城乡基层社会风险防范与群体性事件治理(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：衡霞

出版社：四川大学出版社

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城乡基层社会风险防范与群体性事件治理试读：

近年来，随着社会转型和经济转轨，传统社会结构瓦解、社会利益主体多元化，尤其是中国传统文化的核心价值观受到猛烈冲击。在这样的背景下，人们一方面更加介意自身利益最大化能否实现；另一方面，随着政治参与意识的增强，对社会的公平正义也有更多诉求。当这两者不能满足并与社会转型时期的深层次矛盾和问题叠加时，就具备了斯米尔塞所提出的群体性事件爆发的“价值累加理论”的基础，即当社会的结构性压力在一定的环境中遇到诱发因素后，群体性事件便瞬间爆发，而且具有相同利益维护或意愿表达的群体将在这一过程中形成共同信念，加剧群体性事件的持续时间和社会破坏力。美国学者贝辛格曾深入分析了苏联在1987年至1991间发生的大量规模不等的群体性事件后指出，单个的、偶发的、不连续的群体性事件对执政党政权并不会造成什么影响，但持续不断的群体性事件不仅影响社会稳定，还动摇人们对执政党的信念，冲击执政党执政合法性基础，这也是苏联解体的最初原因。

目前，我国是经济发展的“机遇期”与社会矛盾“凸显期”并存的社会格局，给公共安全秩序的维系和稳定的社会管理带来了前所未有的严峻挑战。从历史发展的进程来看，社会转型期的冲突有利于释放社会不满情绪，促进社会组织增强社会适应性，防止社会系统僵化，但越来越频繁的群体性事件将产生贝辛格所说的破坏力。相关调查显示，当前我国群体性事件正呈高发态势，从1995年的超过1万起，持续增加到2005年超过6万起，2007年已经超过8万起，平均每天多达200余起。从增长速度看，1994～2004年，全国群体性事件年均增长22.2%，参与人数年均增长17.8%。这些群体性事件基本上由于利益没有得到有效维护或意愿表达渠道堵塞而形成城乡基层社会风险，参与者往往不是以挑战既有政治秩序为目标，而是“有理取闹”。如果基层政府及时、有效地处置偶发事件，及时、有效地化解民怨，避免不满情绪向其他社会群体蔓延并产生社会动员效应，群体性事件将能够得到有效防范，至少会减少。但是，少数地方政府领导往往粗暴对待甚至忽略公众的利益诉求，导致公众积怨在极小诱因的触动下，演变成为大规模的群体性事件。

中国社科院报告称：“近年来，每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起，甚至十余万起”。这使得部分地方政府，尤其是经济发展较为迅速的地方政府难以继续集中精力发展经济，而要疲于应付突发事件。一方面，缘于部分基层政府缺乏应对突发事件的能力。当单个事件成为群体性触发事件后，不是建立有效的信息通道，而是“捂、包”；以及权、势结合产生的贫富差距，引发社会大众的“仇官、仇富”心理。另一方面，有教养的个体在群体中时，不因其职业、性格、生活方式等差异而变成“野蛮人”，非理智行为且狂热，加速了突发事件的恶性演化，使潜在的社会风险向公共危机和群体性事件转化。鲍曼对此类现象曾形象地总结为：当代社会的最大特点是个人主义与多元主义，是一个游客和流浪者的社会，混乱、破碎、易逝。

当前，我国正处于改革和发展的关键期，各种不安全因素、不和谐因子日益累积，并不同渠道寻找宣泄口加以传播，构成了群体性事件发生的风险源。不可否认的是，经济的快速发展与社会矛盾的凸显将长期并存，给社会管理和公共安全秩序带来严峻考验，也是各级地方政府不得不面临的现实课题。为此，我们应完善社会群体利益的表达机制，提高公共服务水平和均等化程度，切实解决民生问题，有效遏制社会风险→群体性事件→社会风险的恶性循环，疏导社会不满情绪，缓解社会矛盾，在构建和谐社会中去实现公平正义。1.2文献综述1.2.1　国外研究现状

1.2.1.1　社会风险源

西方学界对社会冲突事件发生的源头进行了深入研究，尤其是以亨廷顿、布莱克等为代表的现代化理论研究者，详细检视了发展中国家现代化的阶段、内容、途径及风险和社会稳定问题，提出“现代性产生稳定，现代化引起不稳定”的经典命题。随着1986年的“切尔诺贝利事件”和贝克《风险社会》一书的出版，关于现代化进程中出现的问题是社会风险累积的研究，再次掀起社会风险与现代化关系研究的热潮，“风险的分配逻辑”取代了“财富的分配逻辑”。在风险社会理论家中，贝克关注的重点是技术与生态的风险，吉登斯关注制度带来的风险，道格拉斯和维达斯基从文化角度诠释了政治风险、经济风险和自然风险。贝克认为，现代社会中的人“生活在文明的火山口上”。

1.2.1.2　社会冲突

马克思强调阶级冲突在资本主义国家中的重要性，他认为社会中存在着稀缺资源分配的冲突和价值资源分配的不平等，不同社会阶级的存在是社会冲突存在的根源。韦伯（M.Weber）认为，导致社会冲突的根本原因是权力、报酬分配的垄断、社会流动率低，因而要从社会制度安排本身寻找冲突的根源。美国社会学家刘易斯·科塞（1989）在20世纪50年代提出了著名的社会冲突功能论，他认为冲突是一种社会结合形式，在一定条件下可以保障社会连续、防止社会系统僵化、促进社会整合等，人们通过冲突互相发泄敌意和发表不同意见，从而维护多元利益关系。德国社会学家齐美尔（G·Simmel，2002）在他的经典著作《冲突论》中指出，社会是一个有机的整体，冲突是普遍存在和不可避免的；社会的冲突不仅是利益的反映，而且是敌对本能的反映，在利益冲突的刺激下发展；社会冲突的作用并非一定是消极的，并非在所有的情况下都必然地引起社会有机体系统的崩溃或社会的变迁；冲突的激烈程度与冲突群体各方的团结紧密程度、情感投入程度及对冲突的理解程度密切相关；冲突越是作为一种能达到明确目标的手段，冲突激烈的可能性就越小；群体之间的冲突愈是不激烈，冲突对群体的整合作用就愈有可能发生。在一定的条件下，起初激烈的冲突有可能变得缓和，从而给社会整合带来积极的结果。总之，齐美尔对冲突的理解拓宽了研究社会风险与群体性事件的新视野。

1.2.1.3　大学生群体性事件

Lee.Roger Ray（2003）认为，随着社会的发展，高校大学生群体危机的潜在风险呈进一步发作的趋势，有必要对原来的法律、政策进行研讨。他提出了一种新的政策模式，来防范学生群体的过激行为。Hathaway.Will（2003）研究了20世纪60年代末70年代初密执安大学R·W·弗来明校长处理大规模学生抗议示威活动的经验与技巧：认真听取意见；与法律法规一致；做好冲突管理的各项准备。Coltrane.William Lee（1992）研究了美国反越战学生游行示威活动。当时，许多学生卷入了抗议与示威运动。作者分析了政府与大学的责任，认为很多好的解决案例在于实施了有效的沟通。David Richard（1995）研究了英国大学生的运动，认为英国大学生坚持理性，且与政府互动性适宜，较好地实现了他们发动学生运动的目标。研究者还分析了英国学生运动较美国学生运动更易接近自己目标的原因。

1.2.1.4　宣泄型群体性事件

英国社会学家格尔（T.Gurr）在《人们为什么造反》一书中指出，当社会变迁导致社会价值能力小于个人价值能力预期时，人们就会产生相对剥夺感。相对剥夺感越大，人们造反的可能性就越大，造反行为的破坏性也就越强。法国社会心理学家勒庞（Lebon）在其著作《乌合之众——大众心理研究》中提出，人们集群时的行为本质上不同于人的个体行为，此时人的行为明显具有反理性、非理性的特点。在集群情况下，个体放弃独立批判的思考能力，而让群体的精神代替自己的选择，进而放弃了责任意识乃至各种约束，最有理性的人也会像动物一样行动。聚集成群的人，他们的感情、思想全都方向一致，他们自觉的个性消失了，形成了一种集体心理。当人们聚集成一个群体时，一种降低他们智力水平的机制就会发生作用。犯罪群体的一般特征与我们在所有群体中看到的特征并无不同：易受怂恿、轻信、易变、把良好或恶劣的感情加以夸大、表现出某种道德，等等。在勒庞看来，当聚集在一起时，个体很容易受群体心理和行为的感染，从而丧失理性、行为失控，甚至从事具有很大破坏性的活动。科塞（1956）认为，社会冲突是有关价值、对稀有地位的要求、权利和资源的斗争，在这种斗争中，对立双方的目的是要破坏以至伤害对方。

由此可见，西方学界对社会风险与社会冲突的研究形成了3种路径：一是“工程——技术”路径，这类研究者普遍相信可以通过工程技术（engineering）、教育（education）和执行（enforcement）来预防和控制风险；二是“组织—制度”路径，这类研究者试图通过加强组织管理、完善制度设计来预防、识别、隔离、处理和管理风险；三是“政治——社会”路径，这类研究者认为问题的根源在于“现代性”自身——自反的现代性（reflexive modernity），研究者更加强调“人为的风险”和风险的社会属性，强调社会和政治的变革，从而有效解决社会冲突，实现社会的和谐稳定。1.2.2　国内研究现状

1.2.2.1　社会风险内涵及根源

陈远章（2008）认为，社会风险是指社会心理、资源、价值、结构以及秩序遭到破坏的不确定性，风险类型分为自然灾害类、事故灾难类、公共卫生事件类、社会安全事件类，社会风险高发人群为利益受损者、就业受挫者、社会帮教对象、“问题商人”与“问题官员”、老弱病残的边缘群体。他认为转型期中国突发事件的社会风险根源是，权力失控是滋生社会风险的政治因素，权利失衡是滋生社会风险的法律因素，道德失范是滋生社会风险的道德因素，控制失效是滋生社会风险的管理因素，人和自然的失调是滋生社会风险的生态因素。

1.2.2.2　社会风险的类型（1）城市社会风险

城市是人类力量特别是科学技术对自然改变最剧烈、最集中的典型产物。随着世界城市化的不断发展，城市也越来越多地承载着人类社会愈加复杂的功能。因此，城市具有天然的内在风险属性；邬民乐（2009）认为，城乡二元结构使得流动人口与常住人口群体成为两个异质群体，转型期社会控制特征表现在纵向弱化和横向差异两个方面。从纵向看，存在控制组织结构解体、控制力量减弱、控制人员不足等社会正式控制力的弱化过程；从横向看，存在省区经济发展不平衡、人口流动分区明显、地方性法规颁布时间差异、公共安全支出地域差异等位移差异，流动人口群体权利被相对剥夺，对其行为有明显影响，从而对流动人口犯罪的发生起着重要的作用。阿布都艾尼（2011）认为，由于生活环境和文化背景的较大差异，必然会引起各种社会摩擦、心理冲突和文化误读。（2）农村社会风险

随着中国社会转型的进一步深化和城乡差距的持续扩大，农业风险正在加大，且日益严峻。农村居民在工业化、城镇化、市场化和全球化带来的社会风险面前更加脆弱，市场化改革使广大农民直接暴露在市场经济风险下，失去集体经济保护的农民成为现代市场经济中最没有保障的社会群体。郝亚光（2010）认为，正是由于农业生产规模小，缺乏组织的社会化，小农面临着无法逃避的矛盾与风险，如信息风险、市场风险、政策风险等。胡玉坤（2010）认为，中国融入全球体系所引致的结构性变化加剧了“三农”危机，而“三农”困境又强化了社会性别不平等、不公正。乡村许多社会性别问题已成为全球化与地方性“三农”问题交汇的一个投影，折射了社会性别与地区、城乡、财富、年龄，以及权力等级之间错综复杂的交互作用。

1.2.2.3　社会风险指标体系

宋林飞（1999）作为中国学界较早研究社会风险预警的学者，提出了未来社会秩序的不确定性、社会稳定预期、适度社会成本、非均衡社会、早期预警这5种社会风险预警理念，并首次设计了18个警源指标、10个警兆指标与12个警情指标，对各个指标区分为五级和4个警区，构建了最早的“中国社会风险预警系统”。陈远章（2008）设计了由6个一级指标、12个二级指标、57个三级指标构成的“社会风险预警指标体系”和预警管理系统、应急管理系统、善后管理系统等3个子系统构成的管理系统，以期通过仿真技术对社会运行态势进行有效监测，做出前瞻性判断和预警，并给出参考性对策建议，为决策者提供科学依据。周文彬（2007）设计了一套由五类共22个指标组成的转型时期中国社会风险评估指标体系，运用层次分析法构造判断矩阵，先对单层指标进行权重计算，然后再进行层次间的指标总排序，从而分别计算出一级、二级、三级指标权重，通过模型计算得出：腐败、失业、贫富差距、社会治安、社会道德、社会信仰等问题将是中国今后一段时期内产生社会风险的主要诱因。

1.2.2.4　群体性事件（1）群体性事件的类型

于建嵘（2009）依据目的、特征和行动指向，把近10年以来中国的群体性事件划分为以下五种类型：维权行为、社会泄愤事件、社会骚乱、社会纠纷和有组织犯罪。目前我国大多数群体性事件属于利益诉求型群体性事件，是参与者的“有理取闹”；而泄愤型群体性事件往往以发泄情绪为主，容易被不法分子利用，从而对公共安全形成较大破坏性。南开大学博士宋维强（2009）认为，借鉴美国社会学家蒂利对集体行动的分类方法，“根据农民集体行动的原因和目标的不同特征，可把农民群体性事件划分为三种基本类型，即竞争性农民群体性事件、反应性农民群体性事件和先发性农民群体性事件”。李蔚（2009）认为，我国的群体性事主要分为发泄型和目标型两类。发泄型群体性事件通过流言的传播、谣言的盛行和集体记忆的唤起；目标型群体性事件的建构正当性是其信息传播的最突出特点。（2）农村群体性事件

孙鹤汀（2009）认为，农村纠纷可以分为三类：一是失地农民与社区组织之间的纠纷，原因多是由于社区组织或干部侵犯被农民土地权益而引起；二是失地农民与开发商之间的纠纷，纠纷方式多表现为聚众阻挠施工、阻塞道路、群体械斗等，纠纷的主要原因是开发商侵害农民土地权益、缺乏诚信；三是失地农民与基层政府之间的纠纷，纠纷方式一般表现为联名信访、集体上访、聚众阻挠施工、冲击政府等，纠纷的主要原因是征地补偿安置标准低、落实不到位等。（3）环境群体性事件

商磊（2009）认为，发生环境群体性事件的主要原因是地方政府在经济增长利益的驱动下忽视环境保护，而且环境污染侵害民众的生存权益之后，民众没有顺畅的权益救济渠道来解决环境纠纷。程雨燕（2007）认为，环境群体性事件发生的原因有环境法制体系不完善、环境与发展未协调、环境问题自身特点等。张华、王宁（2010）认为，近些年来我国群体性事件数目上的激增，其中涉及环境污染引发的群体性事件占了很大一部分，给社会稳定和人民安居乐业带来了巨大的危害。（4）网络群体性事件

近几年来，互联网上发生了多起群体性事件，如“躲猫猫事件”、“华南虎照事件”、“厦门PX事件”等。这些群体性事件中，社会民众通过网络所表达的群体性的情绪、态度、意见与要求等形成的网络舆情，是社情民意中最活跃、最尖锐的一部分，最直接、最快速地反映了社会各个层面的舆情状况与发展态势，对社会的影响面和影响力越来越大，甚至影响了政府部分行政决策。彭博（2008）认为，网络群体性事件具有网上突发性强、扩散迅速的特点，但相关法律、法规滞后，互联网管控难度加大。方娟（2010）认为，网络群体性事件中网络舆情影响行政决策的典型性主要表现在：与政府行为的关联度、网络舆情态度的强烈度、网络舆情观点的集中度三个方面。（5）少数民族地区群体性事件

随着我国少数民族地区经济、社会事业的快速发展，各类社会矛盾凸显，极大地影响到我国少数民族地区的社会稳定。汤法远（2011）认为，民族自治地方政治发展的动力主要来源于经济体制改革，以及其促进经济发展、中央关于政治体制改革的决策两方面，尚未深入到民族自治地方政治体系的深层结构——政治心理、政治价值观念特别是政治思想层面；民族政治精英的政治态度、政治行为、政治决策在民族社会的政治生活中仍然发挥着重要的影响和作用。由于观念转变的滞后、既得利益者的阻挠，特别是转型期社会环境的巨变等因素的影响，民族自治地方的政治发展面临着一系列的问题和挑战，如政治不稳定、民族区域自治不完善、政治系统功能的经济化、政府职能模式不合理、民族政治认同结构失衡、社会政治力量的成熟度偏低等。吴亮（2011）认为，当前，中国少数民族群体性事件主要有4种类型：一是经济、民事、刑事等纠纷引起的群体性事件；二是宗教因素引起的群体性事件；三是触犯少数民族感情引发的群体性事件；四是历史问题引发的群体性事件。

国内研究现状表明，社会发展与现代化过程总是与社会风险相伴随，社会风险也具有两面性：威胁和机会。城市和农村处于不同的发展阶段、不同地域范围，所面临的社会风险不同，由此引发的群体性事件特征也不同，已有的研究成果为进一步深化研究城乡社会风险与群体性事件奠定了理论基础，但缺乏不同地域、不同发展阶段的比较研究，更没有对城乡基层社会风险与群体性事件的辩证关系与转化逻辑进行深入研究，本书志在探讨后者，以期为城乡基层社会和谐稳定提出可行性的解决办法。1.3研究假设1.3.1　经济人假设

亚当·斯密认为，社会主体从事经济活动受到一只“看不见的手”的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。他追求自己的利益，也并不因为事非出于本意，就对社会有害，往往能使比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。因而，社会中的每个个体都有从自己利益出发的本性，通过追逐自身利益最大化，从而间接实现他人利益的增进。自从经济学家帕累托提出“经济人”概念后，就被许多学科广泛运用并加以拓展：一是自利性假设。在古典经济学看来，人生来就具有“利己损人”的自利性，为了达到自己的目的，会漠视整体利益，从而使自己在群体中、在竞争性环境中脱颖而出。二是利益最大化假设。新古典自由主义经济学家马歇尔通过假定市场条件的充分竞争性，说明了市场能够实现自由交换的均衡，也直接证明了在市场充分竞争条件下能够实现资源配置最优化、效用最大化、成本最小化、社会福利最大化等关于利益最大化的一系列假设。三是一致性假设。社会个体既是经济人也是社会人，他与团体、组织相互依存，否则难以生存。因而，尽管个体与组织的目标函数有差异，但经过各种调整，最后的效用函数总能达到一致。

市场经济体制的确立与社会转型在我国同步进行，某些财富、权力对社会地位形成了垄断性支配力量，社会主体寻求法制和规则的支持及其可能的漏洞，以获得不充分竞争市场条件下的最大化收益，实现“出人头地”的目的。于是大量的制假售假行为出现，导致食品安全事故不断；许多企业为节约成本，又致使生产安全事故频发；地方政府为了发展经济，寻求更好的政治绩效，违背群众意愿，大拆大建，出现了关于拆迁、土地流转、环境污染、企业改制等方面的群体性事件。由此可见，无论是个体、企业还是政府，都需要合法手段来达到个人或集体目的，但一些社会主体的行为囿于小我或小集体利益，经常使用既不合法又不合理的行为来损害大多数人的正当利益。这正是城乡基层社会风险不断积聚，并在个体252.性事件触发下演变为群体性事件。当该群体性事件中的弱势群体在事后获得了大部分甚至是全部诉求的满足后，同类群体或其他群体会当然地受到启发，导致群体性事件数量的进一步增加，社会和谐与稳定受到不利影响。1.3.2　有限理性假设

在社会科学成为独立学科以前，理性是哲学和伦理学中尤为重要的词汇。在现代科学发展后，理性概念依然重要，它是指非情感的一种计算和思考的心智方法。诺贝尔奖获得者赫伯特·西蒙认为，人的行为并非都完全合乎理性，在复杂环境影响下只能做出有限理性的最佳决策。因而他在《行政行为——行政组织决策过程的研究》一书中用有限理性和行政人与古典经济学的完全理性和经济人概念进行比较，认为“行政人是经济人的‘堂兄弟’，甚至是‘亲兄弟’，行政人宁愿‘满意’而不愿作最大限度的追求，满意于从眼前可供选择的办法中选择最佳的办法。行政人对行政形势的分析易于简化，不可能把握决策环境的各个方面的相互关系，因此，他只具有‘有限理性’。……既然客观理性或绝对理性不存在，那么我们在决策时由于没有求得.最优化准则的才智和条件而只能满足于‘令人满意的’这一准则”。

社会转型时期，政府职能转变在面对复杂的国内外环境时，并没有取得显著性改善，“强国家、弱社会”治理模式使政府习惯于以高姿态处理不断增长民权意识的群众诉求。当群体性事件发生后，各种谣言满天飞，尤其是谣言的矛头直指政府部门或相关人员时，部分地方政府仍然缺乏应有的敏感性，以致“小事拖大、大事拖炸”，利益型群体性事件演变为泄愤型群体性事件。显然，从政府的角度来看，部分基层政府对偶发事件缺乏全盘思考，没有关注背后可能的深层次原因，没有相关的预案；而且基层组织因为稳定这个考核指标，不愿意触及潜在的社会风险，以“捂”、“包”的形式把问题留给下一任；即使有群体性事件发生，也试图瞒天过海，不让上级知道，在各类谣言的“攻击”下，最终陷入难以收拾的困境。这种“体制性迟钝”是地方政府有限理性下“政府失灵”的典型表现。从公众的角度来看，没有人天生就愿意做“暴民”，除非是利益分化及利益结构失衡达到严重的地步。长期以来，我国一些地方以牺牲公平正义换取经济高速增长的短期行为，产生的各类社会问题诱发部分群众的不满情绪，却没有宣泄的渠道。因而，当偶发事件引起其共鸣时，“乌合之众”的行为逻辑就普遍出现，公众理性消失，导致破坏性极强的泄愤型群体性事件发生。1.3.3　风险偏好的动态性假设

在不确定条件下，经济主体在追求超额报酬的同时必然要承担相应的风险，因而需要对风险进行防范和管理，也相应地产生了风险偏好。期望报酬越大，风险也越大，效用也越高；期望报酬相等，风险越大，效用越低。风险偏好是指社会主体承担风险的基本态度，若社会主体为了获得更高的收益，将主动追求风险，同时能够承担风险发生后收益降低或为零的损失，这类群体被称为风险偏好者；反之被称为风险规避者。另外还有一类群体，他们既不冒险求进，也不安于现状，而是不管风险状况如何，始终按照既定目标前进，被称为风险中立者。事实上，复杂的社会环境决定了社会主体不可能始终保持一种风险态度。当社会主体更新知识、积累经验，以及制度的变迁后，我们就会对事物的未来状态的“想象”做出反应，即偏好发生改变。

城乡基层社会风险的积聚是不可控的，其爆发是不可预期的。因此，地方政府在应对城乡基层社会风险的过程中，若仍然以经济建设为中心，以GDP考核为指南，理想化地认为民众应当像新中国建立之初时一样纯朴，就会使社会问题日益累积，群众利益表达机制、矛盾调解机制、利益协调机制和社会资本等不健全，以及社会管理体系的创新性建设迟缓，从而会导致城乡基层社会风险预警体系和防范体系滞后，难以及时、有效地化解社会风险和防范群体性事件的发生。但是，当某个地方发生较为恶性的群体性事件后，地方政府会积极向风险规避者转变。群体性事件中的大多数民众，基本上以权利维护为基本诉求，集体行动是一种效率较高的维权手段，但他们也并不希望混乱的社会状态来改变其现状的安逸生活，如“7.5事件”和“乌坎事件”中的许多参与者。然而，有部分无关者慑于法律的权威，先是对群体性事件持一种观望态度，但在众多利益无关者参与，并且在“法不责众”心理支配下，将长期压抑的不满情绪宣泄于该事件中，以各种狂热和过激的方式扰乱社会秩序，如“瓮安事件”、“石首事件”等。显然，在多数群体性事件中，利益无关者从风险规避者或中立者向风险偏好者转变，致使事件进一步恶化。因此，社会主体的风险偏好是动态的。1.4相关概念及研究对象的界定1.4.1　城乡基层社会风险

1.4.1.1　城乡基层社会风险的基本内涵“风险”（risk）一词来源于意大利语risque，早期用于指航海贸易中遇到的自然风险，如暴风雨、触礁等。经过几个世纪的发展，风险的内涵与外延已经发生了重大变化，它从单纯的物体的客观损失发展到与人有关的包含主客观决策的行动与后果所带来的机会、物质和精神的损失与伤害。精算师Tetens（1876）在年金保险中第一次精确地用数学定义了风险的概念，他建议将风险描述为平均偏差的一半（one half of mean deviation）。统计学家Wald（1950）认为风险就是当采用一个特别的决策函数时，由于错误的最终决策而产生的预期实验成本和预期损失之和。可见，他们更为注重用计量的方法来测度风险所带来的损失与伤害，强调了风险的可计算性和可补偿性，忽视了风险可能带来的潜在收益，其通用公式为：

风险（R）=伤害的程度（H）×发生的可能性（P）

德国生态政治学家乌尔里希·贝克（U.Beck）从生态环境与技术的关系入手，认为风险是技术对环境产生威胁后出现的后果，即空气、水、食物中的毒素和污染物，短期的和长期的对植物、动物、人的影响。它们引致系统的、常常是不可逆的伤害，而且这些伤害一般是不可见的。社会学科领域关于风险的看法基本一致，既承认风险的客观存在，又把风险视为一种认知。相对风险是可以计量的，也能够通过技术手段加以防范；绝对风险却是难以预计和防范的。不同的人因其不同的文化、社会背景，其对待风险的态度和防范措施是不同的。社会学家卢曼认为，风险是一种认知或理解的形式，他尤其强调风险的偶然性、社会性特征和时间规定性，认为风险内涵发生变化是因为20世纪晚期出现了一些全新的问题，而不是文化变迁所导致的。著名风险管理学家艾瓦尔德认为，“任何事情本身都不是风险，世界上也本无风险。但是在另一方面，任何事情都能成为风险，这依赖于人们如何分析危险、考虑事件”。因此，风险是与风险的附着对象——人有关。因为人自身的行为，人类才开始走向一条充满风险与不确定性的不归路。

贝克认为，随着全球现代化进程的深入推进，由此引发的社会结构断裂、社会冲突、环境问题、生态危机等不断出现，“‘不确定性回归到社会中’首先意味着越来越多的社会冲突已不再被当作秩序问题而是被当作风险问题。这些风险问题的特征是没有确定的解决办法，更确切地说，它们的特点是一种根本性的矛盾。”城乡基层社会风险是指城市和农村在结构转型与体制转轨背景下，因为利益分配不公、失业、失地、诚信缺失、政府不作为、腐败等问题长期得不到解决，并在不同地区、不同群体和不同行业中以不同的方向与速度积聚和叠加，在偶发事件的触发下有燃烧的可能，并使社会秩序和人们生活遭受损失的风险。这一概念包含了四个方面的内容：一是社会风险在城乡基层积聚，而非产生即会扩大或消解；二是风险源是多方面的和不确定的，而非事先可以消除和主观可以预防；三是城乡基层社会风险是共生的，即结合了传统向现代的社会结构转型与计划向市场的体制转型风险，结合了自然灾害（旱、涝）与人造（食品安全）的风险；四是城乡基层社会风险不能自动化解，并在一定条件下转化为公共危机，对社会和谐稳定产生负面影响。

1.4.1.2　城乡基层社会风险的主要表现（1）伦理道德失范

社会学家杜尔凯认为，当社会规范不力、彼此矛盾或规范缺失时，不能为社会成员提供指导性的社会情境，个人与社会中将出现某种混乱状态。中国自20世纪80年改革开放以来，西方社会“唯利是图”的价值观念与“拜金主义”生活方式对朴素的“共产主义”价值观的冲击，人口流动产生的城乡文化差异使农民和底层市民对人生的价值和意义感到迷茫，缺乏社会认同感与归宿感。巨大的心理落差，使部分群体为了生存和发展而做出违背伦理道德的事情，如制假售假等。有学者认为，道德失范主要发生在道德信念上，人们不清楚在社会主义市场经济体制下到底要遵守什么样的道德和为什么要遵守道德，道德信念的动摇使道德约束失去其应有的权威性，导致人们对道德义务的冷漠与麻木，如“小悦悦事件”。不难想象，一旦整个社会的道德体系坍塌，国家将陷入怎样的混乱之中，近年来部分群体性事件中的打砸抢烧等行为的发生就是明证。（2）社会阶层结构分化明显

著名社会学家陆学艺教授认为，我国的社会结构是一个倒金字塔形，公民逐渐形成10大阶层。作为管理者阶层的群体，由于事业发展需要，不断更新知识，强化新鲜事件接受能力，社会适应性更强。但是对社会层次较低的群体来说，急剧的社会变化反而引发社会不适应症，产生焦虑感和受挫感，如下岗工人。当个人的这种情绪达到极限，而且体制性利益表达渠道也不畅通时，极容易产生社会对立情绪，最终借助于某个偶发事件形成群体心理，参与者将事件扩大升级。在亨廷顿看来，国家必须超越社会各利益集团，完善制度化的利益表达渠道和协调机制，使公共决策体现公共性与公正性。20世纪90年代以来，在地方政府“重商亲商”的特殊政策下，一大批有经济实力的私营企业主进入人大、政协，甚至本人或子女直接成为政府官员，开始对地方公共政策产生越来越大的影响。而处于较低阶层的普通民众对公共政策的影响渠道则越来越窄、影响力越来越小，一些人对社会的不满情绪越积越多。（3）社会信任危机

信任是社会复杂性的简化机制，是社会成员在交往过程中产生的社会心理现象，它有助于减少社会摩擦，提高社会凝聚力。目前，信任危机是中国社会面临的重大风险。孙立平认为：“以强凌弱、社会暴力和寡头垄断，都是信任结构缺失之后形成的社会秩序混乱的不可避免的组成部分，”2008年爆发的震惊全球的“三聚氰胺”事件便是企业缺失社会诚信的典型表现。另据调查，76.2%的企业存在“拖欠货款、贷款、税款”的现象，63.2%的企业曾经“违约”，42.4%的企业有过“制售假冒伪劣产品”的现象。与此同时，政府信用危机也是目前较为突出的社会风险之一。政府信用危机主要表现为政策的不稳定性和不透明、工作人员办事态度粗暴等。笔者在关于社会管理创新研究的调研中发现，80%以上的普通群众不信任基层政府，他们的共识是：有问题找市级以上的一把手。显然，社会信任危机不仅损害了社会主义市场经济秩序，也降低了党和基层政府的公信力，削弱了党的执政基础，更有可能引发社会冲突。（4）社会焦虑加剧

随着社会、经济的发展和竞争的加剧，焦虑不再是弱势群体的专利。《中国青年》报曾经进行过一项社会调查，只有不到1%的人没有焦虑过，接近40%的人会经常焦虑，这表明焦虑已经成为社会的常见心理现象。虽然我国已经建立起社会主义市场经济体制，但仍有许多新规则正在制定中，在新旧政策交替之际，使得许多社会成员无章可循，不知所措，诸如失业、公共安全、收入差异、竞争、疾病等不确定因素使民众产生压抑、不满、非理性冲动。当这种焦虑感集聚到一定程度时就会以社会冲突等形式释放出来。社会焦虑释放不及时，将产生很大的社会危害性。一是造成社会成员间的心理隔阂，如穷人对富人的仇视。深圳的某别墅小区曾不断地遭遇公共设施破坏和盗窃事件。经调查，有个别人以“仇富”的心态实施了破坏、盗窃行为。二是降低社会凝聚力和抗风险力，在特定情境和事件中参与破坏性社会行动，引发较大的社会动荡。事实上，民众的社会焦虑感往往基于某事的特定心理，即随时间推移或事件变化而消失或起伏，是转型社会难以根治的弊病之一。

1.4.1.3　城乡基层社会风险的产生背景（1）社会信仰缺失

信仰是人类特有的一种精神活动，体现为对一定的宇宙自然观、社会历史观、人生价值观的信奉与遵循，反映了人类超越有限人生、追求永恒不朽的强烈愿望。于是，人们有了图腾崇拜，有了宗教信仰。随着党派政治的兴起，从政者的政治信仰成为政治活动的必备条件。中国共产党领导人民翻身做了主人，成为“共产党员”是许多人一辈子的梦想。改革开放政策的实施和市场经济体制的建立，不仅大幅增加了国民财富，赢得了世界尊重，还带来社会经济结构的变革，更对民众的共产主义信仰产生了普遍的冲击。社会存在决定社会意识，面对转型期的大量诱惑，特别是经济利益诱惑时，部分党员、群众缺乏长远目标和坚定信念，随波逐流，做一些损人利己、见利忘义的事情，在伦理观念、道德准则上发生巨大改变。而转型时期的中国忽略了“共产主义”价值观的强化，也没有引导全社会普遍遵循的新的价值观形成，致使许多人既没有政治信仰，也没有宗教信仰，反而是迷信活动与邪教活动成为一些人的精神寄托，一些地方制假售假行为猖獗，等等。这种现状反过来又进一步强化了人们的失落心理，更容易陷入焦虑不安之中。一旦某些因为弱势群体利益受损的小事件发生，信仰缺失群体以此为载体进行发泄，加剧社会不稳定局势。（2）社会管理滞后

①观念滞后。长期以来，一些地方政府在社会管理过程中习惯以强制性命令来处理群众的正当利益诉求，加剧了官民冲突。即使面对日益增强的民众民主意识和参政意识，部分地方政府也放弃“中立”、“执政为民”的宗旨，成为“资本”的服务者，以区域经济增长为目标，忽略群众的正当权益。

②社会管理机制运行存在一定障碍。一方面，管理主体职能交叉、职责不明的现象较为突出，如街道的群工部对应上一级信访办、综治办、维稳办等10个左右的部门，接受其绩效考核，另一方面却难以有效协调各方资源积极应对基层社会风险。

③社会管理的信息通道堵塞。新中国成立以来，信访基本是我国民众维护权益的主要渠道，但随着维稳压力的加大，部分基层干部既不积极解决群众正当的利益诉求，又不允许群众越级上访，堵塞言路，致使谣言满天飞、小事扩大化，如“陇南事件”。

④社会风险防范政策缺失。随着城镇化的发展和社会的转型，城乡出现了一系列新问题，迫切需要政府出台相应的措施来解决并防范风险的发生，如农民工、失地农民、拆迁居民的社会保障政策等。（3）失地又失业

城乡基层社会风险在社会、经济快速发展中急剧积累的主要原因之一就是城乡居民的失地失业问题，包括城市扩张导致的原城市居民、城镇居民、城郊农民的失地失业问题。有学者按年均征地500万亩、人均征地0.7亩计算，预计到2021年将有1.3亿农民失地。尽管相关政策不断提高土地补偿标准，但是对于无一技之长的农民来说，突然得到一大笔补偿金，怎么安排却是大问题。笔者在四川省德阳市调研中发现，许多农民拿到补偿金的第一件事就是买好房、好车，或是盲目投资，很快将补偿金用光；更有甚者，认为多年劳作太辛苦，现在有了一大笔钱，终于可以休息了，于是聚众赌博、传播邪教，令当地社会管理困难。比较典型的如：当地有一些本世纪初前后拆迁安置的农民由于安置款花费完毕，又面临年老多病、子女上学或成家等，家庭生活陷入困境，于是有组织地、持续地聚集在政府大门前，要求进一步补偿。显然，经济补偿难以从根本上解决失地者的长期生存问题。有一些失地、失业者没有固定收入、固定居所，聚集在大城市周边城郊结合地区，形成城市“贫民窟”。这些区域可能成为“黄、毒、赌”的温床，成为制假、贩假的窝点，甚至是“超生游击队”的藏身之穴。因此，这些地方给政府的规划、建设、管理带来极大的挑战。（4）人口流动加剧

随着城市化进程的加速，城乡人口流动更加频繁，伴随而来的是外来人员缺乏城市认同感、社会认同感，社会责任意识相对薄弱，当其合法权益受到侵害，往往又找不到合法解决途径，不合法甚至违法维权现象较为突出。并且，流动人员中从事低层次职业者偏多，收入低、社会地位差，当收入不能满足生存预期时，极容易造成心理失衡，做出违法行为。部分刑满释放人员不愿回到出生地，而是重新进入城镇，与其他流动人口聚集在一起，继续从事非法活动，给城镇社会秩序和社会治安带来严重影响。流动人口的管理涉及政府的多个职能部门，许多基层政府创新社会管理模式，构建了网格化的管理体系，设立了社区网络员、信息员、综合协管员，联合公安、计生、城管等部门加强流动人口管理。但是，由于财政经费不足，社会管理人才较为缺乏、设施难以更新，再加上缺乏法律的强大支撑，人口流动所带来的社会风险难以有效防范。1.4.2　群体性事件

1.4.2.1　群体性事件的基本内涵

现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。社会结构转型期，我国与世界上其他国家的发展进程一样，不可避免地要经历社会秩序变动、社会利益结构分化、社会冲突不断的高发期，社会由稳定走向不稳定，群体性事件不断增多。关于什么是群体性事件，在不同领域有着不同的解读。西方国家把群体性事件称为“社会运动”、“集群行为”等，是“自发产生的，相对来说是没有组织的，甚至是不可预测的，它依赖于参与者的相互刺激”。在我国，群体性事件的官方称谓经历了“聚众闹事”“治安事件”“突发事件”“群体性治安事件”，直到2004年以后，“群体性事件”这一概念才被广泛使用。它是指由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件，及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动。

由此可见，与自然灾害、公共卫生等外部风险相比，群体性事件的社会属性是人民内部矛盾；行动主体是特定和不特定的具有共同利益的耦合群体；行为目标是维护自身合法利益或保护弱势群体利益；存在形式为合法或非法的规模性聚集，并对社会、执政党合法性基础产生重大影响；群体性、组织性、仿效性、破坏性、反复性是其基本特点。

1.4.2.2　群体性事件的分类（1）根据组织化程度分类

①集群行为（Collective Behavior）。它又称作“积聚行为”或“聚合行为”，在社会心理学中，是指人们在既定的社会规范制约下，却因为一些特殊的场景，而自发的、无组织的群体行为方式。目前，我国正处在社会转型的关键时期，各种利益纠结在一起。在一些群体性事件中，尽管一些人与该社会事件并没有直接的利益关系，但在同情弱势群体、发泄内心不满等情绪感染下，即使没有他人的挑唆也自发地参与到集体行动中。正是由于参与者的诉求不明显且没有组织，因而一些群体性事件是短暂的、不稳定的，持续时间通常在为几个小时或十几个小时。但在谣言和集群行为的感染下，参与者极易缺乏理智的思考，从而做出有损社会秩序的行为，挑战当下的社会管理制度。当然，也有较为温和的集群行为，比如，在厦门“PX项目事件”中，厦门民众了解到“PX项目”将对区域环境产生危害，在“还我厦门碧水蓝天”的QQ群影响下，一些民众于2007年6月1日和2日自发地到市政府门前“散步”，促使当地政府启动公众参与程序。最终，该项目迁址。

②集体行动（Collective Action）。集体行动是政治学、经济学、社会学和公共管理学共同研究的一个主题。作为一种社会现象，集体行动贯穿人类社会始终，尤其在我国经济快速增长和社会急剧变迁进程中，公共安全、公共服务等供给不足时，一些人利用既有的社会资本低成本地进行社会动员，使基层的社会冲突发展成为群体性事件。如贵州“瓮安事件”即为一起集体行动事件。2008年6月22日至28日下午4点以前，死者家属和同学有明确的诉求，那就是要求公安机关鉴定死者死亡真相，家属、同学、老师都是事件中的直接利益者，他们有组织地、合法地反映诉求，并在同学、亲戚间进行社会动员，有一定的组织性，持续时间达到6天之久。但是在6月28日下午4点半以后的短短几个小时里，当地的教师、学生、失地农民、拆迁居民，以及其他因不满当地矿产资源分配、公共安全恶化、公共服务供给不足等的群众，汇聚到上万人参与到游行活动中，集体行动向集群行为短暂演变后，开始打砸抢烧的过激行为，使集体行动的破坏性增加。

群体心理学认为，当某些类似事件重复积聚并强化后，人们在处理现实生活中的其他事件时往往会受到这种“观念”的影响。群体性事件的燃烧源出现后，谣言也随之而来，基层政府的体制性迟钝致使事件真相和处理信息失真。如果再加上地方上积累的其他社会矛盾和政府信任度不高等，会使公众强化“政府不可信”的认知。此时，如果基层政府仍然无动于衷，处于“集体失语”状态，群体性事件的最初参与者情绪将不断地发酵，并感染其他社会群体，使原来的集群行为与集群行动不断地转化，最后发展成为恶性群体性事件。（2）根据表现形式分类

①利益诉求型群体性事件。相关统计显示，群体性事件中，农民维权类约占35%（土地问题占65%），工人维权类约占30%，市民维权类约占15%，社会纠纷类约占10%，社会骚乱和有组织犯罪类分别为5%。这表明，我国80%左右的群体性事件都有明确的利益诉求，如土地征用、拆迁、下岗、环境污染等等，但因利益表达渠道堵塞，或是地方政府缺乏及时的回应而导致社会风险向群体性事件转化。在计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，社会资源的控制权和分配权失衡，形成了新的利益格局和分配主体。不同的利益主体所拥有的社会资源、社会网络和利益表达渠道各不相同，从而对政治的影响力不同，对自身权益的维护程度也有差异。如“重庆出租车罢运事件”所引发的连锁效应，没有工会组织的出租车司机试图以集体行动的方式来向政府施加压力，以期解决黑车多、费用高、加气难、罚款多等长期处于等待回复中的问题，维护自身的合法利益。显然，同质性高的弱势群体在缺乏话语权和代言人的情况下，更容易形成一种临时性的组织化利益表达机制和压力机制，打破与政府和利益集团的博弈格局，赢得利益博弈的主动权。

戴维·伊斯顿认为，公共政策是对社会价值物作权威性分配的过程，只有利益相关者“在场”和双方的博弈机制均衡，公共政策才有合法性和正当性。然而，我国在市场化过程，尤其是国有企业在改制进程中，各级政府为了“甩包袱”或提高资产重组效率，单方面决定重组的资方、重组方案、资产评估等，作为直接利益主体的企业职工却成为局外人。作为职工利益诉求表达代言人的工会，往往在企业改制中被其他利益相关者“俘获”，或是因为先天的能力不足，难以通过对政府和资方施加压力的方式维护职工权益。本世纪初前后，中国大中城市不时出现国企群体性事件，如“河南林钢事件”等，工人以“软禁”地方政府主要领导干部的违法方式来维护自身的合法权益，而政府也以违法的形式维护地区稳定，却又为其他地区的同类事件产生了示范效应。除了利益表达渠道不畅和利益相关者错位外，地方政府的缺位、错位也是构成群体性事件发生的重要因素，如“河北固安事件”、“德阳东汽事件”等。地方经济的快速发展却造成了环境污染，直接威胁到居民的生命权和财产权，尽管居民通过新闻媒体曝光或上访等途径反映自己的利益诉求，却长期得不到回复，加剧其不满情绪，导致居民由对企业的积怨发展到对政府和干部的不满，最后使事件由合法诉求演变为非法对抗。

②泄愤型群体性事件。该类群体性事件往往在资源型区域或改制程度较深的领域被触发，参与者相对自发、无组织，在活动中相互感染，并对其他利益受损者起到“宣传、号召”作用，致使参与人数动辄成千上万，直接破坏了社会秩序的和谐与稳定。历史经验表明，快速工业化是社会、经济发展失衡的重要原因，但国内社会的公平、正义却是构成泄愤型群体性事件的关键性因素。“效率优先、兼顾公平”的价值导向对许多地方政府而言不起作用，它们往往以不惜牺牲公平、公正换取增长，“效率第一”成为第一目标，长期忽略民生问题，使弱势群体难以分享改革发展的成果，使“包容性增长”成为一种理想。很多时候，地方政府依其特定的行政逻辑，在利益分配中偏袒既得利益者，或是与资本结合，甚至直接与民争利，造成官民之间、群体之间的心理隔阂，社会公平感泛化，越来越多的群体产生弱势感，对社会的公平、正义体系丧失信任。尤其是在网络媒体对弱势群体悲惨现状的大肆渲染下，更多的群体在生活中不断地强化这种社会不公平感，在“法不责众”的心理暗示下不自觉地加入到集群行为中。

法国心理学家古斯塔夫·勒庞认为，个体一旦参加到群体之中，由于匿名、模仿、感染、暗示、顺从等心理因素的作用，个体就会丧失理性和责任感，表现出冲动，具有过激行为。因此，泄愤型群体性事件中的民众没有职业、性格、地域的区分，只要认定事件中的双方为弱势和强势两方，就会符号化、脸谱化为对立的两极，把事件解读为恃强凌弱的恶劣行为。若自己有“被剥夺”或直接利益受损的经历，那么将继续强化其不满情绪，产生借机发泄的冲动；若大家都去看热闹了，个体会在遵守群体规范时产生心理压力，盲目服从群体行为，“法不责众”成为驱动力；更有甚者，表现出一种典型的英雄主义情结，认为自己的积极参与是对社会正义的践行和“伸张”。从近年来发生的典型案例来看，民事纠纷、个体自杀、医疗纠纷、交通肇事等事件都有可能成为泄愤型群体性事件的燃烧源；在事件演变过程中，由于参与者的无组织性、盲目性，致使地方政府很难找到参与者的代表来进行谈判、协商，最后只能在群体行为的特殊心理机制作用下，决定事件的发展方向与最终性质，或者依靠国家机器强行控制事态的恶化。由此可见，泄愤型群体性事件对公共秩序的破坏性最大，但它往往与利益诉求型群体性事件交织在一起。尽管这类冲突可以减少两极对立、防止社会系统僵化、保证社会连续性，但我们更要重视其对社会产生的破坏力，如不安全感、执政党基础的合法性、未来的不确定性等。

1.4.2.3　群体性事件的产生背景（1）社会背景

20世纪90年代中期以来，在“效率优先、兼顾公平”理念指导下，一些地方政府将公共资源集中投放到具有政绩效应的项目、“面子”工程上，以牺牲公平、公正来换取经济增长效率，使民生建设较为滞后，弱势群体的不公平感持续积聚，群体间的心理隔阂和对立情绪不断加剧，进而形成了“为富不仁”、“为官必贪”的刻板印象，甚至于用“官黑一伙”、“警匪一家”来表示对国家法律制度的失望。在这样一个“发展机遇期”与“社会矛盾凸显期”同时并存的社会背景下，人们的不公平感被强化，认同弱势群体及成员遭遇不公正的不满情绪，并从参与集群行动中体验对社会公平、正义的“伸张”。因此，偶发事件可能成为群体性事件的导火线，非直接利益事件也有可能成为群体性事件的导火线，使得群体性事件爆发的频率增加、规模扩大、破坏性增强，社会管控难度增加，社会秩序失范。（2）体制根源

前些年，各级政府和干部的核心考核指标无一例外的是“经济增长率”，这就决定了基层政府难以实实在在地解决隐含的社会矛盾，切实关注民生。某些基层政府的“捂、包”行为又把原本留给弱势群体寻求权利救济的唯一“信访”通道堵塞；或是不讲原则，一味地“抹稀泥”，希望通过妥协的方式实现地方和谐，却反而使其他地方的社会风险“被引燃”。随着经济体制的转轨，单位组织功能的弱化，人们原本寄希望于人大代表和单位组织来维护自己的权益，可是在新的社会背景下，越来越多的人大代表成为企业阶层等利益集团的代言人。相反，农民、农民工、下岗职工等弱势群体并没有随着社会的进步而培育出自己的代言人，正常的制度化参与渠道并没有随着政治民主化进程而健全，却要在支付较高的社会“交易费用”之后才能反映自己的正当利益诉求。由此可见，群众不满情绪积聚到一定程度时，就只有通过集群行为或过激行为来释放。（3）预警机制失灵

城乡基层社会风险从积聚、发酵到燃烧，一般会经历较长时间，但是从已经发生的“瓮安事件”等群体性事件来看，一些地方政府及其工作人员习惯于命令式的行政运作方式，在面对不同阶层、不同群体的利益诉求时，动辄使用强制手段，或不予重视，致使“小事拖大、大事拖炸”。这种“强统治、弱治理”的管理模式集中暴露了一些地方政府对基层社会风险的忽略，对危机的漠然，对群体性事件的应对能力不足等。群体性事件有效治理的关键在于社会风险的化解、公共危机的预防与预警。但是，一些基层政府及其工作人员没有充分意识到预防与预警的重要性，“碰运气”是其治理群体性事件的普遍心理。当利益复杂区域的某一起偶发事件出现时，基层政府处理的及时与否成为非直接利益相关者参与的决定性因素。若处理不及时，那么间接利益相关者的不满情绪将与偶发事件结合、扩散，并产生社会动员效应；一旦政府处置人员的言行不当，还会被理解为“官官相护、官商勾结”等，加剧群体性事件的恶化，从而丧失群体性事件防控的最佳时机。1.4.3　突发事件

1.4.3.1　突发事件的基本内涵

突发事件是指突然发生的事情，包括天灾人祸与公共危机事件等，其发生和发展速度之快，出人意料，必须要采取非常规的办法加以处理。2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定；突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定；突发事件的应急管理由国家统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主，是一套集预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等于一体的应急体系和工作机制，它包括信息披露机制、应急决策机制、处理协调机制、善后处理机制等。

1.4.3.2　突发事件与群体性事件的关系（1）形成机理

从事件的形成机理来看，突发事件中的自然灾害具有不可控性，因自然原因突然发生；事故灾难和公共卫生事件则有责任主体的故意行为存在，但这类事件是可以预防的。群体性事件一般是利益主体因其利益受损而缺乏相应的诉求表达渠道与矛盾化解机制，经过长时期的酝酿，在偶发事件触发下发生的，如“瓮安事件”。（2）涉及的人数与性质

从事件的人数与性质来看，突发事件因不可抗力或人为因素突然作用，利益受损群体可能是一两个，或是成百上千个（如矿难）。群体性事件中的利益诉求型则有明显的组织者，通过其宣传发动，使参与人数在20人以上，甚至更多；当基层组织能及时了解情况、解决问题时，一般不会产生破坏性后果。而泄愤型事件则没有明显的组织者，往往是个案事件发生后，被一些利益受损者或其他不法分子利用，这类群体性事件通常会产生严重后果，对国内、国际社会产生重大影响。（3）发生的速度与演进

从事件的速度与演进来看。突发事件发生的时间难以准确预测，瞬间发生后即可能造成灾难性后果，导致人员、财产等的重大直接损失。群体性事件则是长期的城乡基层社会风险积聚的爆发，发生后并不会瞬间“燃烧”至最高点，其间只要相关部门采取正确的方法及时处置，仍然可以有效化解。但是从已经发生的部分群体性事件的演进过程来看，相关部门缺乏完善的应急预案、及时的化解措施、透明的信息公开制度等，从而使群体性事件在发生过程中呈波浪式前进，导致公共机构被冲击、损毁，社会秩序混乱。（4）预警体系

从预警体系来看，应对突发事件有专门的法规，对责任机构、应

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