作者：圣才学习网
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陈庆云《公共政策分析》（第2版）课后习题详解试读：
第一章 导论：公共政策分析的基本理论与框架
一、概念题
1公共政策
答：公共政策是指政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事务共同管理过程中所制定的行为准则。该定义具体包括四层内容：①公共政策的制定主体是政府、非政府公共组织和民众；②公共政策的需求基础是社会公共事务；③公共政策是社会公共事务管理中所制定的行为规范；④公共政策的主体在对社会公共事务实施管理的同时，也要对自身的管理制定准则。公共政策更突出“公共”二字。这既意味着对公共性的强调，也意味着以公共利益为出发点，重新审视公共政策的本质及其诸多特征和功能的必要。公共政策的基本特征包括：阶级性、整体性、超前性、层次性、多样性和合法性。
2公共利益
答：公共利益是指公众和社团普遍享有的包含某种金钱利益，或者公众或者社团的权利和义务因之受到影响的某种利益。公共利益通常要遵循四项基本标准：（1）具有“公共性”。较私人利益而言，公共利益首先是一种公众利益，受益主体具有普遍性或不特定性的显著特点。（2）具有合理性。由于一种公共利益的实现经常是以其他公共利益和私人利益的减损作为代价的，因此立法机关在界定公共利益时就应当遵循合理性原则。（3）具有正当性。公共利益的界定事关广泛的公众利益，立法机关，尤其是地方立法机关和行政机关应当广泛听取、充分尊重公众意见，保证公共利益界定基于广泛的民意之上。（4）体现公平性。公共利益是一种公众利益，如果以减损少数人的私人利益却又不给予必要补偿的方式来增进公共利益，就会有违正义和公平。
3社会利益
答：社会利益是指一定时空范围内的社会全体成员，在一定社会物质生活条件下，基于一定的社会目标而对诸种社会要素和社会状态的共同需要所体现的利益形态。社会利益是广泛个体利益的集中体现，是具体的、独立的利益形态。其内容主要有：具有社会分享性的公共利益、具有组织分享性的共同利益和具有私人独享性的个人利益。
4利益选择
答：利益选择是指政府对利益的分配是有一定的导向性和目的性的，作为公共权力的占有者，政府把利益分配给谁，首先来自于政治统治的目的。在阶级社会里，无论何种社会、何种政府，所制定的公共政策，都必须符合统治阶级的利益要求。因此，政府要选择那些与政府的价值取向一致的社会群体作为分配对象，满足他们的利益需要。作为一个相对独立的社会行为组织，政府是由若干成员组成的，每个成员的利益以及他们的总体利益是借政府的机构来实现的。所以制定什么样的政策，政府首先是选择利益，选择那些与社会整体利益一致的方面，也选择那些与政府自身最大利益相一致的方面。政府的这种人为、主观的选择特征，必然使公共政策在分配社会利益时带有明显的倾向性。
5利益整合
答：利益整合是指在承认个人利益、局部利益、全局利益、国家利益相对独立和差异性的前提下，强调个人利益、局部利益服从全局利益、国家利益，当它们之间发生冲突时，应把全局利益、国家利益放在第一位。利益整合包括两个基本方面：（1）纵向的利益整合。主要是中央与地方之间、上级与下级之间、政策制定者与执行者之间的利益整合。实现纵向利益整合的关键是克服狭隘的地方主义、部门主义和极端个人主义的思想和行为。（2）横向的利益整合。主要是各地方政治体系之间、各政策执行机关之间、政府与人民之间的利益整合。通过这种整合，使个人利益、局部利益、国家利益三者得到合理配置，从而避免因利益冲突而导致的公共政策规避。
6利益分配
答：利益分配是指国家与项目承担单位之间、单位之间以及承担单位中个人的利益情况。如果利益分配不当就会损伤承担单位和个人的利益导致项目合作破裂。利益分配的结果既能使部分人获得利益，也可以使部分人失去利益。比如物价政策，就经常在生产者与消费者之间谋取合理的平衡。有时会削弱生产者的利益，有时则抑制消费者的利益。但公共政策的最大特点之一，总是要保护绝大多数人的利益，尤其是绝大多数人的长远利益，而抑制少数人的利益。
7利益落实
答：利益落实是指在分配利益时，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的，但更重要的是这些利益群体能否按照政策规定的目标，获得应有的利益，这不仅是相关的利益群体关心的事，更应该是政府关心的事。政府的政策主体地位，需要其主动地把政策内容贯彻到实践中去，产生应有的政策效果，即从本质上讲，使得分配的利益到位。
8政策分析
答：公共政策分析是指对政府为解决各类公共政策问题所采取的政策的本质、产生原因及实施效果的研究。政策分析的内容包括：①构建问题，即首先要明确政策问题是什么，以及如何解决。政策问题不可能在一开始全部明确，只有在不断的分析活动中才会逐步清楚；②描述与现行政策问题相关的已有政策，分析其产生的原因、制定过程与实际结果；③预测为解决问题所提供的相关政策能够产生何种结果；④评价已有和将产生的政策价值；⑤提供将要实施的政策会产生哪些有价值的信息。
9政策模型
答：按照系统分析的理解，政策模型是指对研究对象和过程某一方面的本质属性所进行的一种抽象描述。政策模型的作用是可以将复杂问题变为易于处理的简单模式，不受现实中非本质因素的约束，易于理解、操作、模拟与优化。政策模型是由变量与关系组成的。变量反映随时间或其他条件变化的数值而改变的程度。明确变量及其相互关系是分析的主要任务。在分析的基础上，通过确定这些部分之间的关系而将其加以组合。政策模型的分类：①确定型模型。即通过已知可控和不可控变量的关系来计算所有结果变量；②随机模型。指从变量的概率分布中求出结果。所有的模型讨论，都涉及到总体研究。模型应该首先在整体水平上建立各种关系，并依据需要逐步补充，直至得到最理想的结果。因此最优化模型是在特定假设和约束条件下可以求出最优选择结果的模型。
10政策信息
答：公共政策活动实际上是对政策信息进行搜集、传递、加工、使用、反馈的过程，即输入关于社会各方面要求与需要的信息，经过转换（领导层的决策），输出作为所制定的政策内容的信息，其中也包括政策实施情况的反馈信息。政策信息的优化与政策优化是统一的：高质量的信息采集、科学的信息处理、有效的信息传递、快速灵敏的信息反馈等，既会保证政策目标与政策方案的优化，也会保证政策的有效实施。政策信息是反映国家进行各种政策性活动的意志、主张、倾向的信号，并表现这类活动的各种关系。除了那些保密性信息外，搞行政信息垄断是错误的。政策信息原则上应该是开放的，只有这样才能避免因信息闭塞而造成的政出多门、互相抵消、不同步、不配套等问题。获得政策信息应是多渠道的，既有来自大众交流媒介的各种社会渠道，也有来自政府机关的内部渠道。因此，要加强各种信息渠道的沟通。
二、思考题
1试论述公共政策的本质。
答：公共政策的本质是社会利益的集中反映。公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。公共政策的本质可以从以下几个方面论述：（1）“利益”是公共政策的核心要素
从现有工作的研究基础出发，一般公共政策研究选择的角度是“利益”，因为它是公共政策的核心要素。用“每一既定的社会经济关系首先表现为利益”、“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”等马克思与恩格斯的经典语录可以说明这一问题。（2）对社会利益的权威性分配
公共政策的本质是社会利益的集中反映，政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。（3）利益分配的基础及其动态性
①利益选择。政府作为公共权力的占有者，分配利益时首先考虑其政治统治的目的。政府所制定的公共政策，必须符合统治阶级的利益要求。同时政府应首先选择那些与社会整体利益一致的方面。
②利益整合。政府在向社会各成员分配利益时，除了考虑到社会的整体利益与政府利益之外，还要充分考虑到社会各成员之间的利益相关性。
③利益分配。公共政策本身并不是资源，而是由于政策实施后一部分人的利益得到满足，这意味着政策起到了向社会有关成员分配利益的功能。
④利益落实。政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的。但更重要的是这些利益群体能否按照政策规定的目标，获得应有的利益，这不仅是相关的利益群体关心的事，更应该是政府关心的事。（4）增进社会利益
公共政策不仅要分配利益，更要增进全社会的利益。仅仅注重利益如何分配是不行的，应当更加注重社会利益的增加。（5）公共政策的本质
公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。其内涵有：①不涉及非政府组织，公共政策体现政府的政治行为，是政府活动的产物；②公共政策的本质是要解决利益的增进与分配问题；③公共政策对利益的分配，是一个动态过程；④公共政策对社会利益的分配服从于政策主体对利益的追求；⑤公共政策对社会利益的分配过程，是有时间与空间限制的；⑥公共政策仅仅是某些规范，其实际结果，有待执行之效果分析；⑦有效增进与公平分配社会利益；⑧社会利益包括公共利益、共同利益和个人利益；⑨用社会利益取代公共利益。
2为什么说“利益”是公共政策研究中的核心要素？
答：公共政策的本质是社会利益的集中反映。政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程。
从行为学的角度分析，人的利益追求是人类行为的动因。社会由无数个体组成，没有每一个个体的利益，自然也无从谈起社会的利益。但个人只有在集体或社会中才能得到发展，个人的利益必须同集体利益、社会和国家的利益有效地结合起来。无产阶级的利益原则是：个人利益、集体利益和国家利益是统一的。一旦它们之间发生矛盾，个人利益要服从集体和国家的利益。无产阶级获得政权后，每一项重大方针政策的制定和实施，都要考虑到全社会的整体利益。在承认每一个利益主体对利益追求的合理性和自主性的基础上，解决好人们之间的利益矛盾，使得人们在承担对社会的义务和责任的同时，对利益的追求真正成为社会进步的动力。具体地说，政府利用公共政策，去保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求。通过政策作用去调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。正是从这个意义上讲，公共政策的本质应该是政府对社会实行权威性的利益分配。
3如何理解“社会利益”的内涵？
答：（1）社会利益是指一定时空范围内的社会全体成员，在一定社会物质生活条件下，基于一定的社会目标而对诸种社会要素和社会状态的共同需要所体现的利益形态。社会利益是广泛个体利益的集中体现，是具体的、独立的利益形态。（2）社会利益所包括的内容是：具有社会分享性的公共利益、具有组织分享性的共同利益和具有私人独享性的个人利益。用包括以公共利益为核心的三种利益之和的社会利益，取代人们常用的“公共利益”，即公共政策要增进的不仅仅是惟一的公共利益，而是范围更广、内容更丰富的社会利益。（3）公共政策的本质是对社会利益的权威性分配。假如一定要把公共政策理解为“它是对整个社会价值所做的权威性分配”的话，那么为免于对“价值”一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把“价值”改为“利益”。即公共政策的本质是社会利益的集中反映。政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。（4）政府常常利用公共政策，去保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求。通过政策作用去调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。正是从这个意义上讲，公共政策的本质应该是政府对社会利益实行的权威性分配。因此，可以在戴维·伊斯顿对公共政策的定义中，把“价值分配”改为“利益分配”。
4如何理解公共政策的调控功能？
答：公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾，进行调节和控制的过程中所起的作用。既有调节作用，也有控制作用。调节作用与控制作用往往是联系在一起的，经常是调节中有控制，控制中达到了调节。（1）政策的调控作用，主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系。现实社会里存在着追求各种不同利益的群体。他们中有些人的利益是一致的，有些人的利益则不一致。有些人在一定时期内，利益是一致的，而在其他时期内又会不一致。（2）公共政策的调控功能，有直接的和间接的两种形式。对中央政策而言，那些宏观调控政策，如以产业政策为核心的经济政策，控制人口增长、保护生态平衡等政策，对我国经济的发展、人口的数量和质量、环境的保护，都直接起到了调控作用；同时，它们也对企业的发展起到了间接调控作用，政府制定政策去调控市场，市场引导企业的生产、经营，促使资源的优化配置。在计划经济体制下，人们混淆了两种调控方式的区别，使宏观经济政策产生了许多消极作用。（3）政府政策的调控功能，常常还表现出特有的倾斜性。因为政府目标在不同时期会有不同的侧重点，政策要围绕政府目标的侧重点，鲜明地倾向于政府工作的某一方面，即政府在满足整体利益的前提下，优先对某一领域，以及相应的某一些利益群体施加保护或者采取促进性措施，使之得到充分发展，而这些措施往往是倾斜政策的重要内容。（4）政策的调控功能，也有积极与消极之分。消极的调控作用又称负调控功能。这种消极作用，往往是因强调一种倾向而掩盖了另一种倾向所致。比如，强调扩大地方自主权的“分灶吃饭”政策实施后，中央财政收入出现了较为明显的下降趋势。
5如何理解公共政策的利益分配功能？
答：公共政策应具有利益的分配功能。这种功能需要回答三个方面的问题：将那些满足社会需求的资源（即利益）向谁分配？如何分配？什么是最佳分配？其中第一个问题是重点。利益究竟分配给谁？在通常情况下，下列三种利益群体和个体，容易从公共政策中获得利益：（1）与政府主观偏好一致或基本一致者
政府是政策制定的主体，自然也是利益分配的主体。政府显然愿意把社会利益分配给自己的拥护者，而不是反对者。现实中常有这种情况，那些口头或表面拥护而实际上反对政府偏好的人，也同样会从政府手中获得同等的利益，甚至更多的利益。（2）最能代表社会生产力发展方向者
公共政策的利益取向，要求必须明确谁是政策的受益者。对于任何一届政府来说，大力发展社会生产力总是第一位的。政策的好与坏、正确与错误，首先看它是否有利于生产力的发展。不言而喻，其行为体现生产力发展趋势者，必然会从政策中获益。（3）普遍获益的社会多数或绝大多数者
一项政策的实际效果，取决于该政策是否符合绝大多数人的利益。因为在政策实施过程中，利益得到满足或基本满足的各种利益群体与个体，会自觉不自觉地拥护和执行政策，促使政策的实际效果与预期效果一致。一般地说，在特定时期内政策受益的人越多，发生政策偏离的可能性就越小。
认真研究公共政策的利益分配功能，既是重要的理论问题，又是一个严肃的实践问题。离开了“究竟把利益分配给谁”这一核心问题，公共政策将失去制定的必要性，即使制定出来也会失去其灵魂。
6公共政策分析的基本框架包括哪些基本内容？它们各自考虑哪些主要问题？
答：公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所选择的政策的本质、产生原因及实施效果的研究。公共政策分析的基本框架简述如下：（1）公共政策问题的构建
社会现实中的某个问题怎样成为公众在政治上注意的对象？社会问题或公共问题如何进入政策议程成为政策问题？政策问题是什么？不同的政策问题主要采用哪些分析方法？建立政策议程的基本条件有哪些？（2）公共政策方案的制定与通过
建立政策方案的基本原则是什么？实现政策方案的目标是什么？可供选择的方案是如何制定的？怎样对所选择的政策方案优化？什么利益群体直接或间接地影响了政策方案的制定过程？政策方案是怎样被正式通过和颁布的？正式通过的政策的基本内容是什么？（3）公共政策内容的实施
有效的政策实施必须具备哪些条件？在政策实施中采取了哪些具体的行动措施？这些行动措施对政策内容产生了何种影响？（4）公共政策效果的评价
按照什么样的标准去评价政策的实施效果与影响？由谁去评价政策结果？政策评价的结果是什么？政策是继续执行、发展还是终止？
7德罗尔等人所倡导的政策科学基本范式包括哪些内容？
答：（1）背景
政策科学作为一门独立的学科研究，在相当大的程度上与叶海卡·德罗尔的工作分不开。从1968年至1971年，他发表的《公共政策制定的再审查》、《政策科学探索》和《政策科学构想》被称为政策科学三部曲。德罗尔批评了拉斯韦尔的过分推崇行为科学方法论的作用，分析了管理科学与行为科学方法的局限性。德罗尔还与政策分析家E.S.奎德合作创办了《政策科学》刊物，倡导举办了政策科学国际培训班，为政策科学的传播与发展作出了杰出贡献。以德罗尔为首的一派政策科学家提出的理论与观点，已在这一学科中处于领先地位，成为政策科学的基本范式。（2）德罗尔等人所倡导的政策科学基本范式的主要内容
①政策科学的目的在于认识和端正社会发展方向；
②政策科学所关注的政策制定系统，是宏观的公共政策制定系统；
③政策科学打破了许多学科之间的传统界限，吸收了多学科的有益知识；
④政策科学的建立，首先是以抽象的政策制定理论框架为基础；
⑤政策科学第一次把个人的经验、社会常识也纳入学科知识系统中；
⑥政策科学试图将探讨价值、价值协调、价值代价和价值行为确定为基本内容；
⑦政策科学的研究主题是鼓励、激发有组织的创造性，包括价值观的创造；
⑧政策科学赖以发展的源泉是社会改革和改革环境中政策过程的变化；
⑨政策科学强调未来，但又认为今天是过去与未来的纽带，坚持历史研究方法；
⑩政策科学既对科学中的理性知识进行研究，又承认超理性过程的重要作用；
政策科学以实证哲学为基础，其研究主题是自身的规范、假说、潜在理论、学术基础及其应用；
政策科学认为规范的创新是必需的、严格的，应符合科学的基本标准。
第二章 政府、市场与公共政策的关系分析
一、概念题
1效率
答：效率是指最有效地使用社会资源以满足人类的愿望和需要，即在给定投入和技术的条件下，经济资源没有浪费，或对经济资源做了能带来最大可能性的满足程度的利用，这也是配置效率的一个简化表达。效率是在实践中最常遇到的价值标准之一，可以在两个层次上来理解效率这一概念：①日常生活中经常提到的效率概念，实际上就是产出与投入之间的一种比例关系；②经济学中所阐述的效率概念，实际上是对社会福利状态的一种描述。按照该效率概念，如果还有可能对社会目前的状态进行改变，从而可以使社会中某些个体或群体的福利得到提高，但同时其他所有个体或群体的福利都至少维持了原先的水平，那么目前的状态就是没有效率的。相反，如果进行这样的改变的可能性已经不存在了，则配置已经达到一种最优的状态。
2公平
答：公平是指按照一定的社会标准（法律、道德、政策等）、正当的秩序，合理地待人处事，是制度、系统、重要活动的重要道德品质。公平包含公民参与经济、政治和社会其他生活的机会公平、过程公平和结果分配公平。在一般意义上讨论不平等问题时，往往是基于一些抽象的哲学观念来判断差异是否合理，但这些观念又往往是难以把握的；对是否存在不平等的判断也遇到与社会福利的加总类似的问题，即不同个体在进行判断时所依据的观念可能并不完全相同，从而在社会层面上很难取得一致。
3政府
答：政府是一个国家为维护和实现特定的公共利益，按照区域划分原则组织起来的，以暴力为后盾的政治统治和社会管理组织。一般地，将政府称为第一部门。政府的主要特点包括：①它是现代社会中公共物品（和服务）的主要提供者；②它由各种正式的公共机构（或组织）组成；③它在提供物品（或服务）时一般并不以营利为目的；④通过合法地行使强制力来达到自己的目标。
4市场
答：市场是指商品交易关系的总和，主要包括买方和卖方之间的关系，同时也包括由买卖关系引发出来的卖方与卖方之间的关系以及买方与买方之间的关系。一般地，将市场称作第二部门。市场的主要特点包括：①它是现代社会中私人物品（和服务）的主要提供者；②它由各种正式的私人组织（企业）组成；③市场中的私人组织（企业）提供物品（或服务）的主要目的是为了获得最大利润；④分散决策和基于互利的自主交易是市场提供物品（或服务）的主要模式。
5社区
答：社区是指固定的地理区域范围内的社会成员以居住环境为主体，行使社会功能，创建社会规范的行政区域。社区是解决问题的最基本途径，无论对于私人问题还是社会问题都是如此。与其他三个部门相比，社区的最主要特点是它的非正式性。尽管如此，社区在解决社会问题方面所发挥的作用却是不可忽视的。一般来说，经济和社会发展状况越是滞后，社区在解决社会问题时所发挥的作用越大。比如，到目前为止，社区仍然是我国解决养老问题的主要途径之一。
社区的优势表现在：信息优势、激励充分、有利于社会资本的积累、具有较好的回应性、对财政资金的依赖程度较小。
社区的缺陷表现在：首先，社区中之所以能够形成相对紧密的人际关系，其主要原因是社区的范围一般不会太大，社区中所容纳的人口一般也相对较小，从而为人们通过重复的交往形成稳定、紧密的关系提供了条件；其次，社区的非正式性也经常成为其从社区之外获得资源的最大障碍。
6垄断
答：垄断是指市场的参与者具有了影响市场机制发挥作用的力量。这主要是指市场参与者具有了影响市场价格的力量。市场之所以具有保证效率实现的能力，是因为它通过价格机制来引导社会将资源配置到社会成员最需要的地方，价格这一信号才能够起到正确地反映社会成员的偏好和需求信息的作用，从而保证资源配置效率的实现。一旦少数市场参与者具有了影响市场价格的能力，价格作为反映社会成员需求信息的机制的能力也就或多或少地受到了削弱，从而使价格机制不再具有推进资源配置效率实现的能力。资源配置效率的损失最终是与垄断者利用其影响市场价格的能力来为自己谋取最大福利的行为紧密地联系在一起的。即当市场中出现垄断者时，垄断者通过控制市场价格来谋取垄断利益的行为将最终导致市场资源配置效率的损失。
7寻租
答：寻租是指通过一些非生产性的行为对利益的寻求。它是一些既得利益者对既得利益的维护和对既得利益进行的再分配的活动。寻租往往使政府的决策或运作受利益集团或个人的摆布。这些行为有的是非法的，有的合法不合理，它们往往成为腐败、社会不公和社会动乱之源。政府中的决策者为了少数人的利益而忽视甚至损害多数人利益的一种非常普遍的情况是“寻租活动”。
寻租的特点主要有：①间接造成经济资源配置的扭曲，阻止了更有效的生产方式的实施；②导致其他层次的寻租活动或“避租”活动；③政府部门工作人员为了对付寻租者的游说与贿赂，需要时间和精力反击；④寻租活动有合法与非法之分；⑤企业向政府争取优惠待遇，利用特殊政策维护自身的独家垄断，属于合法的寻租活动；⑥行贿和走私属于非法的寻租活动。
8社会福利
答：社会福利是指社会群体中所有个体的个人福利的加总。福利是一个主观的概念。从个体的角度讲，福利是指个体从消费各种私人的或公共的物品（或服务）中所获得的幸福感。而个人福利的加总也就是社会福利。简单地讲，“加总”是指综合各个分散的个体的意见从而得到总体的意见的过程。然而，也正是这一“加总”的过程使得“社会福利”成为一个复杂的、缺乏可操作性的概念。在实践过程中，人们往往在“加总”的具体方法上存在巨大的争议。然而面对社会不同阶层的利益诉求的不同，加总的方式势必会引起较大的争议，不管选择什么样的权数组合（除非回到所有人的权数都相同的简单加总方式），按照这种意见所得到的社会福利标准显然不同于一视同仁式的简单加总方式。
9第三部门
答：第三部门是介于政府和企业之间的机构，其既不属于政府公共部门，也不属于市场经济部门。那些以服务公众为宗旨，不以营利为目的，其所得不为任何个人牟取私利的机构，都可划入第三部门。因此，在第三部门中，既可以看到一些在形态和功能上更接近政府机构的组织，也可以看到一些在形态和功能上与私人部门中的企业组织相类似的组织，还可以看到一些具有非正式特征的组织。
第三部门的主要特点包括：①它既可能提供私人物品（服务），也可能提供公共物品（服务）；②它主要由正式的组织构成，但这些组织可能是公共组织，也可能是私人组织；③它在提供物品（和服务）时一般并不以营利为主要目标；④第三部门的活动往往建立在人们自愿地提供各种资源并在提供物品（或服务）的过程中进行自愿的合作的基础上来解决问题。正因如此，第三部门也称作“志愿部门”。
10市场失灵
答：市场失灵是指市场无法有效率地分配商品和劳务的情况，市场作为一种社会问题解决途径存在本质性的缺陷。一方面，在市场存在缺陷的情况下，市场保证经济效率的上述优势也就或多或少地要打一些折扣；另一方面，即使不考虑不完美的市场造成效率损失的可能性，市场在促进另一个价值标准——公平的实现方面也往往不能令人满意。两个方面结合在一起就构成了通常所说的“市场失灵”。市场失灵主要表现在垄断与效率损失、公共物品与效率损失、外部效应与效率损失、信息不对称与效率损失。
11政府失灵
答：政府失灵是指政府的活动或干预措施缺乏效率，或者说政府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。具体来说，可以将政府失灵现象大致归结为如下几个方面：（1）作为一种加总社会中所有个体的意见的途径，政府是不完美的。由于“阿罗不可能定理”的存在，使得面对加总社会意见的过程中存在种种缺陷和矛盾。（2）政府中的决策者可能会被少数人的利益所引导，从而忽视甚至损害多数人的利益。多数时候，政府的决策总是由少数人做出的。如果社会对这些决策者的监督是不完善的，那就存在决策者为了少数人的利益而忽视甚至损害多数人的利益的可能性。（3）行政机构的低效率问题。评估行政机构的绩效非常困难、行政机构缺乏竞争和行政机构的公务员体制的僵化都是造成效率低下的原因。（4）政府失灵的其他方面。政府失灵可能还表现在许多方面，包括民主投票过程的高成本、直接民主过程可能缺乏保护少数人利益的机制、代议制民主过程中可能出现的地方利益与全局利益的冲突、政治周期对经济和社会的负面影响等各个方面。
12志愿失灵
答：志愿失灵是指第三部门无法有效率地配置公共商品或服务的现象。对于第三部门作为解决社会问题途径的缺陷，莱斯特·撒拉门从第三部门作为一个志愿部门的角度将其总结为“志愿失灵”。按照该总结，“志愿失灵”主要包括如下几个方面：（1）与政府途径相比，单纯依靠第三部门一般不能提供足够数量的公共物品（或服务）。第三部门的这一缺陷实际上在市场失灵部分已经有比较充分的说明。与政府部门相比，第三部门主要依靠自愿的方式来筹集资金。（2）与政府途径不同，第三部门中所提供的志愿性服务在分布上可能具有不平衡性。志愿组织或者捐助者的偏好可能会导致第三部门所提供的志愿性服务在地域或者人群的分布上具有不平衡性。（3）第三部门中的志愿组织很可能会受到其捐助者过多的影响，从而将违背民主原则的家长制作风带入其服务过程中。（4）第三部门可能会由于不能吸引到优秀的专业人才而制约其服务能力。与缺乏足够资源的支持类似，志愿组织在吸引专业人才加入方面往往也存在困难。这种困难也成为制约志愿组织活动能力的一个重要因素。
13公共物品
答：公共物品是指公共使用或消费的物品。公共物品是指那些或多或少具有下面两个特征的物品（或服务），包括的内容有：①个人很难拥有排他性的占有和支配该物品（或服务）的权力；②个体对该物品（或服务）的消费一般并不或者很少会减少其他个体消费该物品（或服务）的可能性。与之相对，私人物品则是指那些基本上不具备上述两种特征的物品。公共物品的上述两个特征意味着，个体很难向那些消费这些物品的其他个体收取因提供这些物品而应当获得的合理补偿。其结果必然是降低了个体在提供这些公共物品方面的激励。这样，一方面，社会中的每个个体都或多或少地对公共物品具有需求；另一方面，在没有市场之外的其他途径参与这些物品生产的情况下，市场并不能保证这些物品一定能够被生产出来。这显然意味着效率的损失。
14外部效应
答：外部效应是指存在于市场之外而不受市场机制调节的活动或影响。如果发生在市场之内的某种活动，其影响范围超出了市场机制的作用范围，即这种活动的主要部分虽然在市场之内，但其延伸部分扩展到了不存在市场的地方，那么，这种市场之内的活动在不存在市场的地方所造成的影响就属于外部效应。具体的外部效应是指在市场活动中没有得到补偿的额外成本和额外收益。当出现正的外部效应时，生产者的成本大于收益，利益外溢，得不到应有的效益补偿;当存在外部效应时，生产者的成本小于收益，受损者得不到损失补偿，因为市场竞争就不可能形成理想的效率配置。
15信息不对称
答：信息不对称是指市场参与各方在掌握对市场交易具有重要性的信息的量和质上出现了差异。一个非常重要的现象是，生产者对产品的质量所掌握的信息一般要远远超过购买者。以信息不对称为基础，掌握信息比较充分的一方必然要试图利用其信息优势为自己谋取利益，而这种谋取利益的活动又往往会降低处于信息劣势一方的利益。
16阿罗不可能定理
答：阿罗不可能性定理（Arrow’s Impossibility Theorem）是指，如果众多的社会成员具有不同的偏好，而社会又有多种备选方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都满意的结果。该定理是由1972年度诺贝尔经济学奖获得者美国经济学家肯尼思·J·阿罗提出的。“阿罗不可能定理”的意义在于，它表明在集体行动中无论采用何种加总个体意见的方式都是存在缺陷的。作为该缺陷的一个结果，所有民主方式中的投票过程都潜在地具有被操纵的可能性。
二、思考题
1选择一个具体的社会问题，思考在该社会问题的认定过程中可能涉及的价值标准有哪些？
答：（1）社会问题首先是一个与个体问题或私人问题相对立的概念。即一个问题要成为社会问题，必须是一个同时对许多个体发生影响并导致这些个体不满的状态。至于这些个体的数量究竟要在社会中占多大的比例，则是一个实践过程中的问题，不能从理论上简单地确定。社会问题的认定主要包括两个方面的内容：①使用事实分析方法来搞清楚有关该社会问题的各种事实，包括其自身特征、相关的人群、人们对其不满的程度、造成该社会问题的原因等诸多方面。②使用价值分析方法来搞清楚与该社会问题相关联的各种价值标准并使用这些价值标准对问题进行评价。（2）根据题目要求，选定中国目前的收入差距扩大这一事实进行分析
改革开放30多年来，从“要允许一部分人先富起来”开始，中国正一步一个脚印地朝着富强的康庄大道坚实地迈进，经济发展的高速度更为世人瞩目。联合国和世界银行公布的“人类发展报告和世界发展指标”显示：中国已成为全球消除贫困的成功“范例”。改革开放以来，中国人均GDP增长了5倍，绝对贫困人口减少了数亿。然而，随着社会结构的转型和富裕阶层的出现，中国的贫富之间的差距在不断扩大，以衡量收入分配差距的基尼系数来看，中国的收入差距正从改革开放初期80年代基尼系数0.20的平均高度，迅速扩大到目前的基尼系数0.447，突破了国际公认的贫富差距0.40警戒线的现状，并且有经济学家认为这种差距还有扩大的可能。当中国的奢侈品消费增速成为世界第一时，还有2610万贫困人口挣扎在饥饿的死亡线上，这就是中国严峻的现实。（3）社会问题认定过程中的价值标准
①社会福利
社会福利是指社会群体中所有个体的个人福利的加总。福利是一个主观的概念。从个体的角度讲，福利是指个体从消费各种私人的或公共的物品（或服务）中所获得的幸福感。而个人福利的加总也就是社会福利。关于社会福利高低的加总问题的价值标准始终是人们争论的焦点，如果采用以简单加总的方式所获得的社会总福利的大小来评价公共政策，则社会中相对弱势成员（比如，相对贫困的成员）的利益有可能受到忽视。按照这些成员的理解，为了更“公平”起见，社会总福利的加总方式中应当为弱势群体设定更大的权数，同时给社会中相对强势的成员设定相对较小的权数。这就是说，社会总福利的加总过程对不同的社会成员采用不同的权数。显然，不管选择什么样的权数组合（除非回到所有人的权数都相同的简单加总方式），按照这种意见所得到的社会福利标准显然不同于一视同仁式的简单加总方式。两种不同的社会福利标准定义方式在认定社会问题时将发挥不同的影响。比如，按照前一个标准，社会成员福利的平均增长将使整个社会进入到更满意的状态；而按照后一种标准，即使社会成员的福利平均地获得增长，也未必达到最满意的状态。最满意的状态要求富裕和贫穷的成员在增长速度上有所差别。在一些情况下，即使大家的福利都没有增长，从富裕成员向贫穷成员转移财富也有可能使社会总体的福利获得提高。
②效率
效率是在实践中最常遇到的价值标准之一。可以在两个层次上来理解效率。改革开放之初提出的要允许一部分人先富裕起来，先富帮后富的设想是好的，是正确的，但是在发展的过程中，有些人就会盲目地追求效率，有的是以牺牲环境为代价，甚至有的人是以违反法律为代价而获取经济上的利益。因此造成了在不断的发展过程中形成的贫富差距不断扩大，社会阶层也逐渐形成的局面。而不同的社会阶层又会有自己的利益诉求，基于“理性经济人”假设，既得利益者会千方百计保护自己的既得利益，而他们可以和政策制定者形成“攻守同盟”，这样他们就能够不断获益，形成富人越富、穷人越穷的一种社会状态。应当说明的是，经济效率的概念又是一种应对福利“加总”困难时的折衷标准。这是因为，无论选择了哪种社会福利标准，经济效率的提高总是会为社会福利的提高提供基础。按照简单加总的方法，经济效率的提高由于使某些个体的福利获得提高而又没有使任何个体的福利受到伤害，它一定会使社会总福利获得提高。即使从其他加总方式来看，经济效率的提高也使得能够用于再分配的资源总量增加，从而为社会总福利的提高提供了可能性。
③公平
公平这一价值标准始终是不断讨论的一个重要议题。与社会福利类似，公平也是一种复杂的价值标准。“公平”经常与“平等”这一概念等同。类似地，“不公平”则经常与“不平等”这一概念对等。因此，这里不妨将有关“公平”的讨论转变为对“不平等”的讨论。为了说明的方便，可以将“不平等”划分为三个层次，即一般意义上的不平等、经济上的不平等和收入上（或财富）的不平等。
在改革开放的宏大成就中，隐藏着诸多的不公平，然而不同的人会有不同的认知标准，这也就是公平为什么会难以界定的一个原因。实际上，这个社会中究竟是否存在条件完全相同的个体是存在问题的。此时，就很难判断待遇上的差别是否属于“不平等”了。这些因素综合在一起造成这样一种结果，即尽管人们在日常生活中经常在一般的意义上使用“不平等”这个概念，但该概念在政策实践中的可操作性却比较差。当待遇上的差别发生在经济领域时，就将其称为“经济不平等”。与一般意义上的“不平等”类似，“经济不平等”也是一个相对难以把握的概念。实际上，两个个体在经济参与机会上的差别可能经常与个体特征上的差别有关。
2针对上述社会问题，思考政府、市场、第三部门和社区四种途径在解决该问题过程中所发挥的作用。
答：社会问题的解决既可以通过政府这条途径，也可以通过市场、第三部门甚至是在家庭、邻里等社区范围内获得解决。即社会问题的解决存在多种途径。因此，有必要对这些途径在解决社会问题时的“分工”进行解释。在多数情况下，社会问题是通过一种混合的途径来获得解决的。（1）政府。又称第一部门，其解决社会问题主要体现在两个方面：一是其权威的广泛性，即除非遇到特殊的障碍，其权威一般能够遍及其管辖范围内的所有地域和人群；二是政府是惟一的能够合法地使用强制力的组织。作为这两个特征的结果，可以看到：第一，政府能够有效地克服“搭便车”现象所造成的负面影响，这使其行动能够获得足够的资源支持；第二，许多时候，合法运用强制力的能力也使得政府能够有效地减少个体或群体为了进行集体行动所需付出的协调成本，从而提高行动的效率；第三，政府权威的广泛性使得政府行动比其他组织的行动更有可能影响到广泛的区域和群体。（2）市场。又称第二部门，其解决问题一般具有较高的效率。这主要包括：
①通过分工和专业化生产促进投入——产出效率;
②通过为个体提供充分的激励来提高投入——产出效率;
③市场通过对社会成员的需求进行评估来保证资源配置效率的实现。（3）第三部门。与社区相比，第三部门具有相对较大的活动范围和解决问题的能力；与政府相比，第三部门具有相对较小的垄断性和相对较大的竞争性。
与政府相比，第三部门对个性化需求具有较好的回应性。第三部门作为一种解决社会问题的途径通常能够增加社会参与的程度，进而也可能对一些有益的社会价值的形成和提高作出贡献，并最终对社会资本的形成和增进作出贡献。（4）社区。指固定的地理区域范围内的社会成员以居住环境为主体，行使社会功能，创建社会规范的行政区域。社区是解决问题的最基本途径，无论对于私人问题还是社会问题都是如此。与其他三个部门相比，社区的最主要特点是它的非正式性。尽管如此，社区在解决社会问题方面所发挥的作用却是不可忽视的。一般来说，经济和社会发展状况越是滞后，社区在解决社会问题时所发挥的作用越大。比如，到目前为止，社区仍然是我国解决养老问题的主要途径之一。
3针对上述社会问题，运用本章所提供的理论框架进行分析，提出您认为最理想的解决方案。在该方案中，政府的角色如何被定位？
答：（1）面对贫富差距过大的现实，当前应当采取以下对策：
①扩大就业与鼓励创业。政府应把提高就业率作为宏观调控的重要目标，大力支持非公有制经济、中小企业和第三产业的发展。
②逐步打破垄断，营造公平的竞争环境。
③用经济手段适度调节富人阶层的收入。
④始终把“三农”问题作为政府经济工作的重要议事日程。
⑤结合西部大开发战略逐步缩小地区间经济和文化发展的差距。
⑥完善社会保障制度，切实保护低收入群体的基本生活。（2）在该方案中，政府应当为保证社会公平，通过国家宏观调控来把贫富差距控制在适当范围。政府在解决贫富差距的问题上起了首要的作用：建立、健全完善的社会保障体系；加强法治建设；发展教育、普及教育，使教育机会均等。其发挥的作用是其他部门无可比拟的。因此，政府应当成为解决贫富差距问题的主力军，应做好领跑者的角色。
第三章 公共政策系统分析
一、概念题
1思想库
答：思想库是指由各种专家、学者组成的跨学科的综合性政策研究和政策咨询组织。其主要的工作是进行综合性政策理论研究、政策规划、政策设计、政策分析、政策评估等，帮助政府部门和机构进行决策，以提高公共政策质量。思想库是政策主体的一个重要组成部分，在当代政策研究中起着巨大作用，没有思想库卓有成效的研究，政府就会在公共政策上束手无策。
2利益集团
答：利益集团是指因兴趣或利益而联系在一起，使用各种途径和方法向政府施加影响，进行非选举性的鼓动和宣传，用以促进或阻止某方面公共政策的改变，以便在公共政策的决策中，体现自己的利益主张的松散或严密的组织。利益集团具有两大特征：①有共同的利益和主张；②影响公共政策的制定。利益集团影响公共政策制定的方式和途径主要有直接游说、间接游说、司法诉讼、政治捐款、示威抗议等。
3社会问题
答：社会问题是指在政治、经济和文化等各个领域，当两个以上或很多人的期望与实际状态出现差距时，问题就超出了个人的界限，呈现出团体性或社会性，涉及到具有组织共享性的团体利益和具有社会分享性的社会利益，就需要通过团体协商、公共选择等机制来加以解决的问题。
4公共问题
答：公共问题是指影响超出了当事人范围，波及到非直接相关的群体，受到社会公众普遍关注的问题。按社会生活领域的不同将公共问题分为政治、经济、社会（狭义）和文化等领域的问题。
5目标群体
答：目标群体是指公共政策的间接客体，是那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。作为公共政策的客体的目标群体与公共政策主体之间是相互作用、在一定条件下相互转化的，目标群体并不是消极被动的，而是具有能动性，对公共政策主体起着反作用。
6一般环境
答：一般环境是指作用和影响公共政策的所有外部因素的总和，进一步可以划分为地理自然环境、经济环境、政治环境、社会文化环境和国际环境等。一般环境是政策系统存续和运行的基础，对政策系统的组织特性和功能会产生相当大的影响，是公共政策制定、执行和评价的宏观背景和总体性框架。
7工作环境
答：工作环境是指真正与具体的公共政策过程发生作用的一般环境中较为具体的成分。公共政策系统的工作环境是指一般环境中的不同部分在特定时间点上的聚合，具有多样性、变动性、主观性和人为性等特点。
8官方决策者
答：官方决策者是指广义的政府，即立法机关、行政机关和司法机关。在我国，执政党在公共政策制定中有着极为重要的地位，故在我国，官方决策者包括立法机关、行政机关、司法机关和执政党。
9自愿性工具
答：自愿性工具是指在很少或几乎没有政府干预的情况下，以自愿为基础完成预定任务、实现政策目标的手段。由于自愿性工具既具有成本效益上的优势，又与主张个人自由的文化相吻合，并且有助于维系家庭与社区的关系，因此，在许多社会中成为首选的政策工具。自愿性工具包括家庭与社区、志愿者组织和市场等。
10混合性工具
答：混合性工具是指允许政府对非政府行为主体的决策进行不同程度的干预，但最终仍由私人做出决策的实现政策目标的手段。该工具结合了自愿性工具和强制性工具的特征，在某种程度上，这类政策工具兼备自愿性工具和强制性工具的优点。主要包括四种形式：信息与规劝、产权拍卖、补贴、税收与使用者付费。
11强制性工具
答：强制性工具又称指导性工具，是指借助政府的权威和强制力，对目标群体的行动进行控制和指导的实现政策目标的手段。使用该工具，没有给目标群体留下多少自由决定的余地，具体的形式有：管制、公共企业、直接提供。
12公共政策系统
答：政策系统是指由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。政策系统是公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础。政策主体（政策活动者）一般界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织，括立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等。政策客体是指政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面。公共政策的直接客体是社会问题，公共政策的间接客体是目标群体。政策环境是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。
13公共政策主体
答：公共政策主体是指直接或间接地参与公共政策全过程的个人、团体或组织。公共政策主体主要包括立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等。公共政策主体的两种划分方式为：官方决策者和非官方参与者、体制内和体制外。公共政策主体不仅参与和影响公共政策的制定，而且在公共政策的执行、评估和监控等环节都发挥着积极的能动作用。
14非官方参与者
答：非官方参与者是指除官方决策者之外参与公共政策全过程的个人、团体或组织。包括利益集团、政治党派、大众传媒、思想库和公民个人等，其作为体制外的力量，通过游说官方决策者，施加压力，从而影响公共政策过程。
15公共政策客体
答：政策客体是指公共政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题和所要发生作用的社会成员（目标群体）两个方面。政策的直接客体是所要处理的社会问题，政策的制定围绕着社会问题和政策问题展开；政策的间接客体是所要发生作用的社会成员，政策是通过调整和规范社会成员的行为来达成政策目标。政策最基本的特征就是充当人们处理社会问题，进行社会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段。
16公共政策问题
答：公共政策问题是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。公共政策问题的特征有：①政策问题的关联性；②政策问题的主观性；③政策问题的人为性；④政策问题的动态性。
17公共政策环境
答：政策环境是指影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和。从系统论的角度看，凡是对公共政策产生作用和影响的因素皆可归为公共政策环境。
公共政策环境可以划分为一般环境和工作环境两类。公共政策系统的一般环境是指作用和影响公共政策的所有外部因素的总和，进一步可以划分为地理自然环境、经济环境、政治环境、社会文化环境和国际环境等。一般环境是政策系统存续和运行的基础，对政策系统的组织特性和功能会产生相当大的影响，是公共政策制定、执行和评价的宏观背景和总体性框架。工作环境是一般环境中的不同部分在特定时间点上的聚合，具有多样性、变动性、主观性和人为性等特点。即一般环境虽然是客观存在的，但要依赖公共政策主体对其加以观察、识别、理解和寻找。
18公共政策工具
答：公共政策工具又称为治理工具或政府工具，是指实现政策目标的手段。政策方案只有通过适当的政策工具才能得到有效的执行，从而达到政策设计的理想状态。它是连接目标和结果的桥梁，是将政策目标转化为具体行动的路径和机制。
政策工具是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径和工具。政策工具是政府治理的核心，没有政策工具，便无法实现政府的目标。对于公共物品和服务的提供，不论是由公共部门还是私部门，其方式有十种：①政府部门直接提供；②委托政府其他部门；③契约外包；④经营特许权；⑤补助；⑥抵用券；⑦市场供给；⑧志愿服务；⑨自我协助；⑩政府贩售特定服务。政府政策工具的选择，视问题情势、政府主观偏好、资源拥有程度、目标的正确性、对市场的依赖程度、相对成本等综合因素决定。
二、思考题
1公共政策系统的构成要素有哪些？
答：公共政策系统是指由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统，其构成要素有：（1）公共政策主体
公共政策主体是指直接或间接地参与公共政策全过程的个人、团体或组织，具体包括：
①官方决策者
官方决策者是指广义的政府，即立法机关、行政机关和司法机关。在我国，执政党在公共政策制定中有着极为重要的地位，故在我国，官方决策者包括立法机关、行政机关、司法机关和执政党。
a．立法机关
立法机关是公共政策主体最重要的构成要素之一，其主要职责是立法，即制定法律和政策。
b．行政机关
行政机关是贯彻执行国家的法律和政策，管理国家的内政、外交等行政事务的机关，掌握国家行政权力，运用公共政策对社会公共事务进行管理，是立法机构所确立的国家意志的执行者。
c．司法机关
司法机关作为政府的重要组成部分，也是公共管理的重要主体之一。司法机关传统上被认为只是一个检察、审判的机构，但它在公共政策制定中发挥着重要作用。
d．中国共产党
我国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一体制，中国共产党是我国政府系统的领导核心，左右着政府运行过程，主导着公共政策的制定。我国公共政策的制定与执行过程，实际上是“以中国共产党组织为首的所有履行当代中国社会公共权力的组织机构的决策与执行的过程。”
②非官方参与者
a．利益集团
利益集团是指因兴趣或利益而联系在一起，使用各种途径和方法向政府施加影响，进行非选举性的鼓动和宣传，用以促进或阻止某方面公共政策的改变，以便在公共政策的决策中体现自己的利益主张的松散或严密的组织。
b．政党
政党尤其是执政党是公共政策主体中的一种核心力量。政党政治是现代国家政治统治的基本途径，公共政策在很大程度上可视为执政党的政策。政党在现代社会中发挥着组织选举、参与立法、组建政府、利益聚合等功能。
c．大众传媒
大众传播媒介主要包括广播、报纸、电视、书刊、电影、国际互联网等传播工具。在现代社会，大众传媒是社会公众获取信息的主要来源，对公共政策过程有着非常重要的影响。
d．思想库
思想库是指由各种专家、学者组成的跨学科的综合性政策研究和政策咨询组织。其主要的工作是进行综合性政策理论研究、政策规划、政策设计、政策分析、政策评估等，帮助政府部门和机构进行决策，以提高公共政策质量。
e．公民个人
公民或选民是公共政策主体的一个重要组成部分，虽然没有明确的组织，力量比较分散，但却是最为广泛的非官方政策主体。公民个人通过各种政治参与途径，影响或制约公共政策的制定与执行。在不同的政治体制下，公民作用于公共政策过程的方式、效果不同。（2）公共政策客体
公共政策客体是指公共政策所发生作用的对象，包括公共政策所要处理的社会问题和所要发生作用的社会成员（目标群体）两个方面。
①社会问题
社会问题是指在政治、经济和文化等各个领域，当两个以上或很多人的期望与实际状态出现差距时，问题就超出了个人的界限，呈现出团体性或社会性，涉及到具有组织共享性的团体利益和具有社会分享性的社会利益，就需要通过团体协商、公共选择等机制来加以解决的问题。
②目标群体
目标群体是指公共政策的间接客体，是那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。（3）公共政策环境
公共政策环境，是指影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和，具体包括：
①经济环境
经济环境是指对公共政策系统具有重要影响的各种经济因素的总和。
②政治环境
政治环境是指对公共政策系统具有重要影响的政治状态，包括一个国家或一个地区的政治体制、政治结构、政治文化、政治关系等。
③社会文化环境
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]