作者：邹吉忠
出版社：中国经济出版社
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扶贫·脱贫·防返贫：湖南省怀化市调研报告试读：
前言
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，开启了精准扶贫、精准脱贫、防返贫的中国实践和中国探索，取得了决定性胜利和突破性进展，谱写了人类反贫困史上的辉煌篇章，为破解人类贫困难题贡献了中国智慧和中国方案。
党的十九大把脱贫攻坚战作为决胜全面建成小康社会必须打赢的三大攻坚战之一，提出了“确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的战略目标。满足人民日益增长的美好生活需要、解决不平衡不充分的发展问题，迫切要求实现这一战略目标，要求坚决打赢这场对如期实现第一个百年奋斗目标具有决定性意义的精准脱贫攻坚战，要求时刻预防返回贫困，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会。
自2011年实施武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划以来，特别是在十八大后全国打响以精准扶贫为方针的脱贫攻坚战以来，作为国家民委派驻武陵山片区联络员，中央民族大学从事管理研究和实务的干部，从事教学和科研的专家、学者走出校门，赴湖南省怀化市挂职担任市、县（市、区）两级党政干部，转变角色，扑下身子，投入武陵山片区区域发展与脱贫攻坚的生动实践之中。他们深入基层，进村入户，广泛开展调查研究，撰写基于第一手资料的高质量调研报告；他们发挥专长，多方联络，多角度开展帮扶工作，为地方办实事做好事解难事；他们敢于担当，主动作为，全方位参与地方党政工作，助推地方发展与扶贫攻坚。
当好主人，协调联络。联络员同时挂任市、县（市、区）两级党委常委和政府副职，不当客人当主人，全程参与地方党委政府的重大决策部署、贯彻落实工作，切实做好分管或协管工作。参加地方党委常委会、政府常务会、人大常委会等系列会议，参与重大政策制定，迎接上级检查、调研，开展安全生产大检查、群众信访接待等工作，参加招商等重大活动，参与地方干部队伍建设，推动地方工作上新台阶。发挥上下沟通协调的优势，联系中央部委为怀化提供政策指导和支持，协调国家有关单位、企业给予怀化项目和资金支持，联系中央新闻出版单位宣传推介怀化生态文化旅游，邀请专家对怀化进行产业技术指导和培训。
深度调研，总结升华。联络员把握上级要求，吃透中央、省、市、县（市、区）扶贫攻坚政策，走遍怀化的每一个县市区、乡镇村，与乡下农户同吃同住同劳动，体察民情，了解民意，激发民志，开启民智。在无数次深入实地、观察体会、群体访谈基础上，做到对当地贫困情况和扶贫措施的深刻把握，获取第一手调研资料，撰写有深度高质量的调研报告，阐释困难群众奋发自救脱贫致富的经历，树立能人艰苦创业带领贫困户走出困境的典型，总结着眼市场拉动产业发展的经验，阐明组织创新和政策创新推动脱贫攻坚的探索，凝练产业扶贫，大关爱脱贫和文化、教育、党建扶贫的案例。
理论思考，探索创新。基于长时间的实地调研，联络员利用自己所掌握的专业理论知识和方法，跨越不同的学科从不同的视角对怀化脱贫攻坚进行分析。有的作哲学上的社会发展规律思索，有的从民族学上的民风民俗文化视角进行考量，有的从经济学上的资源价值视角进行评估，有的从管理学上的职能流程视角加以探索，有的是定性描述与定量分析相结合，有的是规范研究和实证研究相结合。在此基础上，总结分析和深入阐释了脱贫攻坚的怀化经验，包括应对集中连片贫困地区趋势性贫困难题的对策思考，有“五力并发”决胜脱贫攻坚、拉动区域发展的经验总结，有将怀化市设立为武陵山片区脱贫攻坚与区域发展“都市特区”的大胆设想和建议，有以“胜利名城、五彩怀化”为名片布局和打造武陵山片区生态文化旅游产业的构想，有以国家民委派驻武陵山片区怀化联络员为载体建设一支扶贫攻坚国家团队的政策建议，有从产业、社会、文化、教育、组织、党建、政策创新视角对怀化防返贫长效机制建设的理论探索。
集体研讨，启发深化。针对调查出来的现实问题、分析出来的理论问题，在团队领导的指导下，联络员定期召开研讨会，一起汇报，一起讨论，一起分析，相互启发思路，不断激发出新的想法和观点，形成对问题更有针对性、更有效的解决方案，形成有力的政策建议，助力怀化打赢脱贫攻坚战。后来，尽管回到学校工作，联络员研究团队还是申请到国家民委社会科学后期资助项目，把集中连片特困地区武陵山片区扶贫攻坚作为一个研究领域，基于亲身实践体会和专业理论研究，针对突出问题开展深度研究，志在为多民族贫困地区的改革发展献计出力、贡献智慧和方案。
的确，贫困是长期困扰我国经济发展的顽疾。十八大以来，党中央、国务院采取一系列超常规举措，运用打仗的办法，以前所未有的力度推进脱贫攻坚，取得了决定性进展。当前，一部分县（市、区）已经脱贫摘帽，进入脱贫巩固期。正如曾经有一段时期各个地方争当国家级贫困县、争取中央财政资金支持一样，在不脱贫则县党政一把手不动或被追责的情况下，动力和压力并存，少数地方出现了集体造假、采取短期措施、应付指标检查等问题。若这样，则贫困问题依然没有解决，或返贫问题依然突出。此时，以防返贫问题为导向，从不同视角探讨构建防返贫长效机制显得尤为重要。
通过派驻联络员这一机制直接把高校与政府连接起来，把理论研究者与实践工作者联系起来，是一种中国创新。“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行。”实践是检验真理的唯一标准，理论研究者深入实践，把实践得出的经验归纳提升至理论层面，再把理论演绎应用到更广大的实践中，让理论者真切感受到实践的力量。这是一场理论与实践的深刻对话与互动互驱，必将开辟拓展理论研究的新视野和新风尚，必将为新时代哲学社会科学研究带来意想不到的路径拓展和范式创新。邹吉忠2018年10月12日于北京导论
自2011年武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划实施以来，在国家民委的统一部署下，中央民族大学一批批联络员不忘初心，牢记使命，奔赴集中连片特殊困难地区武陵山片区怀化市，全身心投入脱贫攻坚主战场，走遍县乡村寨深入调研，上下左右沟通协调，发挥专长多方式帮扶，建言献策勠力工作，为确保到2020年怀化市同全国一道进入全面小康社会贡献智慧和力量。一、与怀化脱贫攻坚结缘
在国家扶贫战略调整的新阶段，在国家民委肩负武陵山片区区域发展和扶贫攻坚试点联系工作的新使命新任务下，通过派驻联络员，中央民族大学与美丽怀化连接起来，全方位助推怀化脱贫攻坚。（一）怀化生态富有中显现连片贫困
怀化地处湖南西南部，位于湘、鄂、渝、黔、桂五省（市、区）周边中心地带，地域面积2.76万平方千米，辖13个县（市、区），总人口525.5万。作为湖南面积最大的地级市，怀化市既拥有悠久的人文历史、便利的区位条件、丰富的自然资源，也面临着突出的区域贫困难题。
怀化历史文化悠久，古称“荆楚之地”，早在7800多年前就有人类文明活动。从高庙文化到炎帝故里，从楚国桥头堡到秦汉郡县，怀化始终处在中华文明的圈内。屈原、李白、王昌龄、王阳明在怀化宦游，留下了千古名篇。向警予、滕代远、粟裕等老一辈无产阶级革命家从怀化出生、成长和走出。红军长征在通道县决定转兵西走贵州，走出了胜利。抗战胜利在芷江举行受降洽降，开启了中华人民族复兴之路。怀化保存有中国规模最庞大、形态最丰富、组合最完美的古城古镇古村群落，融汉、侗、苗等民族文化为一体，被誉为“中国古建筑博物馆”。
怀化区位交通便利，素有“黔滇门户”“全楚咽喉”之称，是我国东中部通往大西南的“桥头堡”。市内有1个机场、4条高速公路、5条铁路和15条国省道，高速公路通车里程居湖南全省首位，已成为湖南继长沙之后的第二个高铁大动脉交通枢纽，是全国交通主枢纽城市之一。芷江机场已开通至北京、上海、长沙、广州等航线。以沅江为主体的水运体系穿越全市，直达洞庭湖、长江，通江达海通往世界。
怀化生态资源丰富，被誉为一座“可以深呼吸的城市”。全市森林覆盖率达到70.83%，是全国九大生态良好区域之一，是国家生态示范区和全国生态文明示范工程试点市。怀化素有“林木之乡”“水果之乡”“药材之乡”的美誉。全市活立木蓄积量居湖南省首位，茯苓和天麻产量居全国第一。水能理论蕴藏量丰富，为全国十大水电基地的主体地带。黄金、铜、磷、硅砂、重晶石等矿产储量均居全国或全省前列。
同时，怀化位于集中连片特困地区武陵山片区的中心，是典型的“老、少、边、穷”区，有革命老区县9个、少数民族自治县5个，地处边远山区，距省会最远，山多田少，“八山一水半分田”。怀化所有县（市、区）均为扶贫开发工作重点县，是湖南省贫困面积最大、扶贫开发重点县最多的地区，有10个武陵山集中连片特困县，占整个片区县总数的15.6%，占全省片区县总数的32.3%，有贫困村1025个，占全省贫困村总数的12.8%。（二）国家扶贫重点转向集中连片特殊困难地区
消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求。扶贫对于全面建成小康社会，增进人民福祉，推进区域协调发展，促进民族团结、边疆稳固，巩固党的执政基础，确保国家长治久安，塑造我国国际形象具有非常重要的作用和意义。自1986年我国开始有目标、有计划、有组织地大规模扶贫以来，回顾历程，从扶贫重点来看，可分为两大阶段：
第一个阶段为1986—2011年，国家扶贫重点瞄准贫困县。1986年，我国成立了专门扶贫机构——国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年改名为国务院扶贫开发领导小组），确定了扶贫方针，制定了划分贫困县的标准，并划定了273个国家级贫困县，标志着大规模扶贫的开始。1994年，国家颁布实施了《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》，经过重新调整，国家级贫困县增至592个。2001年，国家又实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，取消了沿海发达地区的所有国家级贫困县，增加了中西部地区的贫困县数量，但总数不变，同时将“国家级贫困县”改为“国家扶贫开发工作重点县”。在我国扶贫历史上，确定国家扶贫开发工作重点县和贫困村并给予重点支持，是扶贫开发区域瞄准的主要方法，也是扶贫工作的成功经验。
第二个阶段为2011年至今，国家扶贫战略转变，重点支持集中连片特殊困难地区。2011年12月，中共中央、国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，提出中央财政专项扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区，将六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，作为扶贫攻坚主战场。以此为标志，我国扶贫开发工作进入新阶段。由此，国家民委和武陵山区、中央民族大学和怀化市连接了起来。
14个集中连片特困地区基本覆盖了全国绝大部分贫困地区和深度贫困群体，一般的经济增长无法有效带动这些地区的发展，常规的扶贫手段难以奏效，扶贫开发任务异常艰巨。到2020年要实现全面建成小康社会的奋斗目标，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会，重点在中西部集中连片特困地区。因此，必须强化手段，实施集中连片特困地区扶贫攻坚，区域发展带动扶贫攻坚，扶贫攻坚促进区域发展，把集中连片扶贫攻坚和跨省、跨地区合作协同发展结合起来。（三）国家民委牵头联系武陵山片区扶贫攻坚
2011年，国务院扶贫办、国家发展改革委制定实施了首个集中连片特困地区区域发展和扶贫攻坚规划——《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》，把武陵山片区作为“先行区”，率先启动区域发展与扶贫攻坚试点工作，为全国其他连片特困地区提供示范，确定国家民委为武陵山片区扶贫攻坚试点工作的联系单位，深入调查研究，加强沟通协调。
武陵山片区集革命老区、民族地区和贫困地区于一体，是跨省交界面大、少数民族聚集多、贫困人口分布广的连片特困地区，也是重要的经济协作区，跨湖北、湖南、重庆、贵州四省市，涉及11个地（市、州），包括71个县（市、区）。片区规划实施涉及行政区域范围广、行业部门多，为做好牵头联系各方工作，把“上面千根线”和“下面万根针”连接起来，拧成一股绳，国家民委加强顶层设计，建立了相应的领导体制和工作机制。
高位推动，成立专门领导机构。为了加强与有关部委及武陵山片区四省市之间的沟通协调，督促指导片区规划的实施，推动片区区域发展与扶贫攻坚试点工作的开展，国家民委牵头成立了武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点联系工作领导小组并设办公室，成员单位包括35个中央、国务院有关部门和四省市人民政府，明确了40位领导小组成员和相应的38位联络员，国家民委主任亲自担任领导小组组长，形成上下左右沟通协调的组织领导体制。
深入片区，派驻联络员队伍。2012年以来，国家民委每年从委机关、委属文化事业单位和高等院校选派77名优秀干部和专业技术人才驻片区四省市的71个武陵山片区县（市、区）和辖较多武陵山片区县（市、区）的6个地（市、州）担任联络员，挂任市、县两级党委常委和政府副职或党委政府下属部门副职，履行调查研究、沟通协调、反映情况的职责，并在四省市派驻联络员中各确定一名司局级干部担任总协调人。到2018年年底，共派驻联络员7批539人次，加强了片区与中央有关部委的联络沟通。同时，每年从片区四省市各抽调1名干部到国家民委挂职锻炼，协同做好片区规划落实工作。
上下联动，建立协调机制。国家民委每年组织有关部委和四省市人民政府召开联席会议或联络员工作会议，统筹规划片区发展与扶贫攻坚工作，组织开展调研，研究解决片区发展与扶贫攻坚遇到的困难和问题，协调衔接各部门对片区四省市的政策、资金、项目支持和帮扶，搭建工作联系平台，交流有关片区发展与扶贫工作的经验和做法，推进片区规划的实施。
出台政策，支持武陵山片区发展。国家民委联合国家开发银行、质检总局、原国家旅游局、全国工商联和四省市人民政府就推进武陵山片区发展和扶贫攻坚试点签订合作协议、出台指导意见、制定实施方案。专门出台推进武陵山片区创建民族团结进步示范区的实施意见。把支持片区发展与扶贫攻坚试点派驻联络员工作以制度的形式规范下来。加大对片区少数民族发展资金、干部培训、人才培养的支持力度。在经贸、科技、文化、教育、卫生、宣传等方面对片区进行大力帮扶。（四）中央民族大学定点派驻湖南省怀化市帮扶脱贫攻坚
湖南省7个地（市、州）的37个县（市、区）属于武陵山片区，超过片区总共71个县（市、区）的50%，而怀化12个县（市、区）又占湖南37个县（市、区）的1/3，是武陵山片区扶贫攻坚主战场的主阵地。按照国家民委的部署，中央民族大学选派联络员定点派驻武陵山片区怀化市及其12个县（市、区）。由此，中央民族大学与怀化结下了缘分，累积下了情谊。
着力谋划，大范围选派联络员。中央民族大学认真落实国家民委的安排和部署，高度重视联络员选派工作，在广泛动员基础上，从各部门、各院系精心抽调职称高、学历高、经验丰富、能力突出的不同专业干部和教师，由一位校级领导带领奔赴怀化，每年确定13名联络员派驻，深入开展调查研究和沟通协调。7年间，先后有7批74人派驻，有的派驻1年，有的派驻2年。第1批由校党委常委、副校长青觉带领12名处级干部派驻。第2、第3批由校党委常委、副书记刀波带领20名处级干部派驻。第4、第5批由校党委常委、副校长邹吉忠带领21名处级干部派驻。第6、第7批由校长助理吕家兴带领21名处级干部、教授、副教授派驻。
加大投入，多方式展开帮扶。中央民族大学累计投入专项资金和工作经费1860多万元支持武陵山片区怀化市发展和扶贫攻坚。对武陵山片区招收800多人进行人才培养。举办多种类型培训班为怀化培训干部和专业人才。投入科研经费对武陵山片区区域发展与扶贫攻坚问题进行研究。多次派出专家团队为怀化提供政策咨询、技术支持。派出学生支教团20余个支持怀化基础教育。在师资培养、科学研究、学生交流等方面对口支援怀化学院建设。捐款捐物资助怀化贫困学生。捐赠410台电脑支持怀化农村中小学教学。捐赠1500余册图书支持怀化市图书馆、民族乡图书室建设。通过联络员团队对怀化展开多层次、多领域、全方位帮扶，支持怀化经济社会发展。二、进入怀化脱贫攻坚主战场
在中央民族大学的高度重视下，在省、市、县党委和政府的大力支持下，在派驻校领导的坚强带领下，各批次联络员认真履行国家民委赋予的“三项职责”，着力完成“五项任务”，积极参与地方工作，取得了明显成效。（一）担当多种工作重任
深入实地，广泛开展调查研究。围绕着《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》在怀化市的落地实施，联络员定期召开工作会议，着眼于产业、就业、基础设施、社会公共服务、农村生产生活条件、生态环境等规划内容，凝练出扶贫政策精准化、生态文明建设、旅游扶贫、民族工作机构设置等调研主题，明确调研任务，拟订调研计划，形成调研规范。沉下去，扑下身子，深入各县（市、区）、部门，深入乡镇、农村、社区、企业，深入田间地头、工厂车间，观察体会，深入访谈，对怀化发展和扶贫攻坚遇到的困难和问题，认真分析和研究，从体制机制创新和财政政策、税收政策、金融政策、投资政策、产业政策、土地政策等角度提出建议，通过定期工作简报，专题调研报告上报或工作推进会、座谈会汇报等方式反映给国家民委和其他中央有关部委以及省、市、县（市、区）党委政府，并总结提炼当地发展与扶贫攻坚的新经验、新做法、新模式，及时交流推广。
发挥专长，多角度助力帮扶。联络员发扬求真务实、真抓实干的精神，各尽所能，或把自己专业水平高的特点转化为服务地方的能力，或发掘桃李满天下的有利条件，或发挥过去行政管理经验比较丰富、人脉广的优势，千方百计想方设法为地方多做事、做好事，尽帮扶之力。联系国务院扶贫办、全国扶贫协会、国家民委、教育部、中国对外友协、国家外交学会等部门，为怀化发展与脱贫攻坚提供政策指导和支持。协调国家有关单位给予怀化项目、资金支持。联系国家新闻出版单位推介怀化生态文化，助推旅游扶贫。邀约知名专家对怀化产业发展提供技术指导、培训。作为高校老师，对怀化当地干部和人才进行专业培训。利用所掌握的前沿专业理论、方法和技术，针对怀化发展和扶贫所遇到的专业问题提供咨询，对当地产业提供技术支持。牵线搭桥，接洽大中型企业对怀化扶贫攻坚进行项目和资金帮扶，为贫困户就业提供帮助。
立足岗位，全方位参与党政工作。联络员同时也是挂职干部，不当客人当主人，全面、全程参与地方党委政府的重大决策、规划、组织、协调、落实、检查等一系列工作中，深入、深度做好分管或协管工作。参加地方党委常委会、政府常务会、人大常委会、重大工作推进会等系列会议，参与党政重大决策部署。参与制定规划、方案、文件，推动重大工作落实。向国家有关部委专题请示汇报，争取对怀化当地的支持。迎接上级部门领导到怀化当地检查评估和调研指导，展示当地成绩。开展扶贫、安全生产大检查、群众信访接待等工作，推动有关政策实施。协调重点项目的建设工作，推动重点项目的落实。参加培训、招商、赛事等重大活动，宣传推介怀化。作调研、讲党课、作报告，参与地方干部队伍建设。（二）取得多领域工作实效
发挥调研参谋作用。派驻联络员走遍怀化所有县（市、区），蹲点贫困村，完成大量调研报告，提交给国家民委和其他中央有关部委以及地方党委政府，支持领导重大决策，推动关键问题解决、具体政策制定、片区规划实施。其中，向国家民委提交70多篇调研报告，其中4篇调研报告得到全国政协副主席和国家民委领导批示，2篇由国家民委上报中共中央、国务院，1篇荣获国家民委社科研究优秀成果三等奖，多篇受到国家民委重视并采纳其中政策建议。向省政府提交的3篇调研报告通过《研究决策》《决策参考》公开发表。2篇调研报告在怀化市政府常务会上专题汇报，相关数据和建议被吸纳到政府文件中，总结的成功脱贫经验与模式在全市交流推广。
推动干部人才队伍建设。派驻联络员充分利用教育便利条件，发挥专业技术优势，通过一系列专业培训，指导提升怀化当地干部人才能力。利用设在中央民族大学的人力资源和社会保障部少数民族专业人才培训基地，为怀化开设非遗传承人、芦笙制作两个专题培训班。在市委党校县处级干部培训班上讲《领导干部需要哲学思维》专题党课。在市政府常务会议上就PPP项目进行专题讲解。为鹤城区干部开设《习近平新时代中国特色社会主义思想怎么看、怎么干》《公文写作的道与术》《新闻采访与写作》讲座。邀请学校的国务院环保部资深专家为芷江发展出谋划策。邀请学校专家对靖州苗族歌鼟文化进行指导。邀请学校的教育部基本教育教材委员会数学专业委员为辰溪县中小学数学教师开设讲座。邀请学校专家教授到有关县（市、区）开设民族宗教、特色产业开发和环境保护等专题讲座。邀请国内高水平专家对麻阳新闻工作者进行系统培训。邀请著名生态养殖专家到洪江市开展产业扶贫开发的业务指导培训。邀请北京365信息集团为怀化乡村学校校长、教师举办教育信息化培训班。邀请北京市专业培训机构在沅陵县举办中小学校长培训班。
引入资金项目落地。联络员注重发挥过去积累的管理经验优势、人脉资源优势或桃李满天下的资源优势，四方奔走协调，帮助地方争取累计达数十亿元的资金项目，为地方排忧解难，助力当地发展。
向中央部委争取到大力支持。通过向原副总理邹家华汇报，为溆浦县山背村争取到780万元防雷项目，时任副总理李克强签发至国家发展改革委立项实施。助力新晃侗族自治县获批财政部青少年活动场所改造补助资金80万元。助力会同县获批住建部国家传统村落保护项目财政专项资金900万元。协调原环保部将新晃县“龙脑樟资源获取与惠益分享项目示范点”纳入全球环境基金（GEF）批准的国家框架项目并获项目经费100万元。促成怀化市向国家发展改革委申报获批国家生态文明示范工程试点市项目。争取到国家民委将二酉苗族乡乌宿村列入第2批中国少数民族特色村寨名录并获300万元资金支持。促成了团中央向怀化市定向派遣研究生支教团项目。争取到团中央青基会将新晃县5所村小纳入团中央微小学建设项目示范校并获资助资金65万元。帮助辰溪县争取到634万元公路灾防工程项目。帮助怀化35个村解决基础设施、农业产业等方面缺口资金215万元。
向国家有关企业、单位争取到大量援助。协调中国电力投资集团将40多亿元的风能发电投资项目落户在怀化通道等县。联系北京有关企业向麻阳苗族自治县红十字会捐赠10万元。联系中国扶贫基金会为怀化寄宿制学校捐赠建设资金300万元。向中国教师发展基金会争取到1500万元财政经费支持怀化市中小学足球场建设。联系北京公益事业促进会为怀化市农村学校捐赠价值50万元的书籍3万册。联系北京10余家出版机构为怀化市图书馆、通道县、靖州县捐赠价值150多万元的图书。联系中央民族大学附中共美民族教育基金会先后资助当地贫困中学生26.2万元，向当地中小学捐赠电脑50台、空调70台、投影仪10台，向贫困户捐资4000元。募集32.7万元资助残疾人学校建设、中小学计算机教室建设和课外读物购置。
向省内有关部门、企业争取到一些帮扶。累计向湖南省民宗委争取到156万元少数民族发展资金支持当地扶贫产业发展、少数民族特色村寨建设等。将湖南省民宗委为每位联络员专门安排的5万元少数民族发展资金用于当地建设。向省教育厅等部门争取到60万元项目资金用于会同县贫困村小学和公路建设。协调浙江新消经贸有限公司为中方县蒿吉坪学校无偿捐资近10万元。促成乔曼国际总投资1400万元的新晃侗族自治县竹柳基地项目。促成外商独资企业怀化市永鑫置业发展有限公司捐赠资金40万元修建沅陵县火场土家族乡九校大礼堂。部分为当地解决项目经费的数额不等资金物资，因涉及人员多、时间长，未在此一一列出。
除上述具体引入资金项目落地外，联络员还联系部分企业对当地进行大规模意向投资。联络员还协助当地实施大量PPP项目，合计引进投资近10亿元，缓解了当地发展资金困难。协助地方党委政府其他领导向上级争取项目资金。联系相关文化、教育、体育和出版单位为当地捐赠学习用品、体育器材、多媒体设备和图书。联系中央民族大学相关院系在当地建立大学生实习基地，开展大中小学生的学习帮扶活动。在中央民族大学开展为怀化留守儿童募捐活动。联系相关爱心人士长期结对资助当地贫困学生。联络员个人在工作过程中随时资助遇到的困难群众和贫困学生累计达近10万元。
提升生态文化影响力。派驻联络员争取到多个大型媒体宣传推介怀化，提高当地知名度，支持当地生态文化旅游产业发展。多方筹措100多万元资金拍摄的电影《湘恋日记》成功上映，宣传怀化秀美的自然风光、多彩的民族文化、淳厚的乡风民俗。争取到《人民日报》以《林下羊肥了，长寿游火了》为题宣传报道麻阳县生态建设成就，有近半个版面篇幅，创当地历史上第一次。争取到中央电视台10套首播栏目《文明的密码》为麻阳县制作并播放长达50分钟的《湘西苗家新风貌》，宣传麻阳县自然风貌、民风民俗和特色产业。联系《中国妇女报》宣传报道当地女企业家，支持扶贫产业。协调中央民族大学舞蹈学院61名师生参与通道县60周年县庆文艺演出、美术学院师生为会同县粟裕纪念馆义务作画17幅。
推动地方工作上台阶。联络员注重发挥对教育和有关专业领域比较精通、专业技术水平高的长处，发挥对专业技术工作追求完美、力求弄深弄透的劲头，在研究、推进和完善行业性规划、政策、项目时提出真知灼见，帮助地方工作上新台阶。探索金融产业扶贫工作，首创产业扶贫资金担保贷款，使麻阳县获批全省金融产业扶贫创新试点县。直接指导、参与抢救了多名危重病人的生命。募集10万元善款救助53名孤儿并进行心理辅导、学业辅导。联络员早出晚归的工作作风、精益求精的工作态度、严谨的思维方式和工作方法、精湛的专业技术不仅给地方带来了实实在在的工作成效，而且还对周围环境起到了很好的示范和导向作用，影响了一部分地方干部的工作作风和精神面貌。三、脱贫攻坚与防返贫机制建设的深度调研思考
在变化多样的脱贫攻坚主战场上，联络员瞄准怀化区域发展与扶贫难题，力图以专业的眼光、独特的视角审视、思考、分析，透过现象看本质，查找问题根源，给出有针对性的解决对策和政策建议，并基于生动的实践案例，探索防返贫长效机制建设。（一）聚焦集中连片特困地区区域发展难题，展开对策研究
精准施策改变区域趋势性贫困。在市场力量作用下，贫困地区人才、资金等要素加剧外流，不仅存在整体性区域贫困，而且地区生产总值占比等经济发展指标数值逐年下降，出现趋势性贫困问题。为破解这一问题，建议发挥党委政府的综合调控作用，注重精准扶贫政策的精准化，推动精准扶贫政策的公共化与差异化，实施金融扶贫政策激励，支持生态文化旅游业的发展。“五力并发”决胜脱贫攻坚。怀化贫困面大、贫困程度深、扶贫脱贫任务艰巨，存在区域贫困趋势。在脱贫攻坚中，创新体制机制，深度激发穷人的力量、能人的力量、市场的力量、组织的力量、政策的力量，形成扶智扶志扶贫济困的内力式脱贫、委托帮扶做强做大的借力式脱贫、“四跟四走”发展产业的聚力式脱贫、利益联结抱团发展的共赢式脱贫、精准施策合力攻坚的引领式脱贫模式和经验。建议将怀化市设为武陵山片区脱贫攻坚与区域发展的“都市特区”。
建设国家强队助力扶贫攻坚。国家民委派驻武陵山片区怀化联络员推动区域发展与扶贫攻坚取得一系列成果，积累了宝贵经验。为进一步发挥联络员的作用，建议完善配套政策，进一步实化、优化派驻联络员的职责任务，精准对接，更加充分地发挥“联络”作用，总结经验，提高联络员工作的专业化水平，支持联络员一线推动《规划》落地。
打造文化旅游名片牵动区域发展。怀化旅游资源丰富，既有优越的自然山水，又有厚重的历史文化，还有浓郁的民俗民风，但旅游产业“多”而“散”，缺乏整体性布局，没有形成鲜明突出的旅游主题。建议以“胜利名城五彩怀化”为品牌和名片布局打造武陵山片区生态文化旅游产业，以规划引领勾勒名城愿景，以重点突破打造名城标杆，以基础配套夯实名城基石，以宣传推介彰显名城魅力。（二）探索防返贫长效机制建设，展开案例研究
坚持以十九大精神为引领，在分析脱贫攻坚情况、总结提升经验的基础上，经过深入研究分析，从理论和实证两个层面总结反思怀化各县市区防返贫机制建设，从中梳理、发现具有借鉴示范意义的“怀化经验”。
创新发展特色产业，构筑防返贫的物质基础。通道侗族自治县有着丰富的旅游资源，通过实施旅游发展战略、规划和政策措施，旅游收入对地方经济的贡献率逐年上升，旅游扶贫成为重要的扶贫模式。在旅游特色产业脱贫与防返贫上，形成了一系列经验做法，比如推进产业融合发展、能人带动群众获益、量化生产要素、构建共享旅游发展红利机制、壮大做实集体经济等，收到很好效果。
夯实基础教育，构筑阻断返贫的纵深防线。洪江市把推动教育均衡发展放在突出的位置，通过强化义务教育均衡发展责任、坚持教育经费优先安排、配足资源、完善奖励机制等措施，缩小了城乡之间、学校之间的发展差距，提升了基础教育的整体能力。针对教育经费不足、基础设施薄弱、教师队伍结构不尽合理等问题，采取加大教育经费投入、因地制宜鼓励特色办学、加强品牌名校分校区建设、建立城乡教师交流机制、完善教育改革评价机制等综合措施，提升教育质量。
推动基层党建创新，汇聚防返贫的牵动力量。芷江侗族自治县以“堡垒提升工程”增添号召力，以“思想引领工程”增添扶贫攻坚原动力，以“素质优化工程”增添发展行动力，以“创业先锋工程”增添攻坚力，探索出以党建为统领、以扶贫为落脚点的扶贫减贫新模式，通过“党建＋产业”帮扶实现由“输血救济”向“造血自救”的转变，通过党员带动、共同致富构建系统的返贫防范体系，通过培育坚强的执行主体建设一支永不撒手的工作队伍。
探索组织创新，构建防返贫的长效机制。麻阳县产业扶贫资金非常有限，贫困户面临“贷款难、贷款贵”难题。针对这一问题，麻阳县实践“组织创新＋扶贫”模式，发挥党政组织优势，激发体制内力量；搭建政银企农合作平台，激发社会的力量；激发贫困群众的力量；实施系统工程，夯实防返贫基础。由此形成发挥党委政府主导作用、尊重基层民间创新、组织优化各方资源、汇聚扶贫致富内在力量的防返贫长效机制。
开发“互联网＋”新技术，形成防返贫的技术路线。洪江市充分开发利用现代信息技术，将信息流、物流与产业、产品、农户、农民等充分结合，夯实“互联网＋产业”的经济基础，打造“媒体＋电商”的扶贫电子商务网络，培育互联网产业带头人才，构建现代化扶贫信息管理网络体系，推动网创名牌，挖掘市场潜力。在成功实现脱贫后，面对政策性返贫风险、能力缺失性返贫压力、因灾返贫、各种约束性因素导致返贫的可能，洪江市总结了“互联网＋”脱贫经验。继续发挥“互联网＋管理”优势，建立健全返贫动态跟踪管理和返贫预警机制；坚持“互联网＋产业”做法，构建特色产业综合支持机制；充分运用“互联网＋公共服务”经验，强化基础设施和公共服务供给机制；探索“互联网＋教育”路径，构建贫困人口内生动力激活机制。
实施“大关爱＋”铸牢防返贫的社会机制。新晃侗族自治县针对贫困人口发展能力较弱、特殊困难群体多、脱贫人口易返贫、非贫困村贫困户脱贫难度大等问题，精准识别，把全部弱势群体纳入“大关爱”范围。分类施策，优化提升弱势群体关爱方式；多措并举，全面保障“大关爱”政策顺利实施。实现了医疗救助、教育救助、就业帮扶、住房救助、困难救助全覆盖，在铸牢防返贫的社会机制上进行了有益探索。
推进主城区升级发展，发挥驱动区域防返贫的引擎作用。作为怀化市唯一的主城区，鹤城区在扶贫攻坚中起着引领示范带头作用，通过精心谋划实施“七大政策”、推进“九大工程”、整合资源资金等一系列举措，打赢了脱贫攻坚战。在此基础上，发挥武陵山片区区域中心和沪昆高铁经济带枢纽城区的区位优势，实施质量提升行动、风险管控行动、作风攻坚行动，不仅从旅游、异地搬迁、教育、健康等方面筑牢鹤城区防返贫的基础，而且在城区提质升级、产业发展、信息中心与市场中心建设等方面加大力度，牵动怀化市、湘西部、武陵山防返贫能力的提升。四、在脱贫攻坚中历练成长
国家民委派驻武陵山片区联系工作，使联络员在深入基层、扶贫攻坚的工作中，磨炼造就了人生品格，锻炼提升了工作能力，开阔拓展了工作视野，深化丰富了思想认识。（一）锤炼战胜困难的品格
联络员长期在北京工作生活，且大部分来自北方，到南方山区派驻工作，面临着语言、饮食习惯、衣着住行、生活环境、气候条件的重大转变，面临着开展工作的重大挑战，面临着身体、家庭等困难的重大考验。联络员严格要求自己，克服一切困难，弘扬艰苦奋斗的作风，全力投身于地方脱贫攻坚战中。有的顾不上家中年迈体弱的父母，有的顾不上年幼上学的孩子，有的顾不上生病住院的亲人。有的将家中无人照看的老人接到身边一同“派驻挂职”。有的两次三年派驻，将生病的爱人从北京接到地方医院住院，仅早晚探视照顾。有的工作中遇险受伤，瞒着家人稍事治疗后又开始工作。有的受伤、生病，依然坚持工作。有的因清真餐饮无处可寻常常忍饿工作，或在下乡调研中自己背着餐具做饭，成为远近闻名的“背锅县长”。有的自己贴钱解决工作生活中遇到的困难，甚至个人租房住。有的出去联系工作、争取项目，自掏腰包安排交通、就餐招待等事宜。经历这些磨炼，联络员进一步增强了吃苦耐劳的意志、战胜困难的毅力，锤炼了终身受益的可贵品格。（二）提升善于打硬仗的能力
联络员长期在高校从事教学、科研、管理工作，被派驻到地方时，周围有一些人对联络员持欢迎态度，也有一些人将信将疑，甚至否定、冷眼对待。面对复杂的形势，联络员吃透要求，吃透政策，吃透情况，转变角色，扑下身子，参与到地方千头万绪的工作中。尤其是扎根乡村开展一遍又一遍的入户调研，到县、乡、村一遍又一遍地走访考察，天天日晒雨淋。有些人干的是少数地方干部都不愿意干的事情，有些人干的是地方干部顾不上、不易做的事情。不少人不仅完成了组织交给的任务，还能够抓住重点、抓住主流，提出优化方案，甚至提前谋划，抢占制高点，扎扎实实为地方办了一些实事、办了一些好事，得到地方干部的高度认可和肯定，塑造和维护了中央民族大学的一流形象。通过派驻挂职锻炼，联络员不仅积累了宝贵的地方党委政府工作经验，还丰富了阅历，开阔了视野，拓展了思维，培养了敏锐的洞察力，形成了一系列行之有效的工作方法；不仅提升了应对复杂局面的能力、善于打硬仗的能力，也提升了决策能力、组织能力、协调能力，为以后的工作和学习奠定了良好的基础。（三）开拓思想认识新境界
在派驻挂职工作中，联络员坚持向书本学习、向实践学习、向榜样学习，学中干、干中学。通过多听、多看、多思、多干，对基层的情况有了深入了解，对优秀地方干部坚决果断、迅速处置各类问题的作风和工作方式有了深刻体会，对地方工作的紧迫性、时效性有了深刻感受，对社情、民情以及有关问题的复杂性、敏感性有了深刻认识，更加注重调查研究。在深入一线扶贫攻坚的过程中，联络员理论联系实际，学用结合，将丰富的专业理论知识、积累的工作经验应用到实践中，极大地增强了发现问题、分析问题、解决问题的宽度和深度，对高校教学、科研、管理工作产生了新的认识，更加注重实践。在实施精准扶贫精准脱贫方略的过程中，对习近平新时代中国特色社会主义思想产生了新的理解，更加注重思想和方法引领。在派驻的孤独寂寞中，读书写作，体悟人生，升华了思想境界。
2012年以来，国家民委派驻武陵山片区联络员开展区域发展与扶贫攻坚工作，有效连接了行政分散、交界面大的集中连片特困地区和中央各部委，有力落实了党的十八大、十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，推进了党和国家扶贫战略与规划、精准扶贫精准脱贫方略的实施，推进了贫困地区经济社会发展，推进了地方脱贫攻坚战进程，促进了民族团结进步事业，促进了干部人才队伍培养锻炼，成为治国理政的典型组织创新，成为扶贫攻坚的崭新范式。上篇 破解集中连片特困地区区域发展难题的对策研究第一章 改变区域性的趋势性贫困：精准扶贫政策的精准化
党中央高度重视扶贫开发工作。习近平总书记在十八届五中全会上提出了“农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的战略任务。在随后召开的中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记强调，消除贫困是我们党的“重要使命”和“庄严承诺”，“我们要立下愚公移山志，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会”。坚持精准扶贫、精准脱贫，关键是要在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。这为贫困地区的区域发展和扶贫攻坚指明了方向、坚定了斗志、厘清了路径。
2011年，国务院出台《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》，启动了首个集中连片特困地区的扶贫攻坚试点工作。2012年起，国家民委每年向武陵山片区所属市（州）县（市、区）派出77名司、处级领导干部，作为派驻联络员和地方挂职干部，专门推进这项工作。
本书编写组在国家民委派驻武陵山片区联络员，特别是中央民族大学派驻湖南省怀化市联络员工作的基础上，组织怀化各级干部，深入系统开展调研。通过调研，编写组一方面真切地感到武陵山片区扶贫工作“攻城拔寨”的成效初显，后期克难攻坚任务更艰、难度更大；另一方面清醒地认识到集中连片特困地区的扶贫工作如同一件“让水往高处流”的工作，十分艰难，十分较劲，是我们党在人类历史上的伟大创举。虽然最终要靠贫困群众自己努力，要靠各级领导干部顽强的工作作风和拼劲，但同时必须靠精准的政策支持，必须有精准扶贫政策的精准化。
贫困地区何以贫困？除地处偏远、基础薄弱等客观原因外，最重要的是缺资金、缺人才、缺产业。人往高处走，怀化虽然是贫困地区，但基础教育质量好。高考把当地最优秀的年轻人“掐”走一批，外出打工再抽走一批，造成了当地发展的人才亏空和优质劳动力匮乏。同时，因缺乏大型项目和优势产业以吸引、留住人才，地区发展乏力、陷入贫困。
扶贫工作为何那么难？在市场力量的推动下，人才、资金等要素加剧外流，使得贫困地区与发达地区的发展差距越拉越大，甚至出现了十八届五中全会讲到的“区域性整体贫困”现象。以怀化市为例，其地区生产总值在湖南省的占比在20世纪80年代是7%左右，20世纪90年代为6%左右，21世纪头10年为5%左右，2010年以后为4%多（见图1-1、表1-1）。这是一种贫困地区的“区域性的趋势性贫困”。图1-1 怀化市地区生产总值在湖南省占比变化情况表1-1 怀化市地区生产总值在湖南省占比变化情况续表
要“让水往高处流”、从根本上遏制和扭转趋势性贫困，就必须使精准扶贫政策精准化。精准扶贫的核心要义是习近平总书记讲的“切实有效”。有效才谈得上精准。如何实现习近平总书记提出的“脱贫成效要精准”“解决区域性整体贫困”的目标？关键是造一台“政策抽水泵”，推动精准扶贫政策的精准化。对此，编写组提出如下三点政策建议。一、开辟一条“优惠政策绿色通道”：推动精准扶贫政策的公共化与差异化（一）抬高政策底
推动集中连片特困地区内区域发展与扶贫攻坚政策的公共化和最优化。集中连片特困地区，大多跨多个省（区、市）于一片，集革命老区、民族地区和贫困地区于一体，其自然条件、发展水平、贫困状况、民族聚居、历史文化等区域特征相同或相似，但区域内实施的政策却有中部与西部之分、民族自治地方与非民族自治地方之别。政策“五花八门”、落差较大，致使同一片土地上得到的政策支持差异大、阳光雨露不均，影响了片区整体的协调发展。建议将集中连片特困地区内的相关市县整体纳入西部大开发政策范围，使业已行之有效的优惠政策普惠化、最优化。比如，统一按照西部地区标准，确定武陵山片区内所有市县享受同样的中央财政均衡性转移支付、民族转移支付、县级财政基本财力保障资金、扶贫专项资金、税收等优惠政策；中央和省级项目取消市县级财政配套。（二）扩大受益面
差异化精准施策，实现扶贫优惠政策的最大化。制定相应政策，使片区内非民族自治地区的少数民族人群，享受到与民族自治地方少数民族一样的民族优惠政策，让少数民族人人享受到党的民族政策。因为在调研中编写组发现，不在民族地区的贫困地区的少数民族有时更容易出问题，因为他们不仅会与民族地区的同一民族去比，还会与本地区的其他民族去比，更能直观地感到差距、产生心理失衡。采取差异化精准施策，扶持具有不同优势资源的地区形成自身的优势产业，推动片区内不同地区将经济社会发展的相对优势转变为具有核心竞争力的绝对优势，带动周边区域共同发展。如出台整套政策，支持怀化建设“生态中心城市”；优化和完善配套政策，支持片区内油茶、中药材、果蔬等特色农业及加工制造业，推动产业扶贫升级。（三）增加政策投放
大力创新精准扶贫政策，牵动扶贫开发政策系统化、链条化。探索实行“区域扶强”政策，按生态、国防等贡献和发挥带动作用潜力，精准施策，培育武陵山片区中心城市，以形成片区区域发展新的增长极，发挥其对片区发展的整体带动作用。考虑到怀化是武陵山片区内人口最多、面积最大、交通最发达、产能最强、基础最好、生态资源最丰富的城市，同时考虑到怀化周边300千米范围内没有大城市的情况，建议国家创新政策，支持怀化的大型中心城市建设，探索区域发展带动连片扶贫开发、跨省协同发展的新路子。二、挖出一条“资金引水渠”：金融扶贫的政策激励
金融扶贫需要政策激励。集中连片特困地区的发展离不开金融的浇灌。金融扶贫既是筹措扶贫资金的必然选择，又是一个难以实现的问题和悖论。突出体现为金融扶贫不得不面对农村组织化程度不高、农业产业化水平不高、农户信用度不高的问题，不得不面对农村金融成本高、收益低、风险大、服务不足的问题，不得不面对农村贷款难、抵押难、担保难、资产变现难的问题，不得不面对金融机构在农村往往不是贷款给农民而是吸纳农民存款流向城市的问题。破解金融扶贫悖论，必须有相应的政策激励，挖出一条“资金引水渠”，才能调动金融机构、地方政府、承贷主体的积极性和创造性。
成立国家金融扶贫开发银行，设立金融扶贫和绿色发展专项基金，推动金融扶贫和生态保护。工行、建行、农行等商业性金融机构因以营利为目的，对小额分散的农村金融信贷动力不足、兴趣不大。作为政策性银行的国开行、农发行往往只乐于做政府性贷款业务，少有直接面向农民的贷款业务，对解决农村贷款难题作用不大。有鉴于此，建议成立“国家金融扶贫开发银行”，专职从事金融扶贫，既做贫困地区基础设施政策性贷款，又做农业企业与经济合作组织市场类贷款，还做农户小额特惠类贷款。设立“金融扶贫专项基金”，让政府给从事扶贫贷款的商业性金融机构提供风险兜底，解决商业银行在市场化运作中因“嫌贫爱富”而不愿放贷给困难群体的顽疾。支持建立扶贫贷款全额贴息制度，实现“应贴尽贴”，确保惠民贷款政策按扶贫需要全面落实。支持建立扶贫贷款风险防控制度，科学合理制定贫困农户因遭遇各类自然灾害无力偿贷的减免细则。支持建立政策性扶贫融资担保机构，为贫困农户、扶贫开发项目、扶贫产业提供必要的融资担保。在从事金融扶贫的银行中设立“绿色发展基金”，促进绿色生态产业的发展和生态环境保护。
优化财政资金投放机制，增强财政资金对金融资本的引导和撬动作用。建立农业政策性保险机制，鼓励信贷农户投保政策性农业保险和商业性农业保险。建立县级财政预算的农村金融风险防控机制，降低金融机构发放贷款的风险损失。完善小额财政贴息贷款政策，支持农民工返乡创业和大学生村官创业。推广金融扶贫的怀化市“麻阳经验”，依托基层政府的公共服务体系，构建“金融机构＋农村金融服务中心（站）＋农户”的金融联结，降低金融扶贫的成本。针对贫困地区涉农贷款风险大、运营成本高的难题，积极探索贷款利率市场化定价机制，允许金融机构根据借款主体信用等级、经营状况等情况在基准利率基础上合理确定贷款利率。
优化地方政府与金融机构考评机制，解除金融机构和政府部门领导干部的后顾之忧。加快金融扶贫立法，明确金融扶贫的地位，规范金融机构、政府部门、农村基层组织、扶贫经济组织的金融扶贫行为，明确不同利益主体之间的权利义务关系，强化对金融扶贫的责任约束、风险防控和利益保障，调动金融扶贫各方主体的积极性与创造性。支持金融机构扶贫贷款指标计划单列、优先满足，并适度提高不良贷款容忍度，单独考核。三、修建一条“脱贫高速路”：强力支持生态文化旅游业的发展
发展生态文化旅游业，是改变集中连片特困地区趋势性贫困的“脱贫高速路”。国家颁布《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》已多年，但实施效果不理想，未能形成系统而有效的政策支持，使片区各地因缺少足够投入而限制了基础设施建设，因缺少牵动性主导产业而导致区域发展乏力，因缺少有效的生态补偿机制而制约了经济社会发展。改变这一状况，需要修建一条支撑片区发展、扭转贫困趋势的“高速路”。综合考虑片区资源状况以及国家消费升级、旅游逐渐成为人们生活必选项的大趋势，建议将生态文化旅游业确定为牵动区域发展与扶贫攻坚的“高速路”，让贫困地区保存完好的千年文明、万年生态穿越时空，走进现代生活，同时促进发达地区的消费进入贫困地区、带动区域发展，实现邓小平同志提出的“先富带动后富”。
建立专项基金和动态投入机制，用修建高速路的办法发展集中连
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