作者：倪鹏飞
出版社：社会科学文献出版社
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城市化进程中低收入居民住区发展模式探索：中国辽宁棚户区改造的经验试读：
总报告
棚户区改造：中国辽宁的经验
一 研究介绍辽宁省于2005年初在中国率先开始探索大规模改造城市及国有工矿棚户区的途径及方式，用了4年的时间改造完成1万平方米及其以上城市集中连片棚户区2910万平方米，新建成套住宅建筑面积[1]4400多万平方米，改善了70.6万户211万人的住房条件，相当于联合国对贫民窟改造提出的千年发展目标年均总量的近2倍，这在全球任何一个国家或地区都是一项巨大的成绩。辽宁省棚户区改造（简称“棚改”）的做法、经验与问题为学界的研究提供了很好的样本，为其他城市的低收入居民住区改造提供了经验与借鉴，值得各界进行认真总结与深入反思。（一）问题提出——城市发展中的沉疴顽疾
低收入居民住区，国际上通常称为“贫民窟”，是贫困家庭生存生活的地方，是低收入人口大规模、大范围聚居的地区（联合国人居署，2006）。早在19世纪中叶，贫民窟就已被广泛认可为一种国际现象（迈克·戴维斯，2009）。但是，直到20世纪五六十年代，贫民窟及其引发问题的严重性才引起国际社会的广泛关注。1.国际社会的贫民窟：改造收效甚微，发展趋势恶化
伴随城市化而生的贫民窟是一个世界难题。纵观世界城市发展史，无论是发达国家，还是发展中国家，都曾经或者正在面临贫民窟及类似贫民窟问题的困扰。高人口密度、移民众多、高失业率，使贫民窟成为贫困、堕落与污染的聚集地，犯罪、卖淫和吸毒的避难所，多种传染病肆虐城市地区的传染源。许多国家（发达国家如美国、德国，发展中国家如巴西、印度、巴基斯坦等）为解决贫民窟问题进行了持续努力，然而效果并不理想：从20世纪60年代“希望的贫民窟”开始，经由20世纪七八十年代债务十年中城市贫困的“大爆发”，直到今天百万人口以上贫民窟的存在；从利马不断延展的栅栏到马尼拉的垃圾山，城市化与工业化甚至与经济增长分离开来（迈克·戴维斯，2009）。贫民窟遍布全球，成为制约城市发展、影响居民生产生活的“顽疾”和“毒瘤”。联合国人居署2012年报告显示：2010年世界贫民窟人口已达到8.276亿人，接近全球城市人口的1/4；如果贫民窟人[2]口数量继续以同样速度增长，2030年将达到20亿。联合国人类千年目标面临严峻挑战，数亿贫民窟居民生活在梦魇之中！2.中国城市的低收入居民住区：社会问题彰显，改造挑战巨大
中国正在经历人类历史上最大规模的城市化加速过程。中国国家统计局的数据显示：2011年中国大陆城镇常住人口占总人口的比重首次超过50%；另外，有高达2.61亿的流动人口在城市短暂居住，这相当于日本人口的两倍，而且每年仍有数百万的新增人口涌入城市。随着低收入群体大量涌入城市，城市住房压力急剧上升。一些城市的贫困住区问题已经彰显，所谓的“城中村”“棚户区”在许多方面都与国外的贫民窟非常相似。根据国际经验，中国城市在贫民住房问题上将面临巨大压力，极有可能产生贫民窟。中国政府需要采取切实可行的措施，防止贫民窟在中国重演。尽管中国一些城市已经开始改造低收入居民住区，但多数城市在战略规划、制度政策、管理服务等方面远未做好应对低收入居民住区挑战的充分准备！3.中国老工业基地的棚改：迫在眉睫，急需经验
老工业基地的棚户区是经济社会体制转型的牺牲品。中国老工业基地是新中国工业的摇篮，曾经为建成独立、完整的工业体系和国民经济体系，为国家的改革开放和现代化建设作出过历史性贡献。然而，伴随体制转型和资源枯竭，大量职工下岗失业，数百万工矿企业工人长期生活在棚户区中。棚户区环境恶劣、治安混乱、缺乏公共设施、犯罪率居高不下，充斥着贫困、落后和绝望。棚户区如同老工业城市身上的毒瘤，严重制约了城市的发展和转型、居民的生产和生活。根据住建部住房保障司2010年1月发布的统计数据，中国棚户区居民有[3]1100多万户，中央政府同时做出决策和部署，要求各相关城市在其辖区范围内进行国有工矿企业及林业棚户区改造。（二）国际社会贫民窟改造实践：经验与教训
为了解决贫民窟问题，绝大多数国家和地区都曾经或正在采取相应的措施或政策。其中不乏成功的经验，但大多数做法都存在缺陷，甚至是惨痛的失败。1.贫民窟改造的主要措施
不同时代、不同国家的政府对待贫民区的态度和措施各不相同。国际社会的贫民窟改造实践概括地说主要有四大措施：驱逐或清除、公共住房建设、发放住房补贴和改造贫民窟基础设施。（1）驱逐或清除。贫民窟住房大多是擅自建设或没有得到授权，土地基本上都是非法占用。由于贫民窟增加了城市犯罪，使得污染集中、传染病肆虐，带来诸多的经济和社会问题，从这个意义上说，贫民窟制约了城市发展。包括英国、美国在内的许多国家最初都把贫民窟看做阻碍城市更新和发展的因素进行整顿和清理（Abrams，1966）。1946年到20世纪60年代后期，英国政府采取“过滤政策”，首先把居民和雇员从城市内部迁移出去，然后再进行城市内部的清理和开发（贝尔琴等，2011）。20世纪70年代初之前，大多数发展中国家普遍忽视贫民窟的存在，反映在土地使用规划图上就是经常没有标出贫民窟。20世纪七八十年代，发展中国家大多采用驱逐的方法。当局通常以实施城市改造（特别是市中心的改造和城市基础设施建设）或改善卫生和安全设施为由，对贫民窟居民进行驱逐（联合国人居署，2006）。（2）公共住房建设。住房质量低劣和严重短缺是贫民窟最显著的特征，解决因市场失灵而导致的低收入居民的住房短缺和住房质量低劣问题常常成为市政当局的首要目标。美国从20世纪30年代“罗斯福新政”开始为低收入居民建造公共住房；“二战”后，美国继续进行大规模的公共住房建造；肯尼迪和约翰逊政府“伟大社会”时期公共住房建设达到顶峰（黄安年，1998；李艳玲，2001）。英国在“二战”后的近20年里，采取“分散化政策”，在新城开展大规模的公共住房建设（贝尔琴等，2011）。发展中国家（如巴西、印度等）在20世纪六七十年代拷贝了这种做法（杜悦，2008；联合国人居署，2006）。这种方法因为数量远不能满足需求，很快就被放弃。据估算，发展中国家的公共住房供给甚至不能满足住房需求的1%（联合国人居署，2006）。另外，许多发展中国家在提供公共住房时，腐败严重，效率低下，分配不公。（3）发放住房补贴。在强调市场自发作用的发达国家和政府效率相对低下的发展中国家，在公共住房建设措施收效较小的情况下，开始转向发放住房补贴，提高低收入居民的住房支付能力，通过市场自行解决住房问题。20世纪60年代末，英国政府在贫民住房问题上采取“解靴带政策”（Bootstrap），对低质量住房进行翻修，并根据相关法案，向房屋所有者、地主和开发商发放改善补贴，帮助其弥补重新安置的成本；20世纪90年代后转向主要给低收入房主、租户提供补贴（贝尔琴等，2011）。巴西、墨西哥等国家在20世纪八九十年代也采取过类似措施。阿根廷政府基于低收入家庭支付能力的差异进行住房租赁补贴：对基本没有支付能力的低保家庭，政府全额补贴；对有一定支付能力的低收入家庭，则在其家庭负担一定比例租金的基础上由政府补贴（人民网，2012）。牙买加为解决贫困者住房问题，建立了国家住房信托基金（NHT）。墨西哥则建立了银行住房融资基金（FOVI）。（4）改造贫民窟基础设施。基础设施滞后是贫民窟的另一主要特征，改造住房而不改善基础设施，对贫民窟问题的解决无济于事。1966年，美国约翰逊总统签署住房拨款法案，改进更新地区的学校、医院、就业机会及住宅，以改善贫民窟的包括交通设施、给排水系统、医院和医疗设施、娱乐和广场区域等在内的整体环境（黄安年，1998）；2010年奥巴马政府的“精选住宅区计划”更加强调住房项目的配套设施发展和可持续性（新华网，2012）。经过近20年的在社区环境方面的不作为，从20世纪90年代后期开始，英国政府积极改善社区环境。1998年，英国政府拿出8亿英镑投资在17个低收入居民住区的住房修复和社区环境整治上（贝尔琴等，2011）。20世纪90年代，巴西开始对贫民窟的基础设施条件进行升级改造。圣保罗市政府1989年开始实施的“低收入居民住区城市更新计划”主要是建设和完善贫民窟的基础设施、改善贫民窟的居住条件（杜悦，2008）。2.国际社会贫民窟治理措施的不足
国际社会的贫民窟改造主要是在主流经济学的指导下进行的，侧重于对经济社会现象的解构研究，全面性和系统性分析不足。因此，早期阶段主要是解决住房供给不足，对贫民窟的基础设施、社区环境和城市内部的空间结构关注不够；后期阶段主要关注基础设施和社区环境建设，但住房建设滞后。国际社会的贫民窟改造实践，大多是在住房改造与基础设施建设、改善住房与提高收入等方面艰难地寻找平衡点。另外，国际社会对贫民窟的改造是解决居住问题而不是产权问题，即“居者有其屋”，而不是“居者买其屋”。
国际社会在贫民窟改造实践方面存在的问题可以概括为以下十二个方面：第一，尽管许多国家都在贫民窟改造前制订了规划，然而，那些规划大多缺乏顶层设计和统筹协调。第二，在实施改造的主体与组织模式上，尽管非政府组织比较广泛地参与，但是各组织间协同作用较差，特别是地方政府的作用发挥不够。英国在20世纪80年代后，地方政府和团体更是被排斥在改造过程之外。第三，尽管一些国家或地区为了推进贫民窟改造进行了制度突破，但是缺乏配套政策，政策的作用发挥不够。第四，在管理与服务上，国际社会在贫民窟改造过程中尽管积累了部分经验，如社区居民自助式管理、委托第三部门管理等，但是缺乏标准化、系统化和规范化的管理措施。第五，尽管一些国家或地区为进行贫民窟改造多渠道融资，但是资金使用动态管理特别是资金来源的可持续性较差。第六，尽管国际社会对贫民窟住房和土地进行了确权，但是，国际社会的贫民窟改造或者没有找出破解土地制约的方法，或者不能实现土地资源的集约利用。第七，在住房的改造升级中，尽管也有推倒重建的案例（如阿根廷），但是，为了降低成本，大多数都是在原来的基础上“修修补补”，而非“整拆整建”，缺乏根本性改观。第八，就居民的生产生活来说，尽管一些国家为低收入者提供贷款或补贴，但是对提高居民就业与再就业能力的培训不够，缺乏“造血”机制。第九，国际社会大多仅以贫民住房和住区改善为目标，不考虑社区和城市经济的发展与转型，贫民窟改造的可持续性差。第十，国际社会大多是通过基础设施的建设和完善来改善社区的物质面貌，缺乏社区文化改造和居民精神面貌的再造。第十一，在住房和基础设施建设上，国际社会或者缺乏综合配套或者建设不同步，有些城市的基础设施改造或建设项目由非政府组织或社区自行开展，难以与整个城市的基础设施配套。第十二，国际社会大多没有考虑城市的住房空间结构，没有打破贫困的空间集聚、缩小城市内部的空间分割。（三）低收入居民住区改造的分析框架：分析框架与方法
国际社会在贫民窟改造方面提供了丰富的实践，学界对此进行了许多研究和总结。然而，就贫民窟改造的模式来说，学界没有达成共识，争论的焦点在于政府在贫民窟改造中的角色和作用。Turner（1972）认为政府可以不拆除房屋，只需要完善周边的环境，当地居民具有很好的组织和管理能力，维护公共设施。Turner的理论被发展为参与式的贫民窟改造模式，即以社区居民为主的自下而上的改造模式。这一观点得到许多专家的认同和支持（Korten，1989；Linden，1986），他们认为政府层级繁复，影响棚改效率，政府主导的棚改是收效甚微的。以世界银行专家为代表的另一派则强调政府的作用。世界银行在20世纪90年代进行的一系列城市贫民居住区改造工程都采用自上而下的参与式的改造模式，如世界银行组织在加尔各答、雅加达和马尼拉三个城市进行的贫民窟更新项目。这些项目从短期评估结果显示项目见效快，成本低，然而长期观察结果发现，项目并没有真正解决贫民窟居民的居住问题，周边环境也呈现逐渐恶化趋势，因此，贫民窟居住问题没有得到根本的改善（World Bank，1994；Thomas，1997）。许多专家总结和比较了不同贫民区改造的经验后认为，政府在贫民区改造成功与否中起着至关重要的作用（Werlin，1989；Perten，2011）。在贫民窟改造中，需要的不是“少一些政府的指点”，而是“更好的政府管理”（De Soto，1989）。Werlin（1999）认为，强有力的政府在贫民区改造中十分必要，要结合政府和市场的双重力量，结合自下而上和自上而下两种方式。
贫民窟改造的基本出发点是改善贫民住房和住区环境，而住房既是资本品也是生活必需品。收入水平的限制使贫民住房的市场自动调节机制失灵，需要有政府的干预和支持，低收入居民住区改造实质上是政府提供公共物品和改善社会福利的行为。在低收入居民住区改造中，一方面，政府应通过思想引导、制度设计、战略规划、政策制定，管理和引导社会资源，服务于贫民住房建设和供给，成为贫民住房的核心供给因素；另一方面，作为公共物品，基础公共服务的提供更无法完全通过市场解决，作为公共物品的供给者，政府需积极介入低收入居民住区的整体居住环境建设。同时，贫困区居民的经济状况改善、社会地位提高等也需要政府的积极干预和影响。
低收入居民住区改造涉及贫民住房升级、基础设施建设、社区再造、城市空间优化等城市建设和发展中的多个方面，是一项复杂的系统性工程。为了比较彻底地解决城市中的贫民住房问题，需要政府详细调研、科学规划、认真组织，在既有的制度框架下努力创新，提高政府管理效率和服务效能。因此，为了比较全面地总结辽宁省棚改经验，本报告分别从操作和内容两大维度展开。操作维度包含低收入居民住区改造实施的思想与方法、战略与规划、主体与组织、制度与政策、管理与服务五个方面；内容维度主要包含棚改过程中所涉及的住房金融、住房开发、土地利用、棚户区居民消费需求、城市经济、社会管理、环境建设、城市空间优化八个方面（见表1）。表1 低收入居民住区改造的研究维度
操作和内容维度两者相互交叉、有机融合。从操作维度来看，棚改的思想与方法、战略与规划、主体与组织、制度与政策、管理与服务等都涉及资金的筹措与使用、土地供给与利用等内容维度的八个方面。从内容维度上看，棚改中所涉及的金融、土地、开发、居民消费需求等各个方面的操作都涉及思想与方法、战略与规划、主体与组织、制度与政策、管理与服务等。二 辽宁棚户区的形成、演变及原因（一）辽宁省棚户区的形成与演变：从工人聚居区到贫困聚集地
辽宁省棚户区的形成与演变大致经历了三个阶段：第一阶段是新中国成立之前，辽宁省部分城市矿区初步形成连片工棚；第二阶段是新中国成立后至20世纪90年代初期，特别是在计划经济时代，随着工矿企业数量的增加，当时的工矿企业兴建了大量的产业工人家属区，工棚规模迅速扩大，棚户区初步形成并不断扩大；第三阶段是20世纪90年代初期以后，随着工矿企业的关、停、并、转，大量产业工人失去工作，居民自身无法改善住房需求，住房质量不断退化，加上市场的过滤机制，棚户区最终形成。1.新中国成立之前，矿工的休憩所：连片工棚雏形显现
辽宁省棚户区历史最早可以追溯到19世纪末。由于煤铁资源丰富，清末民初辽宁省的部分城市（如抚顺、本溪、鞍山、阜新等）就已开始工业化开发，随着民族工业的发展及殖民经济开发，抚顺等地出现大量的劳工以满足初级工业化的需求。大量煤、铁矿工被安置在矿山附近的简易平房里，形成了最早的成片工棚。日俄战争结束后，伴随日本“产业扩张政策”的实施，日本在辽宁建设大量矿井，简易工棚遍布抚顺等市。日伪时期，日本在辽宁疯狂掠夺当地资源，矿井数量迅速增长，为了解决矿工的日常居住条件，就在煤矿的周围形成了大片极其简易的工房，形成辽宁棚户区的雏形。2.新中国成立后至20世纪90年代初，产业工人家属区：棚户区初步形成并不断扩大
新中国成立之初，中国处于恢复性建设时期，为支援国家建设，辽宁省进一步加大投资力度，扩大资源开采规模。在“先生产、后生活”思想的影响下，住宅建设费用严重不足，远不能满足住房需求，新增的矿区居民只能贴近主房搭建更为简易的棚舍。随着新中国工业迅速发展，辽宁矿区产业工人激增，矿区附近及周边地区陆续建起一大批过渡性的简易住房供产业工人居住。随着对煤炭业依赖程度的加深，大多数居民主要依托煤炭产业就业和生活。另外，20世纪五六十年代恰逢我国人口出生高峰期，到七八十年代形成婚育高峰，棚户区的人口越来越多，矿区形成矿工居住房屋的聚集，且规模越来越大。3.20世纪90年代初以后，贫民的聚集地：居民过滤加速演变
20世纪90年代中后期，资源枯竭和体制转型等导致矿区国企倒闭或退出，大量原国企职工下岗失业，棚户区整体状况开始恶化。随着市场经济和城市化的发展，中国城乡流动限制有所松动，大量农村人口涌入城市。由于生存条件限制，大量城市贫困居民无法负担高额房价，只能居住在房价相对较低的棚户区，导致棚户区人口不断扩大，居民成分也更为复杂。在棚户区新增人口的压力下，居民不断扩大棚户区面积，让原本就已十分拥挤的棚户区情况更加恶化，生活条件和居住状况更为恶劣，形成了当时规模庞大、情况复杂的棚户区。
辽宁省是中国最著名的老工业基地，14个大中城市中有6个城市[4]都是工业型城市。抚顺、阜新和本溪3个城市是典型的资源枯竭型城市。由于矿产资源丰富，辽宁省各城市工业化起步较早，特别是中华人民共和国成立后的十多年里，辽宁省的资源开发和工业项目建设达到顶峰。然而，由于矿产资源都被中央政府控制，丰富的资源并没有为当地居民带来更多福利，相反，还严重破坏了当地的生态和环境。以住房为例，截至2004年底，辽宁省各城市共有住宅建筑面积42615[5]万平方米，其中1万平方米以上成片棚户房面积达2910万平方米，约占当时住宅存量面积的7%。（二）辽宁省棚户区的形成原因
辽宁省棚户区的形成既有社会因素，也有经济因素，而未能实现经济、空间、社会、文化等各个方面的全面协调发展则是其最根本的原因。1.经济原因：经济恶化与住房失衡
棚户区历史上属于国有或集体工矿类企业职工住区，这些简易住房由企业供给。在“先生产后生活”思想的指导下，职工住房需求没有得到足够重视，大量职工住在临时性工棚内。20世纪90年代中期，国企改革的浪潮席卷全国，企业大量倒闭，居住在棚户区的企业职工首当其冲，大量职工或者下岗失业，或者买断工龄提前退休，失去了住房供给和生活保障。
房地产市场化改革初期，由于财政等原因，地方政府难以依靠自身力量满足广大居民的住房需求，将住房全部推向市场。面对高昂的房价，收入锐减的棚户区居民不具备自主购建房屋的能力，导致住房有效需求不足。另外，随着人口的自然增长，本来就已十分贫困的棚户区家庭又面临着人口增加的压力，导致棚户区居民生活更为艰难，逐渐形成了贫困、落后、混乱的棚户区。2.空间原因：空间割裂与贫困聚集
计划经济时代，棚户区主要由国有企业管理。在条块分割的管理体制下，国有企业与地方城市发展互相割裂，缺乏有效对接。城市的发展、规划与空间拓展逐渐避开棚户区，转向其他区域，从而形成了棚户区去城市化的空间割裂现象。棚户区逐渐远离城市中心区，在空间上不断被边缘化。
改革开放后，随着商品经济的发展，棚户区居民出现分化。由于居住条件差，基础设施不足，社会治安与环境落后于城市其他区域，棚户区中经济条件较好的居民逐渐搬离棚户区，剩余居民大都是城市的下岗产业工人和低保户、低保边缘户，根本没有能力依靠自身力量通过市场解决住房问题。而棚户区相对低廉的房价对外来贫困居民有很强的吸引力，于是贫困人口逐渐涌入棚户区，使棚户区逐渐成为贫困者的聚集地。3.社会原因：组织失灵与社会排斥
棚户社区是原来工矿企业的组成部分，社区组织和功能比较完备。20世纪90年代以来，辽宁矿产资源逐渐枯竭，工矿类国企相继倒闭或退出，棚户区社区组织被划入城市管理体系。尽管棚户区中社区组织仍然存在，但由于缺乏资金、场地和人员，社区组织逐渐失灵，丧失了原有的功能。
棚户区居民在下岗失业之后，逐渐脱离了城市原有的经济体系、社会体系和文化体系，形成了自己的“贫困文化”。原本社会地位较高的国有企业职工失去了经济来源，生活陷入极端贫困，绝望情绪笼罩的棚户区酗酒现象严重、犯罪率和离婚率奇高、社区秩序混乱。在这种情况下，城市其他阶层的居民不愿意接触棚户区居民，从而在社会上孤立了棚户区，社会排斥效应蔓延。4.生态原因：因厂设区与环境恶化
工业化和城市化初期，地方政府没有做好环境规划，城市基础设施和公共服务设施严重滞后。为了便于生产生活，中国工矿业城市往往采取工业区与生活区混建的格局，“哪里有矿山，就在哪里兴建生活区；在哪里建厂，哪里就有生活区”。为了加快建设，各个工矿城市在矿区附近建造大量住房。这类住房在选址时没有考虑周边环境、交通条件等因素，而是单纯依附于矿区和厂区，导致相当数量的棚户区位于不适宜长期居住的矿山地区。
随着采掘的深入，地下逐渐因被掏空而沉陷，加剧了棚户区环境的恶化。以阜新市为例，截至2004年，全市共有约100平方公里的沉陷区，沉陷区内受到不同程度破坏的民房达2.7万座，涉及居民2.9万户7.8万人。除沉陷外，棚户区还面临着交通不便、基础设施落后、排水排污系统缺乏、环境脏乱的问题，大量的人口不停制造出无法及时运走的生活垃圾，致使棚户区的生存环境不断恶化，处于污染—恶化—再污染的恶性循环之中。三 辽宁省棚户区：基本状况与改造历程（一）棚户区的界定1.棚户区界定标准：生活水平低，房屋质量差
棚户区是指城市建成区范围内、平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境脏乱差的区域及“城中村”。所谓“城中村”，是指城市建成区仍然存在的、在集体土地上建造的、属于棚户区性质的区域。目前，界定棚户房的标准：一是主要以木板、土坯、240毫米厚砖墙为承重结构，以油毡或石棉瓦为屋面材料的简易房屋和棚厦房屋；二是低洼易涝、基础设施配套不齐的小平房；三是按建设部《房屋等级评定标准》和《危险房屋鉴定标准》评定为严重损坏房、危险房的房屋。
总之，棚户区是指那些住房质量差、功能不健全、配套设施欠缺、人口较为贫困的城市居民聚集区。具体而言，第一，棚户区的核心问题是住房质量十分低劣、数量严重短缺；第二，功能不健全，如水、电、暖缺乏；第三，配套设施不足，如道路、排水设施；第四，棚户区居住群体总体而言是较为贫困的弱势群体，低保户、低保边缘户比重较大。2.棚户区的贫民窟特征：住房标准低，人口密度高
根据联合国人居署的定义，贫民窟是高密度、肮脏的城市中心住房和没有法律认可的自发占用住所，通常具有如下全部或部分特征：一是缺乏供水、排水、道路等必要设施和基本服务；二是建筑材料和房屋结构不符合标准、不适合居住；三是人均占地率低，土地使用率高，住房过度拥挤；四是贫民窟通常建在危险的位置或不适宜建房的土地上，如易泛滥受灾地区、与有毒排放工厂或垃圾堆放和处理处过于接近、将要崩塌的土地等；五是违背或缺乏统一规划，这些房屋或者是建立在非规划住房地区，或者是建在非城市地区土地上，或者是建在规划的住房地区但建筑标准与规划不符；六是没有安全的土地使用期限，即缺少当地政府正规文件认定的土地和建筑所有权；七是贫民窟居民收入低、技能较差，通常被社会所“排斥”（联合国人居署，2006）。
中国内地的棚户区与国外的贫民窟都是处于城市中的低收入居民住区，在住房质量、住区环境、居民收入等方面存在很多相似之处，具体表现为以下三点。
首先，贫民窟和棚户区的住房大都缺乏统一规划，私搭乱建，不符合基本的建筑质量要求，建筑质量差、结构不合理、房屋密度高、建筑材料落后，经常出现房屋倒塌事故，缺乏最基本的住房安全保障（见图1-a、图1-b）。图1-a 中国棚户区
资料来源：中共辽宁省委党史研究室，《世纪变迁——辽宁城市集中连片棚户区改造纪实》，中共党史出版社，2010；2011年6月21日《扬州晚报》。图1-b 巴西贫民窟
资料来源：中共辽宁省委党史研究室，《世纪变迁——辽宁城市集中连片棚户区改造纪实》，中共党史出版社，2010；2011年6月21日《扬州晚报》。
其次，贫民窟和棚户区居民基本上都是城市中的贫困人口，缺乏教育和职业培训，没有或缺乏固定工作，食物、饮水、服装等基本生活资料不足。由于生活长期贫困，棚户区和贫民窟居民中都存在对生活的绝望，犯罪率居高不下，治安环境十分恶劣。
最后，贫民窟和棚户区基础设施严重不足，没有安全的饮用水源，没有完善的垃圾清理系统和排污系统，缺乏电力系统，交通不便，环境状况恶劣，缺乏基本的医疗、卫生服务。贫民窟和棚户区的特点对比具体见表2。表2 贫民窟和棚户区特点对比3.中国棚户区特殊性：产业工人住区，公有性质土地
国际社会的贫民窟和中国的棚户区也有不同之处，中国棚户区建立在国有土地之上，是政府或政府企业有计划地为产业工人及其家庭修建的，因此，棚户区居民在职业结构、收入结构等方面具有很大的同质性。棚户区与贫民窟的不同之处具体表现为以下四个方面。
从形成原因看，棚户区与新中国工业建设有很深的渊源。棚户区曾属于原国有企业或集体企业职工住房，资源枯竭、城市转型等原因导致原企业逐渐衰落，职工住房脱离原有的企业保障体系，成为城市中贫困的孤岛，演化为棚户区。由于棚户区过去为工业产业工人和煤矿工人的居住区，因此棚户区的居民是工业工人及“工二代”或者“工三代”。而贫民窟往往是人口大量涌入城市，聚集在城市某一角落形成的。
从土地性质看，棚户区的土地所有权全部为国有土地或集体土地，使用权大部分明确属于个人；而贫民窟的土地所有权和使用权往往十分混乱，难以区分。
从居住构成看，棚户区居民中有相当数量人口属于原国有或集体企业的产业工人，有一定的社区组织，居民同质性很强；而贫民窟居民往往来自不同地区，具有很强的流动性，缺乏稳定的社区组织。
从社区文化看，棚户区居民中有相当数量的原国有工矿企业职工，曾经为国家发展作出过很大贡献，所以普遍存在对制度公平性的质疑，认为他们不应被社会抛弃；而这种质疑在贫民窟中较少。（二）辽宁省棚户区的基本状况：不体面的生存环境
辽宁省棚户区数量大，分布面积广。截至2004年底，辽宁全省尚有城市集中连片棚户区2910多万平方米，居住70多万户210多万人。全省14个城市都存在数量不等的棚户区，资源型城市棚户区的数量和面积尤其大。以阜新、抚顺两市为例，2004年底，两市棚户区占地面积分别约为1500万平方米和1200万平方米，同期，两市的城市建成区面积分别为49平方公里和119平方公里，棚户区面积占城市建成区面积的比重分别高达31%和10%。另外，辽宁棚户区由于大多是伴随工矿企业的兴建而修建的，空间分布比较零乱，许多位于偏远山地和矿区，地理位置差，交通不便，环境相对恶劣，存在贫困、就业、治安、环保、社区配套等问题，截至2004年底，辽宁1万平方米以上的棚户区就达520多片，每个城市平均达35片之多。以抚顺市为例，在大规模棚改前，1万平方米以上的城市集中连片棚户区高达84片。本溪市棚户区基本上都位于城市边缘地带，位置偏僻（见图2）。图2 本溪市棚户区空间区位
资料来源：本溪市政府。1.居民：破旧的住房、贫困的生活
棚户区居民是城市里最贫困的群体，以老弱病残为主，低就业、低收入、低受教育程度，生活贫困。棚户区居民收入低下，多是低保户。据统计，截至2003年底，抚顺矿区低保人数75434人，占全市低保人数的46%。棚户区低保人数11.34万人，占棚户区居住人口的47.68%，占全市享受低保人数的69.2%。棚户区其他住户经济收入水平也仅略高于低保户，且大多处于“低保边缘”。抚顺四个城区棚户区居民抽样调查显示：2004年，家庭月收入在500元以下的占75.5%。课题组对沈阳、抚顺、阜新等六城市的调查结果显示，棚改社区的居民具有以下特征：第一，年龄结构上以超过40岁的中老年人为主。棚改新区居民的平均年龄为48.6岁。年龄在40～60岁的人口比例为61.6%，而60岁以上的人数占到23.7%。抚顺和阜新的棚户区老龄人口占到1/3以上。第二，棚户区居民受教育程度普遍偏低。65%以上居民的学历为高中以下，只具有初中学历者占53.3%，有高等学历者不到4%。六个城市中沈阳的境况较好，高中学历者占七成，而其他五个城市棚户区居民的基本学历为初中，占到各城市的45%～79%。教育程度低限制了居民的就业和择业，因此也制约了他们的收入增长。第三，棚户区居民以国企职工为主。超过五成的居民为国有企业职工或国有企业下岗职工。其中阜新市国企职工占到64.3%，本溪和抚顺国企职工占比超过50%。第四，棚户区居民职业性质多为国有工矿企业和制造业（50.4%），效益下滑和企业改制致使棚户区居民有较高的失业率和较低的收入水平。由于体制的转型，国有企业在国民经济中的地位下降，经济结构呈现多元化，使原来国有企业的职工逐渐分散到其他行业和领域，变成私有企业的底层工人和个体户。由新中国成立初期具有较高政治地位和经济地位的“工人贵族”转变为收入不稳定、社会地位较低的弱势群体，棚户区的居民正在被逐渐边缘化。随城市化进程和经济社会发展，棚户区内部的居民也发生分化，部分外来低收入人群选择在棚户区租房居住，而棚户区中有经济能力和财力的家庭逐渐搬离棚户区。因此，原棚户区居民的职业性质逐渐转向多元化结构。第五，棚改地区以低收入居民为主，户年均收入在30000元左右。从消费结构看，食品支出占到总支出的64.5%。[6]根据联合国粮农组织标准划分的60%的标准，棚户区居民仍然属于贫困居民。40%以上家庭食品支出为基本消费支出的50%。抚顺、铁岭和阜新的贫困现象最为严重，超过30%的居民食品消费占到消费总支出的75%以上（见表3）。表3 棚户区居民构成状况
棚户区住房缺乏整体规划，私搭乱建严重，混乱拥挤，质量差，缺乏基本安全保障。辽宁棚户区居民住房状况恶劣，多数住房属于十几年，甚至几十年前单位建设的简易平房，年久失修，极其破旧，部分墙体开裂，多数地基下沉，室内地面低于室外地面20～40厘米，阴暗潮湿，夏季常漏雨，冬季难御寒。多数棚户区房屋面积小，居住人口多。调查显示，面积在50平方米以下的棚户房约占总数的70%以上；32.1%的棚户区住房居住人口为4人及其以上，其中个别住房居住人口为6人以上。他们一家两代、三代，甚至四代居住在低矮阴暗、危旧简陋的棚户区内，生活质量极其恶劣。图3 破旧、低矮的住房
资料来源：辽宁省政府。2.社区：落后的设施、混乱的秩序
辽宁棚户区依矿而建，多位于远离市中心的城市边缘和山区地带。丹东市的棚户区主要分布在北部山区，抚顺市的煤矿棚户区主要位于城市的南部山区，阜新、本溪等市棚户区也远离城市中心，区位条件极差。[7]
新中国成立以来，长期“条块分割”的体制导致了基础设施建设不能有效对接，棚户区内的基础设施严重落后于城市其他区域的水平，许多基础设施严重不足或根本不具有。道路简易，破损严重，供水及电力管网老化，吃水、用电十分紧张，部分居民常年饮用未经加工的工业原水或水质极差的井水，部分地区停水停电问题长期难以根本解决。棚户区居民用“八难”形象地说明棚户区基础设施的落后：行路难、吃水难、用电难、如厕难、取暖难、污水处理难、垃圾处理难、看病难。棚户区基础设施十分落后，抚顺市棚户区平均每790户共用一处公厕，93%的居民靠烧煤取暖、做饭；此外，排水设施、垃圾清理等严重滞后。图4-a 混乱的棚户区
资料来源：辽宁省政府。图4-b 寒冬中的棚户区
资料来源：辽宁省政府。
艰难的家庭环境和恶劣的社区环境动摇了正常的社会秩序，棚户区医疗、教育、治安等问题频出，离婚率、犯罪率居高不下。棚户区建筑布局杂乱，居住人员流动频繁，治安及刑事案件发案率高，刑满释放的社区矫正对象比例高，对城市社会治安形成了巨大威胁。此外，棚户区医疗卫生条件极差，加之生存环境恶劣，棚户区居民身心健康普遍存在问题，各类传染病、精神病患者的比例较高。
棚户区居民的社会生活与城市主流逐渐脱节。计划经济时代实行的是“企业办社会”，生活区是单位的重要组成部分，过去有国有企业和集体企业强大的实力做后盾，工人阶层社会地位高、自我认同强、社区秩序良好、居民举止文明。随着棚户区居民所在国有企业倒闭和效益下降，大量产业工人失业，医疗、教育等社会福利和保障不复存在，原有的地缘性社区解体，社区组织弱化，仅仅维持和履行生活救助等最基本的职能。棚户区逐渐成为下岗工人、无力谋出路的穷人、老弱残疾人和犯罪分子的聚集地，成为被社会遗忘的角落和“贫困文化”的中心。物质生活的匮乏加上价值观的改变，棚户区犯罪率、离婚率居高不下，社区治安混乱。3.城市：痛苦的转型、艰难的发展
受当时“先生产后生活”“有水快流”思想的影响，城市规划严重滞后。很多城市并未考虑资源枯竭后城市的持续发展问题，城区就在矿井周围自由发展，很多矿工、家属及其住区就在矿井之上，地下采空后形成大面积沉陷区，大批房屋损坏、倒塌，甚至发生行人和行驶中的汽车突然陷入地下被埋的事故。
资源型城市往往依托矿产资源发展经济，城市功能高度专业化，经济发展严重依赖资源工业。随着矿产资源逐渐枯竭，工矿业城市普遍面临经济转型的巨大压力。城市规划严重滞后、经济结构失衡、产业单一、失业和贫困人口增多、替代产业少、生态环境破坏严重、社会矛盾激化等问题是这些城市当时普遍面临的问题。产业升级难、经济转型难、城市治理难，构成了棚户区城市发展的三大难题，严重阻碍了城市的健康发展。图5-a 城市沉降区
资料来源：辽宁省政府。图5-b 塌陷的土地
资料来源：辽宁省政府。（三）辽宁省棚改历程的简要回顾
作为老工业基地，辽宁是中国棚户区最多的地方，长期受棚户区问题的困扰。由于困难重重，棚改一度是辽宁各级党委、政府面对的历史性难题。2005年初，辽宁省委、省政府以非凡的勇气和魄力打响了棚改攻坚战，克服融资、拆迁、建设、分配等诸多困难，开始大规模改造棚户区，到2008年底取得重大阶段性成果，比较成功地解决了棚户区问题，为中国乃至全球大规模棚户区的改造提供了宝贵经验。1.局部改造（2004年以前）
棚户区严重制约了城市的经济社会发展，为了解决棚户区问题，从20世纪80年代中期开始，辽宁省部分城市（如抚顺、本溪）就已开始对棚户区进行局部改造，由于受资金等条件的制约，当时的改造规模小，而且主要集中在城市中心区。以抚顺市为例，从1987年开始对棚户区进行改造，直到2004年共改造棚户区面积74万平方米；截至2004年底，抚顺市尚有1万平方米以上城市集中连片棚户区330多万平方米，按照以前的改造速度，全部改造完至少需要70年的时间。除大连和沈阳两市外，其他城市的棚改状况与抚顺市类似，有的城市甚至更差，如阜新市。2.全面改造（2005～2008年）
分散地、零星地改造对棚户区发展演进轨迹的改变无济于事，对城市经济社会发展的影响甚小，棚户区积累的各种社会问题和社会矛盾日益突出，不仅制约了城市的经济发展，而且影响到社会的稳定。2004年底，辽宁省委主要领导冒着零下30℃的严寒，深入抚顺市最偏远、最贫困的莫地沟棚户区调研。棚户区居民的生活境况之差深深触动了刚刚上任辽宁省委书记的李克强，李克强当时即对居民承诺：“就是砸锅卖铁也要让你们住上楼房！”随后，辽宁省委九届八次全会将棚改列为全省“一号民生工程”。
然而，辽宁省棚改工作面临的难度超乎想象。以资金为例，800多万平方米的棚改所需资金初步预算就高达400亿元，2004年底省级财政赤字高达401.76亿元。加上贫困、就业、治安、环保、社区配套等因素，棚户区拆迁改造可谓困难重重。3.持续改造（2009年至今）
从2009年起，辽宁省开始着重研究解决棚改后续问题。一是巩固棚改成果，以让棚改居民“住得好、住得稳”为出发点，检查各项优惠政策落实情况，及时解决棚改新区住房的土地使用证、产权证、消防验收等遗留问题，继续跟进对低保户、特困户的特殊援助政策，抓好棚改新区的居民就业与再就业、家庭增收问题。二是继续推进面积较小的棚户区改造工作，主要是针对位于煤矿、有色矿山的棚户区和1万平方米以下的城市棚户区，并取得一系列成果。四 辽宁省棚改的绩效评估：总体完全成功，创造了世界奇迹
辽宁省棚户区的改造是对城市原有的大面积低矮破旧区域拆除重建，宏观上是对整个城市更新的过程。而城市更新的精髓是，在尽可能保持城市文脉、有机秩序和顺应城市机理的前提下进行城市改造，使城市焕发新的生机。棚户区改造的最终着眼点是关注城市原居民的生活和居住情感。因此，改造的最终绩效取决于棚户区居民的居住空间、生活和生存环境的改善程度。辽宁省棚改，在政府主导下，采取政府主导、市场运作的改造模式，到2011年底，全省共改造大面积棚户区2910万平方米，建设4402平方米回迁楼，改善了211万棚户区居民的居住条件。（一）评估方法与数据：采用世界银行的项目评估方法
现存对贫民住区的评估方法主要还是定性分析与定量分析两类，下面具体来回顾这两种评估方法。定性分析可以分为四类，其目的是通过概念界定、对参与者和实施机构的互动关系进行描述，对居民的态度和看法进行分类等方式，比较初始目标和实际结果，以此形成评估框架，应用到数据和案例研究之中（Lee，1998；Otiso，2003；Coit，1998）。一般来说，定量评估的分析方法有两种：一是实验研究法（如随机评估的方法）；二是拟实验研究法（如回归间断设计等）。这些方法由于对数据要求较高，目前还很少在发展中国家“低收入居民住区”的改造评估中进行使用，对辽宁棚户区改造的观察和评估，由于跟进时间和现阶段所得数据的局限，先进的定量分析方法很难被完全采用，所以本文在分析某些局部影响方面采用定量分析方法，其他则运用事实进行定性判断，总体评价则采取定量和定性分析方法相结合的综合评估方法。1.调查方法与样本选取
本文中辽宁棚户区改造评估所涉数据，一是采用辽宁统计局公布的辽宁统计年鉴的相关数据；二是辽宁省所涉棚户区改造的各地市提供的相关数据；三是委托某权威问卷调查公司按照规范的调查方法，选取六个城市（沈阳、抚顺、本溪、朝阳北票、铁岭和阜新）进行的典型性抽样调查，最后共回收样本1011份，95%的置信度，1011份样本抽样误差为±3.5%，各城市选取的样本量见表1，对问卷据调查的结果首先进行内部一致性信度检验，信度系数（Cronbach α）为0.936，表明结果十分可信。由于研究的需要，在本评估中，不涉及朝阳北票的数据。
在评估方法上，世界银行投资项目成功度评价法是根据项目各方面的执行情况，通过系统标准或目标判断表来评价项目的总体成功度。成功度评价要设置项目评价的指标体系，采取专家分析打分的办法，为项目的实施和成果做出定性结论，划定项目的等级。在成功度评价时，通常把项目评价的成功度分为5个等级（见表4）。表4 评价的成功度等级2.棚改的预期目标（1）住房建设目标：2005年2月23日，辽宁省十届人大三次会议提出了用2～3年时间基本完成5万平方米以上城市集中连片棚户区改造的任务目标。3月16日，辽宁省《全省城市集中连片棚户区改造实施方案》出台，提出用2～3年的时间基本完成806万平方米的棚户区改造任务，使居住在棚户区的24.8万户84.4万人的居住水平和居住环境得到明显改善。辽宁省大规模的棚改由此拉开帷幕。（2）要素利用目标：实现资源的最优配置和参与主体积极性的最大限度发挥。具体表现为：住房投资效率、基础设施投资效率、土地配置效率提高，人口与资源空间配置优化。（3）综合发展目标：棚改与政治、经济、社会、文化等其他事业共同进步。具体表现为：通过棚改，解决住房问题、提升生活质量，推动经济发展、加快经济转型，完善社会事业、改善城市环境，整合城市空间、优化土地资源，提高行政效率、提升政府形象，加强党的建设、巩固执政基础，努力形成各方相互促进、共同发展的良性循环，营造棚改与发展共赢、经济与社会共进的良好局面。（4）棚改家庭目标：“住得进、住得起、住得稳”。住房产权拥有，收入稳步提升，资产明显增加，就业机会扩大，就业创业能力提升。（5）棚改社区目标：实现“居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和”的建设目标。（6）居民满意度目标：棚改居民“对住房满意、对个人生活满意、对党和政府满意”。3.棚改评价框架
一般对低收入居民住区的评估包含的基本方面有：完成率、公平程度、经济社会影响、社区、房地产市场和成本回收（Erica Field & Michael Kremer，2006）。基于辽宁棚户区改造的事实，参考一般对低收入居民住区评估的基本方面，主要从10个方面对辽宁棚户区改造的基本方面进行评估（见表5）。表5 评价维度及指标续表（二）横向主体评估结果：四项巨变，一项显著提升“横看成岭侧成峰，远近高低各不同。”有关工程项目的评价可以从不同的侧面和维度得出不同的结论，本项研究从内容和主体两个角度对棚户区改造进行评价。
根据对分项评估汇总的定量统计数据和问卷调查数据，结合辽宁棚改的5项预期目标标准。从评价体系的横向视角来对辽宁棚户区改造进行整体的评估发现：辽宁棚户区改造实现了四项巨变、一项显著提升。1.家庭巨变：住房状况明显改善，居民生活体面幸福
棚改给居民的家庭生活带来巨大改观，表现在住房面积、住房结构、住房舒适度、就业率、家庭经济状况、居民的幸福指数等方面。（1）住房面积明显扩大
调查结果显示，辽宁省棚户区居民的户均居住面积由棚改前的39平方米/户增加到棚改后的57平方米/户，平均增幅为46.2%（见表6）。人均住房面积由棚改前的10.6平方米也增加到棚改后的16.6平方米，增幅达到56.6%。表6 棚改居民住房面积前后对照（2）住房结构更加合理
棚户区居民棚改前后的住房结构发生质变。棚户区居民从低矮潮湿的平房搬入厨卫齐全的楼房。调查结果显示，在棚改之前，九成以上的居民房屋类型为平房（占92.9%），没有最基本的煤气管道设施（占93.2%），也没有市政供暖设施（占94.4%）。棚改后，棚户区居民住进由政府支持或辅助修建的采取统一供暖、统一供气的现代化楼房（回迁房）。棚改前55.5%的居民户均居住面积在40平方米以下，而棚改后有60.0%的居民的居住面积为40～60平方米，大部分家庭的住房面积超过了50平方米，基本消灭了户均40平方米以下的户型，棚户区居民多住进两居室（占78.0%）。图6 棚改前后居民的居住面积变化（3）住房舒适度显著提升
由于棚改最大限度地提升了住房的环境和条件，对于住房的舒适程度，棚改后比棚改前明显改善。对居民棚改前后对住房舒适程度的满意度调查可以看出，五市均值为93.0%（见表7），说明辽宁省的棚改几乎使全体棚改居民在住房舒适度提升上明显达成共识。表7 棚改居民对住房舒适度的满意情况（4）就业率提高
居民就业和再就业能力得到提升。辽宁省各市在棚改后注重对居民的技能培训，妥善解决居民的就业培训问题。2005年棚改以来，棚户区居民参加工作技能培训的人数累计达26176人，约占全市培训总数的18.3%（见表8）。对下岗职工实行普惠制的就业培训。根据有培训经历的居民反映，53.6%的人认为就业培训有帮助，而且已经找到了更喜欢的工作，并且有一部分棚户区居民参加培训时获得政府补贴。表8 抚顺市棚户区居民技能培训情况
2007年，辽宁省委、省政府大力开展“就业促安居工程”，在棚户区居民回迁后60日内，各地区要为有劳动能力和就业需求的下岗失业人员提供相对稳定的就业岗位。根据课题组独立调查，77.2%的居民认为就业机会增加，72.5%的居民认为创业意识和能力提升；对棚改回迁的棚户区回迁居民力争实现双就业，回迁下岗失业人员稳定就业率达到70%以上。
工作技能的提升和就业机会的增加，使棚户区居民的就业率大大提高。通过棚户区的改造，全省14个市解决了19347个零就业家庭的就业问题，有80%的下岗失业居民实现了再就业；72.5%的受访者同意（包括很同意、同意和较同意，下同）大大提高了居民的自我创业意识和能力；有77.2%的居民认为棚改计划充分考虑了居民的生计，提供了更多的就业选择机会，使他们对未来的生活充满了信心。（5）家庭经济状况明显好转
棚户区居民财产翻倍增值。棚户区居民的原来住房（平房）价格仅仅为几千元，棚改后所有家庭都拥有价值十多万元的住房。调查结果显示，在棚改的优惠政策下，平均每户只要出资27784元（见表9），就可拥有价值十余万元甚至几十万元的住房，家庭财产增值了十几倍甚至几十倍，使其财产大大增加。棚改房2005年房屋价格接近2000元/平方米，按40平方米计算户均房屋价值，上升到约8万元，价值增加一倍，2011年市场价值超过12万元，而回迁居民平均仅支付了2万元。表9 棚改中家庭出资买新房的状况
棚户区居民家庭收入分布趋于平衡。棚改前，有58.7%的棚户区居民收入低于2万元，而随着收入等级的提高和相应人数的递减，整个收入分布是偏向于低收入端的。棚改后，居民家庭收入最集中的区域是2.5万～3万元，而随着收入等级的提高和缩小，相应收入人群的比例也随之下降，收入比例曲线呈现较为对称的正态分布。原来只有穷人居住的棚户居民收入差距正在发生变化。调查结果显示，近八成的居民认为在棚改前邻里间高收入者较少（包括较少、很少和极少），表明棚户区的居民绝大部分是城市中的低收入者；棚改后多数人的收入集中在中间水平，相对高收入和低收入的人均衡分布，表明部分棚改新区居民正在走出贫困的阴影（见图7）。图7 棚户区居民收入在各区间的比例
居民家庭收入结余大幅度提高。棚户区居民收入由棚改前的户均20828元提高到棚改后的户均31035元，收入提高近50%。由于物价上涨等因素，居民的生活成本也随之上涨，由图8可看出，居民的衣、食、教育、医疗、交通和人情往来等成本由棚改前的13933元上涨到18994元，上涨幅度为36%，小于收入提高幅度。居民搬入新居后感觉最明显的是居住成本提高，水费、电费、取暖费和物业费均有增长，棚改前后居住成本提高1.6倍。棚户区居民在棚改前后结余水平提升，户均净收入由6000元提高到近1万元，净收入提高超过60%。图8 棚改前后家庭基本收支情况（6）居民幸福指数提高
棚改使棚户区居民的精神面貌发生巨大变化。提升最显著的就是棚改后居民的幸福感。以100分为最幸福的标准，可以看出辽宁省五市棚改后居民的均值为80分，属于非常幸福（见图9）。图9 棚改后居民幸福感调查2.社区巨变：各类设施配套完善，社区环境整洁优美
棚改极大地改善了社区的物质和人文环境，相关配套设施齐全、生态环境明显改善、社会治安好转、文化生活丰富多样。（1）基础设施完善，基本服务全面
棚改前，缺乏基本的市政设施，三成以上的垃圾任意堆放，不能得到及时清理；近一半的污水任意排放，社区环境“脏、乱、差”，极大地影响了居民的居住环境和卫生状况。棚改后，居住区配备了完善的污水管道系统和垃圾集中处理系统。另外，有69.5%居民认为饮用水的质量有明显提升。曾经困扰棚户区居民的“吃水难、如厕难、行路难、用电难、取暖难、排水难”问题全部一去不复返。（2）公共设施齐全，居民生活便利
棚改过程中，政府对道路、绿化、环卫等配套市政设施建设及医疗卫生、教育、文体、社区服务、商业服务、金融邮电、行政管理等公共服务设施建设均提出明确要求。棚改新区设计合理，充分考虑了各种配套设施的布局，各种公共服务配套设施齐全。调查数据显示，棚改新区学校（包括幼儿园）、商场和医院的覆盖率最高分别是92.1%、91.8%和84.1%，邮局的覆盖率为76.4%，75.0%的地区有银行网点，而休闲娱乐设施的覆盖率为60.0%（见图10）。较高的生活与娱乐设施覆盖率极大地便利和丰富了居民的物质文化生活。经过棚改，公共社区环境重新建立，设施残缺、拥挤破败的棚户区被设施齐备、管理有序的新型社区所取代，过去的“入学难、看病难”问题得到极大改善。图10 棚改后配套设施覆盖率（3）社区环境优美，人与自然和谐
改造前，棚户区没有像样的道路、排水系统、垃圾清理系统，以煤炭取暖、做饭，烟雾弥漫，严重污染居住区的环境。棚改后，居住环境得到明显的改善：垃圾得到及时处理，污水通过管网排放，空气质量有了改善，公共绿地大面积增加。抚顺市棚户区拆迁改造拆掉了1万多根居民燃煤的小烟囱，改变了“家家烧煤坯，户户冒炊烟”的状况。集中供热、供气，既节约了能源，又减少了污染，年减少排放燃煤炉灰1.5万吨、烟尘2475吨、二氧化硫1441吨。调查数据显示：82.7%的居民认为居住区的噪音下降，69.5%的居民认为饮用水质量提高，78.4%、89.9%、93.0%和84.3%的居民认为绿地增加、景观改善、住房更舒适和空气质量改善（见图11）。图11 棚改后居住区的噪音状况
总之，棚改过程中合理的空间设计和健全的配套设施建设获得了广大居民的肯定。调查数据显示：第一，八成以上居民充分肯定了棚改新区的整体环境改善，居民最明显的感受是绿地面积增加，77.4%
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