批判竹枪战术惹怒了东条英机首相并受到惩罚的《每日新闻》的新明丈夫记者，曾屡次被批判为“反军方记者”，但实际上，他是从航空兵为主的立场出发来批判东条首相的战争部署的，并未犯控诉战争本身的错误。
战后日本是怎样看待媒体与权力的关系的呢？以前的政治学者与新闻界一般认为，日本的媒体被占支配地位的权力集团内部所控制着，而且已经成为其中的一个组成部分。例如，政治学者丸山真男指出，报纸特别是政治报道比起全体国民来说，更重要的是一种为政界效劳的存在。而且，荷兰记者沃尔夫莱恩称，日本的政治结构是为官僚、政治家和大商人利益服务的体制。媒体特别是报纸的批判性特点，已经沦落为依附于这种体制的一个存在。
与媒体从属于权力的观点相对立，最近学术界提出的另一种观点是“欺诈式媒体”。政治学者法尔特意以日本媒体为对象建构了这个模型。在这个模型中设置了媒体活动的难以预测性。
在现代国家，每对媒体与国家的关系，媒体在国家政治结构中处于什么位置，学术界已有的研究提出了三种类型。
第一种类型是“旁观者（Spectator）”，认为媒体是国家政治状况的客观观察者，处于一个中立的公平立场。第二种类型是“监视犬、警犬（Watchdog）”，认为媒体是代表市民监视政府的，在必要的时候还应当行使批判的权利。第三种类型是“当差人、仆人”（Servant），认为媒体不过是国家为了使自己的统治正当化而形成的意识形态机器而已。
与此相对，法尔认为媒体与国家的关系并不是固定在上述的哪一个类型上，而是可以变化的。同时，作为一个日本研究学者，法尔以日本媒体的历史和实态为基础，提出了“作为恶作剧精灵的媒体”这一概念。恶作剧精灵是从象征人类学中产生的一个概念，指在神话和民间故事中的那些专搞恶作剧的丑角。恶作剧精灵是活跃在兼具神圣与世俗、秩序与混沌的两种境况中的一个存在。有时候他们不遗余力地赞美权力者，有时候又竭力嘲笑和讽刺权力者。法尔认为媒体的这种双重性和难以预测性，也就是缺少一贯性，是一大特点。如田中角荣任首相时那样，在某一时刻之前还被极力赞扬的政治家和名人，一旦沾上丑闻，媒体们马上转变立场一窝蜂地对其进行猛烈批判。媒体的这种性格就是其恶作剧精灵特性的表现。表2-1 和媒体的立场相关联的各种解释
以上简略地介绍了此前学术界所提出的各种媒体观。本书提出的“媒体多元主义模型”，与上述媒体观都有所不同。与从属于权力的媒体观相反，我们假定了媒体已经具有一定程度的独立性和中立性的特点。另一方面，认为媒体是“监视犬”的理念虽然值得尊重，但对于媒体在政治过程中所起的作用，我们则认为这种看法只是符合少量现实的形式上的概念化观点。总之，“媒体多元主义模型”具有多大程度的妥当性呢？这是要以今后的经验和事实为基础来断定的问题。
虽然传媒被赋予第四权力的地位，但是很久以来，大众传媒却很难登上日本政治的理论研究模型。主流的日本政治理论研究模型主要有政府官僚占绝对优势地位的官僚主导论，自由民主党（自民党）、官僚、财界三位一体论以及自民党、官僚和财界三驾马车政治模型论等，还包括近年来的“官僚包容型多元主义”，“自民党·官厅混合体的多元主义”等，即使在有限的多元主义模式和协调主义（合作主义）模型中也没有充分论及大众传媒的作用。不仅仅是在日本，从比较政治学的视角来明确论证大众传媒的政治作用的例子也非常之少。
在西方，传媒通过“议程设置权”“话语权”“审判权”“信息掌握与传播权”和“政治形象塑造权”等，对社会进行着控制。传媒决定报道什么和不报道什么，以及报道的数量和质量，引导公众和政府关注某些问题，忽略另一些问题。传媒决定着话语的强弱、一元与多元、时间与空间、不同的话语选择等，从而影响舆论，对“政治社会化”发挥作用。传媒决定舆论监督的范围、对象、重点、方式和价值标准，维护社会稳定和政治体系良性运行。传媒对社会的控制是全方位的，其中的重点之一是对意识形态的控制。传媒通过对传播内容、语言和过程的操纵，最终达到意识形态一致化和思想规范化，使个人和社会承认既定意识形态的权威，并使自己的思想和行为服从于这种意识形态的支配。不过，“服从”并不等于“同意”。恰恰是在这种意义上，传媒才真正体现了它的意识形态威力，它不仅能控制人的思想，而且能渗进人的心理结构，改变人的思维方式和价值观念，使人彻底失去内心的独立与自由，从而自愿地接受这种控制。
尽管如此，在权力结构中赋予大众传媒以明确位置仍是困难的，其缘由是我们不知不觉中接受了马克思·韦伯（Max Weber）对于权力的定义——让他人根据自己的意愿行动的能力——人们在不知不觉中接受统治者的意志。这种对于权力的定义，具有高度的直接性、目的性和可操作性，并伴随着强制、制裁以及奖励。但是，在权力结构中，大众传媒却是一种更加间接的存在形态。
A要让B按照自己的意志而行动，在这个过程中就会有某种资源的交换行为发生。这些资源，不仅仅是强制、制裁和褒奖，还有正统性，以及舆论等因素。对于法律、军事、警察权力等的强制和制裁，由于国家制度的不同而受到不同程度的控制。按照韦伯的合法性（legitimacy）理论，很难说清楚是某个特定的集团在控制和管理着人们，而一旦权力的正统性有了根据，再通过法律和警察权力的行使，就可以在所花费用很少的情况下达到社会控制的目的。因此，国家为了使其统治更加容易，就要获得这种合法性的依据。
与之相对，对于大众传媒的影响力资源来说，最重要的就是形成舆论的能力。由大众传媒所形成的“舆论”，是对某个个人或者集团的同情、愤怒、不满、喜悦，或者是对政治系统的整体不满等等。大众传媒在整个社会中，支配着这样的“舆论”。比如，日本媒体对于政治腐败所进行的广泛的大众传播揭露活动，就在日本国民中引起了对自民党统治的正当性的疑问。这就给日本政府施加了必须改善现状的压力。由大众传媒所形成的或者是放大了的“舆论”，会引发政治的波澜。
所谓新闻舆论的引导作用，实际上就是用新闻舆论去改造和同化公众舆论，以媒体的立场和观点去改造公众的观点和立场。简言之，就是导致公众“态度改变”。在舆论引导方面，媒体的作用不仅是“反映”和“传达”，更应该的是做出有意义的评价，以自身的立场和观点影响公众的立场和观点。
基于大众传媒影响力的增大而得到更多利益的个人或者集团，一般来说是受到非法行为的侵犯而蒙受痛苦的群体。比如，由于工厂的煤烟或者废水污染致使病情恶化的病人，还有那些踌躇满志想吐苦水的市民，以及拥有很高才华但却封闭在家里的怀才不遇的人士，想争取和男性平等的雇用机会的女性，建筑公寓时耐震强度不达标，成为建筑公司追求利益牺牲品的人们等等。这些市民，从大众传媒中得知还有和自己同样状态的人们，就会唤起这些群体谋求解决对策的共同愿望，也会唤起其他市民的同情心。
与此同时，政府的决策制定者也不得不关注市民的痛苦并对其寄予同情，这样就会提出政策优化课题的提案，并对原有政策进行修订和改变。近年来，在日本伪造公寓耐震强度的事件受到媒体的很高关注，而政策的制定者也对此做出了迅速回应，这个例子就很好地说明了媒体对政治和政策的影响作用。政治学者利普斯基（Lipsky），在他的论文中指出，政治运动为了向社会传播自己的目的，以在运动中获得大众的共鸣，就会在很大程度上依赖大众传媒的支持。
一般来说，大众传媒对舆论形成影响力的重要基础，是大众传媒自身的包容性、中立性以及信息的可靠性。当然，包容性和中立性是相互关联的。大众传媒具有将社会上所有群体都平等地容纳进来的倾向，因此，大众传媒的工作者就必须在对待各个社会群体时持中立态度，独立于统治集团，并为保持社会组织的多样性而努力。西方国家的媒体之所以能够做到这样，是因为大众传媒的活动是较少受政治与经济权力者的控制、强制和雇用而基本独立的。
二、大众传媒的政治影响力
影响力是在传媒最基本的属性——信息传递的过程中形成的，因此它包含两个维度：其一，因自身载体的物质手段和技术途径而对人们的被动影响。其二，因资讯的选择、处理、解读及整合分析而对人们的能动影响。这两种影响力交织为一体而以能动影响为主。能动影响有赖于信息和知识对人们思想与行为的作用，其有效性可以通过受众对传媒的信任和依赖，也即传媒的公信力和权威性来判断。
按照现有的社会理解，所谓影响力（Influence）是指“文化活动者以一种自己所喜爱的方式左右他人行为的能力。”其实，更本质地看，影响力是一种控制能力，这种控制能力表现为影响力的发出者对于影响力的收受者在其认知、倾向、意见、态度和信仰以及外表行为等方面合目的性的控制作用。传媒影响力是通过信息传播过程实现的，因此，其影响力的发生势必建立在受众关注和接触的基础上。因此，传媒影响力从内涵上看，是由“吸引注意（传媒及传媒内容的接触）”与“引起合目的的变化（认知、情感、意志行为等的受动性改变）”两大基本的部分构成的。传媒影响力的本质就是它作为资讯传播渠道而对其受众的社会认知、社会判断、社会决策及相关的社会行为所打上的属于自己的那种“渠道烙印”。这种“渠道烙印”大致可以分为两个基本的方面：二是传媒的物质技术属性。如广播、电视、报纸、杂志作为不同类型的传播渠道在传播资讯时所打上的各自的物质技术烙印，并由此产生的对于人们认知、社会判断和社会行为的影响；一是传媒的社会能动属性。如，传媒通过其对于资讯的选择、处理、解读及整合分析等等，在传播资讯时所打上的各自的社会能动性的烙印，并由此产生的对于人们认知、社会判断和社会行为的影响。当一个社会在“传媒生态环境”相对稳定的格局下，传媒的物质技术属性对于其影响力的发挥是一个基本恒定的常量；而传媒的社会能动属性对于其影响力的发挥则是一个因传媒不同而异的变量。
要精确测定大众传媒在日本政治中的影响力是非常困难的。一种方法是，详细研究实际政策决策中的案例，明确究竟是哪个集团产生了更大的影响力。但是，案例研究的问题就在于，研究者不可能得到足够的能将问题一般化的案例。另外，由于研究者固有偏好的局限性，其所得到的结论也会受到案例的特例性的影响。并且，这种分析是将研究范围限定在政策制定的过程当中，从政策制定过程的外部（经常是通过新闻报道对政治行为施加心理的影响）注入影响力的，这可能会导致过低地评价大众传媒的作用。本书运用了访谈调查的形式（reputational method），以对日本政治体系有很大影响的政治精英们为访谈对象，让精英们对包括大众传媒在内的政治社会集团的影响力的大小做出判断和评价。
日本国内精英集团评价的影响力构成。虽然各个精英集团的政治立场不同，但是他们对于集团影响力的评价排名却惊人地相近。影响力排名一致性的相关表示如下，其顺序依次为：体制内势力的四个集团间（自民党、官僚、财界、农业团体）一致度是0.79，体制外势力的4个集团间（在野党、劳动联盟、市民运动、妇女运动）一致度是0.96。体制内势力领导间的一致度比其他集团领导间的一致度要低，这是因为前者是以日常经验为基础做出的判断，而作为在政策制定过程外部的后者却都几乎持有相同的意见。
这一分析结果同华纳的经典性观点相似，即下层阶级的社会成员往往把上层阶级看成铁板一块，坚如磐石，而实际上上层阶层的社会成员的观点是更加多样化的。反对派集团在政策制定的过程中也和体制派集团一样都是维护自己的立场的。
第一，值得注意的是，大众传媒领导人以外的所有的集团领导人，都将大众传媒视为日本社会中具有最大影响力的集团。而不论是权贵精英权力论，还是此前提出的其他理论模型都无视大众传媒的影响力，这一调查数据显示出以前的分析模型的不完整。
第二，除了大众传媒之外，由政党、财界、官僚所构成的三位一体的权贵精英模型也具有相当的说服力。在这个模型中，政党、官僚、财界位于影响力的上层，劳动联盟和农业团体位于中层，学者、文人、消费者运动、市民运动、女性运动等位于下层。
第三，日本的政治影响力阶层的结构，与权贵精英的权力结构有所不同。在权贵精英的阶层构造中，政治影响力阶层的顶点是坚如磐石的集团，而其他政治集团则居于与其相距甚远的下层地位。而日本的各个政治集团的政治影响力虽然也有程度的不同，但是距离差却都大致平均。也就是说，各个集团都具有一定的影响力。
大众传媒的影响力得到精英如此高的评价，这对于自民党、官僚、财界三集团在日本政治社会具有压倒性的影响力的传统观点来说，是一个意外的结果。传统观点认为，大众传媒既没有像国家一样有以法律和暴力机关为基础的强制力，又没有如财界一样能够左右权力的强大经济实力。大众传媒只是通过报纸、电视、广播、杂志等，对国民施加间接的影响。这种观点和大众传媒在日本政治社会中具有最大的影响力的调查结果是相反的。
关于大众传媒的影响力的大小，让我们对有关调查的措辞产生了疑问。在对相关对象的调查问卷中显示，对于各个集团，我们只是问及了“您觉得它们在我们的生活中占有多大程度的影响力？”，而并未问及各个集团在政策决定过程中的影响力。而根据日本政治学家村松岐夫的调查，在政策决定过程中，大众传媒的影响力并没有这么高。在村松岐夫等人的调查中，当问及一些高级官僚和国会议员“对于政策制定有决定性影响力的是哪个集团？”的问题时，调查结果是大众传媒的影响力比人们想象的要低得多。
那么，在政策决定过程这一狭小的范围之内的大众传媒的影响力，和再扩大一点范围的在政治和社会运行体系中的影响力之间的巨大差距，又该怎么解释呢？
大众传媒究竟对政策决定有多大的影响力，对此，传媒从业人员本身没有明确的感受。但是从国民方面来说，因为民众对国家政治动向的把握全都是通过大众传媒来获知的，由此来看，作为新闻报道输出的大众传媒的影响力是很大的，自民党、财界和官僚等政治精英都不得不对其十分敏感。另外，大众传媒的从业人员，虽然没有进入政策决定的过程之中，但他们通过大众传媒的客观事实报道，在客观上创造了一种新的政治现象。之所以这么说，是因为政治精英本身也是通过大众传媒来获悉政治社会的情况的，这是非常普遍的现象。例如，政府的某个部门发布了什么通告，常常无人知晓，也没有人会要求看相关资料，只有通过相关报纸的报道，人们才会有对国会的提问和希望获知相关信息的要求。
作为政策决定主体的精英官僚，也指出了如下三点：第一，大众传媒的意向对于决策制定没有直接的很大的影响；第二，如果是重要的政策决定，就会有越来越多的行动主体参与到政策的决定中来，所以要使得政策的决定顺利进行，舆论的支持是必要条件；第三，大众传媒在形成舆论过程中具有重大的作用。
在已经过去的20世纪，大多数国家做到了使政治不再是神秘和少数人的专利，民主正朝着广度和深度的方向进展。广度民主与深度民主是衡量民主的两个重要尺度，前者关注的是全社会成员参与公共事务的人数比例，后者则关注参与者参与的性质以及是否达到充分的程度。深度民主与广度民主密不可分，前者不能脱离后者，要以广度民主为前提采取多种民主行为，除了追求较为复杂、较高层次的参与形式，还要注重民意在公共政策制定中的力量和实际作用。民主政治的发展需要许多的支撑条件，不仅需要具备经济、制度、环境、人员等条件，而且还要依托于一定的技术。深度民主是建立在一定信息基础上的。它对信息的距离、分配、来源等都有一定的要求。信息不能仅仅局限于身边或者附近；作为一种“公共资源”，信息应当平等地分配；呈现给公民的信息应当全面、真实，包括更多的话题和观点。深度民主所取得的成就借助了大众传媒的力量，它的深化也要依赖大众传媒的技术和公信力的提高。
因此，随着传媒实力的发展，传媒在政治生活中的地位和作用将会更进一步地提高。就一个国家的传媒实力来讲，它指的是一个国家传媒体系的渗透力和影响力的总和。以日本为例，长期以来，日本一直致力于用它精心打造的“动漫帝国”来影响政治。2003年销往美国的日本动画片以及相关产品的总收入为43.59亿美元，是日本出口到美国的钢铁总收入的4倍。现在全世界播放的动漫作品有60%以上来自日本。日本官方每年的白皮书一般都有两个版本，一个是文字版，一个是漫画版，青少年一代通过漫画就知道政府在干什么。日本政府希望通过世界闻名的日本动漫艺术“打磨日本的形象，推销日本的梦想”。日本前外相麻生太郎还提出了“动漫外交”策略。
本章中引用的精英调查，是1980年3月由绵贯让治、三宅一郎、嶋澄等三人合作完成的。从这一意义上来说，是较为陈旧的数据。蒲岛郁夫在1996年3月下旬到4月上旬，协助读卖新闻社进行了关于“政治和传媒”的众议院议员的调查。在这一次调查中，全体议员回答了同1980年调查相同措辞的问题，被问及各集团的影响力（270人回答了问题），结果如表2-2所示。从这次调查中可以看出，大众传媒，即电视、报纸仍然具有极强的影响力。表2-2 大众传媒的影响力（非常具有影响力→几乎没有影响力）
[说明]左侧的①是指影响力很强，右侧的⑦是指影响力很弱；DK指不知道；NA指没有回答。
[资料来源]读卖新闻社政治部编，1996:351。
大众传媒的从业者和精英官僚都认为，在政策决定过程中，大众传媒作为行动主体的影响力很小，但是根据报道内容形成的社会舆论，或者作为舆论的辩护人的大众传媒，则具有很大的影响力。民主政治是舆论的政治，维护政治正当性的必要条件是舆论的支持，这个事实也是支持这一观点的背景。
三、其他集团的政治影响力
如果大众传媒是一个例外的存在，那么，由政党、财界、官僚三位一体所构成的权贵-精英模型则具有相当的说服力。那么我们再来看一看，自民党、官僚、财界的领袖们是如何评价彼此的影响力的。对于各个集团的政治影响力，各集团的看法也并非一致，财界领导人把官僚的影响力置于政党之上，而与此相反，自民党、官僚集团的领导人则将政党的影响力置于官僚之上。虽然如此，财界的影响力与以往的看法相比有所下降。所以政党、官僚、财团的领导人，都将财界的政治影响力置于政党和官僚之下。自民党领导人，将财界的影响力置于劳动联盟之下，财界领导人则进一步将财界影响力置于农业团体和劳动团体之下更低的位置。这些数据，都否定了以往认为财界居优势影响力地位的权贵·精英模型的妥当性。但是，我们对于这个结论，仍持一定程度的保留意见。
财界的政治影响力，主要存在于手段和结构两个方面。所谓手段上的影响力指的是，财界通过对政党和党派提供政治献金来影响政府政策的制定，同时他们也利用学界等社会关系网络来营造有利于自身利益的舆论氛围，并让这些学界精英作为审议会的成员来代表财界的利益，以此来影响有利于自身利益的政策制定。
所谓结构上的影响力是指，和日本同样的资本主义民主国家的安定与发展的好坏，很大程度上取决于经济是否景气，因此，即使财界对国家完全没有任何作为，国家也会为了保证经济增长和确保财政收入，按照财界的意愿来制定政策。据说，以前财界的领袖们和自民党的领袖们是通过密切的个人关系联结在一起的，财界领袖往往被看作是沟通财界和政界的桥梁。虽然财界通过审议会等正式的渠道来发挥影响力的情况仍在持续着，但是近年来，似乎在审议会中通过个人渠道的手段来行使影响力的情况有所减少。
虽然，手段上的影响力有所减弱，但是在世界经济运行中，企业的作用却大幅度增强了，在这个过程中，企业的自律性也迅速地成长起来。对于日本政府的稳定来说，经济的作用是决定性的。国家为了积累资本以及保持国家财政经济的长期繁荣，需要不断地创造出有利于经济发展的条件。这样的政治需要就决定了国家政策课题的优先度，在这样的结构中，利益集团就不得不采取有利于经济发展的行动。这一结构的影响力的增大，是个人难以感受到的。另外，手段性影响力的降低是因为要利用个人渠道，而人们对个人影响力的降低又是很敏感的、容易被感知到的。经济集团的影响力，之所以被财界领导人自身和自民党领导人过低评价，正是这个原因。
农业团体也是如此，他们和劳动联盟一样，在日本的影响力阶层中占有中间位置。随着战后产业结构的变化，尽管从事农业生产的人口急速下降，但农业团体的政治影响力仍然不能忽视，这从自民党从农业人口中获得很高的得票能力中就可看出。
形成影响力阶层的下层群体的是：学者、文人、消费者群体、市民运动以及妇女运动等诸团体。学者、文人通过杂志、报纸的专栏以及电视、广播等，分析解说社会现象，把他们的意见传达给国民。如果让他们像在20世纪60年代时那样进行大规模的民众动员的话，其潜在影响力仍是相当大的。但是，那样的大规模发动民众的情况实际上是非常少的。他们的主张很多都是在一个狭窄的范围内或者是某些小圈子里。
综上所述，精英们意识中的日本国家影响力的阶层构造，和以往提出的理论模型是不一致的。特别是以往提出的模型忽视了大众传媒的影响力，这是一个很大的问题。
第三节 研究模型
——传媒多元主义一、大众传媒的意识形态中立性
传媒学者霍尔是从语言和内容层面来描述传媒巨大的政治和意识形态影响力的。他认为这种影响力主要通过传媒所特有的“议程设置功能”得以发挥出来，而传媒所设定的“议题”是一种高度的人工合成物，它依存于其“非学派性”和“中立”的招牌之下，给人一种可信赖感，从而能对受众产生巨大的影响，可以说传媒担负的是一种意识形态的勾连角色。
结合上节的分析我们可以看到，在日本，大众传媒的影响力是极其巨大的，但分析模型中的另外一个前提条件——大众传媒的中立性情况又是怎样的呢？通过对大众传媒的实际从业人员中的传媒精英们的调查，可以得到反映大众传媒中立性的数据。
表2-3是大众传媒领导人的政党支持情况同其他集团精英的政党支持情况的比较。虽然这里看到的政党支持率是20世纪80年代的数据，具有一定的局限性，但是考虑到自民党所处的中心地位，这些数据现在仍然是有效的。
日本财界、农业团体的领导人，在很大程度上倾向于支持自民党。财界领导人中的75%，农业团体领导人中的68%都是支持自民党的。虽然官僚集团中超过半数是支持自民党的，但是不支持任何政党的官僚也占了28%。由此可以看出，在对政治的态度这一点上，自民党和官僚集团并不是完全一致的，他们的政治态度是有差别的。相反，劳动工会的领导人没有一个人支持自民党，他们几乎都支持在野党。市民运动和妇女运动的领导人所支持的政党相当分散，自民党的支持者甚少。
日本大众传媒半数以上是不支持任何政党的，约两成支持自民党，两成以上支持在野党。与其他精英集团的支持对象情况相比，大众传媒在政治上的中立性很高。根据中国学者的研究，日本的报纸虽然强调客观中立的报道原则，但并不意味着各大报纸在对重大问题的态度和观点是相同的。在日本四大全国性报纸中，《朝日新闻》一直被认为是一份左翼报纸，《产经新闻》则是右翼报纸的急先锋，《每日新闻》为中间偏左的报纸，《读卖新闻》为中间偏右的报纸。进入20世纪80年代，《读卖新闻》也开始从《朝日新闻》的“在野路线”转向《产经新闻》的“拥护执政党路线”。这一立场的转变发生以后，在报纸内容上则形成了“读卖/产经”与“朝日/每日”的两极化格局。这一格局的形成与其自身的读者层有一定的关系，《朝日新闻》的读者以日本的文化精英阶层为主，这些人主要注重日本和国际社会的和平友好相处。《读卖新闻》的读者以日本的普通民众居多，因此报纸的观点基本反映了日本社会大众的主张和认识。从《读卖新闻》的立场可以看出，日本社会正在走向右倾化和保守化。正如1990年5月3日的《读卖新闻》的社论中所说：“作为一个经济大国，日本已经成为左右国际社会的重要力量。全体国民本着对国际社会负责的态度，应该具有大国意识。”与此相对照，《朝日新闻》则认为：“日本应该以负责的态度为建立良好的国际秩序做出积极的贡献。在对国际社会的现实进行冷静应对的同时，还要进行坚持不懈的努力，为日本宪法中的和平主义理想和国际协作精神注入新的生命力。”从总体上看，《读卖新闻》采取的是现实主义路线，在拥护政府的前提下，为政府提供了政策方面的建议和协助。而《朝日新闻》则保持了理想主义的色彩并采取了与政府保持距离的态度，这种立场一向为日本的传媒学界所称道。表2-3 集团精英的支持政党（%）
[出处]戈莱巴，2005:480.
从对政党的支持率比较可以看出，保守或革新的意识形态是更深层次上的政治态度差异。对于支持保守或支持革新的意识形态，根据调查对象对于这一问题的认知程度的不同而支持率有所不同。保守主义者一般认为，国家对社会和经济过多地介入（福利国家政策），会带来公共权力的无限制扩大，这样将会阻碍个人自主意识的发展，将导致国家的活力减退和国民福祉的下降。与此相对，革新主义者则认为，个人的福祉不可能通过竞争性的市场来实现。国家如果不对社会进行干预，社会不平等的状况将难以改善，不平等状况就会世世代代持续下去。例如，经济贫困家庭的子女，不是因为自己的能力，而是因为家庭条件不能上学，因此有可能成为和父母同样阶层的人，所以在个人发展上停滞不前。为了改善这一情况，政府的适当介入是必要的。另外，保守或革新的意识形态，不仅仅在经济层面上存在分歧，在安全保障与文化等方面也有很深的分歧点。
图2-1是对精英集团的意识形态的位置提醒的比较图。这是各个集团的领导人，从“最革新”到“最保守”之间，对自己的意识形态作出的判断。“最革新”是1，“最保守”是7，各集团的平均数如图2-1所示。自民党领导人最为保守，财界领导人、农业团体领导人，以及官僚依次随后。而与此相反，在野党位于最为革新的位置，其次是工会、市民运动和妇女运动领导人。从这一比较来看，大众传媒领导人的意识形态基本上处于中间的位置。左翼阵营，经常指责大众传媒过于偏向右翼了，但同时又经常批评大众传媒太革新了。图2-1就说明了这个情况。图2-1 日本的政治-社会集团的意识形态的位置
图2-1将日本大众传媒对政党的支持以及保守或革新的意识形态量化为数据进行了比较，可以看出，不管是哪种比较，大众传媒的中立性都很高。大众传媒比较中立的意识形态和党派性，可以说是在他们的实际工作中形成的。为了获得真正意义上的有深度的新闻，大众传媒不得不与各个群体都保持相互信任的关系，不得不在对立集团之间保持微妙的界限。传媒和社会各集团之间的这种关系，可以使其避免对于某个集团的成见。因此，调查结论要求传媒舍弃自身的意识形态，求得与各社会集团之间的相互理解和实现思想交流。
二、大众传媒的包容性
从上述分析中我们看到，大众传媒和政治家、官僚一样，拥有很大的政治影响力，但同时大众传媒又具有比较中立的政治态度。接下来，让我们来分析一下包括大众传媒在内的这些权力集团和利益集团之间的关系。多样化的利益集团，为了获得各自的利益或达到自己的目的，会向权力集团进行各种各样的公关活动。权力集团和利益集团的领导人之间有着很亲密的私人关系，这对于公关活动是非常有利的，这种私人关系就是一种政治资源。如果大众传媒有很高的包容性，它就应该超越意识形态的不同以及新旧集团和大小集团的差别，和多样化的各个集团领导人保持私人关系。
表2-4所反映的是，各个利益集团的领袖们能够接触并回答问题的各类人士的比例。各个利益集团的领导人，与阁僚、在野党的领袖们、精英官僚（各部的部长）和全国性新闻报纸的记者都保持着良好的私人关系，当他们遇到全国性的问题，想向公众表达自己意见的时候，就会通过碰面会来交换意见并把自己的意见传达出去。表2-4显示了这些比例。这个表里计算出各个权力集团和利益集团的领袖人物接触度的平均值，并显示出这两者之间存在多大程度上的背离。从表2-4可以得到以下结论：从日本大众传媒和集团领导人的私人联系来看，市民运动（包括居民运动、消费者运动等）的领导人和大众传媒的接触度最高。除此之外，财界、劳动联盟、女性运动，和传媒人员的个人接触度几乎是相等的。例如，全国性报纸新闻记者和市民运动领导人的联系是最高的，达到了50%。财界、工会、妇女运动差不多都是40%多一点。但是，大众传媒也并非向全部的社会集团提供相同的接触度。如农业团体等和全国性报纸记者的个人联系就很少。同时大众传媒作为新兴的团体，对于向社会整体提供公共产品的集团持有好感。表2-4
[出处]蒲岛，1990:17
在自民党中作为精英的阁僚，与其拥有最亲密个人联系的人是财界的领导人，其次是农业团体的领导人。相反，自民党的阁僚则与和大众传媒保持最亲密私人联系的市民运动、女性运动的领袖们保持密切联系，但与村民自治同盟领导人的接触度却非常低。这样，在以自民党的指导者为核心的政策决定格局中，就形成了一种虽然包括了体制派利益集团和农业团体在内的，但是将非体制派团体排除在外的政策决定体系。
和自民党的指导者形成鲜明对比，在野党的指导者和村民自治同盟领导人的接触度非常高。在野党与财界、农业团体的接触度，居于市民运动、妇女运动之下。这样，财界和农业团体即使没有和在野党的指导者保持联系，只要他们和自民党保持联系，就可以在政策决定过程中反映自己的利益。
从精英官僚之间的接触度来看，财界领导人之间具有很高的个人联系度。但是，和阁僚的情况有所不同，财界与反体制集团的村民自治同盟的领导人的接触度，要比和农业团体的接触度高。市民运动的领导人与精英官僚的接触度较低。从这些数据可以判断，在精英官僚的个人联系中，虽然包容了超越意识形态的既得利益集团，但却排除了市民运动等规模较小的新兴集团。
[出处]蒲岛，1990，21页。图2-2 利益集团权力的配置状况
图2-2表示了各个利益集团的政治影响力和他们与四个权力集团的接触度之间的关系。这四大权力集团，分别是代表阁僚的自民党领导者，在野党指导者，代表各省局长的精英官僚，代表全国性报纸记者的大众传媒。图的纵轴是各利益集团领导人和权力集团的接触度，横轴代表的是对各集团领导人的政治影响力的评价得分。图中的直线，是各利益集团与权力集团的接触度和利益集团的政治影响力的回归线。图2-2反映出在和自民党之间的接触度和利益集团的影响力之间2有着相当高的关联（r=0.78）。同时与精英官僚的接触度和利益集团2的政治影响力之间的相关度也很高（r=0.77）。也就是说，政治影响力高的集团与自民党指导者和精英官僚之间有着更多的关联度。与此相对，利益集团的政治影响力与在野党之间的接触度的相关性存在着反比。这就表示，影响力低的集团和在野党指导者保持着很大的联系。而在利益集团与大众传媒的接触度和利益集团的影响力之间，几乎没2有相关性（r=0.01）。大众传媒，无论对影响力高的集团还是影响力低的集团，都提供了相同的接触度。所以说，大众传媒具有中立性及包容性。
三、新的模型——传媒多元主义
根据以上分析可以明确以下三点：第一，大众传媒拥有极高的影响力，第二，大众传媒的中立性很高；第三，大众传媒包容了超越社会集团的政治意识形态、集团的大小和新旧。如果大众传媒的影响力达到很高程度的话，其中立的立场便可以包容众多的政治社会集团，大众传媒就会对日本的政治产生巨大的作用。从这一意义上来说，以往无视传媒作用的日本政治理论模型是有缺陷的。
本章以已有的数据为依据，提出了一个研究传媒与政治关系的理论模型。在这里所使用的数据，都是由日本学者绵贯让治、三宅一郎、嶋澄来于1980年3月开始进行的，以及后来蒲岛郁夫进行的以精英为对象展开的调查数据。本书所使用的数据虽然有些陈旧，但是这个分析模型现在仍然是有效的。
首先，我们来描述一下模型的框架。在这个包括了大众传媒的政治模型中，传统权力集团自民党及其官僚组织构成了决定政策的核心，大众传媒被置于这一核心之外，具有迎合被权力排除在外的新兴的、弱小社会群体的喜好的倾向，也就是说这个模式将新多元主义注入日本的政治体系之中。
这一模型的妥当性，需要两个必备的前提条件。一是，大众传媒必须具有能同日本的政治体系匹敌的卓越的影响力；二是，大众传媒必须在权力中保持中立。
当然，实际的政策决定，还是通过自民党、阁僚、体制派利益集团之间的密切交涉来完成的。从这一意义上来说，“权力”依然是集中的。但是，在舆论中心的民主主义社会，这些权力集团也越来越不得不考虑国民的反应。大众传媒，一方面通过报道社会上方方面面的问题和新闻，让国民和政策决定者知晓社情民意，另一方面又通过对民众反应的报道，使民意在很大程度上增强对日本政治的影响力。
在日本政治生活中，处于权力中心位置的“国家”，由相异的两个组织系统——官僚组织和自民党构成。这就使其犹如双面神一样具有了两面性，自民党代表了支持自民党的社会集团的利益，从而也和反对自民党的集团对立起来。与此相对的官僚组织，为了社会的长期稳定和经济发展，也超越了意识形态的差异，给予主要的社会集团以广泛的利益。通过各种不同政治面貌的集团所形成的真正的政策决定者，就会产生不同的影响力模型。政党本来就是由社会的、经济的裂痕而产生出的代表着某种社会集团利益的集团。可以说，自民党正在向着更具包容性的政党变化，逐渐成为代表着更加广泛的各种各样的社会集团的利益集团，同时自民党还充分地代表了各种大大小小的经济界以及农业团体的利益。我们所调查的数据，也显示出自民党和具有很强的保守倾向的财界和农业团体的联系更为紧密。为了获得选票和资金，自民党在很大程度上容纳了多样化的利益集团的利益和愿望，即使其政治意愿会敏感地反映在争取选票和资金上，但以自民党为中心的多元主义仍然具有非常强的保守倾向。
双面神的另外一面是官僚组织，它以与自民党不同的形式和利益集团保持着联系。对于政府运营来说，可喜的是自民党进行的是统领社会的多样性利益集团并协调各方利益的圆滑的统治。官僚组织为了使自己的统治处于长期的稳定状态，显示出“要把市民纳入政府的管辖之下的倾向，要在文官制度中代表个人利益的倾向，还有，要让更广泛的市民尽可能地趋向‘大联合’之中的倾向”。如果说在日本政治中十分重视官僚的作用的话，那么，官僚就会尽可能多地把多样性的社会集团的利益容纳进官僚体制之中。这样，政治学家猪口孝的“官僚包容型多元主义”的模型就具有适当性。而实际情况如我们的数据所显示的那样，官僚组织虽然容纳了超越意识形态的各个社会集团，但是却往往容易被规模巨大的既得利益集团所限制，而它对于随着社会发展变化而产生出的新兴集团的包容度却很低。
由于大众传媒被置于这些传统的权力核心之外，由此也会向政治系统注入新形式的多元主义（referent pluralism）。大众传媒（与财界、劳动联盟等大组织一样）与市民运动、妇女运动等反体制的、新兴弱小的集团有着密切的联系，而这些弱小集团也通过大众传媒拥有了同其他集团一样的向政治体系中注入自己的意愿的机会。换言之，被权力排除在外的各社会集团，希望借助大众传媒作为参与政治的手段。这不仅仅是因为大众传媒向所有的社会集团提供了平等的关系，还因为大众传媒比起只是为了本集团成员的固有利益而活动的社会集团来说，更对那些能向社会全体提供利益而进行活动的社会集团持有好感。
本章提出了一个新的模型，即把传统的权力集团自民党和官僚组织作为构成政治过程的核心，并且把大众传媒置于权力核心之外，且具有满足被权力排除在外的新兴弱小社会集团喜好的倾向性，是把新多元主义注入到日本的政治系统中去的一个模型。然而与此同时，以追求新信息为兴趣点的大众传媒，又变得非常容易受到权力集团的影响。所以必须对该模型的制约条件进行阐述：
第一，这里提出的模型是静止的、一般化的，可能与一些个案并不相符。根据案例的不同，不同的集团在不同的情况下或许会拥有相对大的影响力。比如，当社会面临很大争议的问题时，在包括社会舆论在内的很多行动主体都参与到政治过程中去的情况下，大众传媒的影响力就会非常显著。但在日常的政策决定中，官僚、自民党和财界等传统的权力集团的影响力可能仍然处于支配地位。利用这个模型的框架，把多个案例作为研究的积累，可能会在不同政策领域中得出这个模型的变种模型。
第二，这里提出的模型，是假定大众传媒处于比较中立的地位。但事实上，大众传媒非常容易卷入掌握着信息源的官僚和自民党的组织当中去。关于权力和大众传媒的相互依存性，还需要进一步地探讨。
第三，“传媒多元主义”的理论，已经具备了超出研究日本这一领域的比较政治学上的意义。在大多数民主主义国家，大众传媒在众多的政治、社会运动、政治家和政党的兴亡，甚至外交方面有着越来越大的影响。这也容易使大众传媒的政治倾向和国家权力牵连在一起，这种情况在各个国家也是同样的。另外，大众传媒在政治发展和民主化中的作用又是怎么样的呢？如果进一步拓宽“大众传媒和政治”的研究，将会有更多的发现。
第三章 媒体与政府
第一节 媒体、政府与结构
广义的大众传媒包括报刊、图书、广播、电影、电视、音像制品，以及互联网络和手机短信，其中，报刊、广播、电视与互联网这四种主要新闻、信息传播媒介自诞生之日起就与人类的政治生活紧密联系在一起。一方面，政府决策需要借助大众传媒这一重要渠道向民众进行传递，并将民众的意见和建议及时地反馈回来；另一方面，民众也利用大众传媒进行意见表达、形成舆论，并监督、推进政府工作。国家、政府、政党、利益集团、政治家、公民等政治角色一开始就是大众传媒关注的重心，而现代政治过程的每一个环节几乎都对大众传媒开放，大众传媒成为政府进行政治沟通、赢得选举、获取合法性、维护统治的重要媒介甚至是主要媒介。然而，要清晰准确地描述出世界各国媒体与政府之间的关系并不是一件轻松的事情，二者的互动关系源于各国自成体系的独特系统。世界各国由于国家与社会关系架构、政治制度、政治价值、历史传统和社会生态环境不同，媒体与政治尤其是与政府的关系社会呈现出不同的特点，即使是同一个国家，在不同的发展时期，媒体与政府的互动情况也不尽相同。
媒体与政府的关系不是一个孤立的存在物，它身处各国政治、经济、社会、文化网络中，是各国政治、经济、社会和文化发展的历史产物。要探讨媒体与政府的关系，不能离开国家与社会关系的宏观结构。国家与社会的关系结构决定着媒体和政府的角色定位，进而决定着媒体与政府互动的关系模式。
一、国家与社会关系视角下的媒体与政府
国家与社会的关系是政治学、社会学等社会科学探讨的永恒话题。从某种意义上讲，国家与社会关系的核心是国家权力与个人权利之间的关系。国家是一种合法使用强制手段的具有自然垄断性质的机构，权力既来自于对暴力的垄断，又可能产生出对暴力的滥用。个人权利是人们相互之间的一种认可和允诺，是人与人相互关系的基础，但它非常脆弱，无力自保，最易受到来自外界的侵害。一方面，国家权力是保护个人权利的最有效的工具，国家的出现及其存在的合理性，正是为了保护个人权利；另一方面，国家权力又是个人权利的最大、最危险的威胁。因为，国家权力不仅具有扩张的性质和特征，而且其扩张总是依靠侵蚀个人权利来实现的。面对国家的侵权，个人的力量是有限的。这里涉及国家、社会的起源与本质，西方学术界对这一问题的探讨形成了无政府主义、国家主义、自由主义和马克思主义等不同理论范式。（一）无政府主义理论
无政府主义是一个繁杂的理论体系，也是一种社会运动实践。无政府主义完全否认国家和政府存在的价值和意义，将人类所有的罪恶归咎于国家。它的基本立场是反对包括政府在内的一切统治和权威，主张立即废除国家。当然，这不意味着无政府主义主张无序与混乱，对大多数无政府主义者而言，“无政府”一词是一种由自由的个体们自愿结合的互助、自治、反独裁主义的和谐社会。它提倡个体之间的自助关系，关注个体的自由和平等。它的政治诉求是消除政府以及社会上或经济上的任何独裁统治关系。无政府主义提出了“自由即至善”的口号，认为个人自由高于组织纪律，个人意志高于集体意志，个人利益高于集体利益，是个人自由产生了社会秩序，而不是社会秩序给人们以自由。在无政府主义者看来，媒体特别是大众媒体是人们之间进行信息交换与共享、沟通与理解的桥梁，是为个人提供最大限度便利与自由的平台，是维系社会各种关系的纽带，人们通过传媒而不是政府建立联系，达成共识，进行自我治理。因此，无政府主义特别强调作为自治力量的媒体应具有的反政府倾向，强调媒体的独立性，反对来自政府或其他集团包括法律的和技术上的管制或规范。（二）国家主义理论
国家主义以国家为本位，认为国家虽然是社会的产物，但不是社会的对立面而是高于社会的，主张国家对社会实行全面管理和控制，甚至完全以国家来取代社会。黑格尔认为，国家虽然与社会相互依存，但处于不同的发展层次，市民社会是私人利益的体系，由相对独立存在的各种组织和团体构成，它是国家权力体制外自发形成的一种自治社会。黑格尔虽然也承认市民社会的自治权利，国家必须尊重和保护这一特殊利益，但他认为国家才是市民社会的基础，政府才是市民社会的支柱。相对于市民社会而言，国家本身就是目的，个人和社会是为国家而存在的。个人的自由与权利，只有符合实现国家这一最高目的才有意义。国家不仅可以保护、维系和完善社会，更是对社会的超越和提升。此时，社会完全归属于国家，社会成为“国家的社会”，国家已不仅是中心，而且是个人乃至整个社会的本质与意义之所在。黑格尔将国家定位为目的，社会则被降格为手段。在他看来，由于社会中有非正义或不平等现象的出现，人民的普遍利益需要保障与维护，所以国家对社会的干预就显得必要而正当。在国家主义的框架下，国家拥有自己的利益，为了追求和维护自己的利益，国家可以采取任何手段或形式。国家主义希望在国家与个人、国家与社会之间实现内在的统一和高度的和谐。为达此目的，国家主义者努力使国家包含所有的社会生活，甚至把所有的社会关系与文化观念都纳入国家权力的光环之下。因此，国家主义者必然认为，媒体是政府实现国家利益的工具和手段。（三）自由主义理论
无政府主义和国家主义都将国家与社会关系的认知推向了极致。虽然，作为一种政治理想，具有理论的合理性和自洽性，但这种将国家与社会被分置于两极，既无视两者共有部分的存在，也漠视两者的合作与相互参与的主张在现实层面难以行得通。相比较而言，自由主义要温和得多。洛克认为，人类最初生活的社会是一个自由、平等而自在的自然状态。人们在其中享有生命、自由和财产等天赋人权，过着自足、自立的生活。但美中不足的是由于没有通行的法律、既定的程序和公正的裁决者，因个人私欲而导致的冲突，得不到有效的处理和调节，所以既不安全也不方便。因此，富有理性精神的人们愿意以契约的形式有限让渡自己的权利，建立政治社会即国家。国家基于社会委托而产生立法权和司法权，并对社会负责，确保个人权利和自由。也就是说国家的产生和存在既非自然而生，也非神授之物，而是基于人的需要，并且以人的需要为限。显然，在洛克眼里，社会先于国家而存在，社会才是目的和本源，国家既不神圣，也不神秘，充其量不过是世俗的工具、社会的外在之物或活生生的权力载体。正因如此，国家既可达成个人权利与自由，也可成为个人权利与自由的对立面，所以需对国家进行戒备与防范，将其作用约束至最低限度。自由主义与无政府主义、国家主义最根本的区别就在于：自由主义认可或部分认可国家的作用。但即便是这“部分认可”也要受到限定：国家的作用仅限于维护个人权利和自由的实现，或出于此目的而对其进行防范。当然，自由主义与无政府主义并非界限分明。如果将自由主义所倡导的社会自主与自治无限扩大，就可以得出无政府主义的结论来，两者恐怕只有量的不同而无质的差别。同样，自由主义与国家主义也并非水火不容，自由主义并未弃绝国家，它只是倡导有限政府。因此，在此认识框架下，自由主义倡导新闻自由，并视新闻自由是个人权利的自然延伸，国家有责任有义务确保新闻自由，除非这种自由妨碍了他人获得同样自由的权利。也就是说，只在新闻自由被滥用时，国家才能进行必要的干预。在自由主义的新闻自由观下，新闻媒体被定位为自由言论的载体，社会环境的监测器和预警机，可以与政府比肩的强大社会力量。（四）马克思主义理论
马克思主义在国家与社会关系上持历史主义态度，承认国家不是从来就有的，也不是永远存在的，国家是人类社会发展到一定历史阶段的产物。不过，马克思主义并未将国家的产生诉诸人性的缺陷或理性的光辉。恩格斯在《家庭、国家和私有制的起源》中指出，国家是社会在一定发展阶段上的产物。国家的出现意味着：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无法摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些在经济利益方面互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有表面上站在社会之上的力量来抑制冲突，把冲突保持在“秩序”的范围以内。这种从社会中产生但又居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。由于国家是从控制阶级对立的需要中产生的，同时又是在这些阶级的冲突中产生的，所以，它照例是最强大的、在经济上占统治地位的阶级的国家。这个阶级借助于国家而在政治上也成为占统治地位的阶级，因而获得了镇压和剥削被压迫阶级的新手段。因此，古希腊罗马时代的国家首先是奴隶主用来镇压奴隶的国家，封建国家是贵族用来镇压农奴和依附农的机关，现代的代议制的国家是资本家剥削雇佣劳动的工具。
所以，国家并不是从来就有的。历史上曾经有过不需要国家、而且根本不知国家和国家权力为何物的社会。在经济发展到一定阶段而必然使社会分裂为阶级时，国家就由于这种分裂而成为必要了。现在我们正在以快速的步伐接近一种生产发展阶段，在这个阶段上，这些阶级的存在不仅不再必要，而且成了生产的直接障碍。阶级不可避免地要消失，正如它们从前不可避免地产生一样。随着阶级的消失，国家也不可避免地要消失。在自由平等的生产者联合体的基础上按新方式组织生产的社会，将把全部国家机器放到那时它应该去的地方，即放到古物陈列馆去，同纺车和青铜斧陈列在一起。
通过以上论述，我们明显看到，马克思主义虽然认为国家有其必然性和合理性，但不同于国家主义强调的国家的神圣性、超越性和永久性。马克思主义虽然也强调国家的“暂时性”，认为国家最终会走向消亡，但也不同于无政府主义强调的立即废除国家与权威的主张。马克思主义也不同于自由主义，它与自由主义的最大区别在于对国家与社会关系的理解上，自由主义认为国家虽然必要但极不可靠，视国家为随时觊觎社会、攫取利益的外在力量，国家与社会是对立的。而马克思主义则认为国家的控制权就在社会之中，尤其掌握在社会强势阶级手中，在这个意义上，国家与社会是统一的。正是由于如此，自由主义认为国家一旦产生就会永远存在下去，而马克思主义认为当社会条件变化尤其是阶级和阶级对立消失后，国家也会消亡。所以，马克思主义认为，在资本主义社会，“新闻自由”具有虚假性，媒体和国家都在充当资产阶级利益的代言人，它们之间存在合作、争斗和竞争，但在本质上是一致的。
二、不同制度结构约束下的媒体与政府
作为一种政治组织，政府以强制力为基础，对社会进行管理。政府权力是由国家权力衍生而来的，其实质是公共权力，而公共权力的基本特征是在全社会范围内具有强制性和垄断性。强制性意味着政府可以规定人们必须做什么或不得做什么，人们必须服从之；垄断性意味着政府权力没有竞争。政府公共权力的这种强制性和垄断性，促成了一定社会安全和秩序的形成，也同时在一定程度上限定了一些社会成员与社会组织的行为，限定了他们可以做什么，不可以做什么，进而影响整个社会的效率和社会成员的福利。传播媒介，特别是大众媒介，拥有广泛的社会受众，具有极强的社会影响力。因此，传播媒介的发展一直被纳入一定的政府规范和制度中进行约束，形成传播制度或传播体制。传播制度或传播体制与国家基本的政治制度、经济制度和文化制度一样，是整个社会制度体系中的一个构成要素，受制于一个国家的基本经济制度和政治制度。由于不同时期、各个国家政治制度的差异，政府对传播媒介的约束与规范不尽相同，由此形成了不同的传播制度。传播制度中的核心内容就是确定政府与大众媒介的关系。不同的传播制度中，传播媒介与政府关系不同。施拉姆等在《报刊的四种理论》中，将传播制度划分为“极权主义、自由主义、社会责任、共产主义”四种，较为系统地梳理了不同政治制度下的政府与传媒的关系。（一）极权主义制度下的政府与媒体
根据施拉姆等人的界定，古代中国、近代欧洲绝对主义国家和法西斯统治时期，传播制度应属于极权主义范围。所谓极权制度，是社会政治制度的一种形式，最主要的特征就是“社会的政治化”，一切事务均要由掌权者来控制，对政治、社会和学术生活等各个方面实行统一管辖，公共领域与私人领域没有明确界限，呈现出来的是没有社会，只有权力。在这样的政治制度之下，政府对传播媒介的发展采取的是干预主义态度，政府与传播媒介是政治威权下绝对的控制与被控制的关系。
在中国，秦朝有“焚书坑儒”，清朝有“文字狱”，只允许政出一门，言出一家，因言获罪者比比皆是。中国是世界上最早产生报纸的国家，中国古代报纸主要有官方的邸报和民间的小报，但无论哪种报纸，处于专制制度这个大环境中，必然会受到统治者的控制，并为其政治利益服务。统治者绝不会允许自由报道一切消息和自由发表一切言论。在近代欧洲民族国家形成的过程中，曾经有过君权至上的绝对主义国家时期，以法国路易十四的“朕即国家”最为典型。路易十四非常懂得利用绘画、诗歌、建筑和纪念章等媒介包装、制造完美的统治者形象，并且用“君权神授”来为王权至上制造理论依据。近代印刷技术出现后，完全禁止媒体传播信息存在已经变得不可能，于是在17、18世纪的欧洲建立起了“检查制”或“特许制度”，允许有特许的、独占的报刊存在，或使私营印刷业和印刷机构受官方管理。英国王室对印刷业就实行“特许制度”，并通过“印花税”来控制印刷媒体的生存，对擅自印刷报纸的行为进行残酷镇压。
1586年英国都铎王朝特意颁布了《星法院法令》，对媒介进行管理和规范，成为欧洲各国封建王朝控制传播媒介的法令范本。该法令共计9条，其核心条款是一切印刷商的印刷机开印必须经“皇家出版公司”批准；不准在伦敦市外任何地方从事印刷；印刷商的学徒不得超过3人等。20世纪三四十年代，在德国、意大利和日本建立的法西斯主义政权体制，将极权主义传播制度推向了登峰造极的高度。法西斯政权推崇国家至上、种族至上和领袖至上，社会与个人都要无条件服从国家意志、领袖意志。法西斯政权通过颁布法律命令，设置新的国家信息机构，实现对新闻业的国有和控制，在国家的领导下对人民群众进行统一的舆论宣传。
1933年2月20日“国会纵火案”以后，希特勒将51家共产党报刊、社会民主党的130多家报纸关闭。1935年，德国成立了国家宣传部，专门负责管制全国报刊电台的言论及新闻报道，并负责国社党的总体宣传工作。他们终止了宪法规定的新闻自由，对反对希特勒或者对其统治提出质疑的新闻媒介，有时直接没收其财产，有时将负责人送进监狱或集中营。法西斯体制之下的传媒要绝对服从国家政权的管理和支配。在极权主义传播制度中，传播媒介与政府之间的关系是：媒介的存在与发展受到政府的严密干预，传播媒介是政府或执政者权力的附属物。（二）自由民主制度下的政府与媒体
进入近现代社会后，西方资本主义国家通过民主革命建立了现代民主政治制度。在民主政治制度下，“主权在民”“权力分立制衡”“代议制”与“宪政法治”等原则得以确立，公民的基本自由和人权获得保障，公共权力的赋予、运行有了明确的法律限定，社会自治和社会力量有了较大发展空间，国家与社会之间形成了某种程度的张力。尤其是资产阶级革命时期提出的“言论自由”理念在宪法、法律层面获得确认，使言论自由成为公民基本权利。法国《人权宣言》第11条规定：“自由传达思想和意见是人类最宝贵的权利之一，因此，各个公民都有言论、著述和出版的自由。”意大利共和国宪法第21条第1款规定：“每人均有以口头、书面及他种传播思想之方法自由表达思想之权利。”美国的宪法第一修正案规定“政府不得制定法律，侵犯新闻自由”。据此，以言论自由为前提，出版自由和新闻自由的法律地位也得到了认可和保障。一般来说，西方的新闻自由主要包括：不受批准自由出版报刊，即不必向政府申请营业执照或交付保证金，在政治上、经济上不受限制，人人都拥有出版权；不受任何形式的事先审查，可以发布任何新闻和发表任何意见（而事后的追惩在任何国家都存在，不容许报刊自由地损害国家、社会和个人）；不受限制地自由接近新闻源。概括来说，新闻自由就是公民拥有出版权、采访权和发布权。
在西方出版自由和新闻自由下，一般来说，出版业主要是私人性质或社会团体性质的，政府不得建立面向国内的传播媒介，政府很少染指传媒业。无论是1844年美国人莫尔斯发出世界上第一条电报，还是后来广播和电视的出现，政府对不同时期的新媒介的出现和普及一直谨守约束、不进行干预的态度。自由民主制度下的政府没有规划或计划来普及报纸、电讯社、广播电台、电视传播。媒体获得了独立地向公众客观公正地报道事实真相的自由，政府不得阻挠媒体向社会客观公正地报道事实真相。当新闻媒体与国家权力出现冲突时，法律倾向于保护媒体。美国第三任总统、美国宪法起草人之一的杰佛逊曾说：“如果报刊损害了个人，就该受惩罚，如果伤害了政府的名誉，就不必负什么责任。”美国联邦最高法院在著名的1964年《纽约时报》诉沙利文一案中判定，“根据宪法第一修正案的精神，政府官员作为原告在起诉新闻界诽谤罪时，法院不得判其胜诉，除非他不仅能证明有关他的新闻报道的某些部分失实并损害其名誉，而且能证明新闻界的这一报道是出于‘实际恶意’”。
在当代，随着西方民主制度的进一步完善以及普选制的进一步推进，政治运行和政治议题越来越依赖于公开的政治沟通，而大众传媒这一公开的政治沟通平台在政治民主政体下所扮演的角色越来越重要。政治领导人的选择、公民利益的诉求、政策议题的确定到政策的制定、发布和实施、反馈的各个环节都离不开媒体的积极参与和广泛介入。换句话说，正是西方民主政治的需要成就着、规制着媒体的发展。总体来说，进入现代社会以后，西方各国无论遵循自由主义或者社会责任的传播制度，政府与大众传播媒介之间的关系，国家对媒体的管理、规制与利用已经不同于极权主义制度之下的威权严密控制与被控制的关系，政府依法规范着传播媒介的发展，大众媒介被广泛地看作是“第四种权力”，与政府公权力之间处于平衡状态。（三）社会主义制度下的政府与媒体
现实中的社会主义，无论是原苏联还是中国所建立起来的制度与马克思所设想的都不尽相同。其中最大的不同在于马克思所设想的社会主义首先出现在西方发达资本主义国家，而原苏联与中国建立社会主义的前提与马克思设想的条件相去甚远。在经济文化相对落后的社会条件下建立起来的社会主义制度，无一例外都走向了“全能主义国家”道路。1949年中华人民共和国成立后，特别是生产资料的社会主义改造完成以后，国家通过意识形态、组织结构以及干部队伍，对社会生活的所有方面，实现了全面的渗透与组织，建立起强大的以执政党为核心的权力体系，中华民族第一次以具有现代主权国家统一意志的姿态出现在世界舞台上，彻底改变了近代以来长期积弱的局面。但是，这种“全能主义国家”却极大地挤压了社会空间，抑制了社会的活力。改革开放以来，中国的政治体制和经济体制都发生了重大变革，政府与媒体的关系也悄然发生变化。改革开放前，中国新闻媒体是完全的国有国营，主要角色和功能就是宣传党和国家的政策，进行广泛社会动员，是执政党和政府实现为人民服务的媒介和工具。现在的新闻媒体机构大多还是事业单位编制，经济上有国家（地方）财政的部分补贴，且在经营主体资格上实行的依然是政府主管部门核准制，但新闻媒体的资本结构、运营方式与管理体制呈现出了一定的市场化特征。尤其是网络媒体，完全向社会资本开放，市场化特征最为突出。正因如此，新闻媒体在议程设置和舆论监督等方面发挥的作用越来越大。媒体也不再仅仅是实现政府意图的工具，而是越来越具有了监督政府的能力和职责。
在当今的“媒体社会”中，“国家无所不能”“强政府”时代已经结束。政府的频繁更换，使它从原来与国家重合的身份中剥离出来，“国家虚拟化”“国家弱化”和“去权威化”使国家不再一言九鼎，不再至高无上，国家的控制能力和社会动员能力都大大减弱。社会力量崛起，利益集团、新闻媒体、社会自治型组织在逐渐填补以前政府所承担的某些功能。无论是民族国家，还是国际社会都在试图强化公共治理。国家、政府和社会合作是目前公共治理的发展趋势，法律规范和自治的结合越来越成为不同制度安排下政府与媒体关系共同遵循的一般准则。
三、媒体与政府的相容与相克（一）媒体与政府的相容
大众传播既是一个庞大的经济体系，又是现代信息传播与生产的核心力量，它通过提供各类资讯和娱乐产品赚取利润、主导舆论、影响政治、控制社会。为了这一利益，它充分利用（有时滥用）宪法和法律赋予公民的言论、表达、出版和新闻自由，挖掘和报道各种自认为具有新闻价值的资讯，这些资讯当然包括了大量与政治、政府相关的信息。在现代市场经济下，政府不再仅仅是提供安全、秩序的“消极角色”了，而是掌握着巨大经济、社会和信息资源的庞大公共力量，它通过宏观调控体系、社会福利制度体系和信息发布体系，在经济社会生活中扮演着越来越重要的“积极角色”。政府决策不仅影响到重要的经济资源配置，而且影响到普通民众的日常生活。政府的一举一动是社会普遍关注的焦点，与政府有关的新闻资讯有着广泛的社会需求市场。大众传媒通过报道、收集政府信息，密切关注政府决策活动，这既是媒体的职责所在，也是争取受众、获取影响力、获得盈利的必然选择。
现代民主制度下的政府运行机制为大众传媒实现这一需求并介入政治生活提供了现实可能性。在某种意义上说，没有现代民主制度就不会有今天大众传媒如此重要的社会地位。同时，没有现代传媒的介入也很难想象现代政府运行的民主性。现代政治运行的民主性要求，使得政府运行的各个环节都要有民意基础的支撑，这为大众传媒作用的发挥提供了空前广阔的空间。在选择“谁”成为政府领导人这一环节中，参与竞选的政党和政党候选人必然要通过一定渠道为选民所了解，选民也必然要通过一定渠道了解候选人，其中大众传媒渠道是不可或缺的重要载体。各大媒体竞相推出的民意调查也会成为政党、候选人及时了解民意，调整选举策略的重要依据。在政府决策的议程设置环节中，媒体对某一事件的集中关注，会形成某一时期的公共舆论，政府基于民意要求有可能将媒体关注的议题优先纳入决策议程当中来。在这一环节中，政府也可能将某个待决策的议题通过大众传媒进行民意调查或讨论，进而为下一步决策奠定民意基础。在政府具体决策环节，大众传媒可以就决策程序、决策的具体进展情况进行报道、追踪和监督。在政府决策之后的发布和实施环节，大众传媒可以进行传播、宣传动员、讨论、诠释和质疑，进而形成对政府决策的反馈意见，为政府下一步的决策完善发挥作用。（二）媒体与政府的相克
媒体与政府角色定位不同，利益追求、目标和目的也存在差异，因此，二者之间出现矛盾甚至冲突在所难免。媒体是各种信息自由发布、交流的载体和平台，它的重要功能是能给予受众丰富的、多元的、独立的、客观而平衡的各种资讯，对各种可能发生的重大事件进行必要预警，信息交流通道的畅通是它的必然要求。而政府活动是一种科层制下的权力运行过程，上级对下级的命令——服从是其基本的行为规范。也就是说，媒体是一种汇集各种信息流、开放的信息交换体系，而政府则是一个精英决策、相对封闭、分层管理的行政组织体系。
可以说，媒体运作的基本要素是自由，政府运行的基本要素是秩序。两者有着不同的逻辑和观念。媒体遵循的是个人权利自由和市场经济法则的内在逻辑，政府遵循的是依靠强制力量为实施保障的权力法则。媒体通过报道甚至是质疑政府活动来获得生存和影响，必然倾向于要求政府的一切活动都向媒体开放，能够自由而不受干预地报道政府的所有活动一直是现代大众传媒源自新闻自由而一贯坚持的不二法则。而现代政府尽管是在民主政治框架下运行的，但权力运行本身的排他性和封闭性必然要求决策活动尽量减少外部力量的（包括媒体）干扰。因此，大多数政府倾向于在决策者的选择和决策实施环节向媒体开放，而在具体的决策环节排斥媒体，甚至有一些政府会动用强制力打压、限制和干预媒体。（三）媒体与政府的共生
媒体与政府的相容与相克表明二者之间的依存与排斥。在现实政治生活中，媒体与政府的关系既不是完全的步调一致，也不是完全的南辕北辙。一般情况下，政府会尊重媒体的社会价值和社会角色，通过宪法、法律和一定的制度安排，确保媒体功能的正常发挥。政府尽可能利用媒体为己服务，用传媒去引导舆论、解决问题、纠正偏见。媒体作为社会发展中的独特力量，担负着“社会守望者”的公共角色。媒体角色的扮演和功能的发挥需要一定的公共规则来规范，需要对担负公共职责、拥有公共权力、掌握公共资源的政府进行密切关注和监督，离开政府的约束和合作，媒体也无法生存和发展。因此，在一个民主社会，政府和传媒都是公众利益的代表，公共角色和公共功能使媒体与政府在社会大系统中休戚与共。
第二节 美国媒体与政府
美国是世界上媒体最发达的国家，这一方面得益于立国之后美国抓住科技革命、产业革命、世界大战的机遇迅速成为地区强国、世界强国直至二战后的世界霸权国家，强大的政治、经济、文化、军事和对外战略需求，带动了美国传媒产业的大发展。美国的政治制度结构、相对独立的法律制度环境和相对自治的历史传统也有利于媒体在政治社会中扮演重要角色，催生了媒体繁荣强大。
与此同时，美国媒体与政府之间的关系也经历了从依附到独立、从独立到制衡的复杂演变过程。美国学者达洛尔·M.韦斯特在《美国传媒体制的兴衰》一书中指出，媒体在美国历史的早期并不强大，直到20世纪专业化媒体逐渐成形，大众媒体才渐成第四种权力，在美国政治体系中扮演举足轻重的角色。在新世纪，新媒体和自媒体的崛起，在“众声喧哗”的媒体环境中，传统的大众传媒发展受到挑战，一定程度限制了大众传媒在政治中的影响力。
一、美国媒体与政府关系的制度环境
自由和人权是美国的立国之本。美国是世界上最早建立资产阶级共和制的国家。共和制度的根基是美国宪法，而美国宪法是建立在天赋人权、主权在民、分权与制衡、制宪与宪政、自治与法治等原则基础上的，而这些原则的核心理念是自由和人权。作为美国宪法来源之一的《独立宣言》指出：人人生而平等，造物主赋予他们一些不可剥夺（转让）的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了更好地保障这些权利，人类才成立政府。
所以，当打算组织政府的人要从人民那里获得授权时，必须保证他们拿走的这些权力，只是为了保障每一个公民的生命权、自由权和追求幸福的权利。政府没有任意越界干预社会的权力和自由，政府必须保证公民权利和基本人权在任何时候都不能以任何理由被侵犯和剥夺，公民有个别的、集体的（人民）监督政府的权力，包括避免、揭露、防止、批评、抵制政府作恶的权力。为此，1791年通过的宪法的最初十条修正案《权利法案》中规定，政府必须保证美国人民有如下权利：言论自由、宗教自由、集会自由、新闻自由、向政府请愿的自由、拥有武器的自由、支持和批评政府政策的自由、生存的权利、自由的权利、选举和被选举的权利、接受教育的权利、人人平等的权利以及追求快乐的权利。
民主共和、分权与制衡是美国政府之基。为确保政府权力不伤害公民权利，宪法除了规定政府负有保护公民自由和权利的基本责任之外还规定：国家主要权力分立法、司法和行政三种，分别由不同国家机构独立行使，三种权力交叉、彼此互相制衡，以避免政府滥权。立法权由立法机关行使，立法机关是参议院与众议院，并设二院制议会；司法权由司法机关行使，司法机关以联邦最高法院为首，下设11个控诉法院，95个地方法院及4个特别法庭；行政权由行政机关行使，行政机关以由人民直接选举的总统为最高行政首长，并以副总统辅之，下设几个行政部门。政府的权力有联邦政府和州政府之分，各州自治权保留给州政府，各州政府本身拥有立法、司法、行政诸权限，联邦政府的权力以一州政府无法单独行使为限，如课税、财政、国防、外交、货币银行、出入境管理、对外贸易、国民福利、邮政以及科学艺术的发展援助等。这样，美国通过宪法对政府权力的来源、构成、权限和目的都进行了明确界定。政府的权力是有限的，总统的任期是有限的，总统的权力是有限的，议员的权力是有限的，任期也是有限的。美国的宪法规定框定了媒体与政府之间的关系之基。
新闻自由是自由民主的基石。新闻自由是言论和出版自由在新闻传播领域的延伸，或者说是通过新闻传播媒介实现的言论和出版自由。早在美国独立战争时期，新闻自由就是领导者们致力争取的权利之一。美国《独立宣言》起草人之一杰斐逊说过：1776年的《弗吉尼亚权利法案》宣称：新闻自由是一切政治自由的基石，任何一个民主政权都绝不应妨碍这种自由。与之类似，在1780年的《马萨诸塞宪法》中规定：新闻自由对于保障一个国家其他自由而言必不可少。1791年批准生效的美国宪法第一条修正案规定：国会不得制定关于下列事项的法律——建立宗教或禁止信教自由；剥夺人民的言论自由与出版自由；剥夺人民请愿、诉愿之自由。国会无权通过任何法案取消出版自由，政府无法限制老百姓的言论、新闻和宗教信仰自由。
在美国，任何人都可自由办报，没有准入限制。但政府不能介入新闻，美国报纸、电台和电视台都完全是由私人经营的，美国政府没有自己的报纸和电视台，美国两大党派——民主党和共和党也没有自己的党报。1919年，美国最高法院大法官霍姆斯进一步阐发了宪法第一修正案的思想，他提出“观念的自由市场”概念。他认为，人们所欲求的最高的善，最好是通过观念的自由交易来实现。检验真理的最好办法，是让思想的力量本身在市场的公开竞争中获取承认。他还强调，不仅赞同我们的人有表达自由，而且我们所憎恶的思想也有表达的自由。然而，这并非意味着美国的新闻自由获得了政府的全面保障。美国的新闻自由还在很多方面没有通过法律的制定或者法庭的判决得到保护或者界定。美国著名传媒学者埃弗里特·丹尼斯认为，美国新闻界生活在各种规定和规则、惯例与限制之中。
二、美国媒体与政府关系的演变
美国政治体系是一个民主共和制、分权制衡型的政治体系，行政、司法和立法在宪法约束下独立运行。所谓美国媒体与政府关系实际上是指媒体与政权体系的关系，包括媒体与政党，媒体与行政机构、立法机关包括司法机构的关系。
在殖民地时期，北美报纸在反抗《许可证法》《印花税法》《煽动法》等苛法的斗争中逐渐成长为独立性报纸，并在独立战争中制造舆论和社会动员方面发挥了重要作用，涌现出如塞缪尔·亚当斯、托马斯·潘恩等大量杰出报人。从国家独立到现在，美国媒体与政府的关系，大体经历了四个时期。（一）政党支配媒体、媒体成为政治派别斗争工具的时期
独立战争结束后，北美报业的独立性并没有得到延续，相反它的政治角色继续强化，并最终成为政治斗争和政党斗争的工具，独立性逐渐丧失。当时政治领袖们围绕联邦政府应担当何种角色问题展开了激烈斗争并形成两个党派。其中一派是以当时的政府财长汉密尔顿为代表的“联邦派”，支持建立一个强有力的联邦政府，另一派是以当时的政府国务卿杰斐逊为代表的“反联邦派”，反对建立强有力的中央集权政府。
两派观点不合，为宣传自己的见解，纷纷创办报纸作为自己舆论宣传的工具。联邦党人首先行动起来，1787年至1788年间，汉密尔顿、约翰·杰伊和詹姆斯·麦迪逊曾在纽约的《独立日报》上发表了一系列匿名文章，颂扬立宪，以此宣传其事业。这些文章随后被集中起来，以图书形式重印为传统出版物，这就是《联邦党人文集》。随后民主共和党也纷纷办报，宣传其主张。
因此，当时美国报纸也随之分为两派，美国报业进入了“政党报纸时期”。这些报纸观点彼此对立，完全从党派观点来报道新闻。当时，报纸属于奢侈品，订阅量不高，广告收入十分有限，无法从大发行量或商业广告中获利，只能依赖于政府印刷合同和政治赞助。这个时期，管理政府合同的官员拥有极大的权力，通过广告合同或印刷合同来维系报纸在财政上对政治赞助的依赖。政客或党派中人办报或资助某报，并不看重金钱投资收益，最重要的是对报纸内容施加巨大影响，许多报纸编辑将为政党服务视为本职工作，只为某些领导者充当喉舌。正是由于如此，对立性的党派媒体最初就政策性问题展开争论，到后来演变成无理攻击谩骂，甚至到登峰造极的地步，导致当时的报纸发展陷入极度混乱和黑暗的境地。（二）逐渐取得经济自主、政治独立，媒体开启制衡政府时期
19世纪中叶，随着电报技术应用、印刷术的改进、美国工业化和报纸在中产阶级中的普及，媒体发生了一场商业化革命。到1900年，广告收入已经构成了美国报纸收入的大部分，媒体也就从政党领袖和政府官员的控制下解脱出来，新闻业进入残酷的商业竞争和小报报道时代。这时的媒体更独立于党派政治力量。约瑟夫·普利策在他主办的报纸公开宣告：“《通讯报》和《邮报》不服务于任何政党，只服务于人民；不做共和主义的喉舌，只为真理代言；不追随任何决策者，只看其成效如何；不迎合‘当局’，而与之以批判；对何地、何种弄虚作假都坚决反对；坚持原则，坚守信念，摒弃偏见和党派行为。”这时的报纸更注重于以煽情、罪案、猎奇和耸人听闻的轰动效应来获得商业利益。蓄奴制、内战、国家重建和美西战争都是当时读者热切关注的话题，媒体通过对这些议题的报道和讨论追逐利润，扩大订户和广告商，在政治体系中获得了更加有利的位置。
20世纪初，新闻媒体专业化日益提上日程。1912年哥伦比亚大学招收了第一批新闻工作者，到1940年有600多所学院和大学设立了各种与新闻相关的课程。新闻学院按专业水准培养记者，新闻部门从编辑部门和运营部门分离出来，新闻的控制权转移到专业记者手中。新闻业开始趋向以客观性作为工作规范，试图以更加客观的标准报道政治发展，其目标是寻求公正、均衡、探求真相。
在1900-1917年间美国政治、经济和社会改革进步运动中，新闻记者作为“扒粪人”，揭露和批评财富集中和政治腐败现象。其中最著名的当属艾达·塔贝尔关于“标准石油公司史”的系列调查文章，该调查为政府最终打破标准石油的垄断、形成各公司间竞争筑路铺石。林肯·斯蒂芬斯也在同时期关注政治腐败，他的系列文章记录了美国部分城市和几个州的现金贿赂和腐败的政治机器情况，媒体的政治监督功能日益发挥。
第二次世界大战给美国媒体带来许多挑战，却也使远驻国外的记者拥有了报道新闻的巨大权力。美国向世界派出了2600多名战地记者，为后方的人们源源不断地提供战事情况。在二战中，广播更加普及，美国政府用广播进行战时动员，建立了美国之音广播的战时新闻处。二战后，美国迎来了新的通讯技术革命和社会变革，电视更加普及，报纸和广播继续发展，大众传媒迎来了政治影响力大增的黄金时期。
20世纪60-70年代的大众媒体是一个精英团队，新闻界藉两个通讯社（美联社、合众社）、三个全国电视广播网（美国广播公司、全国广播公司和哥伦比亚广播公司）以及少数顶尖报社（《今日美国》《华盛顿邮报》《洛杉矶时报》《纽约时报》《华尔街日报》《基督教科学箴言报》等）的运作，对新闻进行定义，决定何种报道有价值的是顶尖新闻机构的意见领袖。而其他的新闻机构由于缺乏权威和资源，都普遍遵循行业领袖制定的规则。在这个时期，媒体是和国会、总统同样重要的机构。在越南战争和水门事件中，媒体的负面报道接连参与扳倒了两位总统，更把媒体的作用推到与政府抗衡的地位。美国公众对媒体的信任达到了相当高的程度，69%的美国人对本国媒体表示出极大信任。政府日益重视对媒体的利用和管理，政府官员不遗余力地将媒体报道吸引到自己的活动上来，没有媒体，政客就不可能在政治上取得成功。（三）媒体成为政府得以组建的关键环节，政治运行主动适应媒体法则
根据美国的政治制度安排，政府权力由谁行使是通过让选民民主选举来决定的，通过选举，选民选择代表具体行使国家权力。为此，美国设有选举制度和政党制度确保这一授权过程有序进行。美国的两个政党是为选举而存在的，在19世纪30年代形成了由政党代表大会提名候选人的制度。从那以后，大多数议员都由党内的秘密会议提名产生，而这种制度往往使议员人选由党魁所控制。
20世纪初，直接预选制度得到推广。到1917年，全国48个州中已有44个实行了某种形式的直接预选制。预选制度的改革，打击了各级党魁对候选人名单控制的能力。这使在烟雾缭绕的小屋（Smoked Room，各级党魁在党代会举行地附近的旅馆小屋利用暗箱操作产生候选人名单）里产生公职候选人的方式被抛弃。
1974年国会通过的竞选改革法进一步限制了全国性政党在竞选中为候选人开支的数额。于是，现在美国的选举不再是以政党为中心了，而是以候选人为中心。美国选举政治组织模式的变革，淡化了政党左右候选人提名的影响力，强化了候选人提名过程的竞争，更加强调选民自主选择的重要性。美国选举制度的这种变革造就了选举的“媒体时代”。
面临众多竞争者的角逐，每一个参与者都要极力争取选民的支持。在大众传媒时代，无论是对于候选人及其竞选组织，还是对于广大选民来说，大众传媒都是极其重要的。选民通过媒体了解候选人的信息和政策主张，通过媒体权衡自己的政治态度和选择；候选人通过媒体了解选民需求，回应选民要求，争取选民支持。这样，就为媒体在选举政治中发挥作用提供了广阔空间。在这一过程中，媒体绝非仅仅是一个提供候选人与选民沟通交流的平台角色，更重要的是媒体通过刊载竞选广告、进行民意测验、安排议题、偏好不同的候选人、解读选民需求，使得媒体对选举的影响远远超过信息交流渠道的作用。
它不但改变了总统竞选手段，而且逐渐成为左右美国总统竞选的重要力量。在某种程度上，所谓的选举成为了“大众传播媒介选举”。正如杜克大学政治学教授戴维·巴伯在《政治的脉搏》一书中所言：“总统政治正在发生一场革命，民主党和共和党已经不再控制其旗手的选举，代之而起的是一批新的国王制造者，新闻人士。”因此，政党在美国选举政治中影响力衰落后留下的权力真空迅速由大众传媒填充。美国著名政治学家詹姆斯·伯恩斯曾指出：“政党识别人民的要求，决定人民的需要，激起人民的希望和激情，组织选民的期望和要求。而现在都由传媒来完成这些工作，但这是一种完全不同的方式，以至于它带来了美国政治制度的变化。”
想当总统的政治家首先必须赢得媒体专栏作家和评论员的“提名”，媒体在竞选年之前就开始草拟可能的候选人名单，评论其资格、推测其意向，并确定哪些是可能当上总统的“可塑之才”；竞选开始时再挑出正式的候选人分配角色：“先锋”“领头羊”等等。一旦媒体确定了政党中的某位赢家，他（或她）就会被铺天盖地地报道，所有的对手都会被贬得一无是处，直至其销声匿迹。这种报道支持了被媒体选中的赢家，而其竞争对手的经济援助开始枯竭，无人愿把钱投注于败方。过去是由党魁在烟雾弥漫的小屋决定候选人的提名，今天却由大众传媒在新闻报道中决定候选人的前途命运。
二战后电视开始进入美国的选举政治之中，以电视为代表的媒体更是成为影响竞选成败的关键因素。1952年的总统大选首次使用了候选人的电视广告，1960年大选首次出现了电视辩论，民主党总统候选人肯尼迪利用电视辩论战胜了具有较强竞争实力的共和党总统候选人尼克松，令公众开始注意到了电视的神奇力量。“现在我们关于政治的消息很多来自媒体，特别是电视在现代选举中扮演着重要的角色，这就需要候选人通过这一媒体来竞争。”1976年1月盖洛普民意测验表明，只有3%的人知道杰米·卡特。可是到了3月中旬，卡特不仅遥遥领先于其他民主党总统提名竞选人，而且还稍领先于福特总统。卡特突然在美国闻名遐迩，归之于媒体对他的竞选作了偏袒的报道，从而为他树立了正面的积极形象。《纽约时报》《华盛顿邮报》和《华尔街日报》都用头版新闻报道卡特宣布竞选总统的消息。《时代》杂志的文章对他的改革官僚作风和削减政府开支的措施以及“像阳光一样公平的法律”深入解读。三大广播电视公司每晚的头条新闻都是对卡特的报道。此时，“水门事件”在人们心中余波未平，卡特清廉、正直、勇敢的媒体形象激起了人们对他的信任和好感，进而助他成功当选。
当然，媒体的偏好并不总是一致和持久，电视既塑造了卡特，也促成了他的下台。1979年11月4日，美国驻伊朗使馆人员被德黑兰大学生囚禁，其中有50人被扣押作为人质直至1981年1月才获释，前后长达442天。这期间的1980年正是选举年，每天的晚间电视新闻都要报道人质被扣留天数，这在客观上讽刺了卡特政府的外交能力。卡特竞选失利后，他和新闻秘书乔迪·鲍威尔曾就此事批评媒体滥用“权力”。而记者莱斯特·伯恩斯坦则反击道：“事实上杰米·卡特成为大人物几乎是由媒体一手创造的……他应比任何政治家都更感激媒体，正是这台宣传机器使他从默默无闻登上了总统宝座。”媒体在美国政府得以成立的第一个选举环节中的举足轻重的作用，使得媒体虽然不属于政府体制中的任何权势部门却拥有着影响政府行为的极大的权力。
美国媒体的选举报道主要由两部分构成，一部分是竞赛报道，包括候选人的形象、竞选策略、筹集经费、民意测验中的名次、公众反应等。另一部分为问题报道，指候选人的政治纲领、方针政策、领导能力及其在重大问题上的立场等。而这两部分的报道在结构分布上是不均衡的，媒体大多绕过国家政策问题，把注意力集中于政治竞赛上。呈现在选民面前的竞选重点不是政策的辩论，理政方案的探究，而是以演讲、集会、记者招待会、旅行、个人私生活为内容的候选人之间的形象之争。为适应媒体法则，候选人必须在外形、言谈、举止和个人品行等等方面能够树立起一个受欢迎的媒体形象。这使得在过去的竞选中被看作是一个非本质附属问题的个人形象，变成今天整个竞选的焦点。为打造一个良好的媒体形象，候选人纷纷组建自己的竞选团队，聘请大量的传播媒介顾问专家为自己包装和推介。
自20世纪60年代开始的电视竞选广告就是候选人媒体宣传的重要手段，并逐渐成为总统竞选不可缺少的内容。竞选广告的主要目标是制造竞选人的形象，提高候选人的知名度。候选人可以花巨资购买电视播出时间为其竞选服务。在美国，每当总统选举、国会选举和州长选举时，选民都可以在电视上看到大量的竞选政治广告。候选人不但利用广告为自己塑造正面形象，还利用广告拼命攻击对手。1988年的总统选举中，民主党总统候选人麦卡尔·杜卡斯基制作了一则乘坐坦克的政治广告，意图打造他爱国、重视国防建设的媒体形象，以此吸引选民对其的支持。同时，共和党总统候选人乔治·布什及其竞选组织制作了一个“旋转门”的政治广告，意指死刑犯可以从旋转门中走出，到社会上继续犯罪、杀人，暗讽杜卡斯基任马萨诸塞州州长期间曾允许罪犯走出监狱去休假。这一政治广告所传递的信息是，如果选民选举杜卡斯基为总统，他们的生活环境会更不安全。在1992年的总统选举中，民主党总统候选人克林顿的政治广告反复出现：画面中1988年布什在竞选总统时所做出的承诺，绝不增税，定格在他说这句话的嘴形上，以此说明布什执政后违背诺言增税的事实，塑造了布什撒谎的形象。在这两次总统竞选中，布什和克林顿都战胜了实力十分强大的政治对手，这不能不说是政治广告发挥了一定的作用。
可见，大众传媒不仅在政府运行的权力分配环节筛选候选人、安排议题、评判候选人，在选举过程中发挥独立的作用，它还作为一种工具被候选人操纵和利用。事实上，大众传媒在美国权力运行中扮演双重角色，它本身既是政府权力得以成立的组织者，也是政府权力的监督者和批评者，又是政府权力运行的服务者。（四）媒体分化，自媒体崛起，媒体与政府进入新的彼此适应期
20世纪90年代以来，随着信息技术的发展，电子媒体发展方兴未艾。1994年，美国修改媒体和电讯法，撤除电讯与有线电视之间的隔离。1996年《电信法案》获得通过，导致电信网、有线电视网、互联网走向汇流，媒体结构发生巨变。媒体机构大量增加，新的电视网、小报式报业、脱口秀电台、影音视频、有线电视台、网站蜂拥而至，市场不再由ABC、CBS、NBC和PBS垄断。新闻选择的数量急剧增长，CNN、MSNBC和CNBC等新闻频道24小时不间断播报政治消息，福克斯（FOX）、UPN、WB等新的电视网出现，脱口秀电台取代电视大受欢迎，从1991年开始全球互联网也开始改变人们获取信息的方式。无论持何种观点、有何种诉求的人，都可以找到支持和服务于自己的时事通讯、期刊、电台和公共有线频道。
所有这些极大地丰富了可供受众享用的传媒内容产品和传媒广告产品，媒体观点呈现出前所未有的多样性和深入性，这对于打破少数媒体巨头垄断，限制个别媒体的过分行为，维护和促进民主进程是有利的。多元化的媒体可以从更多角度监督政府运行以及竞选活动，可以更深入挖掘政治人物的多种信息，调查更复杂的政治事件。政府运行处于更多元化的媒体环境中，政府想掩盖政治真相而不被戳穿的几率大为降低，政府支配或掌控媒体更是不可能。
媒体结构的巨大变化意味着ABC、CBS、NBC、《纽约时报》和《华盛顿邮报》主导新闻采写的时代，让位于一个属于小报式新闻、残酷的媒体竞争、异质性报道的时代，一个边缘性报社和精英报社一样可以做出重大报道的时代，甚至一个普通人也可以传播重大消息的时代。在这样的一种背景下，媒体的从业人员的专业素养良莠不齐，先前普遍接受的职业规范确定的客观性和专业性规则被瓦解，新闻业中的主观性和偏向性蔓延泛滥。1994年的“辛普森案”的种族、性、名流、巨款等倾向报道和1998年的“克林顿性丑闻”报道中对私人生活的喋喋不休，扩大了群体间的分裂，放大了社会冲突，增大了不同背景人群相互误解的可能性，使公众对媒体产生了普遍不满。1985年，55%的人认为新闻机构是普遍尊重事实的，只有34%的人觉得报道经常不准确。而1997年，37%的人觉得新闻机构报道的是事实，而56%的人认为报道通常是不准确的。媒体对公众信念的影响力在减弱，对政治进程的影响力也出现一定程度的下降，媒体虽然可以通过饱和报道设置议题，但已失去了制造议题的能力。媒体的过分竞争和肆无忌惮的报道，招致了更加严厉的诽谤法和陪审团裁决。政府正谨慎地平衡着维护新闻自由与限制滥用新闻自由之间的关系。
三、美国政府对媒体的管理
在美国，媒体是政治生活中的重要组成部分，虽然它从来也不是正式的政治机构，但无时不处在政治的漩涡中。政府依靠媒体执政，媒体监督政府，政府与媒体的关系错综复杂。在长期与媒体打交道的过程中，美国政府深深感受到了媒体的威力，逐渐形成了一套比较成熟的媒体管理机制。（一）立法管理
美国宪法第一修正案确立的“国会不得……剥夺人民的言论自由与出版自由；剥夺人民集会请愿、诉愿之自由”是对新闻自由的最根本保障。这是政府必须履行之义务，但这并不妨碍政府制定各种法规廓清言论和出版自由概念的内涵和外延，管理和约束媒体。美国无成文的新闻法，关于新闻管理的各项规定散见于一些法律中，同时以大量的案例和法院判决文件作为“管制言论自由的各种正当理由”，进行新闻管制。1788年国会通过《惩治煽动叛乱法》，对“意在诋毁政府或煽动人民仇恨（政府）的言论”进行约束。一战期间，美国颁布《间谍法》和《煽动法》，规定任何报纸杂志不得“对美国政府的形式或宪法、陆海军、国旗或军队制服使用不忠诚的、亵渎的谩骂或污辱性的语言”，否则将被治罪。美国在1927年通过《无线电法》，1934年通过《通讯法》，建立了专门管理广播电视媒体的监管机构——联邦通信委员会，管理无线电广播、电视、电信、卫星和电缆来协调国内和国际通信，通过三年一度的电台营业执照审查，完成监管任务。联邦通信委员会是国家独立行政机构，5名成员经参议院提名和同意后再由总统任命，相同政党背景的成员至多不得超过3名，联邦通信委员会最终必须对国会负责。1996年，美国通过《电信法案》对有线电视、电信和互联网相关法律条文进行了修改，规范媒体间的竞争。（二）结构控制
在美国，绝大多数媒体都是私营的商业媒体，政府办的媒体在本国播放节目有着非常严格的限制。例如“美国之音”电台是国有媒体，但是法律禁止它在美国国内播出。在商业广播电视占主导的环境中，美国仍有1200多座公共电台和300多座公共电视台。公共电视网（PBS）和公共广播网（NPR）不以营利为目的，而以服务公众为宗旨，主要供教育和地方政府公共服务使用，经费主要来自经办部门的筹集、企业和个人的捐款，辅之以国会拨款等。国会以拨款和限定公共广播电视网的功能，维持着媒体结构脆弱的平衡。美国加大对外广播、特别是对亚洲地区广播的投入。美国众议院拨款委员会建议2007年为美国国际广播管理委员会（BBG）拨款6亿多美元，重点资助对中国的广播和与全球反恐有关的语言广播。美国新闻署每年向“美国之音”拨付1.7亿多美元以支持其宣传美国的价值观和思想。（三）特殊的新闻检查制度
特殊的新闻检查制度主要包括特殊时期的战时控制和对特殊事件的控制。1942年太平洋战争爆发以后，美国发布了《美国报刊战时行为准则》，严格规定各种印刷品不得有军队、飞机、舰船、战时生产等“不适当”的消息，同时设立政府的新闻检查局，对美国发往外国的各种信息进行强制性检查。朝鲜战争期间，麦克阿瑟在1951年实施严格的新闻管制，违反新闻管制的记者将被暂时吊销记者证，严重的将被军事法庭审判。伊拉克战争时期，美国政府一方面“钦定”随军记者，按对美国的支持程度划定名额。另一方面，美国防部对记者采访列出了14项允许报道的内容和28项禁止报道的内容，其中最著名的就是“三不准”：“不准问美军和英军的伤亡情况；不准问与目前的军事行动有关的问题；不准问与今后军事行动计划有关的问题”。对一些特殊事件，美国政府可以向最高法院提出使用“事先约束”机制，制止媒体向公众透露一些对“国家安全”不利的新闻。（四）设常设机构管理对外媒体
1953年美国成立新闻署，新闻署署长由总统任命，直接向总统报告工作。新闻署集中了对外文化交流和宣传的主要手段，利用广播、新闻出版、影视等各种媒体，宣传美国的对外政策和意识形态，推销和宣传美国的形象。1999美国新闻署并入美国国务院。全球电视网和“美国之音”广播电台都隶属新闻署。新闻署在许多国家开设了新闻图书馆和阅览室，向媒体提供新闻稿件、影片、杂志和其他形式的宣传材料，影响当地舆论。“9·11”事件发生后，美国之音代理台长惠特·沃恩部分播出了对塔利班领导人奥马尔的采访录，立刻引来美国政府的发难。惠特·沃恩以及主管美国之音、自由亚洲电台、自由欧洲电台的国际广播理事会主席，均被撤职。（五）控制新闻源、炮制新闻
政府积极与媒体合作、主动引导新闻舆论，通过引导控制舆论，管理新闻。一般情况下，政府控制媒体经常采取主动的方式，包括主要政要在媒体上发表讲话、召开记者招待会、新闻发布会、单独约见记者和发布大量新闻稿件原始素材。政府还运用保密制度和要求媒体机构合作的形式制止一些媒体发布不利于政府的消息，有的时候政府官员采取主动“吹风”的方式提前泄露一些消息，从新闻源头上控制由谁发布、发布什么、如何发布，为媒体设定议程，进而达到影响舆论的目的。美国政府还利用公关公司制作电视新闻节目，经常委托公关公司模仿媒体预先制作高质量的“新闻”，提供给媒体，用间接的隐蔽手段来达到操控舆论的目的，甚至直接编造假新闻，为特定政策服务。在伊拉克战争中，五角大楼编造的假新闻让媒体多次上当，美国《独立报》为其列出的战争谎言就有20条之多，而在这些谎言的背后大都能看到美国政府的影子。在伊战时期美国政府就利用了大的公关公司制作了大量新闻视频，交由媒体传播，以此控制和引导媒体，达到影响公众舆论进而使民众支持政府进行战争的目的。据《纽约时报》提供的数据，布什政府在其第一届任期的四年中，向全国各州电视台和大报提供了几百条“新闻”供媒体播发，而且绝对不说明这些新闻是由政府“加工制造”的。
第三节 日本媒体与政府
日本不仅是经济大国也是传媒大国，日本的平面媒体和电子媒体相当发达。从基本而传统的传媒形式——纸媒体，报纸、杂志，到最具公众性，传播最广泛的广播、电视，再到如今风靡全球，独领风骚的网络天地，都可以说走在了世界前列。日本是世界报纸大国，全世界发行量最高的两份报纸《读卖新闻》和《朝日新闻》都是日本报纸。日本还是世界人均看电视时间最长的国家，电视对日本国民的生活有很大的影响。日本的共同社、时事社均为世界知名的通讯社，日本放送协会NHK也有与英国BBC、美国哥伦比亚广播公司几乎相同的影响力。随着计算机技术、网络技术的发展，新媒体在日本的发展也非常引人注目。
一、日本媒体与政府关系的制度环境
在美国，政府与媒体关系的演变一直处于一个相对稳定的宪法制度环境中，宪法的制度框架规制着二者之间关系的走向。而在日本，从1868年明治政府创办第一份官报《太政官日志》起到现在，日本的政治制度变化极大。因此，在梳理政府与媒体关系的制度环境时，有必要分不同时期来界定。（一）1868年明治维新到1945年第二次世界大战结束时期的政治制度
日本近代是以明治维新为标志的。1868年倒幕运动成功后，明治天皇基于“广兴会议，万机决于公论；上下一心，大战经纶；官武一途，以至于庶民，使人心不倦；破旧来之陋习，基于天地之公道；求知识于世界，以大振皇基”五条誓文，开始进行一系列富国强兵、殖业兴产、文明开化的维新变革。明治维新的改革不仅包括地税改革，修建铁路，建立现代货币制度、银行制度以及证券公债制度，确立全民义务教育制度，学习西方的科学技术、文化教育、思想观念甚至是生活方式，更重要的是确立了现代元素的新的国家制度。
1889年（明治22年）2月11日，《日本帝国宪法》正式向全体国民公布，并于1890年（明治23年）11月29日施行，这是日本基于近代立宪主义而制定的首部宪法。宪法明确确认了天皇之于国家的最高权威。宪法规定，“万世一系之天皇”是主权者，天皇神圣不可侵犯。天皇为国家元首，总揽统治权，集立法、行政、司法及统率军队的权力于一身，内阁只对天皇负责，不对议会负责。天皇还有紧急敕令、独立命令权及非常大权等。同时，宪法也对国家权力、皇权进行了某种限定，新闻自由获得宪法有限保障。宪法虽然有所保留，但还是明确承认了臣民的言论自由、结社自由以及秘密通信等基本人权；国家设立帝国议会，众议院由民选的议员组成，立法权由帝国议会行使；行政权由国务大臣掌控，天皇的行为应得到国务大臣的辅助；司法权由天皇授权给法院行使。
明治宪法自颁行至二战结束的大半个世纪里，没有经历任何修改或变更。这是一部具有浓厚专制主义色彩的资产阶级宪法。宪法没有从根本上确立人民主权地位，在国家与社会之间的权力配置上，国家拥有极大权力，社会权力有限；在国家权力内部的配置上，天皇权力独大，议会权力有限。日本保留了以皇权为中心的封建旧势力并发展成为一种混合型的政治结构，即传统因素与现代因素对立并存的“二元”结构。这样的权力结构和国家制度，很难将日本带进现代自由民主社会。相反，随着经济、军事实力的增强，日本进一步强化专制主义，竭力推行军国主义，到了20世纪前期发展成法西斯专制政权。法西斯政权“对内独裁，对外扩张”，对新闻自由进行严格控制，并最终使传媒沦为军国主义控制舆论、进行战争侵略的工具。（二）1947年宪法通过到现在的政治制度
第二次世界大战后日本战败，美国随即以联合国的名义占领日本。美国以“根绝日本的战争能力与军国主义”“通过民主化使日本成为世界国家中的一员”为名，采取一系列措施，推行“战后日本民主改革”。美国占领当局取消了所有极端国家主义团体，废除所有镇压性法律，释放政治犯；禁止一切旧的陆海军官、政府、企业以及教育界的头目担任任何重要职务；指令神道与国家完全分离，禁止天皇的神格化，摧毁天皇制国家体制。1945年9月10日，美国占领当局发布的第一项改革指令是“关于言论和新闻自由的指令”。随后，又先后发布了《关于日本新闻规划的备忘录》《关于废除对政治、公民、宗教自由限制的备忘录》《废除对新闻、电影、通讯的一切限制的法令》《撤销对于政治自由和其他自由的限制的法令》等有关文件，明确提出确保男女完全平等、促进工人团结和组织、教育自由主义化、将国民从专制政治中解放出来、日本的经济结构民主化五大改革措施。
1946年11月3日，新的宪法公布，1947年5月3日起施行。新宪法修正了1889年宪法的弱点和含糊不清之处，确认了基本人权、国民主权（主权在民）及和平主义（放弃战争）三大原则。根据新宪法，天皇不再是神，仅仅是国家名义上的主人，没有实际的权力，只是国家统一的象征，只扮演纯粹仪式上的角色；取消贵族院，代之以选举产生的参议院，内阁由对天皇负责改为对国会负责，首相由众议院选举。司法独立，由最高法院行使违宪审查权。新宪法规定，所有法官依良心独立行使职权，只受宪法及法律的约束。同时，新宪法规定，最高法院为有权决定一切法律、命令、规则以及裁决是否违宪的终审法院。新宪法以美英政治民主制度为范本，以放弃战争为核心，确立了主权在民、三权分立为基础的现代民主政治制度。战后日本还通过解散财阀，农地改革，实现经济生活民主化，摧毁封建主义的经济基础，彻底消除了日本军国主义和极端民族主义，在很大程度上推动了日本的政治、经济和社会的民主化进程，为其后走向现代化奠定了社会政治基础。
日本1947年实施的新宪法成功地为新闻自由的确立和保障提供了最高的法律规范。新宪法第21条规定：“保障集会、结社、言论、出版及其他一切表现的自由；不得进行检查；不得侵犯通信秘密。”1950年4月，日本国会根据盟军总部的意见通过了有关无线电管理的三项法案：《放送法》《电波法》和《电波监理委员会设置法》，即“电波三法”。“电波三法”承认民间从事广播电视事业的权利，确立了广播事业自主经营和广播自由原则，尽可能限制政府的监督权限，确保言论的多元化和消息来源的多样性。“电波三法”确立了公营和私营并存的双轨体制。从此以后，日本大众传媒事业在新的条件下发展。
二、日本媒体与政府关系的演变
日本在德川幕府统治的江户时代就已经出现了报纸的雏形。当时人们把发生的重大事件，用文字和图画的形式刻在黏土上，做成瓦坯烧制后印在纸张上，可以在街上边读边卖，因此被称作“读卖瓦版”。幕府末期的报纸主要是翻译和翻印外国报纸，之后出现外国人创办的外文报纸和外国人经营的日文报纸。倒幕运动成功后，明治政府于1868年京都创办了日本第一份官报《太政官日志》，以刊登天皇谕旨、军事情报、颁布政令为主要内容。1870年4月，日本最早定期发行的日报《横滨每日新闻》创办，标志着日本真正意义上的近代报纸的诞生。日本报业随着明治政府的“文明开化”政策，逐渐发展起来。（一）明治维新时期的媒体与政府关系
从明治政府推进现代化的战略来看，明治政府一开始就是从工具性角度来看待、容纳媒体的，认为媒体具有启发民智、宣传维新政策的功能。因此，明治政府对新闻媒体不是禁止而是扶持，不是放纵而是控制。这时期的媒体是政府内部不同政治力量斗争的舞台，是政治力量用以实现其政治意图的工具。
在文明开化方针的指导下，1869年9月，明治政府参照外国报纸法，制定了日本历史上第一个新闻法令《报纸印行条例》。1871年7月19日，明治政府又公布新的新闻条例，规定“报纸应以在知识上给人类以启发为目的”，“以极为平易的文章为主，切忌奇字僻文”。明治政府并不取缔新闻报纸，而是试图通过各种方式加强管理和控制，以使新闻报刊为其所用。首先，试图发布法律文件来规制报刊业发展。法律文件规定报纸发行实行许可制，对新闻的政治、军事报道内容进行限制，给予了新闻报刊一定的自由发展空间。其次，允许政府官员或参与或资助或直接创办报纸，允许大藏省、兵部省、宫内省等政府部门直接购买一些报纸的股份。在此态度鼓励下，一批拥有政府背景的报刊陆续创办，1870年的《横滨每日新闻》，1872年的《东京日日新闻》（政府的报纸）、《邮便报知新闻》、《日新真事志》，1874年的《朝野新闻》、《读卖新闻》、庆应义塾的《民间杂志》，1879年的《朝日新闻》（大阪）等大批报纸、杂志先后发行，新闻报纸业空前繁荣起来。
明治时代是日本社会思想空前活跃的时代，是日本民族及精英们放眼世界，为日本民族选择未来的时代。在通往未来的十字路口，日本的政治精英和文化精英相互争论、砥砺、斗争，他们以报纸、杂志为阵地形成了声势浩大的自由民权运动。当时的报刊一方面报道时事消息，解答时下政治、经济、社会等问题，宣传政府的各项改革政策，另一方面大量介绍欧美资本主义文明制度，主张新闻自由，评判政府政策。从1874年开始，自由民权运动逐步兴起，主张自由民权的政党、政治团体不断出现，并逐步向日本全国蔓延。一时间，日本政治生活中出现了一个相当自由活跃的时期，出现了自由党和立宪改进党两大自由派政党，短期内全国出现了数十个政党。各大政党以新闻报刊为阵地，就国家的政治发展道路和政治体制展开辩论。当时自由党系统机关报有：《自由新闻》《朝野新闻》《日本立宪政党新闻》；改进党系统机关报有：《邮便报知新闻》《东京横滨每日新闻》《内外政党事情》《大阪新报》；帝党系统机关报有：《东京日日新闻》《明治日报》《东洋新报》《大东日报》；中立系统报纸有：《时事新报》《朝日新闻》。各政党都以自己的报纸为阵地参与论战。
面对日趋对立的舆论战，明治政府于1885年颁布了“新闻纸条例”和“诽谤法”，并制定了对记者的刑律。此后的5年内，全国有300多名记者、报人遭受罚款或拘捕的惩处，日本新闻史上出现了空前的言论恐怖时期。1883年，为了限制正当报刊的自由竞争，明治政府修改了“报纸条例”，征取高额保证金，迫使几十家报纸停刊。自由民权运动的直接后果是迫使政府承诺制定宪法、召开民选国会。1889年（明治22年），《大日本帝国宪法》正式颁布施行。至此，为期30年的明治维新以初步实现日本的工业化和建立君主立宪制而告成功。宪法颁布后，撤回出版自由的具体法规越来越苛刻。从实际上不允许存在政党报刊，到颁布和修订一系列管理法规，以及惩处一批又一批的媒体和记者，日本当权者有效地限定了媒体的言论和报道范围。至此，在经过了政府的数次强力“矫正”后，媒体基本上被纳入了天皇专制制度的轨道，在鼓吹国家主义方面，相当多的媒体自觉充当了明治政府的工具。（二）二战时期的媒体与政府关系
二战期间，政府完全控制媒体，媒体丧失基本独立性，堕落成为军国主义的喉舌。19世纪末20世纪初，在日本政府的新闻政策越来越严厉的情况下，原先的政治性“大报”和猎奇性的“小报”（以街谈巷议，逸闻趣事为主的报刊）向盈利性的企业化经营报刊——“中报”转变，日本报纸仿照欧美模式逐渐走向商业化经营之路。但在新闻传播事业内在规律性的作用下，再加之传播工具的革新，日本新闻事业资本实力不断增强，随着大政时代（1912年到1925年）的来临，日本新闻事业又掀起了一场新的新闻自由浪潮。新闻界发动了一系列政治运动，并取得了阶段性的成果，例如通过揭露高级官吏贪污案件“西门子事件”，迫使山本内阁辞职。然而好景不长，1918年8月发生了著名的“白虹贯日”笔祸事件。自此之后，为了防止国内社会主义运动的滋生与发展，日本政府提高了警惕，更加强了对舆论的控制，每年都有几十件迫害媒体和记者的事件发生。到20世纪30年代，日本媒体受到越来越严格的控制，逐步被军国主义势力所左右，
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