作者：南京大学城市规划设计研究院有限公司
出版社：东南大学出版社
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战略·规划·政策：山东省新型城镇化规划研究试读：
前言
中国的城镇化水平在日益迫切的经济、社会转型压力中实现了50％的历史性跨越，一个新阶段已经开启。转变传统城镇化的既有路径，构建更加高效、包容、可持续的新型城镇化道路已经成为必然选择。中共十八大报告强调了城镇化对于“新四化”建设的重要作用。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步明确了实现中国特色新型城镇化的若干路径，提出“推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力”等要求。2014年3月《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》）正式发布，清晰地指出快速城镇化进程中的突出矛盾和问题，系统地阐述了推进新型城镇化的重大意义、指导思想、目标原则以及实现路径，成为新时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性和基础性规划。作为国家战略，新型城镇化工作需要从地方逐级落实，省级单元（包括自治区、直辖市）作为衔接中央与地方的重要层级，是落实新型城镇化工作的关键载体。中国地域辽阔、区域差异巨大，各省级单元的基本情况和发展诉求各不相同，新型城镇化工作如果不能紧密地结合各省级单元的特点，将无法真正找到制度设计与政策落实的着力点。
在中央—地方分权的行政体系中，省级政府始终是最为重要的一环，一直以来在城乡发展中发挥着十分重要的作用。尤其是随着国家宏观调控手段的不断强化，省级政府在协调区域发展、支撑区域战略层面的重要作用日益凸显。虽然新型城镇化的具体实施以及与市场对接的主战场在市、县层级，但省级政府在城镇化战略落实过程中的重要意义和必要性已经不言而喻。以省为基本单元探讨符合自身特色的城镇化发展道路已经成为地方层面推进新型城镇化的首要环节。《规划》发布后，全国上下积极响应，云南、福建、河南、江苏、山东、广东等省率先制定并发布了省域新型城镇化规划，在省级规划的指导下，广州、南京、武汉、青岛等城市纷纷开始推进新型城镇化工作的深化和落实。相对于实践领域的积极进展，学术界关于省域新型城镇化规划——中国区域规划实践的一种新类型——的价值认识并不充分，对于这一规划类型编制方法的研究也比较缺乏。当前关于新型城镇化的研究主要集中于两个方面：其一是论述新型城镇化的内涵、目标以及与城乡规划的关系等（仇保兴，2010；单卓然等，2013；李迎成等，2013；赵佩佩等，2014），其二是探讨新型城镇化战略思维对城市群规划、市县总体规划、近郊区规划、小城镇规划、农村社区规划等具体规划类型的影响（吴之凌等，2013；陈怀录等，2013；胡冬冬等，2013；崔博，2013；高相铎等，2014；曹蓉，2014；吴芳芳，2014；胡毅，2014），而对于省域新型城镇化规划本身的研究尚未展开。基于此，本书试图结合山东省的实践，从中国省域空间的特征及其在新型城镇化规划体系中的地位视角解析省域新型城镇化规划的价值，进而阐述省域新型城镇化规划的构成形式与主要内容，为省域新型城镇化规划的实践发展提供理论和技术参考。
自元代以来，中国省级行政单元的相对稳定性使得省域空间逐步发展成为文化、经济、社会综合统一的完整地域，在自然地理、文化传统、经济社会发展和政府治理等方面具有完整的“准国家”特征。一方面，作为中国最高一级的地方行政单元，省建制历经元、明、清、民国，一直沿袭至今，在国家治理格局中发挥着不可替代的作用。省级行政单元的权力设置、区划边界长期保持相对稳定性，除个别形成相对较晚的省份外，大部分省份的名称和空间范围基本延续。另一方面，中国的省域空间范围普遍较大，多数省级行政区的面积为10万2—30万km，与欧洲的大多数国家面积相当；其中最大的省级行政单2元（新疆维吾尔自治区）的面积达166万km，超过世界上大多数国家的面积。由于省域空间的面积较大、范围稳定、行政职能明显，因而在长期的历史进程中基本遵循着自身的比较优势发展演进，形成了相对独立完整的功能体系和省域内外分异的联系网络。这种空间的相对完整性与发展路径的稳定性、延续性，塑造了省级单元在发展基础和阶段上的显著差异性，进而塑造了多元的城镇化特征。无论是洋务运动开始的工业化浪潮，还是新中国成立以及改革开放后的发展轨迹，基本都可以观察到，各省级单元的发展绩效与其拥有的资源、人力、区位、产业等特征密切相关，发展条件的巨大差异在一定程度上决定了城镇化路径的迥然不同，典型如广东、江苏等发达省份依靠外来人口的聚集推动城镇化，河南、江西、四川、安徽等相对欠发达的中西部省份则依靠劳务输出形成异地城镇化，而以山东为代表的农村人口众多、县域经济发达的省份则依靠农村劳动力的省内转移来推动就地城镇化。因此，新型城镇化道路的探索以及新型城镇化规划的编制，不能脱离对于省级单元发展基础与特征的差异性认识，必须客观审视发展的既有路径，根据自身的发展诉求，充分发挥禀赋优势，寻找务实路径。
在中央—省—市—县—乡镇的五级行政体系中，省级政府是直接承接中央管理权限与责任的最高一级地方政府，是推动宏观调控向下落实的关键层级。经过改革开放以来的分权化改革和行政层级体系的调整，目前省级政府已经成为职能最为健全、管控能力最为完整且强大的地方行政主体。众所周知，城镇化的问题不同于一般的发展问题，它的整体性、复杂性和战略性决定了必须要有一个强有力的发展主体来统筹地方发展的思路、保障公共物品的供给、制定因地制宜的发展政策。显然，中央政府基本不具备直接指导地方城镇化实施的可能，而基层地方政府由于缺乏超越地域的统筹协调能力且存在发展路径的依赖性，在推进新型城镇化的过程中无法扮演枢纽角色。只有省级政府，作为区域性宏观调控者和地方政府间关系的协调者，能够在（对上）贯彻国家发展意图和（对下）协调地方发展两方面承担不可替代的枢纽作用。省级政府在国家行政体系中的角色地位决定了省域新型城镇化规划需要在国家新型城镇化战略体系中承担上下衔接的作用，以保证国家新型城镇化战略能够自上而下地、积极稳妥地推进。一方面，省域新型城镇化规划作为国家新型城镇化战略的深化与落实，必须贯彻《规划》的核心理念，在中央已经明确的原则和方向的指导下深化重点内容，在中央倡导的政策创新、体制改革等领域积极试验、总结。另一方面，省域新型城镇化规划需要对市、县的城镇化发展提出原则和要求，从而形成明确的发展引导和有效的行为约束。尤其需要发挥省级政府协调基层地方政府间关系的重要作用，干预市、县级政府的企业化倾向，扭转其对土地、资金等城镇化要素的扭曲利用，促使市、县级政府在贯彻落实中央城镇化战略的同时充分发挥市场的决定性作用。
省域新型城镇化规划的特殊性基本决定了规划的主要内容，总体体现在两个方面：其一，整体延续、呼应国家新型城镇化的发展要求，承接《规划》的基本脉络与重点内容；其二，结合省域各自独特的发展基础、条件和诉求，在与新型城镇化相关的特定领域进行重点突破、适度创新。《规划》在内容组织和体系构成上具有三个方面的特征，这些特征同时也是省域新型城镇化规划需要承接、深化的基本内容。其一，以人为核心构建规划的内容体系。人的充分发展才是发展的真正目的，在新型城镇化进程中无论是空间资源的配置还是建设资金的使用，都必须满足人的核心需求。《规划》充分体现了“以人为本”，不仅将“转移人口市民化”作为首要问题置于空间、产业等内容之前，并将人的发展渗透在规划内容之中，如在产业层面更加关注就业与“人”的需求匹配的内容，并在目标体系设置上突出“人”这一要素的重要作用，充分体现了以“人”为核心重塑产业、空间、设施、政策等的战略意图。其二，以行政体系搭建全面的改革框架。《规划》针对现有问题强调改善提升的整体思路；立足于中国当前的行政管理体系，提出了未来推进城镇化的政策体系骨架，即“新型城镇化”不止在“新”，更重在“型”（类型）；依托条块划分的方式，在总体目标的基础上，将近期工作分解为各相关部门和领域便于落实的具体要求，从而极大程度地降低了新型城镇化战略落实的结构性风险，同时也为地方政府进一步明确新型城镇化的思路、编制新型城镇化规划提供了方向指引和框架约束。其三，以原则引导实现自上而下的推进。《规划》一方面给省、市各级政府提供了相对完整的、具有延续性的总体改革框架，避免地方政府在没有体系约束和激励的情况下盲目实践；另一方面通过原则性的规划内容和组织方式保证地方具有一定的灵活性，体现事权与发展管控之间的匹配关系和自上而下匹配事权的原则，而这也将成为各级新型城镇化规划秉承的重要思路。《规划》关注的核心问题主要有五个：市民化主导的人口发展、城市群主导的空间发展、交通产业公共服务主导的支撑体系、城乡统筹主导的农业农村发展以及制度创新主导的政策配套。五个核心问题分别对应《规划》中“有序推进农业转移人口市民化”、“优化城镇化布局和形态”、“提高城市可持续发展能力”、“推动城乡发展一体化”与“改革完善城镇化发展体制机制”五个篇章。五个方面的问题既是新型城镇化规划的基本框架，也是省域新型城镇化规划必须深入解答、落实的重点内容。
如果将整体延续、呼应国家新型城镇化的发展要求，承接《规划》的基本脉络与重点内容视为省域新型城镇化规划的“规定动作”，那么结合省域各自独特的发展基础、条件和诉求在特定领域进行重点突破、适度创新则是省域新型城镇化规划的“发挥动作”。从目前各省广泛开展的研究与实践可以看到，“规定动作”全部得到深化、落实，“发挥动作”则充分体现了各省的特色和现实诉求。在规划文本的体例与形式上，各地实践与《规划》高度一致，文本内容基本是在五个方面内容的基础上调整优先顺序、增加创新内容。通过分析目前已经发布的具有代表性的省份的规划文本，可以非常清晰地看到当前省域新型城镇化规划的特征。这些特征在一定程度上也为下一阶段或下一层次新型城镇化规划的研究与实践提供了重要的信息和参考。
省域新型城镇化规划作为一种新兴的区域规划类型，它的产生和发展与中国城镇化的阶段特征以及国家城镇化战略的转型密不可分，同时也充分体现出省级政府在推进新型城镇化进程中的主体地位和重要作用。作为具有“准国家”特征的行政单元，省级单元的稳定性和差异性与省级政府的承上启下地位，决定了省域新型城镇化规划的构成形式与主要内容。在构成形式方面，省域新型城镇化规划兼具目标清晰的战略规划、内容集成的综合规划和务实创新的政策规划的复合特征。在主要内容方面，省域新型城镇化规划一方面要整体呼应、深化、细化国家新型城镇化的发展要求与重点内容，另一方面要充分结合省域独特的发展基础、条件和诉求进行重点突破和创新。
省域新型城镇化规划作为特定政治、经济、社会背景下的产物，必然具有鲜明的时代特征，而且在未来的发展中必然还将受到宏观环境条件变化的影响，存在动态调整的过程。这种时代性和动态性其实就是主流规划实践的发展特征（张京祥等，2013）。作为一部研究省域新型城镇化规划的著作，本书的最大意义是对一个新领域进行了初步尝试，不仅重视其服务于当前的实践，同时希望开启一扇研究新时期规划转型的窗户。因此真诚地求教于各位方家，并期望日后在规划界同仁们的共同努力之下，该领域的研究能够不断得以发展。由于水平、资料、时间所限，本书中的许多内容难以尽善尽美，必然存在疏漏与不当之处，恳请广大读者不吝赐教。罗震东 耿磊2015年早春于南京大学第一篇省域新型城镇化规划趋势与价值1国家新型城镇化的趋势与特征
在过去的30多年里，中国的城镇化有力地支撑了经济的高速增长和持续转型，使得包括2.6亿名农民工在内的农村人口从农业部门进入更具生产效率的非农部门。在这一城镇化的进程中，5亿人口摆脱了贫困，经济连续30年保持年均10％的史无前例的增长。中国的城市以充足的劳动力、廉价的土地、良好的基础设施和地区竞争力创造了高度有利于增长的环境。不断成长的城市相互之间及其与全球的连接日趋紧密。中国的经济与城市的发展成效举世瞩目、振奋人心。
城镇化高速增长的背后是现有发展模式边际效益的迅速递减，以及随之显现的大量负面效应。于是，蓬勃兴起的城镇化浪潮迅速成为媒体与民众热议的话题和关注的焦点。在这样的背景下，转变城镇化的既有路径，构建更加高效、包容、可持续的城镇化道路，已经不仅是“居安思危”的前瞻举措，而且是切实摆在面前的当务之急。因此，要想在纷繁复杂的关于城镇化成败对错的讨论中去寻找到新型城镇化发展的脉络，就不得不从当前中国所处的内外环境入手，回到新旧城镇化转变的现实过程中去。1.1 国家推进新型城镇化战略的背景1.1.1 新改革、新四化与中国崛起
1978年至今，经济发展水平的快速提升使得中国在经历了两个世纪灾难性的衰退之后，重新成为世界最大的经济体之一。在30多年的时间里，中国经济以年均近10％的速度增长，5亿人口摆脱贫困，贫困率从65％以上降至10％以下，成为世界第二大经济体，具备了愈发重要的国家影响力和较高的国际地位。毋庸置疑，当今中国已经进入大国崛起的黄金时期（图1-1至图1-4）。纵观历史，大国崛起的过程从来不是一帆风顺，逐步提高的国际地位不仅代表着中国需要承担更多的国际压力和风险，同时更要求中国直面自身发展的若干困难（图1-5至图1-8），而这一切都需要经历新的、更为深刻的改革才能真正实现。图1-1 中国与日本的经济规模增长对比图1-2 中国各省级经济体与其他国家和地区的经济增速对比图1-3 中国与美国的制造业增加值对比图1-4 中国与美国的出口额增长对比图1-5 各国消费增长与人均产出关系对比图1-6 各国资本投入与人均产出关系对比图1-7 各国收入差距与人均产出关系对比图1-8 各国环境退化成本占国民收入的比重对比
在未来的10年里，世界经济将经历一个高通胀、低利率的时期，发达国家难以频繁地出台经济刺激政策，持续的国际经济危机的影响不仅不会消弭，还将对中国未来经济发展道路的选择产生潜移默化的影响。在今后很长一段时期内，中国面临的国际经济环境并不乐观，甚至“将处于改革开放以来最复杂的国际环境中”。如果说改革开放初期，多点启动、地方互相竞争的局面给中国经济带来了极大的活力（马歇尔·梅耶，2011），造就了东部沿海省份在产业发展和城镇化上的异军突起，让少数省份借助乡镇企业的发展和外资力量的注入“先富起来”，并激活了东中西区域差异化联动发展的链条。那么金融危机后随着外部动力的逐渐减弱，新改革将真正成为一场改变中国发展特征的深刻变革。图1-9 中国发展理念与模式的新阶段
与第一轮改革较为注重依托外部发展资源不同，新改革将更加强调内生发展，强调通过解除规制、创新发展来打破既有的路径依赖，充分激发国内的发展潜力，形成国内统一的市场供应体系，从而构建更为开放灵活的发展体制。面对新改革，中国将更加强调“四化联动”、“五位一体”等新型发展理念。由于长期以来高速度、高消耗、高环境压力的发展观不断固化，加之大量相关的配套体制均以此为基础进行建构，导致中国当前发展面临着越来越大的体制和机制的双重束缚。基于对当前发展弊端的清醒认识，中共中央在十七大上明确提出建设生态文明，在十八大上又进一步提出建设“美丽中国”的战略目标，提出“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”的“五位一体”实施路径，这不仅标志着国家建设生态文明的理论体系和路径渐趋完善，更明确了转型的基本方向，显示了中央推动体制、机制调整的决心。实现“五位一体”对于经历了几千年农耕文明，又在几十年的时间内迅速推进了工业化的“乡土中国”而言，需要充分挖掘既有发展路径的正面价值，通过信息化构建工业提升、农业现代化与城市可持续发展之间的互动关系（图1-9）。“四化联动”将是中国面对大国崛起的机遇与挑战、果断实施转型发展的必由之路。而城镇化作为“四化联动”的引领力量，是当前中国发展的核心语汇，是真正实现发展转变的推动引擎。1.1.2 推进城镇化：中国特色的大国崛起之路
新型城镇化是“四化之首”。进入21世纪以来，许多外国学者都把“中国的城镇化”与“美国的高科技”并列为影响人类发展进程的两大关键因素。2001年，美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨（J.E.Stiglitz）指出，21世纪对于中国有三大挑战，居于首位的就是城镇化。无疑中国的城镇化进程将是一场改变传统的特色现代化进程，同时更被赋予特定背景下拉动内需、扩大消费、破解民生问题的战略价值。具体而言，有如下四个方面的深刻意义：（1）塑造良好国际形象
中国新型城镇化的推进，将在极大程度上展现出发展中大国推进最广大人口城镇化、解决最广大群众福祉问题的决心和能力，是中国更多地承担世界发展责任的重要表现，也是对当前中国和平崛起、和平发展的最有力支撑。中国的成功转型将为中国与世界创造更多双赢的机遇，也标志着中国将在自然与环境保护、参与国家贸易的程度、稳定国际金融市场、完善全球治理结构及提供全球公共品方面采取更加积极的态度。这既符合中国的自身利益，也符合世界其他国家的利益。（2）跨越中等收入陷阱
中国新型城镇化的发展，将通过不断的体制机制创新，引领国家四化联动发展，促进就业与收入同步提升，从而避免跌入中等收入陷阱。在过去的半个世纪中，虽然许多经济体都已进入中等收入阶段，但能成功跨入高收入行列的国家却为数寥寥。对于当前中国而言，如果不以政策改革解决结构性问题，继续过度使用宏观调控措施来刺激经济，很有可能造成通胀和不稳定，削弱投资者的信心并最终导致增长放缓甚至停滞。通过新型城镇化的引领带动作用，提高投入要素的使用效率，增加人力资本投资，强化创新并转向高附加值的服务业，是当前促进经济增长、获得新发展动力的积极途径。（3）转变经济增长模式
中国的新型城镇化不仅是城镇化自身内涵的转变，更是经济增长模式的转变。通过健康的城镇化发展来拉动内需、扩大消费，将全面转变生产过剩的局面，为世界经济提供新的市场支撑。集约高效、绿色低碳等可持续发展理念的引入与实施也将进一步凸显中国作为发展中大国在全球环境改善、降低碳排放等重大议题上的负责态度。（4）开启社会深刻变革
中国新型城镇化的变革，将在极大意义上重构中国既有的社会结构，释放原本被束缚在土地上的生产力，塑造基数最为庞大的中产阶级。从而在真正意义上扭转内生封闭的传统倾向，并可能一直波及社会生活方式乃至社会文化认同、价值观等多个方面，形成一种可能具有全球影响力的社会现代化新浪潮。1.1.3 跨越50％：城镇化内涵的全面转变
城镇化引领价值的凸显是由当前中国城镇化发展的环境、阶段和特征所决定的。城镇化不仅是农民市民化的过程，更是传统的生产、生活方式向现代的生产、生活方式转变的过程。城镇化能否健康发展，直接关系到中国经济的可持续性与社会的和谐。中国经济的欣欣向荣与国民生活水平的迅速提高，需要依靠这场前所未有、方兴未艾的城镇化浪潮。按照目前的趋势，到2025年将有大约10亿名中国人居住在城市（图1-10、图1-11）。
虽然城镇化的重要作用毋庸置疑，但真正开启城镇化全面转变的标志节点，是中国城镇化水平跨越50％这个历史性的门槛。城镇化水平跨越50％，即标志着中国城乡结构的根本性改变，从此城市人口将不可逆转地成为中国这块古老大陆上的多数人群，城市的生活与生产方式也将极大地重构国家的发展路径。跨越50％不仅是数字上的变化，更是内涵上的深刻变革，是几千年来华夏大地从农业文明走入城市文明的划时代标志。虽然当前对城镇化水平是否真正实现这一跨越尚有不同看法，但大量的证据表明这一巨变正在悄然发生，并将最终汇集为城镇化革新的滚滚洪流。城镇化内涵的转变具体包括以下四个方面：图1-10 中国城镇规模结构的演化趋势图1-11 中国城市流动人口的演化趋势（1）地位转变：作为国家战略核心的地位得以确立
随着城镇化水平跨越50％，国家在政策层面高瞻远瞩，准确地预见到城镇化将在未来较长的发展时期内逐步成为国民经济、社会发展的核心引擎（图1-12），并及时进行战略调整。城镇化由此超越了过去仅仅作为工业化结果的附属地位，被提升到空前的高度。同时中央政府在全国层面布局大量的城镇化发展载体，极大地调动了全国各级地方主体的发展热情，形成了推动城镇化进程的热潮。（2）主体转变：以省域为推进主体的态势已经显现
城镇化成为全国性发展共识和新的政策导向，意味着城镇化的推进主体将进入持续的重心下移过程（图1-13）。当前城镇化热潮的形成虽然离不开国家在城镇化跨越50％之际所做出的一系列战略决策，但其主要推动力仍然源自广大地方主体自下而上的实践创新。城镇化问题不同于一般的发展问题，它的综合性、战略性需要一个强有力的主体来统筹地方发展思路、保障公共物品供给、制定因地制宜的发展政策。中国的地区差异巨大，中央政府与地方的实际问题相隔层级较多，基本不具备直接主导城镇化实施的可能；而基层地方政府由于缺乏超越地域的统筹协调能力，很难从自身角度来推动外部发展环境的改变。区域空间治理的各方面要素均要求省级政府成长为中国城镇化发展体系中的主导力量和执行者。国家将城镇化发展的主导权交给各省，以各省为基本单元探讨符合自身特色的城镇化发展路径，是未来推进城镇化的总体趋势。图1-12 新中国成立以来中国城镇的规模体系演变图1-13 截至2013年国家推动区域发展创新的综改区、示范区布局示意（3）对象转变：农村人口和半城镇化人口成为推进城镇化的核心关注点
跨越50％最为直接的表现固然是城市人口的数量超过农村人口，而更深层次的影响则是以城市规模扩张为前提的乡村资源（包括劳动力等多种资源）补贴城市的阶段将逐步被城乡资源自由流动的格局所取代。在新的阶段中，城乡劳动力、生产资料等要素将得到更加自由、合理的配置，城市发展将不再具有先天的优越性，单一的大城市发展策略将很难再获得源源不断的资源输入，城乡发展的结构体系在很大程度上将面临重构。即使50％的城镇化率中存在着大量“聚而未化”的不稳定城镇化人口，仍然不可否认的是，未来城镇化发展的重点对象将不仅仅是长期分享城镇化红利的城市人群。在未来的城镇化过程中，农村人口和半城镇化人口将是中国城镇化能否稳住50％、夯实50％、超越50％的关键。（4）方式转变：从量的增长到质的提升已经成为核心诉求与最大挑战
伴随着城镇化水平跨越50％这一门槛，中国的城镇化发展已经在很大程度上完成了对世界平均水平的数量追赶，人口集聚和空间增长构成的发展红利将不再是大力推进城镇化的核心目的（图1-14）。《中国科学发展报告2010》指出，2020—2030年将是中国人口红利出现“刘易斯拐点”的时段（表1-1），单纯依靠人口集聚形成的规模效应对经济的单向拉动作用正在衰减，基本公共服务供给、基础设施建设、农业改善和制度革新等一系列问题即将在城镇化过程中逐步显现。这些挑战将会对各地在新时期选择城镇化道路产生非常重要的影响。城镇化由“量”到“质”的转变将成为下一阶段城镇化能否充分发挥经济引领作用的关键。图1-14 新旧城镇化的道路与影响对比表1-1 中国各地（不包括自治区）实现“人口零增长”时间表1.2 国家推进新型城镇化的原则与目标
国家步入全新改革发展阶段，新型城镇化作为广泛涉及经济、社会、文化、生态等多方面诉求的核心战略，全面转变发展路径将是进一步改革创新的重要方向和手段。这一思路已经充分体现在近年来国家发展战略与重心演变的历程中。特别是自2012年以来，继十八大强调“城镇化”后，2013年12月，中央经济工作会议和城镇化工作会议同时对“城镇化”问题给予最大关注。与此同时，中央农村工作会议继续从推进“城镇化”的角度来探讨农村的发展思路，2014年中央一号文件保持多年传统，继续关注促进农业、农村发展的一系列重大问题。2014年3月，中央政府对外发布了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》）。《规划》集合了党中央一系列关于新型城镇化的战略判断，是当前各类新型城镇化提法的一次总结与提炼，指明了国家未来推进新型城镇化的重点方向。1.2.1 当前推进新型城镇化的基本原则
国家新型城镇化规划与战略思路始终建立在对中国当前城镇化发展经验的总结和问题的反思上。城镇化不是一个新生事物或新话题。自工业革命以来，世界城镇化已走过了200多年的历程，发达国家的城镇化率普遍达到80％左右。根据联合国发布的世界城镇化展望报告可知，2011年世界城镇人口为36.3亿人，中国城镇人口为6.9亿人，占比为19％；预计到2030年世界城镇人口将达到49.8亿人，中国城镇人口将达到9.7亿人左右，占比将达到19.5％，中国对全球城镇人口的贡献率接近1／5。
与巨大贡献相匹配，中国城镇化道路的选择备受世界瞩目。城镇化是伴随着工业化发展，非农产业向城镇集聚、农村人口向城镇集中的一个自然历史过程。改革开放30多年来，中国经济快速增长，国内生产总值用当年价计算，由1998年的0.36万亿元增加到2013年的56.9万亿元，实际增长了25倍左右。与此同时，中国城镇化进程快速推进，城镇人口从1978年的1.7亿人增加到2013年的7.3亿人，城镇化率从17.9％提高到53.7％，吸纳了大量的农村转移劳动力，提高了城乡生产要素的配置效率，带来了社会结构的深刻变革，促进了城乡居民生活水平的全面提升，成就举世公认（杨伟民，2014）。但是，在发展过程中累积的矛盾和问题也不少，比如大量的农业转移人口难以融入城市社会，城市发展方式粗犷，空间分布和规模结构不合理，城市病日益突出，生态环境和历史、文化遗产的保护形势日益严峻等。
当前，中国城镇化的内外部环境和条件正在发生深刻的变化。随着国际金融危机以来全球经济再平衡和产业格局再调整，国内农业富余劳动力开始减少，人口老龄化程度不断提高，资源环境的瓶颈制约日益加剧，城乡内部的二元结构矛盾日益凸显。传统的高投入、高消耗、高排放的工业化、城镇化的发展模式难以为继。主要依靠劳动力廉价供给、土地等资源粗放消耗、压低公共服务成本来推动城镇化的方式已经不可持续，城镇化转型势在必行。而且这一转型必将沿着发挥市场作用、强调规划引领、重视体制改革等重点方向展开。《规划》正是依照当前国家发展过程中逐步显现的基本导向和原则而制定的，是上述理念和思路的集中整合与体现。当前推动城镇化转型发展就是要走中国特色新型城镇化道路，以人的城镇化为核心，以城市群为具体形态，以综合承载能力为支撑，以体制机制创新为保障，全面提高城镇化发展的质量。走好这条路，必须坚持以人为本，有序推进农业转移人口的市民化，稳步推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖；必须坚持“四化同步”，深入推动信息化与工业化的深度融合，工业化与城镇化的良性互动，城镇化和农业产业化的相互协调；必须坚持优化布局，以城市群为主体形态，发挥中心城市的辐射带动作用，促进大中小城市和小城镇的协调发展；必须坚持生态文明，节约集约利用水、土地、能源等资源，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设的营运模式；必须坚持文化传承，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，彰显城市的个性和特色。国家推进新型城镇化发展的原则具体可以概括为如下几个方面：（1）积极稳妥《规划》明确指出城镇化是一个自然历史过程，是中国必然要遇到的经济、社会发展过程。既然是自然历史过程和经济、社会发展过程，就必须从中国的基本国情出发，重视城镇化的发展规律，使之成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程（张占斌，2014）。《规划》没有设计大干快上、一哄而起的硬性指标，而是充分考虑了未来城镇化发展的外部环境和内在条件。为了应对金融危机后全球经济和产业发展格局的重构，推动传统产业发展模式的全面转型，化解人口红利弱化与老龄化程度提升等现实问题，推进新型城镇化的工作必须满足：发展目标积极、发展思路稳妥、发展方向明确、发展措施扎实。这是国家、省、市各级政府今后一段时期推进新型城镇化发展、编制新型城镇化战略的基本原则。图1-15 国家新型城镇化规划中的三个1亿人（2）以人为本
以人为本的城镇化，是新型城镇化的本质属性（徐绍史，2014）。当前中国的城镇化发展过程中存在着不同程度的“重物轻人”现象，《规划》则明确提出不能把城镇化简单等同于市镇建设，而是要围绕“人的城镇化”这一核心，努力提高城镇化的质量，并直接体现在《规划》中“三个1亿人”的提出上（图1-15）。所谓“以人为本、提高质量”并不是单一地强调顺应民意，相反更要求通过城镇化品质的提升来促进农业转移人口有序地实现市民化，同时进一步提升城镇化空间体系的环境承载能力，强化绿色发展、低碳发展、智慧发展、人文发展，进一步挖掘城乡空间的文化特色，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。“以人为本”中的“人”是指全体城乡居民，反映全体城乡居民的共同追求，体现了发展观念的全面转向。（3）规划科学
近年来，推进新型城镇化的思路获得了广泛的讨论，并取得了丰富的成果，以《规划》为总结，意味着在下一阶段的城镇化工作中，各类相关规划的引领地位将得到进一步凸显，这与国家新型城镇化“理念积极、步骤稳妥”的思路是相匹配的。推进城镇化首先要科学规划、合理布局、集约发展、高效管理、促进区域的协同共生（图1-16），才能以规划为引领，逐步实现城镇化发展水平的全面提升。为此，各级新型城镇化规划必须明确发展思路与地方的特色化路径，关注农民工市民化、扩大就业、提升公共服务水平等关键问题，同时立足地区自身情况，制定合理措施以促进大中小城市和小城镇、区域和城乡的协调发展，并进一步鼓励城乡集约高效地利用土地和资源，实现人和环境的协调发展。此外，所谓“规划科学”还应充分体现“软硬结合”的特点，注重如何保障城镇化措施的执行与落实，从而通过规划来进一步提高行政效率，提升城镇化发展决策的科学性。（4）体系全面
新型城镇化的内涵非常丰富，新型城镇化战略与规划相应地需要涵盖经济、社会、空间、文化等多重要素，进而进行综合考量。在推进城镇化以及编制各级新型城镇化规划的过程中，必须做到不以经济增长为唯一目标，而是以人的全面发展为落脚点，将产业、政治、文化、生态等各类体系相对接，将经济目标与文化目标、环境目标相统一，用政治、经济、文化、社会、生态多项指标来衡量城镇化发展的水平，设置城镇化的发展目标，形成推进城镇化全面提升的综合体系。因此，新型城镇化规划既不同于传统的空间规划，也不同于各类部门的专项规划，必须是一个整合了社会各界共识和各部门职能的综合体系规划，是战略与行动的有机结合，是以新型城镇化为引领的综合改革蓝本与框架，这是新型城镇化规划必须立足的重要原则。图1-16 “两横三纵”的国家城镇化格局1.2.2 当前推进新型城镇化的总体目标
基于上述规划原则，新型城镇化发展的目标需要大大扩充。由于当前中国人口的城镇化率已经跨越50％，结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新时代，因此单一探讨城镇化的绝对数量已经远远不足以支撑推进城镇化发展的总体诉求，必须要从城市型社会自身的规律和特征出发，确定体系综合、内容全面的全新发展目标体系，以此引导新型城镇化的持续发展。
从国际经验来看，城市型社会一般具有以下几方面的基本特征：（1）城市经济占支配性地位
随着工业化和城镇化的推进，现代制造业和服务业不断向城镇地区高度集聚，促使城市经济成为国民经济的主体，占据支配性地位。受比较劳动生产率的影响，城市经济的这种支配性地位通常在城镇化率达到50％之前就已经实现（魏后凯，2013）。而进入城市型社会之后，现代服务业发展将进一步加速，经济服务化和高端化趋势加快，现代制造业与服务业日趋融合，新兴产业和新的业态将不断涌现，进而推动城市经济加快转型升级。（2）城市生活方式占主导地位
当城镇化率超过50％之后，常住在城镇的人口即市民将成为社会的主体人群。特别是随着城镇化的深入推进，大量的进城农民将逐步融入城市，并在就业、住房、社会保障、生活和消费方式等方面全面实现市民化，城市现代生活方式将成为主流，并占据主导地位。（3）城市品质受到高度重视
从国际经验来看，50％的城镇化率是城镇化由加速推进转变为减速推进的一个重要拐点（魏后凯，2013）。一旦越过这一拐点，随着城镇化率在数量上的减速，全面提高城镇化的质量、强化城市管理将成为其核心关注点。进入城市型社会，城市的特色、文化和品质将愈显重要，日益成为彰显城镇个性的核心元素。（4）城市发展趋向集群化
随着城镇化的快速推进，大城市的空间不断扩展并向四周蔓延，出现了城市郊区化和逆城镇化的趋势。城市空间的迅速扩张使临近的大中小城市相互连接起来，形成了诸如城市群、都市圈、大都市连绵带、城市网络等高级空间形态（魏后凯，2013）。这种城市集群化趋势也是城市型社会的一个重要特征。（5）绿色休闲空间备受关注
在城市型社会，大量的人口和产业活动高度集聚在城镇空间，虽产生了规模集聚效应，有利于资源、能源和土地的集约节约利用，但也带来了交通拥挤、房价高昂、生态环境恶化等“城市病”（魏后凯，2013）。为了克服“城市病”，世界各国在进入城市型社会之后，除了对一些大都市进行控制和疏散外，更重要的是加强绿色生态空间和休闲空间的规划建设，促进生产、生活和生态的协调发展。
基于上述城市型社会的基本特征，可以预见未来中国推进新型城镇化必须要制定更加全面系统、富有前瞻性的目标体系，以此引领城镇化的可持续发展。具体目标可以概括为如下几个方面：（1）城镇化的水平和质量稳步提升
新型城镇化的首要目标是城镇化的水平与质量。《规划》提出，在2020年国家常住人口的城镇化率将达到60％左右，户籍人口的城镇化率达到45％左右，户籍人口城镇化率的与常住人口城镇化率的差距将缩小约2个百分点，逐步实现1亿名左右的农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。这一目标改变了以往单一注重指标高低的做法，更加关注到两个城镇化率及其背后所隐藏的半城镇化问题，并将这一问题作为提升城镇化质量的核心突破口，充分体现了以人为本的战略思维。（2）城镇化的格局更加优化
与城镇化人口分布相匹配的是城镇化载体的布局与发展。实际上就全国而言，目前以“两横三纵”为主体的城镇化格局已经基本形成，随着各类国家战略性区域的不断设置，城市群集聚经济、人口的能力明显增强。东部地区城市群的一体化水平和国际竞争力明显提高，中西部地区的城市群未来将成为推动区域协调发展的重要增长极。这一城镇化格局从国家尺度上形成了深入推进城镇化发展的基本空间框架，既是对新中国成立以来国家区域格局演变历程的延续，同时也是对区域均衡发展和全面提升城镇化品质诉求的回应。在这一框架的基础之上，各地可以更加因地制宜地探索与完善城镇的规模结构，突出
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