生产经营单位主要负责人和安全管理人员培训教材(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：王国柱

出版社：陕西科学技术出版社

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生产经营单位主要负责人和安全管理人员培训教材试读：

前言

国务院下发的《关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号）明确规定企业主要负责人和安全生产管理人员要严格考核，按国家有关规定持职业资格证书上岗；凡存在不经培训上岗、无证上岗的企业，依法停产整顿。根据《生产经营单位安全培训规定》（国家安全监管总局令第3号）规定，生产经营单位主要负责人和安全生产管理人员初次安全培训时间不得少于32学时，每年再培训时间不得少于12学时。

为了规范安全生产培训内容，提高非高危行业生产经营单位主要负责人和安全生产管理人员的安全生产管理水平，陕西省安全生产宣传教育中心结合最新制（修）订的职业安全卫生法律法规、标准规范，组织编写了《生产经营单位主要负责人和安全管理人员培训教材》。

该教材严格按照《安全生产法》《职业病防治法》《生产经营单位安全培训规定》等法律法规对生产经营单位主要负责人和职业安全、卫生管理人员能力及培训内容要求，结合了最新制（修）订的职业安全、卫生法律法规、部门规章和标准规范，同时侧重介绍了目前安全生产标准化、职业病危害评价与控制等工作重点，以便于生产经营单位主要负责人和职业安全、卫生管理人员能熟悉最新法规并借鉴国内外先进的职业安全、卫生管理经验推动本单位职业安全卫生工作水平。本教材以《安全生产法》《职业病防治法》为主线，虽没有大篇幅地叙述这两部法律及其配套法规、规章及有关规定的主要内容，但至始至终以其主要精神贯穿全书始末，力求内容全面、结构严谨、层次分明、语句通顺，尽力为各类读者阅读时理清思路、把握安全生产管理和技术要求提供方便。

该教材参考了国家安全监管总局下发的各项培训大纲和考核标准，每章的“本章培训与考核要点”使培训教师和培训对象明确培训和学习的重点；每章“复习思考题”有助于培训对象回顾本章学习内容。

由于职业安全、卫生工作的多学科、行业领域的交叉融合性和复杂性，编写过程中虽力求全面系统，但难免挂一漏万、轻重失当，欢迎批评指正。编者2013年夏 西安生产经营单位主要负责人和安全管理人员培训教育内容与课时安排建议

根据《生产经营单位安全培训规定》（国家安全监管总局令第3号）规定，生产经营单位主要负责人和安全生产管理人员初次安全培训时间不得少于32学时，每年再培训时间不得少于12学时。结合《安全生产法》《职业病防治法》等职业安全卫生主体法和配套法规规定的对生产经营单位主要负责人和安全管理人员知识与能力的要求，教材编写委员会建议生产经营单位按照下表安排培训内容和课时。安全生产初训重点内容和课时安排建议表安全生产复训主要内容和课时安排建议表第一章 安全生产法律法规基础

本章培训与考核要点：● 熟悉最近制（修）订安全生产相关法律法规● 熟悉我国安全生产法律法规体系● 熟悉我国安全生产法律法规冲突的解决原则第一节 安全生产法律法规基础知识一、法的内涵

法的概念有广义与狭义之分。广义的法是指国家按照统治阶级的利益和意志制定或者认可，并由国家强制力保证其实施的行为规范的总和。狭义的法是指具体的法律规范，包括宪法、法令、法律、行政法规、地方性法规、行政规章、判例、习惯法等各种成文法和不成文法。我国社会主义法的形式以成文法为主。安全生产法规属于狭义的法的范畴。二、法律规范的要义

规范一般可以分为社会规范和技术规范两类。作为社会规范的一种，法律规范是国家机关制定或者认可并由国家强制力保证实施的一般行为规则，它反映由一定的物质生活条件所决定的统治阶级的意志。技术规范则指规定人们支配和使用自然力、劳动工具、劳动对象的行为规则。法律规范与其他社会规范的区别：（1）法律规范是国家制定或者认可的，其适用和遵守要依靠国家强制力的保证。其他社会规范既不由国家来制定，也不依靠国家强制力来保证实施。（2）在特定的国家，只能有统治阶级的法律规范。其他的社会规范则不同，在同一阶级社会中，可以有不同阶级的规范，如既有统治阶级的道德，又有被统治阶级的道德。（3）除习惯法之外，法律规范一般具有特定的形式，由国家机关用正式文件（如法律、命令等）规定出来，成为具体的制度。其他社会规范则不一定采用正式文件的形式。（4）法律规范是一般行为规则。它所针对的不是个别的特定的事或人，而是适用于大量同类的事或人；不是只适用一次就完结，而是多次适用的一般规则。

法律规范由假定、处理和制裁3个要素构成。假定是指适用法律规范的必要条件。每一个法律规范都是在一定的条件下才出现，而适用这一法律规范的这种条件就称为假定。处理是指行为规范本身的基本要求，它规定人们应当做什么、禁止做什么、允许做什么，是法律规范的主要内容。制裁是指对违反法律规范将导致的法律后果的规定，如损害赔偿、行政处罚、经济制裁、判处刑罚等。法律规范这3个组成部分密切联系并不可缺少，既可以把各个部分规定在一个法律条文中，也可以分别规定在不同的法律条文中。三、法的本质

如上所述，法的最本质的属性是统治阶级的意志，而不是任何个人的意志，更不是超阶级的共同意志。法作为统治阶级的意志可以表现在3个方面：（1）法的意志性与规律性。法律的意志性表现在法律对社会关系有一定的需要、理想和价值。马克思主义法学认为法的内容是由物质生活条件决定，并受客观规律制约。客观规律中最重要的是客观存在经济生活，即一定的经济关系。所以法具有规律性，它是在对客观规律的认识和把握的基础上制定的。但法律并不等同于规律，规律是客观的，而法律不完全是客观的。立法者除了客观地规定一些规律外，也可能有意识地为克服规律而规定一些内容。（2）法的阶级性与共同性。法的阶级性指法律是在政治、经济和文化方面占统治地位的阶级的意志的体现，是统治阶级进行阶级统治的工具。法的共同性指某些法律内容、形式、作用效果并不以阶级为界限，而是具有相同或相似性。（3）法的利益性与正义性。法律的制定必然反映特定的利益，法的意志内容就是由统治阶级的利益所决定的。立法是法律对利益的第一次分配，它应当符合并体现正义；法律实施是法律对利益的第二次分配，它也应当符合并体现正义。四、法的效力

法的效力，即法的生效范围，是指法律规范对什么人、在什么地方和什么时间发生效力。（1）关于人的效力。法律对什么人发生效力，各国立法原则不同，主要有以国籍为主（即属人原则，亦称属人主义，法律只对本国人适用，不适用于外国人）、以地域为主（即属地原则，亦称属地主义，只要在该国主权控制下的陆地、水域及其底床、底土和领空的领域内，不论本国人还是外国人，原则上一律适用该国法律）、属人原则与属地原则相结合等3种情况。我国社会主义法对人的效力，采用属人主义与属地主义相结合的原则，即凡居住在一国领土内者，无论本国人还是外国人，原则上一律适用该国法律；但在某些问题上，对外国人仍要适用其本国法律；特别是依照国际惯例和条约，享有外交特权和豁免权的外国人，仍适用其本国法律。（2）关于地域的效力。这是指法在什么地域范围内发生效力，即从法律生效的地域角度确定法对人的效力，大体有3种情况：一是在全国范围内生效，即在国家主权管辖的全部领域有效，包括延伸意义上的领域，如驻外使领馆、领海及领空外的船舶和飞机。凡是国家机关制定的规范性法律文件，一般在全国范围内有效，如全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规，除有特殊规定之外，一般都在全国有效。二是在局部地区有效，一般是指地方国家机关制定的规范性法律文件，在该地区有效，如省（自治区、直辖市）人民代表大会及其常委会制定的地方性法规，只在本行政区域内有效。三是有的法律不但在国内有效，在一定条件下其效力还可以超出国境，如《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）规定：“外国人在中华人民共和国领域外对中华人民共和国国家或者公民犯罪，而按本法规定的最低刑为3年以上有期徒刑的，可以适用本法；但是按照犯罪地的法律不受处罚的除外”。（3）关于时间的效力。这是指法律何时生效和何时终止效力，主要有3种情况：一是自法律公布之日起开始生效，如新修订的《中华人民共和国职业病防治法》（以下简称《职业病防治法》）。二是法律另行规定生效时间。如《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）于2002年6月29日公布，自2002年11月1日生效施行。三是规定法律公布后到达一定期限时生效。

法的时间效力涉及法律的溯及力问题。法律一般只适用于生效后发生的事实和关系，通常不具有溯及力。这是当今各国法律特别是刑法所共同遵循的惯例。但是法不溯及既往并不是绝对的，出于某种需要，也可以对法的时间效力作出溯及既往的规定。如我国《刑法》、《安全生产许可证条例》等法律、行政法规就有溯及既往的特别规定。五、法的特征

法所表现的意志首先是一种社会意识形态，但又不单纯是意识形态，而是一种社会规范。社会规范很多，诸如道德、风俗、习惯、宗教教规等，以及各种社会团体的规章等。法与上述社会规范不同，法是一种特殊的社会规范，这表现在法具有如下特征：

1.法是调整人的行为的社会规范（1）人的行为是法的调整对象。也可以说，法的调整对象是社会关系。法调整人的行为，同时也就调整了社会关系。作为法的调整对象的行为是指人的外在行为。马克思说：“对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象。”（2）法是一种社会规范。法的规范性具体体现在3个方面：①法对人们如何行为提出了明确的指示。②法的内容具有一般性和概括性。③法是反复适用的。

2.法是由国家制定或认可的社会规范

制定和认可是法律创制的主要方式。制定是指国家机关通过立法活动产生新规范。认可是国家对既存的行为规则予以承认，赋予法律效力。“认可”通常有3种情况：（1）赋予社会上早已存在的某些社会规则，如习惯、经验、道德、宗教、习俗、礼仪，使之具有法律效力。（2）通过加入国际组织承认或签订国际条约等方式，认可国际规范。（3）特定国家机关（如全国人民代表大会及其常务委员会）对具体案件的裁决作出概括性产生规则或原则，并赋予这种规则或原则以法律效力。

3.法是规定人们的权利和义务的社会规范

法通过规定人们的权利和义务，以权利和义务为机制，影响人们的行为动机，指引人们的行为，调整社会关系。权利意味着人们可以做或不做一定行为以及可以要求他人做或不做一定行为。法律通过规定权利，使人们获得某些利益或者自由。义务意味着人们必须做或不做一定行为。义务包括作为义务和不作为义务两种，前者要求人们必须做出一定行为，如纳税的义务，后者要求人们不得做出一定行为，如不得盗用他人注册商标的义务。正是法通过规定权利和义务的方式调整人们的行为，因此人们在法律上的地位体现为一系列法定的权利和义务。

4.法是由国家强制力保证实施的社会规范

任何一种社会规范都具有强制性，都有保证其实施的社会力量。然而，不同社会规范的强制性在性质、范围、层度和方式等方面是不尽相同的。法的强制性不同于其他社会规范之处在于：法具有国家强制性。法是以国家强制力为后盾，由国家强制力保证实施的。法的国家强制性，既表现为国家对违法行为的否定和制裁，也表现为国家对合法行为的肯定和保护；既表现为国家机关依法行使权力，也表现为公民可以依法请求国家保护其合法权利。六、安全生产法律法规体系（一）安全生产法律法规概念及作用

1.安全生产法律法规概念

安全生产法律法规是指在生产过程中产生的同劳动者或者生产人员的安全与健康，以及生产资料和社会财富安全保障有关的各种社会关系的法律、规范的总和。安全生产法律法规是国家法律体系中的重要组成部分，是党和国家的安全生产方针政策的集中表现，是上升为国家和政府意志的一种行为准则。它以法律的形式规定了人们在生产过程中的行为准则，规定了什么是合法的，可以做的；什么是非法的，禁止做的。

为防止伤亡事故的发生和危害，许多国家都相继制定了各种法律。从19世纪开始，西欧国家颁布的工厂法中，已逐步增加了职业安全和职业卫生方面的内容。目前，各国职业安全和卫生方面的法规主要有事故预防、职业病报告、卫生设施和保健及职业安全和卫生管理法规、职业安全与卫生教育法规、伤亡事故处理报告法规、职业安全和卫生监察法规等。工业化水平较高的国家，建立的安全卫生法规都比较完整，除了适用于一般工业部门的规定外，还对某些重要的产业部门如矿山、海运、石油化工、建筑和林业等制定了专门而详细的规定。如表1.1所示，美国颁布的《安全保健法》《国家能源法》《露天采矿法》和《复田法》《水源污染管理法》《空气净化法》《固体废物处理法》《煤肺矽肺病防治法》等；日本制定的《矿山保安法》《高压煤气管制法》《劳动安全卫生法》等。

党和政府历来非常重视职业安全卫生工作，制定了一系列规范职业安全、职业卫生行为的法律法规。这些法律法规对于做好安全生产工作，维护职工生命安全、身体健康和家庭幸福，建设科学发展的和谐社会起到了重要作用。

2.安全生产法律法规的作用（1）为保护从业人员的安全健康提供法律保障。安全生产法规是以搞好安全生产、工业卫生来保障从业人员在生产中的安全、健康为前提的。它不仅从管理上规定了人们的安全行为规范，也从生产技术上、设备上规定了实现安全生产和保障职工安全、健康所需的物质条件，强制人人都必须遵守规章，用国家强制力来迫使人们按照科学办事，尊重自然规律、经济规律和生产规律，尊重群众，保证从业人员得到符合职业安全、卫生要求的工作条件。表1.1 有关国家法律法规标准体系的特征（2）加强安全生产的法制化管理。安全生产法规是加强安全生产法制化管理的章程，明确规定各个方面加强安全生产管理的职责，推动各级领导特别是生产经营单位主要负责人对劳动保护工作的重视，把这项工作摆上领导和管理的议事日程。（3）指导和推动安全生产工作的开展，促进企业安全生产。安全生产法规反映了保护生产正常进行、保护劳动者安全健康所必须遵循的客观规律，对生产经营单位搞好安全生产工作提出了明确要求。同时，由于它是一种法律规范，具有法律约束力，要求人人都要遵守，对整个安全生产工作的开展具有用国家强制力推行的作用。（4）进一步提高生产力，保证企业效益的实现和国家经济建设事业的发展。通过安全生产立法，从业人员能够在符合安全、健康要求的条件下从事生产活动，这样必然会激发他们的生产积极性和创造性，从而促使生产效率的大大提高。同时，安全生产技术法规和标准的遵守和执行，必然提高生产过程的安全性，使生产效率得到保障和提高。

安全生产法规是国家法规体系的一部分，因此它具有法的一般特征。即安全生产法规作为生产经营活动过程中人们的行为的社会规范，是由国家特定机关制定颁布，并由国家强制力保证实施的。（二）安全生产法律法规的层次体系

1.安全生产法律体系

根据国际通行惯例，结合我国长期以来职业安全和职业卫生监督管理机制分离的现实条件，职业卫生法律法规体系的内容在第6章详细介绍，本章及第2章重点介绍职业安全（安全生产）法律法规的内容。

安全生产法律体系包含多种法律形式和法律层次，既包括作为整个安全生产法律法规基础的宪法规范，也包括行政法律规范、技术性法律规范、程序性法律规范，是综合性的系统。如图1.1所示，按法律地位及效力同等原则，安全生产法律体系分为以下5个门类：（1）宪法。由全国人民代表大会制定，是安全生产法律体系框架的最高层级，“加强劳动保护，改善劳动条件”是有关安全生产方面最高法律效力的规定。图1.1 安全生产法律体系《宪法》第42条规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。

国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。……”《宪法》第43条规定：“中华人民共和国劳动者有休息的权利。国家发展劳动者休息和休养的设施，规定职工的工作时间和休假制度。”《宪法》第48条规定：“……国家保护妇女的权利和利益……”《宪法》的这些条款是有关我国安全生产工作的原则性规定。（2）安全生产方面的法律。如图1.1所示，在国家法规、政策统一指导下，充分发挥地方立法的积极性，形成全国人大、国务院和行政部门、地方等3级立法体系。

①基础法。我国有关安全生产的法律包括《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）和与它平行的专门法律和相关法律。《安全生产法》是综合规范安全生产法律制度的法律，它适用于所有生产经营单位，是我国安全生产法律体系的核心。

②专门法律。专门安全生产法律是规范某一专业领域安全生产法律制度的法律。我国在专业领域的法律有《矿山安全法》《海上交通安全法》《消防法》《道路交通安全法》等。

③相关法律。与安全生产有关的法律是指安全生产专门法律以外的其他法律中涵盖有安全生产内容的法律，如《劳动法》《建筑法》《煤炭法》《铁路法》《民用航空法》《工会法》《全民所有制企业法》《乡镇企业法》《矿产资源法》等。还有一些与安全生产监督执法工作有关的法律，如《刑法》《刑事诉讼法》《行政处罚法》《行政复议法》《国家赔偿法》和《标准化法》等。（3）安全生产行政法规。安全生产行政法规是由国务院组织制定并批准公布的，是为实施安全生产法律或规范安全生产监督管理制度而制定并颁布的一系列具体规定，是实施安全生产监督管理和监察工作的重要依据。我国已颁布了多部安全生产行政法规，如《尘肺病防治条例》《安全生产许可证条例》《生产安全事故报告和调查处理条例》《特种设备安全监察条例》《危险化学品安全管理条例》《电力安全事故应急处置和调查处理条例》和《国务院关于特大安全事故行政责任追究的决定》等。安全生产行政法规往往以“条例”“决定”“规定”“特别规定”等形式出现。（4）地方性安全生产法规。地方性安全生产法规是指由有立法权的地方权力机关，即省（自治区、直辖市）和较大的市的人民代表大会及其常务委员会和地方政府制定的安全生产规范性文件，是由法律授权制定的，是对国家安全生产法律法规的补充和完善，以解决本地区某一特定的安全生产问题为目标，具有较强的针对性和可操作性。如目前我国有27个省（自治区、直辖市）人大制定了《劳动保护条例》或《安全生产条例》，有26个省（自治区、直辖市）人大制定了《矿山安全法》实施办法。（5）部门安全生产规章、地方政府安全生产规章。根据《立法法》的有关规定，部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

国务院部门安全生产规章由有关部门为加强安全生产工作而颁布的规范性文件组成，从部门角度可划分为：交通运输业、化学工业、石油工业、机械工业、电子工业、冶金工业、电力工业、建筑业、建材工业、航空航天业、船舶工业、轻纺工业、煤炭工业、地质勘探业、农村和乡镇工业、技术装备与统计工作、安全评价与竣工验收、劳动保护用品、培训教育、事故调查与处理、职业危害、特种设备、防火防爆和其他部门规章等。部门安全生产规章作为安全生产法律、行政法规的重要补充和细化，在我国安全生产监督管理工作中起着十分重要的作用。截至2012年3月，国家安全生产监督管理总局（以下简称“国家安全监管总局”）成立以来共制（修）订和颁布实施58部部门规章；2001年开始，原国家安全生产监督管理局（以下简称国家安监局）颁布实施了不下20多部部门规章，有的仍然在发挥着作用。另外，原国家经贸委、劳动部颁布的部分部门规章仍然在我国安全生产中沿用。

地方政府安全生产规章一方面从属于法律和行政法规，另一方面又从属于地方法规，并且不能与它们相抵触。（6）安全生产标准。安全生产标准是安全生产法规体系中的重要组成部分，是安全生产法律法规的延伸，是保障生产经营单位安全生产的重要技术规范，也是安全生产管理的基础和监督执法工作的重要技术依据。2006年6月，全国安全生产标准化技术委员会（以下简称“安标委”）及其7个分技术委员会成立。近年来，安标委已经制定和颁布了近千部安全生产行业标准（AQ标准），加上已经颁布和实施的安全生产的国家标准、行业标准，我国安全生产标准体系初步形成。主要包括：煤矿安全生产标准子系统、非煤矿山安全生产标准子系统、化学品安全生产标准子系统、烟花爆竹安全生产标准子系统、粉尘防爆安全生产标准子系统、涂装作业安全生产标准子系统、防尘防毒安全生产标准子系统和综合类安全生产标准子系统等8个部分，每个部分又根据生产环节进行划分，每一环节分基础管理类标准、技术规范类标准、方法类标准和产品类标准等4个类别。如煤矿安全生产标准体系包括：综合管理安全标准系统、井工开采安全标准系统、露天开采安全标准系统和职业危害安全标准系统等4个部分。（7）已批准的国际劳工安全公约。国际劳工组织自1919年创立以来，一共通过了185个国际公约和为数较多的建议书，这些公约和建议书统称国际劳工标准，其中70％的公约和建议书涉及职业安全卫生问题。我国政府已签订了国际性公约，当我国安全生产法律与国际公约有不同时，应优先采用国际公约的规定（除保留条件的条款外）。它们属于国际法范畴，虽不包括在我国法律体系内，但凡是经我国批准加入的，均构成我国相关法律的渊源，经全国人民代表大会批准的，通过相关法律的规定，使国际公约得以在我国贯彻实施。

2.安全生产的法律范畴

安全生产法律体系覆盖整个安全生产领域，包含多种法律形式。可以从涵盖内容分成8个类别，包括综合类安全生产法律、法规和规章；矿山类安全法律法规；危险物品类安全法律法规；建筑业安全法律法规；交通运输安全法律法规；公众聚集场所及消防安全法律法规；其他安全生产法律法规和国际劳工安全卫生标准。（1）综合类安全生产法律、法规和规章。综合类安全生产法律、法规和规章是指同时适用于矿山、危险物品、建筑业和其他生产经营领域的安全生产法律、法规和规章。它对各行各业的安全生产行为都具有指导和规范作用，主导性的法律是《劳动法》《劳动合同法》《安全生产法》，由安全生产监督检查类、伤亡事故报告和调查处理类、重大危险源监管类、安全中介管理类、安全检测检验类、安全培训考核类、个人防护装备管理类、特种设备安全监督管理类和安全生产举报奖励类、通用安全生产法规和规章组成。（2）矿山类安全法律法规。矿山类安全生产法律、法规规范的行业和部门主要包括：煤矿、金属和非金属矿山、石油天然气开采业等。我国先后颁布实施了《矿山安全法》《煤炭法》《矿山安全法实施条例》和《煤矿安全监察条例》；相关部门先后颁布了一批矿山安全监督管理规章；加上相关省（自治区、直辖市）人大制定的《矿山安全法》实施办法，初步形成了矿山安全法律子体系。（3）危险物品类安全法律法规。在危险物品安全管理方面已经颁布实施了《危险化学品安全管理条例》《民用爆炸物品安全管理条例》《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》《放射性同位素与射线装置放射防护条例》《核材料管制条例》《放射性药品管理办法》《危险化学品安全使用许可证实施办法》《危险化学品经营许可证管理办法》《危险化学品登记管理办法》《危险化学品建设项目安全监督管理办法》等法规和相关部门制订并颁布的部门。（4）建筑业安全法律法规。规范建筑业安全行为的法律有《安全生产法》《建筑法》《建设工程安全管理条例》等。行业规章沿用1956年颁布的《建筑安装工程技术规程》和其他有关技术标准。我国已批准国际劳工组织通过的《建筑业安全和卫生公约》。（5）交通运输安全法律法规。交通运输安全法律法规包括铁路、道路、水路、民用航空运输行业的法律、法规和规章，《安全生产法》原则上也适用于这些行业。目前，这些行业都有自己专门的法律法规，如铁路运输业有《铁路法》《铁路运输安全保护条例》等；民航运输业有《民用航空法》《民用航空器适航管理条例》《民用航空安全保卫条例》等，此外，民用航空运输安全还执行国际公约和相关的规则；道路交通管理方面有《道路交通安全法》《道路交通管理条例》及《道路交通事故处理办法》等；海上交通运输业有《海上交通安全法》《海上交通事故调查处理条例》和《渔港水域交通安全条例》等；内河交通运输业有《内河交通安全管理条例》。另外各交通运输业主管部门和公安部门还制定了不少交通运输安全方面的规章、标准等。（6）公众聚集场所及消防安全法律法规。公众聚集场所及消防安全生产法律所涉及的范围主要是公众聚集场所、娱乐场所、公共建筑设施、旅游设施、机关团体及其他场所的安全及消防工作。具体的法律法规和规章主要有《消防法》及与之相配套的《公共娱乐场所消防安全管理规定》《消防监督检查规定》《机关团体企业事业单位消防安全管理规定》《集贸市场消防安全管理规定》《仓库防火安全管理规则》《火灾统计管理规定》等，还需要制定和完善相关的法律法规。（7）其他安全生产法律法规。其他类包括的内容是前面5个专业领域以外的行业安全管理规章，主要有石化、电力、机械、建材、造船、冶金、轻纺、军工、商贸等行业规章。《安全生产法》是规范这些部门安全生产行为的主导性法律。另外，这些行业和部门都有一些规章和规程，但均未制定专门的安全行政法规。（8）国际劳工安全卫生标准。作为国际劳工公约签订国，我国政府批准加入的国际劳工公约有23个，其中4个是有关职业安全、卫生方面的公约。

3.法律法规冲突的解决原则（1）上位法优于下位法、特别法优于一般法、新法优于旧法等解决原则。我国安全生产法律法规是社会主义法的一个分支，因此，当法律法规对某一项内容的规定存在冲突时，遵守上位法优于下位法、特别法优于一般法、新法优于旧法等解决原则。《宪法》具有最高法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同《宪法》相抵触。法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，行政法规的效力高于地方性法规、规章，地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章，省（自治区、直辖市）人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。（2）裁决决定原则。即法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，也由全国人民代表大会常务委员会裁决。

行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。

地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列权限作出裁决：

①同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。

②地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。

③部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致的，由国务院立法部门裁决。

裁决原则只有在不能确定如何适用时，才作为解决冲突的依据。如果可以确定，则无此原则之适用。（3）国际法优于国内法原则。我国与外国签订的国际条约以及我国宣布承认或参加的一些已经存在的国际条约、国际公约的效力优于国内法律，但我国声明保留的条款除外。第二节 我国安全生产监督管理体制一、安全生产方针

安全生产方针是指政府对安全生产工作总的要求，它是安全生产工作的方向。根据历史资料，我国安全生产方针大体可以归纳为3次变化，即：“生产必须安全，安全为了生产”、“安全第一，预防为主”、“安全第一，预防为主，综合治理”。（1）“安全第一，预防为主”方针的确立。随着改革开放和经济高速发展，安全生产越来越受到重视。“安全第一”的方针被有关法律所肯定，成为以法律强制实施的安全生产基本方针。《矿山安全法》第3条规定：“矿山企业必须具有保障安全生产的设施，建立健全安全管理制度，采取有效措施改善职工劳动条件，加强矿山安全管理工作，保证安全”。《煤炭法》第7条规定：“煤矿企业必须坚持安全生产、预防为主的安全生产方针”。《矿产资源法》第31条规定：“开采矿产资源，必须遵守国家劳动安全卫生规定，具备保证安全生产的必要条件”。《建筑法》第36条规定：“建筑工程安全生产管理必须坚持安全第一、预防为主的方针”。《电力法》第19条规定：“电力企业应当加强安全生产管理，坚持安全第一、预防为主的方针”。《全民所有制工业企业法》第41条规定：“企业必须贯彻安全生产制度，改善劳动条件，做好劳动保护和环境保护工作，做到安全生产和文明生产”。2002年，《安全生产法》由第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2002年6月29日通过，自2002年11月1日起施行。“安全第一、预防为主”方针被列入《安全生产法》。（2）“安全第一、预防为主、综合治理”方针的发展。2005年10月11日，中共中央第十六届五中全会提出“十一五”时期经济社会发展的主要目标，“民主法制建设和精神文明建设取得新进展，社会治安和安全生产状况进一步好转，构建和谐社会取得新进步”，安全生产指标首度出现在五年规划中。会议通过的《中共中央关于制定十一五规划的建议》指出：“保障人民群众生命、财产安全。坚持安全第一、预防为主、综合治理，落实安全生产责任制，强化企业安全生产责任，健全安全生产监管体制，严格安全执法，加强安全生产设施建设。切实抓好煤矿等高危行业的安全生产，有效遏制重特大事故。”该《建议》还指出：“……我国土地、淡水、能源、矿产资源和环境状况对经济发展已构成严重制约。……推进国民经济和社会信息化，切实走新型工业化道路，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。”“安全发展”的概念首度出现在党的文件里。

2010年7月19日，国务院印发了《关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发［2010］23号），明确规定：“坚持‘安全第一、预防为主、综合治理’的方针，全面加强企业安全管理，健全规章制度，完善安全标准，提高企业技术水平，夯实安全生产基础；坚持依法依规生产经营，切实加强安全监管，强化企业安全生产主体责任落实和责任追究，促进我国安全生产形势实现根本好转。”“安全第一，预防为主，综合治理”是完整的统一体，坚持安全第一，必须以预防为主，实施综合治理；只有认真治理隐患，有效防范事故，才能把“安全第一”落到实处。事故发生后组织开展抢险救灾，依法追究责任，深刻吸取教训，固然十分重要，但对于生命个体来说，伤亡一旦发生，就不再有改变的可能。事故源于隐患，防范事故的有效办法，就是主动排查、综合治理各类隐患，把事故消灭在萌芽状态。不能等到付出了生命代价、有了血的教训之后再去改进工作。从这个意义上说，“综合治理”是安全生产方针的基石，是安全生产工作的重心所在，就是综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，从发展规划、行业管理、安全投入、科技进步、经济政策、教育培训、安全立法、激励约束、企业管理、监管体制、社会监督以及追究事故责任、查处违法违纪等方面着手，解决影响制约安全生产的历史性、深层次问题，建立安全生产长效机制。二、我国安全生产管理体制发展

1.国家安全生产监督管理的基本特征

国家安全生产监督监察，是指国家法律授权行政部门设立的监察机构，具有法律形式的监督管理。国家安全生产监督管理是以国家机关为主体实施的，是以国家名义并运用国家权力，对企业事业和有关机关履行安全生产职责和执行安全生产法规政策和标准的情况，依法进行监督监察、纠正和惩戒的工作。

与一般含义上的监督监察不同，安全生产监督监察具有以下基本特征：（1）权威性。国家安全生产监督管理的权威性源于法律的授权。《安全生产法》规定，各级人民政府负有安全生产监督管理职责的部门，对安全生产工作实施综合监督管理；各级人民政府的有关部门，依法在各自职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。这种对安全生产的监督管理的权威是其他种类的监督管理和其他单位的一般工作职责所不具有的。（2）强制性。由于法律必然要求由国家强制力来保证其实施，各级人民政府有关部门对安全生产工作实施的综合监督管理和专项监督管理，也必然以国家强制力作为后盾。这种以《安全生产法》和其他有关安全生产法律法规、标准为依据的监督监察、管理关系，绝不是以被监督管理者的自觉自愿为基础建立起来的，而是不管被监督管理者是否愿意，都必须接受的监督管理。监督管理部门对被监督管理对象的违法行为，包括拒绝监督检查的行为，必要时要依照法定权限做出处罚，或者依照法律程序建议提交法定机关实施惩办。（3）普遍约束性。依照《安全生产法》第9条规定，各级人民政府负有安全生产监督管理职责的部门对安全生产实施综合监督管理，从全面的监督管理这个意义来说，是以安全生产工作为特定内容的监督管理。但是，对从事生产经营活动的单位来说，这种监督管理则具有普遍约束力。它具有时空和地域范围，也就是说，所有在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位，凡涉及安全生产方面的工作，都必须接受这种统一监督管理，履行《安全生产法》所规定的职责，不允许存在超越于法律之上或逃避抗拒《安全生产法》所规定的监督管理，这种普遍约束性，实际上就是法律的普遍约束力在安全生产工作中的具体体现。

2.我国安全生产监督管理体制

随着社会经济体制的发展，安全生产监督管理体制不断发展和完善。从20世纪五六十年代的按照“三大规程”“五项规定”的规定模式管理，到20世纪八九十年代的“十六字管理体制”，再到目前的安全生产管理新格局，我国安全生产管理体制经历了一个复杂的发展和完善过程。（1）“三大规程”“五项规定”时期。1956年5月国务院正式颁布《工厂安全卫生规程》《建筑安装工程安全技术规程》《工人职员伤亡事故报告规程》（简称“三大规程”）以及《国务院关于加强企业生产中安全工作的几项规定》（简称“五项规定”）后，国务院有关部门开始制定必需的法规制度，同时迅速将国家监督机构建立起来，对各产业部门及其所属企业劳动保护（安全生产）工作实行监督检查，开辟了我国安全生产管理和劳动保护工作的新纪元。（2）“十六字”安全生产管理体制。20世纪八九十年代，我国实行“企业负责，行业管理，国家监察，群众监督”的安全生产管理体制。“企业负责”就是企业要负起搞好安全生产工作的责任。企业作为市场经济的主体，在开展企业一切生产经营活动中，理所当然地对企业的安全生产工作负全面责任，即“管生产必须管安全”。企业法人代表应是安全生产的第一责任人。“行业管理”主要体现在行业主管部门根据国家有关方针政策法规和标准，加强对行业所属企业以及归口管理的企业安全生产工作的管理和检查，防止和开展职工伤亡事故和职业病。“国家监察”是根据国家法规对安全生产工作进行监察，具有相对的独立性、公正性和权威性，授权部门代表国家行使国家监察职责。“群众监督”是指各级工会、社会团体、民主党派、新闻单位对安全生产工作监督，工会监督是群众监督的主要方面。（3）安全生产管理新格局。我国实行“政府统一领导，部门依法监管，企业全面负责，社会监督支持”，实行综合监管和专项监管相结合的机制。“政府统一领导”。国务院以及县级以上地方人民政府有关部门对安全生产进行综合和专业管理，主要是监督有关国家法律法规和方针政策的执行情况，预防和纠正违反法律法规和方针政策的行为。“部门依法监督”。各级安全生产监督管理部门和相关部门组织贯彻国家的法律法规和方针政策，依法制定安全生产方面的规章制度和规范标准，对安全生产工作进行计划、组织、监督检查和考核评价，指导生产经营单位搞好安全生产。“企业全面负责”。指生产经营单位主要负责人依法对本单位的安全生产工作全面负责，同时也包括勘察单位、设计单位、工程监理单位、安全生产中介技术服务机构及其他与安全生产有关的单位必须遵守安全生产法律法规的规定，保证安全生产，依法承担各自的安全生产责任，所有有关单位都必须坚决贯彻执行国家的法律法规和方针政策，建立和保持安全生产管理体系。“群众参与监督”。这是群众组织和从业人员个人对于安全生产应负的责任。工会是代表群众的主要组织，工会有权对危害职工健康、安全的现象提出意见，进行抵制，也有权越级控告，工会也担负着教育劳动者遵章守纪的责任。群众监督是与行业管理、国家监察相辅相成的一种自下而上的监督。群众监督有助于建立企业的安全文化，形成“安全生产人人有责”的局面，它是专业管理以外的一支不可忽视的安全管理力量。“全社会广泛支持”。是指提高全社会的安全意识，形成全社会广泛“关注安全，关爱生命”的良好氛围。安全生产管理状况的改变，必须有政府与社会各界的广泛参与，必须有政策、法律环境等多个方面的支持，就是要通过全社会的共同努力，提高安全意识，增强防范能力，大幅度地减少事故，为我国经济社会的全面协调、可持续发展奠定坚实的基础。

安全工作体制的建立进一步明确了生产经营单位是安全生产工作的主体，为建立“政府、企业、工会”三方协调管理机制打下了基础。在全国范围内建立了以政府部门、生产经营单位主要负责人为第一责任人的安全生产责任制体系，安全生产工作责任到人、重大问题有专门领导负责解决的局面基本形成。三、安全生产监督管理机构及职责

国家安全生产监察机构和人员在“有法必依，执法必严，违法必究”“以事实为依据，以法律为准绳”“行为监察与技术监察相结合”“监察与服务相结合”“教育与惩罚相结合”等原则下，行使安全生产监督管理职能。长期以来，职业安全、卫生监察的行政主管部门是原劳动部，随着国家机构职能改革和转变，对煤矿安全生产行业的国家安全监察职能已由2000年组建的国家煤矿安全监察局（以下简称“国家煤监局”）承担。其他行业的安全监察，由国家安全监管总局承担，即实行“综合监督”与“专项监督”相结合的方式，如图1.2所示。图1.2 我国安全生产监督管理现状

1.国家安全生产委员会

国务院于2001年3月17日成立了国务院安全生产委员会，是国务院下设的非常设机构，其主要职责：（1）定期分析全国安全生产形势，部署和组织国务院有关部门贯彻落实党中央、国务院关于安全生产的方针政策。（2）研究协调和解决安全生产中的重大问题。（3）协调解放军参谋部和武警总部迅速调集部队参加特别重大事故应急救援工作。（4）完成国务院领导同志交办事项及其他有关安全生产的重大事项。

安委会设在原国家安监局（国家煤监局）的办公室，作为安委会的工作机构。办公室的主要职责是：承办安委会召开的会议；定期编报全国安全生产工作简报；承办安委会交办事项和日常工作。

2.国家安全监管总局（国家煤矿安全监察局）

2005年2月，把国家安全监管局升为总局，提高了政府安全生产监督管理的权威性和严肃性，使政府对生产经营单位安全生产管理力度明显加大；并且有利于规范我国安全生产监督管理体制和机制。国家安全监管总局的主要职责包括：（1）负责起草安全生产方面的综合性法律草案和行政法规，拟定有关政策及工矿、商贸企业安全生产规章、规程和安全技术标准。（2）综合管理全国安全生产工作，分析和预测全国安全生产形势，拟定全国安全生产工作规划，依法行使国家安全生产监督管理职权，指导、协调和监督质量技术监督等有关部门承担的专项安全监察监督工作。（3）依法行使国家煤矿安全监察职权。对设在各地的煤矿安全监察局及其煤矿安全监察分局的管理，按照《国务院办公厅关于印发煤矿安全监察管理体制改革实施方案的通知》（国办发［1999］104号）规定执行。（4）负责发布全国安全生产信息，综合管理全国伤亡事故统计工作，组织协调重大、特大事故的调查处理，受国务院委托对特大事故调查报告进行批复。（5）指导协调全国安全生产检测检验工作，组织实施对工矿、商贸企业安全生产条件和有关设备（由其他有关部门承担的锅炉、压力容器、电梯、防爆电器等特种设备除外）进行检测检验、安全评价、安全培训、安全咨询等社会中介组织的资格认可工作，并负责监督检查。（6）组织全国安全生产方面的宣传教育和本系统安全生产监察人员、煤矿安全监察人员的培训、考核工作，依法组织指导并监督特种作业人员的考核工作和企业主要经营管理者的安全资格考核工作。（7）监督工矿、商贸企业贯彻执行安全生产法律法规情况和安全生产条件有关设备、材料及劳动防护用品的安全管理工作。（8）负责新建、改建、扩建工程项目的安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用（以下简称“三同时”）的安全监督检查工作，按照职业安全法规和标准监督检查工矿、商贸企业职业危害的防治工作，依法监督检查重大危险源的监控和重大事故隐患的整改工作，组织对不具备安全生产基本条件的生产经营单位的查处工作，组织、指导和协调煤矿救护化学事故应急救援等工作。（9）拟定安全生产科研规划，组织指导安全生产重大科学技术研究和技术示范工作。（10）按照干部管理权限负责局机关和直属机构的干部管理工作。（11）开展安全生产方面的国际交流与合作。（12）承办国务院和国家安委办交办的其他事项。

国家安全监管总局设办公室（外事司财务司）、政策法规司、统计司、规划司、监督管理一司（海洋石油作业办公室）、监督管理二司、监督管理三司、安全监督管理四司、职业健康司、人事培训司（国家安全生产监察专员办公室）等10个职能司（室）。

国家煤矿安全监察局共设办公室、煤矿安全监督司、煤矿安全事故调查司、煤矿安全科技装备司、行业安全基础管理指导司5个司（室）。四、安全生产国家监察

国家监察是指国家法规授权行政主管部门设立的监察机关，对企业、事业和有关机构，履行安全生产职责和执行安全生产法规、政策情况依法进行监察、纠正和惩戒的工作。（一）国家安全生产监察的职权

国家安全生产监察的职权是：（1）对遵守执行安全生产法规各项规定的情况实行经常性监督检查；（2）对新、改、扩建工程项目、特种设备、严重有害作业场所、特种作业人员进行专门的预防性审查、认可或认证；（3）对重大隐患、严重职业危害，以及不具备安全生产条件的企业令其改进、停止危险（危害）部分的作业；（4）对事故企、事业单位及直接责任者进行处罚，并追究其行政或刑事责任；（5）参加和监督职工伤亡事故的调查和处理。（二）国家安全生产监察方式

安全生产监察分为行为监察与技术监察两种方式。（1）行为监察。行为监察的内容包括组织管理、规章制度建设、职工教育培训、各级安全生产责任制的实施等。行为监察的目的和作用在于提高安全意识，在工作中切实落实安全措施，其中对违章指挥、违章操作、违反劳动纪律（“三违”）等不安全行为，要严肃纠正和处理。据调查，因违章的不安全行为所造成的事故约占事故总数的70%以上。（2）技术监察。技术监察是指对物质条件的监察。包括对新建、扩建、改建和技术改造工程项目的“三同时”监察；对用人单位现有防护措施与设施的完好率、使用率的监察；对个人防护装备的质量、配备与作用的监察；对危险性较大的设备、危害性较严重的作用场所和特殊工种作业的监察等。技术监察的特点是专业性强、技术要求高，往往需要专门的检测检验机构提供数据。技术监察多是从“本质安全”上着手，是监察的重要内容。

从专业监察的角度划分，国家安全监察的种类有一般监察、专业监察和事故监察。（三）安全生产监督程序

监督机构一般是有计划地对各企业进行监督检查。对企业根据不同情况进行排队，有重点地进行检查。安全生产监察程序是指监察活动的步骤和顺序。（1）监察准备。指对监察对象和任务进行的初步调查了解，是监察过程的开始。监察准备包括：确定检查对象，查阅有关法规和标准；了解检查对象的工艺流程、生产和安全卫生情况；制订检查计划；安排检查内容、方法、步骤；编写安全检查表或检查提纲，挑选和训练检查人员等。（2）听取汇报。深入被监察单位听取单位主要负责人对执行国家职业安全、卫生法规、标准的情况和存在的问题及改进措施的汇报。（3）现场调查。实地了解作业状况，包括生产工艺、技术装备、防护措施、原材料等方面存在的问题。同时，采访从业人员并听取职工意见和建议，尤其在安全管理和改善劳动条件方面的问题和建议。（4）提出意见或建议。向用人单位负责人或有关人员通报检查情况，指出存在问题，提出整改意见和建议，指定完成期限。（5）发出《安全生产监察指令书》或《安全生产处罚决定书》。根据监察情况，把监察指令书（或通知书）下达给企业执行，限期整改。违法情节严重的，发出处罚决定书。《安全生产监察指令书》是监察机构责成有关单位在规定的时间内，改进或纠正从业人员劳动保护、安全生产方面存在问题的指令性书面通知书。《安全生产监察指令书》包括两方面的内容：有关单位在职业安全、卫生方面存在的问题；为确定从业人员的安全健康和生产的正常进行，提出限期整改的要求。生产经营单位接到《安全生产监察指令书》后，逾期不作改进的，安全生产监督机构应按有关规定发给《安全生产处罚决定书》，给予相应的经济处罚。《安全生产处罚决定书》是一项经济制裁措施，是教育有关生产经营单位或主要负责人加强安全管理，保障从业人员生活活动中的安全和健康的一种辅助手段。（四）安全生产一般监察

一般监察是对生产经营单位日常生产活动常规的全面监察。近几年来，在一般监察的具体内容方法和频率等方面有了明确规定。如有的省、市制订了一般监察考核标准，编制成监察程序表，按安全管理、安全技术、职业卫生、女职工和未成年工劳动保护、工时休假、培训教育、事故调查等方面确定了几十项内容，这样就使一般监察做到了考核目标明确，标准统一。

这种监察活动有以下几种具体形式：（1）不定期地监察执法活动。这种活动，有的是进行全面的职业安全、卫生检查，有的是对某些伤亡事故或职业危害严重的行业和单位进行重点检查。（2）按照安全生产检查考核标准进行系统的安全检查和评定。部分地区，根据国家有关法规和系统工程原理，全面提出了用人单位安全管理、安全技术、职业卫生、安全效果等方面的检查项目，规定了具体的检查内容和评分系统。安全生产监督监察机构依据这些标准，对生产经营单位实施定期检查考核和评定，并分别授予生产经营单位安全生产先进单位、合格单位或不合格单位的标牌，指出存在的缺陷和问题，对生产经营单位安全生产工作起了促进作用。（3）根据举报进行监察活动。监察机构根据从业人员对安全生产、劳动保护事件的投诉和工会组织的检举揭发，派员调查，依法进行处理。随着经济承包责任制和劳动合同制的推广，生产经营单位与从业人员间发生有关职业安全、卫生保障争议逐步增多。根据举报进行监察，可更有效地维护从业人员合法权益。（五）安全生产专门监察

1.建设项目安全设施“三同时”的监察。“三同时”监察是一种专门性的安全生产监察，是总结我国几十年全国工业企业建设的安全生产经验、教训而确立的。要做好这项工作就应从以下3个方面着手。（1）应加强制定建设项目“三同时”管理规定和安全设施设计规定。明确建设项目实施“三同时”的安全措施，包括以改善安全条件、防止伤亡事故和职业病为目的的一切技术措施。（2）健全监察程序，把好设计、施工、验收3道关。在初步设计阶段，执行建设项目安全设施设计评审、审核制度，认真审查设计资料和文件，未经审查同意的不准交付施工；在施工设计和现场施工阶段，进行跟踪监察，防止削减安全设施；在竣工验收阶段，抓好预验收，发现问题限期改进，不符合安全生产法规的不准投产。有些地方还积极开展项目可行性论证活动，在建设前期进行调查和监督。（3）加强执行力度。《安全生产法》规定，新建、改建、扩建和技术改造项目的安全设施未能与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用，安全设施不符合国家或行业标准的，应责令改正，并可处以50000元以下罚款。因此，对于违反“三同时”规定的单位，应给予警告、罚款等制裁，或者建议有关主管部门不发施工执照。《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法》（国家安全监管总局令第36号）、《建设项目职业卫生“三同时”监督管理暂行办法》（国家安全监管总局令第51号）、《建设项目职业病危害风险分类管理目录（2012年版）》等对有关建设项目“三同时”做了更为具体的规定。

2.特种设备的监察。根据《特种设备安全监察条例》（国务院令第549号），特种设备是指危险性较大、易导致人身和设备事故的机械设备。对其监察的范围，包括涉及生命安全、危险性较大的锅炉、压力容器（含气瓶，下同）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施和场（厂）内专用机动车辆等特种设备。另外，《中华人民共和国特种设备安全法》已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议于2013年6月29日通过，并以国家主席令第4号公布，自2014年1月1日起施行。具体内容参考“第二章、第一节 安全生产法律”中“《特种设备安全法》简介”

3.个人防护装备的监察。个人防护装备是保护劳动者在生产过程中的人身安全与健康所必备的一种防御性装备，是生产安全事故预防的最后一道屏障。为了保障广大从业人员的人身安全和健康，我国早在1963年就颁发了《国营企业职工个人防护用品发放标准》，对个体防护用品的标准及期限都做了明确规定。对于统一全国从业人员个人防护装备的管理，保护职工的安全和健康起了很大作用。为适应体制改革的需要，1988年4月原劳动人事部、国家经委、商业部、全国总工会发布了《关于改革职工个人劳动防护用品发放标准和管理制度的通知》。该《通知》要求，应当根据企业安全生产、防止职业性伤害的需要，按照不同工种、不同劳动条件，发给从业人员个人防护装备。2000年3月6日，国家经贸委颁布了《劳动防护用品配备标准（试行）》（国经贸安全［2000］189号），规定了117个典型工种的个人防护装备的配备标准。

个人防护装备种类很多，要充分发挥其作用必须保证防护用品质量。为改善我国劳动防护用品种类结构，保证个人防护装备质量，从1981年起国家开始制定特种劳动防护用品标准。到目前为止，已制定50多项劳动防护用品国家标准，如《个体防护装备选用规范》（GB/T 11651-2008）、《呼吸防护 自吸过滤式防毒面具》（GB 2890-2009）、《安全帽》（GB 2811-2007）、《安全带》（GB 6095-2009）、《安全网》（GB 5725-2009）等，还有30多项劳动防护用品行业标准。个人防护装备标准的发布实施，促进了我国劳动防护的更新换代，保证了个人防护装备质量。

随着我国机构改革的不断深入，劳动防护用品监督管理机制也随之发生了变化。《劳动防护用品监督管理规定》（国家安全监管总局令第1号）正式颁布，明确规定了劳动防护用品的生产、检验、经营和使用的监督管理机制。具体参见“第七章 个人防护装备配用与维护”。

4.特种作业人员的监察。特种作业是指在劳动过程中容易发生伤亡事故，对操作者本人，尤其对他人和周围设施的安全有重大危害的作业，从事特种作业的人员称为特种作业人员。根据《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》（国家安全监管总局令第30号）的规定，特种作业的范围包括：电工作业、焊接与热切割作业、高处作业、制冷与空调作业、煤矿安全作业、金属非金属矿山安全作业、石油天然气安全作业、冶金（有色）生产安全作业、危险化学品安全作业、烟花爆竹安全作业及国家安全监管总局认定的其他作业共11个作业类别51个工种。为了加强全国特种作业人员安全技术培训、考核管理工作，强化生产经营单位安全生产管理，增强单位主要负责人的特种作业的安全生产意识，防止由于缺乏安全教育和必要的安全技术、技能培训而引起的伤亡事故，国家安全监管总局推行全国统一培训大纲、统一考核教材、统一证件的制度。特种作业人员在独立上岗作业前，必须进行专门的安全技术培训，并获得证书后方可上岗。行政主管部门对特种作业人员的安全技术考核与发证实施国家监察。特种作业人员安全技术考核包括安全技术理论考试与实际操作技能考核两部分，以实际操作技能考核为主。《特种作业人员操作证》由国家统一印制，地、市级以上行政主管部门负责签发，全国通用。取得《特种作业人员操作证》者，每2年进行一次复审。未按期复审或复审不合格者，其操作证自行失效。

国家发布特种作业人员安全技术培训大纲、考核标准，对特种作业人员的安全技术培训考核，提出了具体要求，使特种作业人员的监察工作落到实处。

5.女职工和未成年工特种保护的监察。党中央和国务院历来对女职工和未成年工的保护特别重视。根据国际劳工组织第7号公约、第45号公约、第59号公约、第138号公约，我国《劳动法》中规定，国家对女职工和未成年工实行特殊劳动保护。1988年7月国务院发布了《女职工劳动保护规定》，规定了女职工的“三期”保护的具体内容。2012年4月18日国务院第200次常务会议通过的《女职工劳动保护特别规定》（国务院令第619号，简称《规定》），适应我国经济社会发展新形势的需要，进一步加强女职工劳动保护工作，主要从3个方面对原《女职工劳动保护规定》作为修订完善：（1）对女职工禁忌从事的劳动范围的调整。《规定》将女职工禁忌从事的劳动范围放在附录加以列示，对女职工禁忌从事的劳动范围作了调整：一是为突出孕期和哺乳期的保护，扩大了孕期和哺乳期禁忌从事的劳动范围；二是考虑到《劳动法》仅规定经期、孕期、哺乳期禁忌从事的劳动范围，删去了已婚待孕期禁忌从事的劳动范围；三是为平衡女职工劳动保护与妇女就业的关系，缩小了经期禁忌从事的劳动范围。（2）对产假假期及产假待遇作了规范。从有利于女职工身体恢复和母乳喂养的角度，《规定》参照国际劳工组织有关公约关于“妇女须有权享受不少于14周的产假”的规定，将生育产假假期延长至14周（即98天）。对女职工流产的，为保障流产女职工的权益，《规定》参照原劳动部《关于女职工生育待遇若干问题的通知》中关于流产假的档次划分，明确了流产产假，规定：怀孕未满4个月流产的，享受15天产假；怀孕满4个月流产的，享受42天（6周）产假。

根据《社会保险法》，参考《企业职工生育保险试行办法》以及各地生育保险规定，《规定》对参加生育保险女职工和未参加生育保险女职工的产假期间待遇和相关费用支出分别作了规定。关于女职工产假期间的生育津贴，对已经参加生育保险的，按照用人单位上年度职工月平均工资的标准由生育保险基金支付，对未参加生育保险的，按照女职工产假前工资的标准由用人单位支付；关于女职工生育或者流产的医疗费用，按照生育保险规定的项目和标准，对已经参加生育保险的由生育保险基金支付，对未参加生育保险的由用人单位支付。（3）监督管理体制的调整。一是明确了部门职责分工。因机构改革等原因，女职工劳动保护监督管理体制发生过多次变化。2011年底，新修订的《职业病防治法》对职业安全卫生管理体制作了调整，即：人力资源社会保障行政部门负责劳动合同、工时休假、社会保险等事项的监督检查，安全生产监督管理部门负责用人单位遵守劳动安全卫生法律法规的现场监督检查。据此，《规定》将女职工劳动保护监督管理体制由以前的原劳动行政部门调整为县级以上人民政府人力资源社会保障行政部门、安全生产监督管理部门按照各自职责负责对用人单位遵守本《规定》的情况进行监督检查。

二是规定了法律责任。依据《职业病防治法》《劳动保障监察条例》的有关处罚规定，《规定》对用人单位违反女职工劳动保护的法律责任予以明确。违反《规定》第6条第二款、第7条、第9条第一款的，按照受侵害女职工每人1000元以上5000元以下的标准处以罚款；违反《规定》附录第1条、第2条的，按照受侵害女职工每人1000元以上5000元以下的标准处以罚款；违反《规定》附录第3条、第4条的，处5万元以上30万元以下的罚款，情节严重的，停止有关作业，或者提请有关人民政府按照国务院规定的权限责令关闭。

在未成年工保护方面，我国早在1994年就出台了《未成年工特殊保护规定》，规定了用人单位不得安排未成年工从事的劳动范围，对未成年工的使用和特种保护实行登记制度。用人单位应根据未成年工的健康检查结果安排其从事适合的劳动，对不能胜任原劳动岗位的，应根据医务部门的证明，予以减轻劳动量或安排其他劳动。

为保证法律法规得以贯彻实施，《劳动法》规定，用人单位违反本法对女职工和未成年工的保护规定，侵害其合法权益的，由行政主管部门责令改正，处以罚款；对女职工或者未成年工所造成损害的，应当承担赔偿责任。《违反〈中华人民共和国劳动法〉行政处罚办法》（以下简称《办法》）中规定用人单位非法招来未满16周岁的未成年人的，应责令改正，并按国家有关规定处以罚款。用人单位有下列侵害女职工和未成年工合法权益行为之一的，应责令改正，并按每侵害一名女职工或未成年工罚款3000元以下的标准处罚：（1）安排女职工从事矿山井下、国家规定的第四级体力劳动强度的劳动和其他禁忌从事的劳动；（2）安排女职工在经期从事高处、低温、冷水作业和国家规定的第三级以上劳动强度的劳动；（3）安排女职工在哺乳未满一周岁的婴儿期间从事国家规定的第三级以上体力劳动强度的劳动和哺乳期禁忌从事的其他劳动及安排其延长工作时间和夜班劳动的；（4）安排未成年工从事矿山井下、有毒有害、国家规定的第四级体力劳动强度的劳动和其他禁忌从事的劳动。

该《办法》还规定了用人单位安排女职工的怀孕期间从事国家规定的第三级以上体力劳动强度的劳动和孕期禁忌从事的劳动的，应责令改正，并按每侵害一名女职工罚款3000元以下的标准处罚。用人单位违反女职工保护规定，女职工产假低于90天的，应责令限期改正；逾期不改的，按每侵害一名女职工罚款3000元以下的标准罚款。用人单位未按规定对未成年工定期进行健康检查的，应责令限期改正；逾期不改的，按每侵害一名未成年工罚款3000元以下的标准处罚。

6.严重有害作业场所的监察。根据《关于职业卫生监管部门职责分工的通知》（中央编办〔2010〕104号）《国家安全监管总局关于贯彻落实中央编办〔2010〕104号文件精神加强职业卫生监管工作的通知》（安监总安健〔2010〕201号）等文件精神，国家安全监管总局作为作业场所职业危害卫生监督管理主体部门。2012年4月27日，国家安全监管总局根据新修订的《职业病防治法》颁布了《工作场所职业卫生监督管理规定》《职业病危害项目申报办法》《用人单位职业健康监护监督管理办法》《职业卫生技术服务机构监督管理暂行办法》《建设项目职业卫生“三同时”监督管理暂行办法》等5部部门规章，同时，2009年颁布的《作业场所职业健康监督管理暂行规定》《作业场所职业危害申报管理办法》废止。

具体参见“第六章 作业场所职业危害及其预防”。（六）事故监察

事故监察是对伤亡事故、职业性中毒的报告、登记、统计、调查及处理的监察。《劳动法》规定县级以上各级人民政府行政主管部门、有关部门和用人单位应当依法对劳动者在劳动过程中发生的伤亡事故进行统计、报告和处理。在国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）中规定，生产经营单位负责人接到一般、较大、重大、特别重大事故报告后，应当于1小时内报告企业主管部门和企业所在地县级以上安全生产监督管理部门、公安部门、人民检察院、工会。企业主管部门和安全生产监督管理部门接到事故报告后，应当立即按系统逐级上报。按事故级别不同，在政府的统一领导下，由各级政府、安全生产监督管理部门、公安部门、工会、组成事故调查组进行调查。事故调查组在查明事故情况以后，如果对事故的分析和事故责任者的处理不能取得一致意见，政府对事故调查报告做出批复。对事故监察要做到事故原因未查清不放过、事故责任人未受到处理不放过、事故责任人和周围群众没有受到教育不放过、事故制订切实可行的整改措施没有落实不放过。

根据《生产安全事故报告和调查处理条例》和有关严肃查处事故的规定，各省、市在地方性法规中对事故的监督管理提出了具体要求，对事故调查处理的程序与有关部门的权限作出了具体规定。五、工会安全生产监督

1.群众监督作用

长期以来工会的“群众监督”形成了完整的体系，县以上总工会设立工会劳动保护监督检查员，生产经营单位基层工会设立基层工会劳动保护监督检查委员会或检查员，车间、班组设立工会小组、劳动保护检查员。基层工会的“群众监督”组织系统，代表劳动者的合法权益，“监督、协助本单位贯彻执行国家安全生产、劳动保护法律法规，落实安全生产责任制，督促解决职业安全、卫生方面存在的问题，改善安全生产条件和工作环境”，并参加伤亡事故的调查处理，进行分析研究；制止违章指挥、违章作业等。有具体的监督协助内容，有发动群众实行劳动保护监督、协助的手段和方法，对生产经营单位进行全面、全方位、全视角的监督和协助，表达和反映职工群众的意愿和要求。生产经营单位各级行政领导，应该真心实意依靠工会的“群众监督”，支持基层工会安全生产、劳动保护监督检查委员会、工会小组、劳动小组、劳动保护检查员的工作；对阻挠监督检查工作的单位和个人，应给予批评或严肃处理。2001年10月27日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的《工会法（修正）》第20条、21条、22条、24条、26条分别规定了企业工会在签订劳动合同、劳动权益保护、建设项目“三同时”、违章指挥、强令工人冒险作业、因工伤亡或职业危害事故调查等方面的监督管理职责。

2.工会安全生产监督的基本任务

生产经营单位工会安全生产监督的基本任务是：（1）向职工宣传党的安全生产方针政策及国家的安全生产法规，对从业人员进行安全生产、劳动纪律的教育；（2）督促和协助生产经营单位行政改善各种设备的安全性能和安全装置，教育从业人员正确使用与爱护各种设备的安全装置；（3）通过职工代表大会，开展群众监督检查活动，对职工代表提出的有关劳动保护方面的提案，要督促企业行政制订计划、落实解决；（4）定期检查企业行政劳动保护措施计划执行情况，监督企业行政正确提出和合理使用劳动保护措施经费，对新建、改建、扩建的工程项目是否做到“三同时”要进行监督和审查；（5）把劳动保护工作纳入劳动竞赛中去，开展有效的安全文化建设活动；（6）督促和协助行政进行尘毒治理，做好职业卫生工作，防止职业病的发生，对职业病患者要督促行政积极治疗和合理安置；（7）参与伤亡事故的调查、分析和处理；（8）督促和协助行政做好女职工特殊保护工作；（9）督促和协助行政按规定为从业人员配备符合国家标准、行业标准的劳动防护用品；（10）协助生产经营单位行政认真执行劳逸结合的政策，按《劳动法》办事；（11）落实从业人员在劳动过程中保护自身安全、健康的权利，有权制止违章指挥和违章作业。

另外，2011年12月31日修订的《职业病防治法》第41条规定：工会组织应当督促并协助用人单位开展职业卫生宣传教育和培训，有权对用人单位的职业病防治工作提出意见和建议，依法代表劳动者与用人单位签订劳动安全卫生专项集体合同，与用人单位就劳动者反映的有关职业病防治的问题进行协调并督促解决。

工会组织对用人单位违反职业病防治法律、法规，侵犯劳动者合法权益的行为，有权要求纠正；产生严重职业病危害时，有权要求采取防护措施，或者向政府有关部门建议采取强制性措施；发生职业病危害事故时，有权参与事故调查处理；发现危及劳动者生命健康的情形时，有权向用人单位建议组织劳动者撤离危险现场，用人单位应当立即作出处理。

3.群众安全生产监督的10条渠道

工会群众安全生产监督的作用可通过如下10条渠道来实现：（1）网络监督。通过工会群众的队伍，如工会劳动保护监督检查员、职工代表、职工家属、安全联络员等，形成网络监督。（2）双向监督。工会干部和群监员实行的主动管理与受企业行政被动管理的相互监督。（3）民主监督。通过职工代表大会对从业人员行政进行监督。（4）参政监督。参与地方政策、安全法规与制度的制定，对新建、改建、扩建和续建工程项目的审查等进行监督。（5）依法监督。依靠《劳动法》《工会法》和《矿山安全法》等法规，进行有效监督。（6）科学监督。运用安全科学理论进行有效的管理和监督。（7）舆论监督。应用新闻、宣传等舆论工具，进行曝光监督。（8）专题监督。对较典型问题进行专题调查、研究，进行分析、建议，督促有关部门解决问题。（9）信息监督。依靠建立情报信息系统，提供可靠数据和资料，进行动态分析，提出控制事故对策。（10）联合监督。与职业卫生等有关部门密切配合，通力协作，联合进行定期和不定期的安全、卫生检查，并把检查结果与从业人员的奖惩挂起钩来，促进生产经营单位加强职业安全、卫生保护工作。六、消防和民用爆炸物品监督管理

根据2008年10月28日新修订的《消防法》第3条规定：国务院领导全国的消防工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。各级人民政府应当将消防工作纳入国民经济和社会发展计划，保障消防工作与经济社会发展相适应。第4条规定：国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。军事设施的消防工作，由其主管单位监督管理，公安机关消防机构协助；矿井地下部分、核电厂、海上石油天然气设施的消防工作，由其主管单位监督管理。县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，依照本法和其他相关法律法规的规定做好消防工作。法律、行政法规对森林、草原的消防工作另有《森林防火条例》（国务院令 第541号）、《草原防火条例》（国务院令 第542号）具体规定。《民用爆炸物品安全管理条例》（国务院令第466号）对民用爆炸物品监督管理作了更为详尽的规定。复习思考题

1.简述法律规范的构成要素及其内涵。

2.法的效力是什么？

3.法的特征是什么？

4.安全生产法律法规的作用有哪些？

5.简述安全生产法律法规层次体系。

6.法律法规冲突解决有哪些原则？

7.“安全第一，预防为主，综合治理”中“安全第一”“预防为主”“综合治理”之间有什么辩证关系？

8.安全生产监督监察的主要特征是什么？

9.简述现行安全生产监督管理体制的主要内容。

10.举例说明安全生产专门监察包括哪些内容？第二章 安全生产法律法规

本章培训与考核要点：● 掌握我国安全生产法律、法规、规章等的主要特征● 掌握主要安全生产法律、行政法规、规章的主要内容● 熟悉主要安全生产规章的相关规定第一节 安全生产法律

除《宪法》《安全生产法》和《职业病防治法》等职业安全卫生工作领域基本法外，与职业安全卫生有关的法律还有《刑法》《民法》等国家基本法，《突发事件应对法》《消防法》《职业病防治法》《劳动法》《劳动合同法》《特种设备安全法》等安全生产专门法。它们有的全部与职业安全卫生有关，有的只是部分与职业安全卫生有关。一、《刑法》中与安全生产相关的条款

1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议修订，并于同年颁布的《刑法》对安全生产方面构成犯罪的违法行为的惩罚作了规定。在危害公共安全罪中，《刑法》第131条至第139条，规定了重大飞行事故罪、铁路运营安全事故罪、交通肇事罪、重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪、工程重大安全事故罪、教育设施重大安全事故罪和消防责任事故罪9种罪名。《刑法》第146条规定了销售伪劣商品罪，包括生产销售伪劣商品罪，生产、销售不符合安全标准的产品罪。第397条规定渎职罪，包括滥用职权罪、玩忽职守罪。此外，还有重大环境污染事故罪、环境监管失职罪。刑事责任是对犯罪行为人的严厉惩罚，安全事故的责任人或责任单位构成犯罪的将按《刑法》所规定的罪名追究刑事责任。

2006年6月29日，十届全国人大常委会第二十二次会议表决通过的《刑法修正案（六）》，修订了《刑法》第134条、第135条、第139条，加重了对安全事故责任人的刑事处罚力度。《刑法修正案（八）》经2011年2月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过，修订了《刑法》第133条、第343条，对道路交通安全事故、非法开采等作出明确规定。具体条款见表2.1。二、《安全生产法》简介《安全生产法》共7章97条，包括总则、生产经营单位的安全生产保障、从业人员的权利和义务、安全生产的监督管理、生产安全事故的应急救援与调查处理、法律责任以及附则。《安全生产法》确立了5项基本原则，即人身安全第一的原则，预防为主的原则，权责一致的原则，社会监督、综合治理的原则及依法从严处罚的原则。《安全生产法》主要规定了7项基本法律制度，即监督管理制度、生产经营单位安全保障制度、单位负责人责任制度、从业人员权利与义务制度、安全中介服务制度、事故应急救援和调查处理制度、安全生产责任追究制度。表2.1 《刑法》中的安全事故罪续表

生产经营单位的安全生产保障是《安全生产法》的核心内容，该法对生产经营单位在安全生产保障方面的要求作了如下规定：（1）对生产经营单位安全生产条件的基本要求；（2）生产经营单位主要负责人的6项安全生产责任；（3）对生产经营单位安全生产投入的要求；（4）生产经营单位安全生产机构的设置及安全生产管理人员的配备；（5）对生产经营单位主要负责人及安全生产管理人员任职资格要求；（6）生产经营单位对从业人员进行安全生产教育和培训的义务；（7）对生产经营单位特种作业人员的特殊资质要求；（8）生产经营单位建设工程项目的安全设施与主体工程的“三同时”要求以及对危险性较大的行业的建设项目进行安全条件论证和安全评价的特殊要求；（9）对生产经营单位设施设备、生产经营场所、工艺的安全要求；（10）对危险物品生产、经营、运输、储存、使用以及危险性作业的特殊要求；（11）对两个以上生产经营单位共同作业的安全生产管理特别规定；（12）对生产经营单位发包、出租的特别规定以及生产经营单位发生重大安全事故时对主要负责人的要求等。《安全生产法》对相关负责人的职责及能力要求规定如下：（1）生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：

①建立、健全本单位安全生产责任制；②组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；③保证本单位安全生产投入的有效实施；④督促检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；⑤组织制定并实施本单位的生产安全事故应急预案；⑥及时如实报告生产安全事故。（2）生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员必须具备与本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力。（3）生产经营单位的安全生产管理人员应当根据本单位的生产经营特点，对安全生产状况进行经常性检查；对检查中发现的安全问题，应当立即处理；不能处理的，应当及时报告本单位主要负责人。检查及处理情况应当记录在案。三、《特种设备安全法》简介《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称《特种设备安全法》）由第12届全国人民代表大会常务委员会第3次会议于2013年6月29日通过，2013年6月29日中华人民共和国主席令第4号公布。自2014年1月1日起施行。《特种设备安全法》共7章101条，该法突出了特种设备生产、经营、使用单位的安全主体责任，明确规定：在生产环节，生产企业对特种设备的质量负责；在经营环节，销售和出租的特种设备必须符合安全要求，出租人负有对特种设备使用安全管理和维护保养的义务；在事故多发的使用环节，使用单位对特种设备使用安全负责，并负有对特种设备的报废义务，发生事故造成损害的依法承担赔偿责任。

特种设备包括锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆等8类。这些设备一般具有在高压、高温、高空、高速条件下运行的特点，易燃、易爆、易发生高空坠落等，对人身和财产安全有较大危险性。《特种设备安全法》与《特种设备安全监察条例》（以下简称《条例》）相比，进一步完善和确立了以下主要制度：（1）完善了特种设备管理的制度。《特种设备安全法》确立了“三位一体”的特种设备管理体制，即：企业是主体，政府是监管，社会是监督。原有的监察条例侧重于行政监管、政府管理。而《特种设备安全法》已经不是单纯的强调政府的监察，而是让它成为一个社会安全法，“三位一体”比《条例》上升了一个层次，使它成为全社会安全管理的一个大法。（2）突出特种设备实施分类监管和重点监管两个原则。分类监管是指针对特种设备不同的性能特点、危险程度对它实行不同的监管模式、手段和方法。根据性能和特点，我国目前现有的800多万台特种设备可以分成两大类：承压类，如锅炉、压力容器等，这些设备充满大气压，易燃易爆；机械类，如客运索道、电梯，这些设备主要靠电机、缆绳机械运转。特种设备的运行特点有四高：高压、高温、高速、高空，容易产生易燃易爆或者高速冲撞坠落的危险。针对这些特种设备的不同的特点，进行分类监控。承压类特殊设备将在生产、经营、使用的各个环节加强管理，设置必要的行政许可、检验检测以及设立相应的安全机构、对专业人员进行培训。《特种设备安全法》确立的重点监管原则，就是重点监管人口密集、公众聚集较多的场所，如车站、商场、学校等的特种设备，进行必要的检查、检验、检测，确保安全。（3）完善了监管的范围。使特种设备的监管形成完整的链条，增加了对经营、销售环节的监管。《条例》侧重于生产、制造、使用环节，对销售没有特殊的规定。《特种设备安全法》把特种设备销售包括出租都加以规范，增加了经营、销售、出租环节的监管，体现了闭环的管理。例如该法明确规定销售者不得销售没有经过许可检验的特种设备，否则就是违法；同时规定销售者经营特种设备，必须对所卖的设备进行进货查验，并做销售记录，从销售环节加强了监管。出租也是如此，若要出租起重设备，出租人应当对设备的安全性能甚至维修保养都要承担相应的责任，当事人在合同里明确责任主体的除外。（4）明确了主体责任制度。《特种设备安全法》明确各方的主体责任，尤其突出了企业的主体责任。在特种设备的生产、制造、销售、使用等各个环节——每一个环节涉及特种设备的责任，该法都作了明确规定，包括制造企业、销售企业、使用单位都非常明确。另外，监管部门也非常明确，特种设备的安全监管部门是以国家质监总局为主，其他部门有相应职责。同时也突出了各级人民政府应加强对特种设备安全工作的领导协调管理。对企业的责任主体，甚至可以说企业作为制造商是第一责任，同时在法律里对企业的各个环节的责任，包括检验、人员培训、制定安全制度都作了详细规定，突出企业为主体这个责任。（5）完善了特种设备节能、环保制度。特种设备消耗了我国大量的能源。据统计，我国煤炭的消耗量的70%，都由锅炉消耗。我国的锅炉的运行效率总体上比发达国家平均耗能要高出5%~10%，仅锅炉每年至少要多消耗上亿吨甚至几亿吨煤炭，同时也造成严重的环境污染。所以，该法明确规定不得生产不符合安全性能要求和能效指标以及国家明令淘汰的特种设备，使安全监管和节能工作相结合。（6）确立了特种设备的可追溯制度。《特种设备安全法》规定从特种设备的设计、制造、安装一直到报废，每个环节都要作记录，设备上要有标牌，要随着出厂的设备有各类的参数资料、有文件，同时要进行保管，也有人称为设备身份的制度。一旦发生问题，可以追溯到源头。（7）确立了特种设备的召回制度。早在2004年，由国家质检总局会同发改委、商务部、海关总署等共同发布了中国第一部缺陷汽车召回的管理规定。借鉴我国目前10多部法律法规引入的召回制度经验，该法确立的特种设备的召回制度应当是在市场经济条件下，后市场管理的一个方法。明确责任主体，适时召回。符合特种设备召回条件的，由企业主动召回；如果企业没有做到主动召回，政府部门有权利强制召回。（8）确立了特种设备的报废制度。设备都有设计年限、使用年限和报废年限，到期了就应该更换、大修甚至报废。原《条例》对这方面的规定并不是特别清晰，该法强调达到报废条件的要立刻报废，报废后还应由有关单位进行性能拆解，防止再次流入市场被人使用。（9）事故赔偿体现民事优先原则。民事优先原则是指在发生了事故后，责任单位的财产在同时支付处罚和民事赔偿的时候，或者其他欠债的时候，当财产不足以同时赔付的时候优先赔付老百姓、优先赔付消费者。原则体现以人为本，对建设平安中国，保护老百姓的人身、财产安全是一个重大的发展政策。（10）加大了对违法行为的处罚力度。安全质量问题累累发生，主要原因是处罚力度不够，违法成本低。该法加强了处罚力度，违法行为处罚最高达到200万，同时对发生重大事故的当事人和责任人的个人处罚也作出了明确的规定：处罚个人的上年收入的30%～60%。当然，处罚不是目的，是为了教育，总结经验，提高预防的能力，产生警示的作用。除了行政罚款，严重的还要吊销许可证，触犯刑律的要移送司法机关，触犯治安条例的由公安机关处置。四、《职业病防治法》简介《中华人民共和国职业病防治法》（以下简称《职业病防治法》）于2001年闭幕的第九届全国人大常委会第二十四次会议表决通过，其立法目的是为了预防、控制和消除职业病危害，防治职业病，保护劳动者健康及其相关权益，促进经济发展。《职业病防治法》共7章79条，于2002年5月1日起施行。全国人民代表大会常务委员会《关于修改〈中华人民共和国职业病防治法〉的决定》已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议于2011年12月31日通过，以国家主席令第52号公布，自2011年12月31日起施行。修订后的《职业病防治法》共7章90条，主要内容如下：

1.职业卫生协同联动监督管理机制的建立

1998年政府机构改革以来，职业卫生与职业安全工作由不同部门负责，职业卫生工作与职业安全的日常监管等工作逐渐分离。2001年颁布的《职业病防治法》和《安全生产法》，对职业卫生和职业安全分别进行了规范，负责职业卫生的卫生部门和负责职业安全的安全生产监督管理部门也在各自职能范围内，分别对职业卫生和职业安全进行了具体的规定。与此同时，职业卫生、安全的标准也开始出现分离，职业卫生的执法主体是卫生行政主管部门。尽管中编办〔2003〕15号文件、国办发〔2005〕11号文件规定了安监部门职业卫生监管职责，卫生部、国家安全监管总局联合下发文件（卫监督发〔2005〕31号）明确了卫生、安监部门的职责，但由于关于职业卫生监管的部门规章迟迟未出台，基层安监部门无章可循，如职责中规定安监部门发放《职业卫生安全许可证》，因未出台《职业卫生安全许可证》发放办法而无法履行职责。国办发〔2008〕11号、91号文件再次对职业卫生监督管理的职责进行了调整，将作业场所职业卫生的监督检查划归安监部门负责，国家安全监管总局成立了职业健康监督管理司。《关于职业卫生监管部门职责分工的通知》（中央编办发〔2010〕104号）进一步明确了我国职业卫生监督管理职能部门及职责，其中，卫生部承担7项职责，国家安全监管总局承担6项职责，劳动行政保障部门承担2项职责，全国总工会承担1项职责。国家安全监管总局要求，各地安全监管部门特别是县级安全监管部门要按照《国家安全监管总局关于贯彻落实中央编办〔2010〕104号文件精神 加强职业卫生监管工作的通知》的要求，加强与机构编制部门及卫生、社保、工会等部门的沟通协调，尽快达成共识，调整、明确本地区职业卫生监管部门职责分工，形成责权匹配、上下一致、运转有效的职业卫生监管机制；根据职业卫生监管工作的需要，继续加强省、市、县三级，特别是县级安全监管部门职业卫生监管机构建设，明确监管机构，充实监管人员，健全职业卫生监管体系，落实职业卫生监管责任。《职业病防治法》明确了职业病的概念，即职业病是指企业、事业单位和个体经济组织等用人单位的劳动者在职业活动中，因接触粉尘、放射性物质和其他有毒有害物质等因素而引起的疾病；明确了职业病防治工作采取预防为主、防治结合的方针，实行分类管理、综合治理，并以法律的形式确立了我国职业卫生“用人单位负责、行政机关监管、行业协会自律、职工参与和社会监督”的监督管理机制（职业病防治责任主体如图2.1）。

2.《职业病防治法》确立的法律制度

修订后的《职业病防治法》确立了11项法律制度：（1）职业卫生监督管理制度。《职业病防治法》在职业卫生监督管理职能划转的基础上，进一步明确和理顺了相关部门在职业病防治工作中的监管职责，理顺了法规、标准体系，解决了执法主体、立法主体交叉的问题。《职业病防治法》第9条规定：国家实行职业卫生监督制度。国务院安全生产监督管理部门、卫生行政部门、劳动保障行政部门依照本法和国务院确定的职责，负责全国职业病防治的监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责职业病防治的有关监督管理工作。县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门、卫生行政部门、劳动保障行政部门依据各自职责，负责本行政区域内职业病防治的监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责职业病防治的有关监督管理工作。县级以上人民政府安全生产监督管理部门、卫生行政部门、劳动保障行政部门（以下统称“职业卫生监督管理部门”）应当加强沟通，密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。国家安全监管总局修订并颁布了《工作场所职业卫生监督管理规定》（国家安监总令第47号），细化了用人单位的职业卫生管理责任，理清了安全监管部门的职业卫生监管法定职责、主要内容和相关措施。图2.1 职业病防治主体责任（2）职业病预防制度。根据《职业病防治法》规定，用人单位是职业病防治的责任主体，用人单位应当履行的职责包括：劳动者健康保障义务，为劳动者提供符合国家职业卫生标准和卫生要求的工作场所、环境和条件；职业卫生管理义务；保险义务，用人单位应当依《劳动合同法》《职业病防治法》《工伤保险条例》等规定参加工伤社会保险；报告义务，用人单位应当及时按《职业病危害项目申报办法》（国家安全监管总局令第48号）如实向安全生产监督管理部门申报职业病危害项目，报告职业病危害事故和职业病危害检测、评价结果；卫生防护义务，用人单位必须设置有效的职业病防护设施，并为劳动者按照《个体防护装备选用规范》（GB/T 11651-2008）、《煤矿职业安全卫生个人防护装备配备标准》（AQ 1051-2008）等提供个人防护装备；职业病危害检测义务，用人单位应当定期对工作场所进行职业病危害检测、评价；职业病危害告知义务，用人单位应当知悉其产生的职业病危害，不得隐瞒其危害；及时控制职业病危害事故义务；培训教育义务，用人单位对劳动者应当进行上岗前、在岗期间的职业卫生培训和教育；健康监护义务，用人单位应当按照《用人单位职业健康监护监督管理办法》（国家安全监管总局令第49号）、《放射工作人员职业健康管理办法》（卫生部令第55号）、《职业健康监护技术规范》（GBZ188-2007）、《放射工作人员职业健康监护技术规范》（GBZ235-2011）组织从事接触职业病危害因素的劳动者进行上岗前、在岗期间和离岗时的职业健康检查；落实职业病患者待遇义务；特殊劳动者保护义务，用人单位不得安排未成年人从事接触职业病危害因素的作业；应按照《女职工劳动保护特别规定》（国务院令619号）不得安排孕妇、哺乳期的女工从事对本人和胎儿、婴儿有危害的作业；劳动者申请职业病诊断或鉴定时，用人单位应当如实提供职业病诊断所需的有关职业卫生检测、评价和健康监护等资料。（3）职业病危害项目申报制度。用人单位工作场所存在《职业病分类和目录》（2013年版）所列职业病的危害因素的，应当及时如实地按照《职业病危害项目申报办法》（国家安全监管总局令第48号）、《煤矿作业场所职业危害防治规定（试行）》（安监总煤调〔2010〕121号）向所在地安全生产监督管理部门申报危害项目，接受监督。《职业病危害因素分类目录》由国务院卫生行政部门会同国务院安全生产监督管理部门制（修）定、调整并公布。（4）建设项目职业病防护设施“三同时”制度。《职业病防治法》第17条规定：新建、扩建、改建建设项目和技术改造、技术引进项目（以下统称“建设项目”）可能产生职业病危害的，建设单位在可行性论证阶段应当向安全生产监督管理部门提交职业病危害预评价报告。第18条规定：建设项目的职业病防护设施所需费用应当纳入建设项目工程预算，并与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。国家安全监管总局公布了《建设项目职业病危害风险分类管理目录（2012年版）》（安监总安健〔2012〕73号），在综合考虑《职业病危害因素分类目录》所列各类职业病危害因素及其可能产生的职业病和建设项目可能产生职业病危害的风险程度的基础上，按照《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2011），把可能存在职业病危害的主要行业分为严重、较重、一般三类。根据《建设项目职业卫生“三同时”监督管理暂行办法》（国家安全监管总局令第51号）第6条规定：国家根据建设项目可能产生职业病危害的风险程度，对其实行分类监督管理。这构成了我国建设项目职业病前期预防对策体系（如图2.2所示）。（5）职业卫生技术服务机构资质许可制度。根据《职业病防治法》第17条、第19条等规定，职业病危害预评价、职业病危害控制效果评价、职业病危害因素检测与评价等必须由依法设立的取得国务院安全生产监督管理部门或者设区的市级以上地方人民政府安全生产监督管理部门按照职责分工依据《职业卫生技术服务机构监督管理暂行办法》（国家安全监管总局令第50号）给予资质认可的职业卫生技术服务机构进行。（6）职业健康监护制度。根据《职业病防治法》第36条、第37条等规定，用人单位必须对劳动者进行职业健康监护。依据《用人单位职业健康监护监督管理办法》，职业健康监护是指劳动者上岗前、在岗期间、离岗时、应急的职业健康检查和职业健康监护档案管理。图2.2 建设项目职业病前期预防对策体系（7）职业病诊断与鉴定制度。根据《职业病防治法》第44条规定，职业病诊断必须由取得资质许可的医疗卫生机构按照卫生部颁布的110项（GBZ 3-2002~GBZ 112-2002，卫通［2002］8号）职业病诊断标准进行，凡是取得职业病诊断资质的医疗卫生机构不得拒绝劳动者进行职业病诊断的要求。劳动者可以在用人单位所在地、本人户籍所在地或者经常居住地依法承担职业病诊断的医疗卫生机构进行职业病诊断。（8）职业病、疑似职业病病例报告制度。《职业病防治法》第51条规定：用人单位和医疗卫生机构发现职业病病人或者疑似职业病病人时，应当及时向所在地卫生行政部门和安全生产监督管理部门报告。确诊为职业病的，用人单位还应当向所在地劳动保障行政部门报告。（9）职业病病人权益保障制度。《职业病防治法》第57条规定：用人单位应当保障职业病病人依法享受国家规定的职业病待遇。第58条规定：职业病病人的诊疗、康复费用，伤残以及丧失劳动能力的职业病病人的社会保障，按照国家《工伤保险条例》的规定执行。第59条规定：职业病病人除依法享有工伤保险外，依照《民法》等有关民事法律，尚有获得赔偿的权利的，有权向用人单位提出赔偿要求。第60条规定：劳动者被诊断患有职业病，但用人单位没有依法参加工伤保险的，其医疗和生活保障由该用人单位承担。第61条规定：职业病病人变动工作单位，其依法享有的待遇不变。对于用人单位已经不存在或者无法确认劳动关系的职业病病人，第62条规定可以向地方人民政府民政部门申请医疗救助和生活等方面的救助。（10）职业卫生安全许可制度。虽然《职业病防治法》没有明确规定职业卫生安全许可证的具体内容，但职业卫生监督管理部门职能划分中明确规定安全生产监督管理部门的职责之一就是负责依法管理职业卫生安全许可证的颁发工作。国家安全监管总局颁布了《关于开展职业卫生安全许可证试点工作的通知》（安监总厅安健〔2011〕135号），要求各地要积极开展职业卫生安全许可证试点工作，县、区要在省级安全监管部门的统一部署下，开展此项试点工作，研究、探索许可证管理的有效方式、方法，为国家安全监管总局起草相关部门规章提供参考。（11）劳动者的职业卫生权利。劳动者享有的7项职业卫生权利：①获得职业卫生教育培训的权利；②获得职业健康检查、职业病诊疗、康复等职业病防治服务的权利；③了解作业场所产生或者可能产生的职业病危害因素、危害后果和应当采取的职业病防护措施的权利；④要求用人单位提供符合防治职业病要求的职业病防治设施和个人使用的职业病防护用品，改善工作条件的权利；⑤对违反职业病防治法律法规以及危及生命健康行为提出批评、检举和控告的权利；⑥拒绝完成违章指挥和强令没有职业病防护措施的作业的权利；⑦参与用人单位职业卫生工作的民主管理，对职业病防治工作提出意见和建议的权利。五、《突发事件应对法》简介《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）共7章70条，已由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2007年8月30日通过，自2007年11月1日起施行。它属于非常态法律秩序的基本法。

1.突发事件预防和应急准备制度

建立健全有效的突发事件预防和应急准备制度，是做好突发事件应急处置工作的基础。对此，《突发事件应对法》从4个方面作了明确规定：图2.3 国家应急预案体系框架（1）政府应急准备制度。各级政府和政府有关部门应当制定、适时修订应急预案（参见图2.3），并严格予以执行；城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所；县级人民政府应当加强对本行政区域内危险源、危险区域的监控，并责令有关单位采取安全防范措施；省级和设区的市级人民政府应当加强对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域的监控，并责令有关单位采取安全防范措施；县级以上地方各级人民政府应当及时向社会公布危险源、危险区域；所有单位应当建立、健全安全管理制度，定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况，及时消除事故隐患，掌握并及时处理本单位可能引发社会安全事件的问题；县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会应当及时调解、处理可能引发社会安全事件的矛盾纠纷。（2）政府应急管理培训制度。县级以上人民政府应当建立、健全突发事件应急管理培训制度，整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍，加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力；国务院有关部门、县级以上地方各级人民政府及其有关部门、有关单位应当为专业应急救援队伍购买人身意外伤害保险，配备必要的防护设备和器材；中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织应当有计划地组织开展应急救援的专门训练。（3）政府应急宣传与演练制度。县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传、普及活动和必要的应急演练；居民委员会、村民委员会、企业、事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合自身的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传、普及活动和必要的应急演练；新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急自救与互救知识的公益宣传；各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容。（4）政府应急物资储备保障制度。国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费；国家建立、健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系；建立、健全应急通信保障体系；国家鼓励公民法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠；国家发展保险事业，建立财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险；国家鼓励扶持具备相应条件的教学、科研机构培养应急管理人才，鼓励扶持教学、科研机构和有关企业研究、开发突发事件预防、监测预警、应急处置和救援的新技术、新设备和新工具。

2.突发事件的监测和预警制度（1）突发事件监测制度。突发事件的早发现、早报告、早预警，是及时做好应急准备、有效处置突发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。对此，《突发事件应对法》规定：国务院建立全国统一的突发事件信息系统，县级以上地方人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，并与上、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通；县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息；县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度；获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织应当立即向所在地政府有关主管部门或者指定的专业机构报告；国家建立、健全突发事件监测制度，县级以上人民政府及其有关部门应当建立、健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备、设施，配备专职或者兼职人员。（2）突发事件预警机制。预警机制不够健全，是导致突发事件发生后处置不及时、人图2.4 突发事件报告程序及时限

员财产损失比较严重的一个重要原因。为了从制度上解决这个问题，《突发事件应对法》规定：国家建立、健全突发事件预警制度；县级以上地方政府应当及时发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，并及时上报（如图2.4所示）；发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当采取措施，启动应急预案，加强监测、预报和预警工作，加强对突发事件信息的分析评估，定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理，及时向社会发布警告，宣传避免减轻危害的常识，公布咨询电话；发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府还应当责令应急救援队伍和有关人员进入待命状态，调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，及时向社会发布有关避免或者减轻损害的建议劝告，转移疏散或者撤离易受危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产，关闭或者限制使用易受危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动；发布警报的人民政府应当根据事态发展适时调整预警级别并重新发布，有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，应当立即宣布解除警报、终止预警期并解除已采取的有关措施。

3.突发事件的应急处置与救援制度

突发事件发生后，政府必须在第一时间组织各方面力量，依法及时采取有力措施控制事态发展，开展应急救援工作，避免其发展为特别严重的事件，努力减轻和消除其对人民生命、财产造成的损害。对此，《突发事件应对法》与现行有关突发事件应急的法律、行政法规作了衔接，同时根据应急处置工作的实际需要并参考、借鉴国外一些应急法律的规定，规定了一些必要措施：（1）突发事件发生后，有关人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，依照本法的规定和有关法律、行政法规、规章的规定采取应急处置措施。（2）自然灾害事故、灾难或者公共卫生事件发生后，有关人民政府可以有针对性地采取人员救助、事态控制、公共设施和公众基本生活保障等方面的措施。（3）社会安全事件发生后，有关人民政府应当立即组织有关部门依法采取强制隔离当事人、封锁有关场所和道路、控制有关区域和设施、加强对核心机关和单位的警卫等措施；发生严重危害社会治安秩序的事件时，公安机关还可以根据现场情况依法采取相应的强制性措施。（4）发生严重影响国民经济正常运行的突发事件后，国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施。

4.事后恢复与重建制度

突发事件的威胁和危害基本得到控制或者消除后，应当及时组织开展事后恢复与重建工作，减轻突发事件造成的损失和影响，尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，妥善解决、处置突发事件过程中引发的矛盾和纠纷。对此，《突发事件应对法》规定：履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当及时停止执行依照本法规定采取的应急处置措施，同时采取或者继续实施必要措施，防止发生次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件；立即组织对突发事件造成的损失进行评估，组织受影响的地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，制定恢复重建计划，修复被损坏的公共设施；上级人民政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况，提供资金、物资支持和技术指导，组织其他地区提供资金、物资和人力支援；国务院制定扶持受突发事件影响地区有关行业发展的优惠政策；受影响地区的人民政府应当制定并实施善后工作计划；及时总结应急处置工作的经验教训，制定改进措施，并向上一级人民政府提出报告。六、《消防法》简介《中华人民共和国消防法》已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于2008年10月28日修订通过（以下简称《消防法》），以国家主席令第6号公布，自2009年5月1日起施行。新《消防法》对1998年实施的原《消防法》作了大幅度修改，共增加了1章20项法律条款，共7章74条。消防法律法规体系如图2.5所示。图2.5 消防法律体系

1.消防工作职责

新《消防法》继承和发展了我国消防法制建设成果，在总则中规定了我国消防工作贯彻“预防为主、防消结合”的方针，按照“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的原则，实行消防安全责任制，建立健全社会化的消防工作网络。（1）政府消防工作职责。《消防法》第3条规定：“国务院领导全国的消防工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。”国务院作为中央人民政府最高国家权力机关的执行机关——最高国家行政机关，领导全国的消防工作。同时，消防工作又是一项地方性很强的政府行政工作，具体工作必须由地方政府负责。《消防法》在宏观规划、火灾预防、农村消防工作、消防组织建设、灭火救援、执法监督等方面，对政府具体消防工作责任都作出了明确的规定。（2）公安机关及其消防机构职责。《消防法》第4条规定：“国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。”《消防法》对公安机关及其消防机构在宣传教育、监督执法、灭火救援队伍建设、廉政建设等方面都作出了明确规定。公安机关消防机构的工作人员在消防工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，尚不构成犯罪的，依法给予处分。（3）消防监督管理主体例外规定。《消防法》在明确公安机关消防机构对消防工作具体实施监督管理的同时，在总则第4条第1款规定：“军事设施的消防工作，由其主管单位监督管理，公安机关消防机构协助；矿井地下部分、核电厂、海上石油天然气设施的消防工作，由其主管单位监督管理。”同时，针对森林、草原消防工作的特殊性，规定“法律、行政法规对森林、草原的消防工作另有规定的，从其规定。”这是对一些特殊单位消防工作的监督管理主体作的例外规定。（4）行政主管部门消防职责。《消防法》第4条第2款规定：“县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，依照本法和其他相关法律法规的规定做好消防安全工作。”另外，《消防法》规定了教育、人力资源行政主管部门和学校、有关职业培训机构应当将消防知识纳入教育教学培训的内容。明确了建设工程的消防设计未经依法审核或者审核不合格的，负责审批该工程施工许可的部门不得给予施工许可。规定了产品质量监督部门、工商行政管理部门应当按照职责加强对消防产品质量的监督检查；对生产销售不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的，由产品质量监督部门或者工商行政管理部门依照《产品质量法》的规定从重处罚。（5）单位消防安全责任。单位是社会消防管理的基本单元，单位对消防安全和致灾因素的管理能力，反映了社会消防安全管理水平，在很大程度上决定了一个城市、一个地区的消防安全形势。《消防法》进一步强化了机关、团体、企业、事业等单位在保障消防安全方面的消防安全职责，明确单位的主要负责人是本单位的消防安全责任人。《消防法》规定，任何单位都应当无偿为报警提供便利，不得阻拦报警，严禁谎报火警；发生火灾的单位，必须立即组织力量扑救火灾，邻近单位应当给予支援；火灾扑灭后，发生火灾的单位和相关人员应当按照公安机关消防机构的要求保护现场，接受事故调查，如实提供与火灾有关的情况。（6）公民的权利和义务。公民是消防工作重要的参与者和监督者。《消防法》关于公民在消防工作中权利和义务的规定主要有：

①任何人都有维护消防安全、保护消防设施、预防火灾、报告火警的义务。任何成年人都有参加有组织的灭火工作的义务。②任何人不得损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施器材，不得埋压、圈占、遮挡消防栓或者占用防火间距，不得占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防通道。③任何人发现火灾都应当立即报警。任何人都应当无偿为报警提供便利，不得阻拦报警。严禁谎报火警。

2.建设工程消防审核、验收和备案抽查制度（1）建设工程消防设计审核、消防验收制度。《消防法》规定：对国务院公安部门规定的大型人员密集场所和其他特殊建设工程，由公安机关消防机构实行建设工程消防设计审核、消防验收。（2）其他工程备案、抽查制度。《消防法》规定：对其他建设工程，建设单位应当自依法取得施工许可之日起7个工作日内，将消防设计文件报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查；经依法抽查不合格的，应当停止施工。

建设单位在工程验收后应当报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查；经依法抽查不合格的，应当停止使用。

3.公众聚集场所消防安全检查制度《消防法》继承和发展了原《消防法》关于公安机关消防机构对公众聚集的场所在使用、营业前实施消防安全检查的规定，取消了原《消防法》中关于对公众聚集场所未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求擅自投入使用、营业的行政处罚中，限期改正的前置条件，对存在上述违法行为的，规定了直接给予责令停止施工、停止使用、停产停业和罚款的行政处罚。

4.大型群众性活动的治安许可审查制度

为减少行政许可事项，《消防法》将大型群众性活动的消防安全纳入《大型群众性活动安全管理条例》规定的治安行政许可审查内容，避免了多头审批，方便社会，方便群众，同时明确了消防安全要求，规定举办大型群众性活动，承办人应当依法向公安机关申请安全许可，制定灭火和应急疏散预案并组织演练，明确消防安全责任分工，确定消防安全管理人员，保持消防设施和消防器材配置齐全完好、有效，保证疏散通道、安全出口、疏散指示标志、应急照明和消防车通道符合消防技术标准和管理规定。

5.消防产品监督管理制度（1）消防产品监督管理制度。《消防法》进一步明确了消防产品监督管理制度。规定消防产品必须符合国家标准；没有国家标准的，必须符合行业标准。禁止生产销售或者使用不合格的消防产品以及国家明令淘汰的消防产品。（2）消防产品强制认证制度。《消防法》明确了消防产品强制认证制度，规定依法应当实行强制性产品认证的消防产品，由具有法定资质的认证机构按照国家标准、行业标准的强制性要求认证合格后，方可生产销售使用。

6.全社会消防安全工作体系《消防法》从消防工作全局出发，适应建设社会主义新农村、构建和谐社会的要求，对农村消防工作专门作出具体规定，明确了地方各级人民政府应当加强对农村消防工作的领导，采取措施加强公共消防设施建设，组织建立和督促落实消防安全责任制。《消防法》将原《消防法》中的“城市规划”修改为“城乡规划”，规定“地方各级人民政府应当将包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防车通道、消防装备等内容的消防规划纳入城乡规划，并负责组织实施。城乡消防安全布局不符合消防安全要求的，应当调整完善；公共消防设施、消防装备不足或者不适应实际需要的，应当增建、改建配置或者进行技术改造”。

7.多种形式消防力量

新《消防法》全面继承并发展了原《消防法》中有关建设多种形式消防力量的规定，明确了建立多种形式的消防力量的总体要求，区分城市、乡镇，明确建设不同形式消防力量的要求。

8.消防承担应急救援责任制度《消防法》规定“县级以上地方人民政府应当按照国家规定建立公安消防队、专职消防队，并按照国家标准配备消防装备，承担火灾扑救工作。乡镇人民政府应当根据当地经济发展和消防工作的需要，建立专职消防队、志愿消防队，承担火灾扑救工作”。

根据党的十七大提出的“完善应急救援机制”的要求，《消防法》进一步加强了公安消防部队和政府专职消防队的应急救援能力建设及必要的保障措施，规定公安消防队、政府专职消防队依照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。

9.火灾公众责任保险制度

推行火灾公众责任保险是解决群死群伤火灾事故后，善后处理时往往因赔偿补偿不到位等问题的一项措施。为此，新《消防法》规定，“国家鼓励引导公众聚集场所和生产、储存、运输、销售易燃易爆危险品的企业投保火灾公众责任保险；鼓励保险公司承保火灾公众责任保险。”

10.消防违法行为处罚制度《消防法》为适应消防工作发展的需要，加大消防行政处罚力度，补充完善了消防行政处罚制度，明确了应予行政处罚的违反消防法规的行为。（1）消防违法行政处罚制度。《消防法》调整了行政处罚的种类。新《消防法》设定了警告、罚款、拘留、责令停产停业（停止施工、停止使用）、没收违法所得、责令停止执业（吊销相应资质资格）6类行政处罚，增加了责令停止执业（吊销相应资质资格）一类行政处罚，对一些严重违反消防法规的行为特别是危害公共安全的行为增设了拘留处罚，增强了法律的威慑力。（2）新增15种消防违法行为。主要有：（a）消防设计经公安机关消防机构依法抽查不合格，不停止施工的；（b）建设工程投入使用后经公安机关消防机构依法抽查不合格，不停止使用的；（c）建设单位未依法将消防设计文件报公安机关消防机构备案，或者在竣工后未依法报公安机关消防机构备案的；（d）建设单位要求建筑设计单位或者建筑施工企业降低消防技术标准设计、施工的；（e）建筑设计单位不按照消防技术标准强制性要求进行消防设计的；（f）工程监理单位与建设单位或者施工企业串通，弄虚作假，降低消防施工质量的；（g）人员密集场所在门窗上设置影响逃生和灭火救援的障碍物的；（h）生产、储存、经营易燃易爆危险品的场所与居住场所设置在同一建筑物内，或者未与居住场所保持安全距离的；（i）生产、储存、经营其他物品的场所与居住场所设置在同一建筑物内，不符合消防技术标准的；（j）非法携带易燃易爆危险品进入公共场所或者乘坐公共交通工具的；（k）阻碍公安机关消防机构的工作人员依法执行职务的；（l）在火灾发生后阻拦报警，或者负有报告职责的人员不及时报警的；（m）擅自拆封或者使用被公安机关消防机构查封的场所部位的；（n）人员密集场所使用不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的；（o）消防产品质量认证、消防设施检测等消防技术服务机构出具虚假失实文件的。（3）加大消防违法行为处罚力度。针对原《消防法》中一些违法行为，取消限期整改的前置条件，一旦发现违法行为，将直接查处，给予停止施工、停止使用和停产停业以及罚款的行政处罚；对一些严重违反消防法规的行为特别是危害公共安全的行为增设了拘留处罚，罚款额度也有大幅度上升，最高罚款可达30万元。七、《劳动法》简介《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）是中国的基本法，为劳动法制建设奠定了基础，于1995年1月1日起实施。2007年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会审议通过，并于2008年1月1日实施了《劳动合同法》，被俗称为新《劳动法》。

1.《劳动法》的适用范围《劳动法》第2条规定：“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。”现阶段实际上排除了某些劳动者适用《劳动法》的可能性。这些人员包括：（1）公务员；（2）比照实行公务员制度的事业组织和社会团体工作人员；（3）农村劳动者（进城务工、经商的农民除外）；（4）现役军人；（5）家庭保姆（见《劳动部关于贯彻执行＜中华人民共和国劳动法＞若干问题的意见》，劳部发〔1995〕304号）。

2.《劳动法》确立的法律制度《劳动法》确立的法律制度有：促进就业制度、劳动合同和集体合同制度、工作时间和休息休假制度、工资制度、劳动安全卫生制度、女职工和未成年工特殊保护制度、职业培训制度、社会保险和福利制度、劳动争议制度、劳动监督检查制度、违反劳动法法律责任追究制度等。

3.劳动者的权利《劳动法》明确规定了劳动者享有的10项劳动权：工作权、报酬权、休息权、职业安全权、职业培训权、社会保障权、结社权、集体协商权、民主管理权、劳动争议权等。劳动权是由宪法和劳动法所规定和保障的权利，既是生存权，也是发展权，是一种综合权利。

4.劳动合同及其订立（1）劳动合同的特征。它是指劳动者同企业、事业、机关单位等用人单位为确立劳动关系，明确双方责任、权利和义务的协议。根据协议，劳动者加入某一用人单位，承担某一工作和任务，遵守单位内部的劳动规则和其他规章制度。企业、事业、机关、团体等用人单位有义务按照劳动者劳动的数量和质量支付劳动报酬，并根据劳动法律、法规和双方的协议，提供各种劳动条件，保证劳动者享受本单位成员的各种权利和福利待遇。

劳动合同不同于其他合同，除具有一般法的特征外，还有本身的法律特征：

①劳动合同是建立劳动关系的一种法律形式，以合同形式确立了劳动者与用人单位的权利、义务。

②劳动合同双方当事人中，一方必须是具有劳动权利能力和劳动行为能力的公民本人，另一方必须是企业等用人单位的行政部门，不能是企业的党团组织或工会组织。

③劳动合同的当事人之间存在着职业上的从属关系，即作为劳动合同一方当事人的劳动者，在订立劳动合同后，成为另一方当事人——企业等用人单位的一员，用人单位有权指派劳动者完成劳动合同规定的属于劳动者劳动职能范围内的任何任务。这种职业上的从属关系，是劳动合同区别于其他合同的重要特点之一。

④劳动合同双方当事人的权利和义务是统一的，即双方当事人既是劳动权利主体，又是劳动义务主体，根据签订的劳动合同，劳动者有义务完成工作任务，遵守本单位内部的劳动规则，用人单位有义务按照劳动者劳动数量和质量支付劳动报酬。劳动者有权享受法律、法规及劳动合同规定的劳动保险和生活福利待遇，用人单位有义务提供劳动法律、法规及劳动合同规定的劳动保护条件。

⑤劳动合同的订立、变更、终止和解除，按照国家劳动法律、法规的规定。

劳动合同的性质有：①劳动合同是生产资料和劳动力相结合的一种法律形式。②劳动合同与雇佣合同二者无实质性差别：劳动者（雇员）提供劳动，用人单位（雇主）支付报酬。（2）劳动合同订立的原则。劳动合同订立双方应当遵循合法公平、平等自愿、协商一致、诚实信用的原则，由用人单位与劳动者协商一致，并经双方在劳动合同文本上签字或者盖章即可生效。劳动合同文本由用人单位和劳动者各执一份。（3）劳动合同的内容。《劳动法》将劳动合同分为口头劳动合同、书面劳动合同两种形式。根据时间，劳动合同分为固定期限劳动合同、无固定期限劳动合同、临时劳动合同等。

其中，固定期限劳动合同是指用人单位与劳动者约定合同终止时间的劳动合同；无固定期限劳动合同是指用人单位与劳动者约定无确定终止时间的劳动合同；临时劳动合同是以完成一定工作任务为期限的劳动合同，是指用人单位与劳动者约定以某项工作的完成为合同期限的劳动合同。

劳动合同的内容可以分为法定条款和约定条款。

法定条款——是指依照法律规定劳动合同应当具备的条款。根据《劳动法》第19条规定，劳动合同应具备以下7项法定条款：①劳动合同的期限；②工作内容；③劳动保护和劳动条件；④劳动报酬；⑤劳动纪律；⑥合同终止条件；⑦违反劳动合同的责任等。

约定条款——是指双方当事人在劳动合同中协商议定的条款，除上述法定条款之外，劳动合同的双方当事人可根据实际需要在协商一致的基础上，规定其他补充条款。约定条款的内容只要不违反法律法规的规定，同法定条款一样，对当事人具有法律约束力。一般常见的约定条款有以下几种：①试用期；②保密事项；③保险和福利待遇条款；④竞业禁止条款；⑤第二职业条款；⑥变更解除劳动合同的条款；⑦违约金和赔偿金条款。（4）试用期。试用期不得超过6个月。同一用人单位与同一劳动者只能约定一次试用期。

以完成一定工作任务为期限的劳动合同或者劳动合同期限不满3个月的，不得约定试用期。

劳动者在试用期的工资不得低于本单位相同岗位最低档工资或者劳动合同约定工资的80%，并不得低于用人单位所在地的最低工资标准。（5）服务期。即在劳动合同签订之时或劳动合同履行过程中，因用人单位对劳动者提供专项培训费用进行专业技术培训或者提供特殊待遇，经用人单位和劳动者双方协商一致约定的劳动者必须为用人单位工作的期限。

劳动者违反服务期约定的，应当按照约定向用人单位支付违约金。违约金的数额不得超过用人单位提供的培训费用。（6）劳动合同的履行。依法订立的劳动合同具有法律约束力，用人单位和劳动者都应当全面履行劳动合同约定的各自的义务。

非依法律规定或者征得对方同意，任何一方不得擅自变更劳动合同的内容，否则就要承担法律责任。（7）劳动合同的变更。即用人单位和劳动者可以协商对劳动合同条款进行修改或增减。变更劳动合同，应当采用书面形式。变更后的劳动合同文本由用人单位和劳动者各执一份。（8）不影响劳动合同履行的情形。用人单位变更名称、法定代表人、主要负责人或者投资人等事项，不影响劳动合同的履行。

用人单位发生合并或者分立等情况，原劳动合同继续有效，劳动合同由承继其权利和义务的用人单位继续履行。（9）劳动合同的终止。下列情况下劳动合同终止：

①劳动合同期满；②劳动者开始依法享受基本养老保险待遇；③劳动者死亡，或者被人民法院宣告死亡或者宣告失踪；④用人单位被依法宣告破产；⑤用人单位被吊销营业执照、责令关闭、撤销或者用人单位决定提前解散；⑥法律、行政法规规定的其他情形。（10）劳动合同终止的程序。终止劳动合同，用人单位应当为劳动者出具终止劳动合同的证明，并在15日内为劳动者办理档案和社会保险关系转移手续。

因为劳动合同期满、用人单位被依法宣告破产、用人单位被吊销营业执照、责令关闭、撤销或者用人单位决定提前解散而导致劳动合同终止的，用人单位应当向劳动者支付经济补偿。（11）劳动合同的解除。指劳动合同有效期间，由双方当事人同意或因一方当事人单方要求提前终止劳动合同法律效力的行为。

劳动合同的解除分为法定解除和协议解除、双方解除和单方解除。（12）协商解除。指劳动合同双方当事人通过协商达成协议解除劳动合同，也称双方解除或协议解除。《劳动法》规定：“经劳动合同当事人协商一致，劳动合同可以解除。”在符合双方自愿、平等协商、不损害对方利益、不违反法律规定的条件下，双方当事人可以以书面形式解除劳动合同。（13）用人单位单方解除。首先，过失性解除，也称即时解除。指用人单位因为劳动者自身存在一定过错，随时通知劳动者解除劳动合同。过失性解除，用人单位无需提前告知劳动者，无需征求劳动者同意，也无需支付劳动者经济补偿金。主要有：

①在试用期间被证明不符合录用条件的；②严重违反用人单位的规章制度的；③严重失职，营私舞弊，给用人单位造成重大损害的；④劳动者同时与其他用人单位建立劳动关系，对完成本单位的工作任务造成严重影响，或者经用人单位提出，拒不改正的；⑤以欺诈胁迫的手段或者乘人之危，使用人单位在违背真实意思的情况下订立或者变更劳动合同，导致劳动合同无效的；⑥被依法追究刑事责任的。

第二，非过失性解除，也称预告解除。指用人单位不是因为劳动者的过错，而是基于客观情况的变化致使劳动合同无法履行从而解除劳动合同。非过失性解除必须符合法律规定的条件和程序，并且应当依法向劳动者支付经济补偿金。用人单位提前30日以书面形式通知

劳动者本人或者额外支付劳动者1个月工资后，可以解除劳动合同：

①劳动者患病或非因工负伤，医疗期满后，不能从事原工作也不能从事由用人单位另行安排的工作的；②劳动者不能胜任工作，经过培训或者调整工作岗位，仍不能胜任工作的；③劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使原劳动合同无法履行，经用人单位与劳动者协商，未能就变更劳动合同内容达成协议的。

第三，经济性裁员。指用人单位在生产经营状况发生严重困难时，通过辞退部分员工来减负增效、改善经营状况的一种手段。用人单位以经济性裁员的方式解除劳动合同，应当严格遵守经济性裁员的法定条件和法定程序，并且应当依法对劳动者支付经济补偿金。用人单位在濒临破产、生产经营状况发生严重困难等情况下，确需裁减人员的，可以裁减人员。包括：

①依照企业破产法规定进行重整的；②生产经营发生严重困难的；③企业转产、重大技术革新或者经营方式调整，经变更劳动合同后，仍需裁减人员的；④其他因劳动合同订立时所依据的客观经济情况发生重大变化，致使劳动合同无法履行的。（14）裁减人员时应当优先留用的人员。下列人员应当优先留用：①与本单位订立较长期限的固定期限劳动合同的；②与本单位订立无固定期限劳动合同的；③家庭无其他就业人员，有需要扶养的老人或者未成年人的。

用人单位依照破产法规定进行重整而裁减人员的，如果在6个月内重新招用人员，应当通知被裁减的人员，并在同等条件下优先招用被裁减的人员。（15）用人单位单方解除劳动合同限制。劳动者有下列情形之一的，用人单位不得以非过失性解除和经济性裁员的方式解除劳动合同：①从事接触职业病危害作业的劳动者未进行离岗前职业健康检查，或者疑似职业病病人在诊断或者医学观察期间的；②在本单位患职业病或者因工负伤并被确认丧失或者部分丧失劳动能力的；③患病或者非因工负伤，在规定的医疗期内的；④女职工在孕期、产期、哺乳期的；⑤在本单位连续工作满15年，且距法定退休年龄不足5年的；⑥法律、行政法规规定的其他情形。（16）劳动者单方解除劳动合同。劳动者单方解除劳动合同的形式主要有：

①预告解除。指劳动者依据法律规定以法定方式提前告知用人单位解除劳动合同。

劳动者提前30日以书面形式通知用人单位，可以解除劳动合同。劳动者在试用期内提前3日通知用人单位，可以解除劳动合同。

劳动者辞职权的实现，不需附加理由或者条件，无需征得用人单位的同意。劳动者依法解除劳动合同，用人单位不得扣押劳动者档案或者其他物品，应向劳动者出具解除劳动合同的书面证明。

②即时解除。指在出现法定事由的情况下，劳动者无需提前预告可以随时通知用人单位解除劳动合同。但只有在用人单位存在过错的情况下才能行使：（a）未按照劳动合同约定提供劳动保护或者劳动条件的；（b）未及时足额支付劳动报酬的；（c）未依法为劳动者缴纳社会保险费的；（d）用人单位的规章制度违反法律法规的规定，损害劳动者权益的；（e）以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使劳动者在违背真实意思的情况下订立或者变更劳动合同，导致劳动合同无效的；（f）法律、行政法规规定的其他情形。③无告知解除。指用人单位存在严重过错或严重违法行为的情形下，劳动者无需告知用人单位，立即解除劳动合同。用人单位以暴力威胁或者非法限制人身自由的手段强迫劳动者劳动的，或者用人单位违章指挥、强令冒险作业危及劳动者人身安全的，劳动者可以立即解除劳动合同，不需事先告知用人单位。

关于劳动合同的详细和最新规定参照最新修订的《劳动合同法》（国家主席令第73号，2013年7月1日起施行）和《劳动合同法实施条例》（国务院令第535号）等。第二节 安全生产行政法规一、《工伤保险条例》简介

为了解决工伤保险制度中出现的诸如事业单位、社会团体、民办非企业单位等组织的职工工伤政策不明确，工伤认定范围不够合理，工伤认定、鉴定和争议处理程序复杂、时间冗长，一次性工伤死亡补助金和一次性伤残补助金标准偏低等新情况、新问题，适应《社会保险法》（国家主席令第35号）的新规定，2010年12月8日国务院第136次常务会议通过了《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》，以国务院令第586号公布，修订后的《工伤保险条例》（以下简称《条例》）自2011年1月1日起施行。

1.工伤保险的适用范围扩大

2005年，原劳动保障部原人事部、民政部和财政部联合发布《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》，对参照《公务员法》管理和不属于财政拨款的两类事业单位、社会团体、民办非企业单位等组织的工作人员的工伤待遇作了明确规定。但对这两类之外的其他事业单位、社会团体、民办非企业单位以及基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的工作人员的工伤待遇问题未作规定，交由省级地方政府规定。实际上多数地方未作规定，已出台的规定也不统一。

为了解决这部分职工的工伤政策不明确、不统一的问题，新《条例》扩大了工伤保险的适用范围，将不参照《公务员法》管理的事业单位、社会团体，以及民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织纳入工伤保险适用范围。也就是说，自2011年1月1日新《条例》施行后，企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户都需参加工伤保险。

2.认定范围有所扩大《条例》第14条、第16条对工伤认定范围作了两处调整：（1）扩大了上、下班途中的工伤认定范围，将上、下班途中的机动车和非机动车事故伤害，以及城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害纳入工伤认定范围，同时对事故作了“非本人主要责任”的限定；（2）根据《社会保险法》的规定，调整了不得认定工伤的范围，删除了职工因过失犯罪、违反治安管理行为导致事故伤害不得认定为工伤的规定，增加了职工因吸毒导致事故伤害不得认定为工伤的规定。

3.鉴定和争议处理程序简化《条例》增加了工伤认定简易程序，规定对事实清楚、权利义务明确的工伤认定申请，应当在15日内作出工伤认定决定；明确了再次鉴定和复查鉴定的时限按照初次鉴定的时限执行；取消了行政复议前置程序，规定发生工伤争议的，有关单位或者个人可以依法申请行政复议，也可以直接依法向人民法院提起行政诉讼。新修订的《工伤认定办法》已经人力资源和社会保障部第56次部务会议通过并以人力资源和社会保障部令第8号公布，自2011年1月1日起施行。劳动和社会保障部2003年9月23日颁布的《工伤认定办法》同时废止。

4.待遇标准提高

目前部分地区的一次性工亡补助金标准过低，最低地区为3或4万元，全国平均为10.24万元。一次性工亡补助金标准过低，不仅难以保障工伤职工及其供养亲属的基本生活，也影响了用人单位的参保积极性。为此，《条例》根据国务院有关文件，将一次性工亡补助金标准调整为上一年度全国城镇居民可支配收入的20倍。以2009年全国城镇居民可支配收入数据计算，约为34万元。

为了避免工亡职工与伤残职工待遇相差过大，根据工伤保险基金的承受能力，《条例》在提高一次性工亡补助金标准的同时，适当提高一次性伤残补助金标准：1级至4级伤残职工增加3个月的本人工资，5级至6级伤残职工增加2个月的本人工资，7级至10级伤残职工增加1个月的本人工资。

5.减少用人单位支付，增加工伤保险基金支付

为了进一步发挥工伤保险基金的作用，减轻用人单位的负担，《条例》作了两处修改：将原来由用人单位支付的一次性工伤医疗补助金、住院伙食补助费和到统筹地区以外就医所需的交通食宿费，改由工伤保险基金支付。

为了加强工伤预防，从源头上减少工伤事故和职业病的发生，《条例》将工伤预防费用增列为工伤保险基金支出项目，主要用于工伤预防的宣传、培训。同时，为加强对工伤预防费的管理，保证专款专用，真正发挥预防工伤事故和职业病发生的作用，《条例》规定工伤预防费用的提取比例、使用和管理的具体办法，由国务院社会保险行政部门会同国务院财政、卫生行政、安全生产监督管理等部门规定。二、《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》简介

国务院2010年7月19日下发了《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发［2010］23号）（以下简称《通知》）。《通知》的制定出台是党和国家在转变经济发展方式，调整产业结构，推进经济平稳、较快发展和建设和谐社会的重要时期，对安全生产工作作出的重大决策和部署。《通知》共9部分32条，涵盖企业安全管理、技术保障、产业升级、应急救援、安全监管、安全准入、指导协调、考核监督和责任追究等多个方面，体现了党中央、国务院关于加强安全生产工作的重要决策、部署和一系列指示精神，体现了“安全发展、预防为主”的原则要求和安全生产工作标本兼治、重在治本，重心下移、关口前移的总体思路。《通知》在总结“十一五”我国安全生产工作经验的基础上，确立了10项新制度。（1）重大隐患治理和重大事故查处督办制度。对重大安全隐患治理实行逐级挂牌督办、公告制度，国家相关部门加强督促检查；对事故查处实行层层挂牌督办，重大事故查处由国务院安委会挂牌督办。（2）领导干部轮流现场带班制度。要求企业负责人和领导班子成员要轮流现场带班，其中煤矿和非煤矿山要有矿领导带班并与工人同时下井、升井。对发生事故而没有领导干部现场带班的，要严肃处理。（3）先进适用技术装备强制推行制度。对安全生产起到重要支撑和促进作用的安全生产技术装备，规定推广应用到位的时限要求，其中煤矿“六大系统”要在3年之内完成。逾期未安装的，要依法暂扣安全生产许可证和生产许可证。为此，国家安全监管总局、国家煤监局公布了《煤矿井下紧急避险系统建设管理暂行规定》《金属非金属地下矿山安全避险“六大系统”安装使用和监督检查暂行规定》（安监总管一〔2010〕168号）《安全生产先进适用技术工艺装备和材料推广目录》等标准规范。（4）安全生产长期投入制度。规定企业在制定财务预算中必须确定必要的安全投入，落实地方和企业对国家投入的配套资金，研究提高高危行业安全生产费用提取下限标准并适当扩大范围，加强道路交通事故社会求助基金制度建设，积极稳妥推行安全生产责任保险制度等。国家安全监管总局、财政部依据《安全生产法》等有关法律法规，制定《企业安全生产费用提取和使用管理办法》（财企〔2012〕16号）。《办法》分总则、安全费用的提取标准、安全费用的使用、监督管理、附则，共5章40条。涉及煤炭生产企业［煤（岩）与瓦斯（二氧化碳）突出矿井、高瓦斯矿井，其他井工矿，露天矿］，非煤矿山开采企业（石油、天然气、金属矿山、核工业矿山、非金属矿山、小型露天采石场、尾矿库），建设工程施工企业（矿山工程，房屋建筑工程、水利水电工程、电力工程、铁路工程、城市轨道交通工程，市政公用工程、冶炼工程、机电安装工程、化工石油工程、港口与航道工程、公路工程、通信工程），危险品生产与储存，交通运输企业（普通货运业务，客运业务、管道运输、危险品等特殊货运业务），冶金企业，机械制造企业，烟花爆竹生产企业，武器装备研制生产与试验企业［火炸药及其制品研制、生产与试验企业，核装备及核燃料研制、生产与试验企业，军用舰船（含修理）研制、生产与试验企业，飞船、卫星、军用飞机、坦克车辆、火炮、轻武器、大型天线等产品的总体、部分和元器件研制、生产与试验企业，其他军用危险品研制、生产与试验企业］等9大行业领域的相关企业。（5）企业安全生产信用挂钩联动制度。规定要将安全生产标准化分级评价结果，作为信用评级的重要考核依据；对发生重特大事故或一年内发生2次以上较大事故的，一年内严格限制新增项目核准、用地审批、证券融资等，并作为银行贷款的重要参考依据。（6）应急救援基地建设制度。规定先期建设7个（包括山西大同、河北开滦、黑龙江鹤岗、安徽淮南、河南平顶山、四川芙蓉、甘肃靖远等）国家矿山救援队，配备性能先进、机动性强的装备和设备；明确进一步推进公路交通、铁路运输、水上搜救、船舶溢油、油气田、危险化学品等6个行业（领域）的国家救援基地和队伍建设。国务院安委会办公室公布了《关于贯彻落实国务院＜通知＞精神 进一步加强安全生产应急救援体系建设的实施意见》（安委办〔2010〕25号）。（7）现场紧急撤人避险制度。赋予企业生产现场带班人员、班组长和调度人员在遇到险情第一时间下达停产撤人命令的直接决策权和指挥权。（8）高危企业安全生产标准核准制度。规定加快制定、修订各行业的生产安全技术和高危行业从业人员资格标准，要把符合安全生产标准要求作为高危行业企业准入的前置条件，严把安全准入关。国家安全监管总局制（修）订了《危险化学品建设项目安全监督管理办法》《危险化学品输送管道安全管理规定》《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》《尾矿库安全监督管理规定》《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法》等有关规章和规定，进一步就高危行业企业建设项目的设立、审批、日常安全监管、安全设施“三同时”，以及建设、设计、施工、监理和监管等主体的安全责任进行了明确，规定了相应的违规处罚措施，并规定对以整合、技改名义违规组织生产，以及规定期限内未实施改造或拖延工期的矿山，由地方政府依法予以关闭。（9）工伤事故死亡职工一次性赔偿制度。规定提高赔偿标准，对因生产安全事故造成的职工死亡，其一次工亡补助标准调整为按全国上一年度城镇居民人均可支配收入的20倍计算。《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》已经2010年12月8日国务院第136次常务会议通过，以国务院令第586号公布，自2011年1月1日起施行。（10）企业负责人职业资格否决制度。规定对重大、特别重大事故负有主要责任的企业，其主要负责人终身不得担任本行业企业的矿长（厂长经理）。一是加重了事故责任人的处罚。《安全生产法》规定，受到刑事处罚或撤职处分的生产经营单位负责人，自刑罚执行完毕或者受处分之日起，5年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人。企业负责人对发生的重大、特别重大事故负有不可推卸的领导责任，只要发生了重、特大事故，在5年内不得担任“任何生产经营单位”主要负责人这一规定的同时，依照《通知》规定，终身不能担任“本行业企业”的主要领导职务。这可以理解为对事故负有主要责任的企业负责人实施更为严厉的行政处罚。二是严格职业准入。企业需要任用主要负责人如矿长、厂长、经理等，就不得用上述人员，无论是本地区还是跨地区，用了就是违规。下一步，国家安全监管总局将会同有关部门建立企业及其负责人信息披露制度，并实现区域联网、全国联网，以备检索、核查。对发生重大和特别重大事故的企业上述人员，任何地区、部门和企业单位都不得违规任用。三、《劳动合同法实施条例》简介《中华人民共和国劳动合同法实施条例》（以下简称《条例》）已经2008年9月3日国务院第25次常务会议通过，以国务院令第535号公布，自公布之日起施行。该《条例》共6章38条，包括总则、劳动合同的订立、劳动合同的解除和终止、劳务派遣特别规定法律责任以及附则。《条例》包括以下内容：（1）《劳动合同法》规定的用人单位设立的分支机构，依法取得营业执照或者登记证书的，可以作为用人单位与劳动者订立劳动合同；未依法取得营业执照或者登记证书的，受用人单位委托可以与劳动者订立劳动合同。（2）自用工之日起1个月内，经用人单位书面通知后，劳动者不与用人单位订立书面劳动合同的，用人单位应当书面通知劳动者终止劳动关系，无需向劳动者支付经济补偿，但是应当依法向劳动者支付其实际工作时间的劳动报酬。（3）用人单位自用工之日起超过1个月、不满1年未与劳动者订立书面劳动合同的，应当依照《劳动合同法》的规定向劳动者每月支付2倍的工资，并与劳动者补订书面劳动合同；劳动者不与用人单位订立书面劳动合同的，用人单位应当书面通知劳动者终止劳动关系，并依照《劳动合同法》第47条的规定支付经济补偿。前款规定的用人单位向劳动者每月支付2倍工资的起算时间为用工之日起满1个月的次日，截止时间为补订书面劳动合同的前一日。（4）用人单位自用工之日起满1年未与劳动者订立书面劳动合同的，自用工之日起满1个月的次日至满1年的前一日应当依照《劳动合同法》的规定向劳动者每月支付2倍的工资，并视为自用工之日起满1年的当日已经与劳动者订立无固定期限劳动合同，应当立即与劳动者补订书面劳动合同。（5）劳动合同履行地与用人单位注册地不一致的，有关劳动者的最低工资标准、劳动保护、劳动条件、职业危害防护和本地区上年度职工月平均工资标准等事项，按照劳动合同履行地的有关规定执行；用人单位注册地的有关标准高于劳动合同履行地的有关标准，且用人单位与劳动者约定按照用人单位注册地的有关规定执行的，从其约定。（6）劳动者在试用期的工资不得低于本单位相同岗位最低档工资的80%或者不得低于劳动合同约定工资的80%，并不得低于用人单位所在地的最低工资标准。（7）劳动合同期满，但是用人单位与劳动者依照《劳动合同法》的规定约定的服务期尚未到期的，劳动合同应当续延至服务期满；双方另有约定的，从其约定。（8）用人单位依照《劳动合同法》的规定，选择额外支付劳动者1个月工资解除劳动合同的，其额外支付的工资应当按照该劳动者上1个月的工资标准确定。（9）以完成一定工作任务为期限的劳动合同因任务完成而终止的，用人单位应当依照《劳动合同法》的规定向劳动者支付经济补偿。（10）用人单位依法终止工伤职工的劳动合同的，除依照《劳动合同法》的规定支付经济补偿外，还应当依照国家有关工伤保险的规定支付一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金。（11）用人单位出具的解除终止劳动合同的证明，应当写明劳动合同期限、解除或者终止劳动合同的日期、工作岗位、在本单位的工作年限。（12）用人单位违反《劳动合同法》的规定解除或者终止劳动合同，依照劳动合同法的规定支付了赔偿金的，不再支付经济补偿。赔偿金的计算年限自用工之日起计算。（13）用人单位与劳动者约定了服务期，劳动者依照《劳动合同法》的规定解除劳动合同的，不属于违反服务期的约定，用人单位不得要求劳动者支付违约金。（14）用人单位或者其所属单位出资或者合伙设立的劳务派遣单位，向本单位或者所属单位派遣劳动者的，属于《劳动合同法》规定的不得设立的劳务派遣单位。（15）用工单位应当履行《劳动合同法》规定的义务，维护被派遣劳动者的合法权益。（16）劳务派遣单位不得以非全日制用工形式招用被派遣劳动者。（17）劳务派遣单位或者被派遣劳动者依法解除、终止劳动合同的经济补偿，依照《劳动合同法》的规定执行。（18）劳务派遣单位违法解除或者终止被派遣劳动者的劳动合同的，依照《劳动合同法》的规定执行。四、《生产安全事故报告和调查处理条例》简介

2007年4月9日，国务院以493号令公布了《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》），于2007年6月1日起施行。《条例》共6章46条。

1.事故等级的划分

根据国务院2005年1月26日印发的《国家安全生产事故灾难应急预案》《国家突发公共事件总体应急预案》等，按照事故造成的伤亡人数或者直接经济损失，《条例》将事故划分为特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故4个等级。（1）特别重大事故。是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤，或者1亿元以上直接经济损失的事故；（2）重大事故。是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；（3）较大事故。是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；（4）一般事故。是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。

其中，事故造成的急性工业中毒的人数，也属于重伤的范围。

需要说明的是，针对一些行业或者领域事故的实际情况，《条例》还授权国务院安全生产监督管理部门可以会同国务院有关部门，制定事故等级划分的补充性规定。

2.事故报告制度《条例》明确事故报告应当及时、准确、完整，任何单位和个人对事故不得迟报、谎报、瞒报和漏报这一总体要求，同时还从4个方面作了规定：（1）事故报告责任。事故现场有关人员、事故发生单位的主要负责人、安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门，以及有关地方人民政府，都有报告事故的责任。（2）事故报告程序和时限。事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告，单位负责人应当于1h内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门接到事故报告后，应当按照事故的级别逐级上报事故情况，并且每级上报的时间不得超过2h。（3）事故报告内容。事故报告的内容应当包括事故发生单位概况、事故发生的时间、地点、简要经过和事故现场情况，事故已经造成或者可能造成的伤亡人数和初步估计的直接经济损失，以及已经采取的措施等。事故报告后出现新情况的，还应当及时补报。（4）安监部门值班制度。为了方便人民群众报告和举报事故，强化社会监督，《条例》规定安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门应当建立值班制度，受理事故报告和举报。

3.事故调查制度

按照“政府统一领导、分级负责”的原则，条例对不同等级事故组织事故调查的责任分别作了规定。特别重大事故，由国务院或者国务院授权或委托的部门组织事故调查组进行调查；重大事故、较大事故和一般事故，分别由事故发生地省（自治区、直辖市）级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查；有关人民政府可以直接组成事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。对于没有造成人员伤亡的一般事故，也可以由县级人民政府委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。

同时，考虑到火灾、道路交通、水上交通等行业或者领域的事故调查处理已有专门法律、行政法规，《条例》规定：特别重大事故以下等级事故的报告和调查处理，有关法律行政法规国务院另有规定的，依照其规定。

事故调查由事故调查组具体负责，保证事故调查的客观、公正和高效，关键在于事故调查组的组成要合理、职责要明确、职权要充分、纪律要严明。据此，《条例》从4个方面作了规定：（1）事故调查组组成的原则、组成单位以及事故调查组成员应当具备的基本条件。事故调查组应当遵循精简、效能的原则，由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并邀请人民检察院派人参加。事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识和专长，并与所调查的事故没有直接利害关系。（2）事故调查组的职责及其在事故调查中的职权。事故调查组的职责包括：查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失，认定事故的性质和事故责任，提出对事故责任者的处理建议，总结事故教训，提出防范和整改措施，提交事故调查报告等。事故调查组有权向有关单位和个人了解与事故有关的情况，并要求其提供相关文件资料，有关单位和个人不得拒绝。（3）事故调查组成员的行为规范。事故调查组成员在事故调查工作中应当诚信、公正、恪尽职守，遵守事故调查组的纪律，保守事故调查的秘密，未经事故调查组组长允许，不得擅自发布有关事故的信息。（4）事故调查的时限和事故调查报告的内容。原则上，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，提交事故调查报告的期限经批准可以延长，但延长的期限最长不超过60日。事故调查报告除了要包括事故发生单位概况，事故经过和救援情况，事故造成的人员伤亡和直接经济损失等内容外，还应当包括事故发生的原因和事故性质、事故责任的认定，对事故责任者的处理建议以及防范和整改措施等内容，并应当附具有关证据材料，由事故调查组成员签名。

4.事故处理制度

为保证及时严肃地进行事故处理，如图2.6所示，《条例》从4个方面作了规定：（1）事故调查报告的批复主体和批复期限。事故调查报告由负责组织事故调查的人民政府批复。重大事故、较大事故、一般事故自收到事故调查报告之日起15日内作出批复；特别重大事故30日内作出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。（2）事故报告和调查处理的责任追究。即：有关机关对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分；事故发生单位对本单位负有事故责任的人员进行处理；负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。（3）事故防范和整改措施的落实及其监督检查。防范和整改措施由事故发生单位负责落实，落实情况除接受工会和职工的监督外，安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门要进行监督检查。（4）事故处理情况的公布制度。事故处理情况除依法需要保密的外，要向社会公布。

5.事故报告和调查处理的违法处罚制度

对事故发生单位及其主要负责人和其他有关人员、中介机构及其有关人员，有关地方人民政府、安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门及其有关人员，在事故报告和调查处理中的违法行为以及未履行安全生产职责导致事故发生等行为，都规定了力度较大的惩处措施，包括行政处罚处分以及刑事责任等。其中的行政处罚既有财产罚，又有资格罚，目的就在于进一步加大处罚力度，有效地预防事故发生。比如，对事故发生单位最高可处200万元以上500万元以下的罚款，对其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员，最高可处上1年年收入60%至100%的罚款；对负有责任的事故发生单位依法暂扣或者吊销其有关证照，对其负有事故责任的有关人员，依法暂停或者撤销其与安全生产有关的执业资格、岗位证书。图2.6 生产安全事故报告与调查处理责任各方五、《劳动保障监察条例》简介

2004年11月1日国务院第423号令颁布的《劳动保障监察条例》（以下简称《条例》），2004年12月1日起施行。《条例》共5章36条。《条例》对劳动保障监察的适用范围、职责、义务、监察事项、案件管辖方式、程序、法律责任等方面均作了明确规定。（1）适用范围。根据劳动保障法律、行政法规对劳动保障监察范围的规定，《条例》规定，对企业和个体工商户进行劳动保障监察，适用本条例。对职业中介机构、职业技能培训机构和职业技能考核、鉴定机构进行劳动保障监察，依照本条例执行。同时，根据目前医疗保险等一些社会保险工作的实际情况，《条例》规定，国家机关、事业单位、社会团体执行劳动保障法律法规的情况，由劳动保障行政部门根据其职责，依照本条例进行监督检查。另外，针对不具备用工主体资格的单位和个人，侵犯劳动者合法权益的问题，《条例》规定，对无营业执照或者已被依法吊销营业执照，有劳动用工行为的，由劳动保障行政部门依据本条例实施劳动保障监察，并及时通报工商行政管理部门予以查处、取缔。（2）劳动保障监察执法主体和监察员资格制度。《条例》规定，国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。县级、设区的市级人民政府劳动保障行政部门可以委托符合监察执法条件的组织具体实施劳动保障监察工作。《条例》同时规定，劳动保障行政部门和受委托实施劳动保障监察的组织中的劳动保障监察员应当经过相应的考核或者考试录用。（3）劳动保障部门实施劳动保障监察的规定。劳动保障部门应当履行的4项职责和监察员的义务，以及对用人单位制定内部劳动保障规章制度情况与劳动者签订劳动合同、遵守劳动标准情况、参加社会保险和缴纳社会保险费情况，职业介绍机构、职业技能培训机构和职业技能考核、鉴定机构遵守国家规定情况等事项实施劳动保障监察。（4）劳动保障监察执法行为规定。第一是原则确定了劳动保障监察的管辖；第二是具体规定了劳动保障监察在调查检查时可以采取的措施；第三是规定了劳动保障监察机构的办案时限。劳动保障行政部门对违反劳动保障法律法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日完成；第四是规定了劳动保障监察程序与劳动争议处理程序的衔接方式，即劳动者要求用人单位就劳动保障违法行为予以赔偿，双方发生争议的，依照国家有关劳动争议处理的规定处理。对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者提起诉讼的事项，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理和诉讼的规定办理。（5）侵犯劳动者合法权益行为的处罚。《条例》对用人单位违反女职工和未成年工特殊保护规定，不依法签订劳动合同，违法延长劳动者工作时间，拖欠和克扣劳动者工资，瞒报工资总额或者职工人数、欠缴社会保险费，以及不履行配合劳动保障监察义务的情形，职业中介机构、职业技能鉴定机构和职业技能培训机构违反规定的情形，都规定了相应的法律责任。六、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》简介《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》（以下简称《规定》）经国务院令第302号公布，自2001年4月21日起施行。《规定》共24条。

1.明确了特大安全事故的范围

特大安全事故包括以下7类：（1）特大火灾事故；（2）特大交通安全事故；（3）特大建筑质量安全事故；（4）民用爆炸品和化学危险品特大安全事故；（5）煤矿和其他矿山特大安全事故；（6）锅炉、压力容器、压力管道等特种设备特大安全事故；（7）其他特大安全事故。

2.特大安全事故防范措施（1）地方各级人民政府防范特大安全事故工作会议制度。地方各级人民政府应当每个季度至少召开一次防范特大安全事故工作会议，由政府主要领导人或者政府主要领导人委托政府分管领导人召集有关部门正职负责人参加，分析、布置、督促、检查本地区防范特大安全事故的工作。会议应当作出决定并形成纪要，会议确定的各项防范措施必须严格实施。（2）地方各级人民政府防范特大安全事故应急预案。市（地州）县（市区）人民政府必须制定本地区特大安全事故应急预案。本地区特大安全事故应急预案经政府主要领导人签署后，报上一级人民政府备案。（3）特大安全事故隐患排除制度。市（地州）县（市区）人民政府应当组织有关部门对本规定所列各类特大安全事故的隐患进行查处；发现特大安全事故隐患的，责令立即排除；特大安全事故隐患排除前或者排除过程中，无法保证安全的，责令暂时停产、停业或者停止使用。（4）中、小学特大安全事故防范制度。中、小学校对学生进行劳动技能教育以及组织学生参加公益劳动等社会实践活动，必须确保学生安全。严禁以任何形式、名义组织学生从事接触易燃易爆、有毒有害等危险品的或者其他危险性劳动。严禁将学校场地出租作为从事易燃易爆、有毒有害等危险品的生产经营场所。

中、小学校违反前款规定的，按照学校隶属关系，对县（市、区）、乡（镇）人民政府主要领导人和县（市、区）人民政府教育行政部门正职负责人，根据情节轻重，给予记过降级直至撤职的行政处分；构成玩忽职守罪或者其他罪的，依法追究刑事责任。

中、小学校违反本条第一款规定的，对校长给予撤职的行政处分，对直接组织者给予开除公职的行政处分；构成非法制造爆炸罪或者其他罪的，依法追究刑事责任。（5）特大安全事故事项行政审批制度。依法对涉及安全生产事项负责行政审批（包括批准、核准、许可、注册、认证、颁发证照、竣工验收等，下同）的政府部门或者机构，必须严格依照法律、法规和规章规定的安全条件和程序进行审查；不符合法律、法规和规章规定的安全条件的，不得批准；不符合法律、法规和规章规定的安全条件，弄虚作假，骗取批准或者勾结串通行政审批工作人员取得批准的，负责行政审批的政府部门或者机构必须立即撤销原批准外，应当对弄虚作假骗取批准或者勾结、串通行政审批工作人员的当事人依法给予行政处罚；构成行贿罪或者其他罪的，依法追究刑事责任。

负责行政审批的政府部门或者机构违反规定，对不符合法律、法规和规章规定的安全条件予以批准的，对部门或者机构的正职负责人，根据情节轻重，给予降级撤职直至开除公职的行政处分；与当事人勾结串通的，应当开除公职；构成受贿罪、玩忽职守罪或者其他罪的，依法追究刑事责任。

3.特大安全事故行政责任追究《规定》第15条：发生特大安全事故，社会影响特别恶劣或者性质特别严重的，由国务院对负有领导责任的省长、自治区主席、直辖市市长和国务院有关部门正职负责人给予行政处分。《规定》第16条：特大安全事故发生后，有关县（市、区）、市（地、州）和省（自治区、直辖市）人民政府及政府有关部门应当按照国家规定的程序和时限立即上报，不得隐瞒、不报谎报或者拖延报告，并应当配合协助事故调查，不得以任何方式阻碍、干涉事故调查。特大安全事故发生后，有关地方人民政府及政府有关部门违反规定的，对政府主要领导人和政府部门正职负责人给予降级的行政处分。第三节 安全生产规章

国家安全监管总局成立以来共颁布58部部门规章，原国家安监局共颁布20多部部门规章，还有原国家经贸委和其他相关部门颁布的安全生产规章，总共有近百部安全生产部门规章。一、《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法》简介《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）经2010年11月3日国家安全监管总局局长办公会议审议通过，以国家安全监管总局令第36号公布，自2011年2月1日起施行。共6章38条。《暂行办法》明确规定建设项目安全设施，是指生产经营单位在生产经营活动中用于预防生产安全事故的设备、设施、装置、构（建）筑物和其他技术措施的总称。这里的建设项目包括所有经县级以上人民政府及其有关主管部门依法审批、核准或者备案的生产经营单位新建、改建、扩建工程项目。（一）建设项目安全设施“三同时”管理内容

生产经营单位为了扩大生产经营规模，经常要进行相应的新建、改建、扩建工程项目建设。建设项目的安全设施是投产后实现安全生产的基础保证设施，安全设施不完善必然会留下不安全因素和事故隐患，在生产经营过程中可能会酿成生产安全事故。《安全生产法》第24条规定：“生产经营单位的建设项目的安全设施必须做到‘三同时’，即生产经营单位新建、改建、扩建工程项目的安全设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。安全设施投资应当纳入建设项目概算。”《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》（国发〔2004〕2号）在“建立安全生产行政许可制度”中进一步把所有建设项目“三同时”纳入了国家行政许可的范围，要求“新建、改建、扩建项目的安全设施必须同时设计、同时施工、同时投产和使用（简称‘三同时’），对未通过‘三同时’审查的建设项目，有关部门不予办理行政许可手续，企业不准开工投产”。

近年来，《关于加强建设项目安全设施“三同时”工作的通知》《非煤矿矿山建设项目安全设施设计审查与竣工验收办法》《关于印发非煤矿矿山建设项目初步设计（安全专篇）编写提纲和安全设施设计审查与竣工验收有关表格格式的通知》等管理办法的出台，进一步健全和规范了安全设施“三同时”的管理内容。根据现行规定，安全设施“三同时”管理包括3方面的内容：安全设施的设计、施工和竣工验收。其中安全设施的设计工作分为3个步骤，即安全预评价、安全设施设计和设计审查。

1.安全预评价（1）安全预评价的建设项目。2003年09月30日施行的国家发展和改革委员会、国家安监局《关于加强建设项目安全设施“三同时”工作的通知》规定：对矿山建设项目和生产、储存危险物品、使用危险化学品等高危险行业的建设项目以及具有较大安全风险的建设项目，进行安全预评价；对安全风险较小的建设项目，建设单位在进行项目可行性研究时，应对建设项目安全生产条件及安全设施进行综合分析，并编制安全专篇。（2）安全预评价机构资质。由具有《安全评价机构管理规定》（国家安全监管总局令第22号）规定资质的安全评价机构进行建设项目安全预评价，提出评价报告；未取得资质证书的安全评价机构及其安全评价人员，不得从事安全评价活动。建设项目安全预评价报告的评审工作由社会中介机构负责。安全生产监督管理部门负责对经过评审后的安全预评价报告进行备案。建设单位负责建设项目安全预评价的委托以及评审、备案手续的办理。（3）安全预评价内容。根据《安全预评价导则》（AQ8002-2007），安全预评价包括：主要危险有害因素和危害程度以及对公共安全影响的定性、定量评价，预防和控制主要危险有害因素的可能性评价，可能造成职业危害的评价，安全对策措施、安全设施设计原则的制定，预评价结论以及其他需要说明的事项。（4）安全预评价的时间。安全预评价工作在建设项目的可行性研究阶段进行。

2.安全设施的设计

建设项目安全设施设计，应当由具有相应资质的设计单位承担。设计单位应严格依据可行性研究和安全评价的要求进行安全设施设计，落实安全生产措施。安全设施设计应当包括主要灾害的防治措施，所确定的设施、设备、器材等应符合国家标准和行业标准。设计单位对其安全设施、设计负责。安全设施的设计工作在建设项目的初步设计阶段进行。

3.安全设施的设计审查

建设项目初步设计完成后，建设单位向安全生产监督管理部门提出建设项目安全设施设计审查申请。安全生产监督管理部门接到审查申请后，应当对申请资料进行审查并在收到审查申请之日起30日内审查完毕。经审查同意的，应当以书面形式批复；不同意的，应当说明理由，并以书面形式答复。建设单位对已批准的建设项目安全设施设计作重大变更的，应当经原设计单位同意，并报原审查部门审查同意。

4.安全设施的施工

安全设施作为工程本体的一个组成部分，设计单位在开展施工图设计过程中，已经将其融入到工程本体的施工图、设计范围以内，因此只要按照设计文件施工，就能保证安全设施与主体工程同步进行。施工过程中，施工监理和设备、材料供应等单位，严格依据设计文件进行施工监理和设备、材料供应，确保安全设施设计方案的有效实施和安全设施的施工质量。

5.安全设施的竣工验收

建设项目竣工验收前，建设单位应向安全生产监督管理部门提出安全设施单项验收申请，经安全生产监督管理部门验收合格后，方可进行建设项目的总体竣工验收。总体验收完成后，安全设施和主体工程同时投入生产和使用。对需要进行安全验收评价的建设项目，应由建设单位委托具有国家规定资质的安全评价机构按照《安全验收评价导则》（AQ8003-2007）进行。但应强调两点：一是为提高安全评价结果的公正性，对同一建设项目的安全预评价和安全验收评价工作，不得由同一中介机构承担，设计单位也不得对其设计的建设项目进行安全评价；二是根据建设项目管理程序和安全监管工作的实际，安全验收评价报告的评审和备案工作，可与安全设施竣工验收工作一起进行。（二）安全设施“三同时”的管理职责

落实安全设施“三同时”管理所涉及的管理部门和单位较多，各个部门和单位在建设项目安全设施“三同时”工作中的职责也各有不同，其管理职责落实的是否到位，将直接影响到建设项目安全设施“三同时”工作能否顺利开展，进而影响工程实质安全能否得以保障。

1.建设单位的职责

按照《安全生产法》的有关规定，建设单位对建设项目安全设施“三同时”的实施负全面责任。（1）在编制建设项目投资计划时，应将安全设施和安全条件评价费用、安全装备和设施购置投入费用、安全设备和设施条件检测费用、安全教育装备和设施费用、事故应急救援费用等一并纳入计划，同时编制。（2）引进技术设备的建设项目，原有安全设施不得削减，没有安全设施或设施不能满足国家安全规范和标准的，应同时编报国内生产配套的安全设施投资计划，并保证建设项目投产后其安全设施符合国家规定的规范和标准。（3）按规定须进行安全预评价的建设项目，应及时由具有国家规定资质的安全评价机构进行建设项目安全预评价，将通过评审的预评价报告提供给设计单位作为初步设计的参考依据，并报安全生产监督管理部门备案。（4）初步设计审查前，必须向安全生产监督管理部门报送建设项目安全预评价报告初步设计文件（安全专篇）和有关的图纸资料。初步设计方案经安全生产监督管理部门备案后，应及时办理《建设项目安全设施初步设计审查申请表》。（5）对承担建设项目的可行性研究、安全评价、设计、施工等任务的单位提出落实安全设施“三同时”规定的具体要求，并负责提供必需的资料和条件，落实安全生产保障措施。（6）在生产设备、设施调试运行阶段，应同时对安全设施进行调试和检测，对其效果作出评估。应建立健全安全生产责任制、安全生产规章制度、安全生产管理台账、操作规程和事故应急预案，事故应急预案报所在地安全生产监督管理部门备案。（7）建设项目预验收前，应自主选择并委托中介机构进行安全生产条件评价，并将试运行中安全设施运行情况、采取安全措施的效果、检测检验数据、存在的问题以及拟采取的措施等写入安全设施竣工验收专题报告，报送安全生产监督管理部门审查。（8）对预验收中提出的有关安全设施方面的改进意见应按期整改，并将整改情况及时送报安全生产监督管理部门审查。（9）建设项目安全设施和技术措施经安全生产监督管理部门审查、验收通过后，应及时办理《建设项目安全设施竣工验收申请表》。（10）经上级安全生产监督管理部门审查、验收、批准的项目，应到所在地安全生产监督管理部门备案，接受所在地安全生产监督管理部门的日常监督管理。

2.工程设计单位及可行性研究报告编制单位的职责（1）应对建设项目安全设施的设计负技术责任。（2）可行性研究时，应对建设项目安全生产条件同时作出论证。（3）在初步设计中，应严格执行安全法规、规范和标准，并依据安全预评价报告，完善初步设计。（4）在编制初步设计文件时，应同时编制安全专篇。（5）在施工图设计时，应落实初步设计审查时通过的安全设施审查意见。

3.安全评价单位的职责（1）按照安全评价导则的要求，采用先进合理的定性、定量评价方法，分析确定建设项目中潜在的职业危险有害因素及其可能的后果，提出明确的预防措施和对策。（2）写出评价报告，并将评价报告提供给项目建设单位。

4.施工单位的职责（1）施工单位应严格按照批准的施工图纸和设计要求施工，确实做到安全设施与主体工程同时施工。（2）施工单位对建设项目的工程质量负责。（3）发现建设项目的安全设施设计不合理或者存在重大事故隐患时，应立即停止施工，并报告建设单位。

5.安全生产监督管理部门的职责（1）对建设项目安全设施和安全条件“三同时”的实施，实行国家监察，严格贯彻执行国家有关法律法规规范和标准，公正廉洁依法行政。（2）监督管理建设单位及承担建设项目可行性研究、安全评价、设计、施工等任务的单位贯彻执行“三同时”规定的情况。（3）根据有关的法规和标准，审查建设单位报送的建设项目初步设计中的安全预评价技术审查意见和职业安全专篇等有关资料和文件，并提出审查意见。（4）对建设项目竣工进行安全专项验收。（5）对违反安全设施“三同时”规定的建设单位及承担可行性研究、安全评价、设计、施工等任务的单位予以查处并监督检查其整改情况。

国家安全监管总局配套出台了《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法》《尾矿库安全监督管理规定》《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》《危险化学品输送管道安全管理规定》《危险化学品建设项目安全监督管理办法》《煤矿建设项目安全设施监察规定》《煤矿建设工程安全设施设计审查和竣工验收专家组工作规则（试行）》《煤矿建设工程安全设施设计审查与竣工验收程序》《煤矿建设工程安全设施设计审查标准》《煤矿建设工程安全设施竣工验收标准》《非煤矿矿山建设项目安全设施设计审查与竣工验收办法》《非煤矿矿山建设项目初步设计＜安全专篇＞编写提纲》《危险化学品建设项目安全设施目录（试行）》《危险化学品建设项目安全设施设计专篇编制导则（试行）》《冶金建设项目初步设计安全专篇编写提纲》和《水泥建设项目初步设计安全专篇编写提纲》等文件，对建设项目安全设施设计、审查及验收作出了明确规定。

关于职业病防护设施“三同时”的有关规定，参见第六章。二、《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》简介

2010年5月24日，国家安全监管总局发布了《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》（国家安全监管总局令第30号）并附特种作业目录（以下简称《规定》），于2010年7月1日实施。

特种作业是指容易发生人员伤亡事故，对操作者本人、他人及周围设施的安全可能造成重大危害的作业。特种作业人员是指直接从事特种作业的从业人员。据国内外有关资料统计，由于特种作业人员违规违章操作造成的生产安全事故，占生产经营单位事故总量的比例约80%。因此，加强特种作业人员安全技术培训考核，对保障安全生产十分重要。相关法律法规，如《矿山安全法》《劳动法》《安全生产法》以及《矿山安全法实施条例》等，都对特种作业人员的培训、考核提出了明确要求。《安全生产法》第23条明确规定：“生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训，取得特种作业操作资格证书，方可上岗作业。特种作业人员的范围由国务院负责安全生产监督管理的部门会同国务院有关部门确定。”《规定》对《特种作业人员安全技术培训考核管理办法》（原国家经贸委令第13号）规定的特种作业类别、工种进行了重大补充和调整，明确了工矿、商贸、生产经营单位特种作业类别、工种，规范安全监管监察部门职责范围内的特种作业人员培训、考核及发证工作。调整后的特种作业范围共11个作业类别51个工种。《规定》保留了电工作业、焊接与热切割作业、高处作业、制冷与空调作业等4种作业。重新调整和划分了矿山作业，将矿山特种作业划分为煤矿和金属非金属矿山安全作业2种作业类别，分别列了10个和8个工种；将危险物品作业规范为危险化学品安全作业，增列了光气及光气化工艺作业等16个工种。增加了石油天然气安全、冶金（有色）生产安全和烟花爆竹安全等3个作业类别，分别增列了1个、1个和5个工种。

另外，《规定》删除了5种作业，即：依照《特种设备安全监察条例》（国务院令第549号）删除了起重机械（含电梯）、锅炉（含水质化验）、压力容器和企业内机动车驾驶等4种作业。同时，由于《矿山救护队资质认定管理规定》（国家安全监管总局令第2号）对矿山救护队员培训作出了明确规定，经广泛征求意见，矿山救护队员不再按照特种作业人员管理。

1.特种作业人员的管理规定（1）为了避免与有关行政管理部门在特种作业人员管理上的职能交叉，《规定》第2条规定：“有关法律、行政法规和国务院对有关特种作业人员管理另有规定的，从其规定。”（2）由于基层对特种作业人员考核、发证由省级安全生产监管部门和负责煤矿特种作业考核发证工作的部门或者指定的机构负责持有不同意见，为进一步明确特种作业人员的考核发证职责，《规定》第7条规定：“国家安全监管总局指导监督全国特种作业人员的安全技术培训、考核、发证、复审工作；省（自治区、直辖市）人民政府安全生产监督管理部门负责本行政区域特种作业人员的安全技术培训、考核、发证、复审工作。

国家煤监局指导监督全国煤矿特种作业人员（含煤矿矿井使用的特种设备作业人员）的安全技术培训、考核、发证、复审工作；省（自治区、直辖市）人民政府负责煤矿特种作业人员考核、发证工作的部门或者指定的机构负责本行政区域煤矿特种作业人员的安全技术培训、考核、发证、复审工作。

省（自治区、直辖市）人民政府安全生产监督管理部门和负责煤矿特种作业人员考核发证工作的部门或者指定的机构可以委托设区的市人民政府安全生产监督管理部门和负责煤矿特种作业人员考核、发证工作的部门或者指定的机构实施特种作业人员的安全技术培训、考核、发证、复审工作。”

2.特种作业人员的基本条件规定

目前，特种作业人员中存在着大量的农民工，提高学历要求，会影响一大批人的就业，不利于社会的稳定。为此，《规定》对特种作业人员的学历要求仍规定为初中及以上文化程度。但是，考虑到危险化学品企业对从业人员素质要求较高，《规定》对从事危险化学品生产的特种作业人员学历要求作出了特别规定，即：危险化学品特种作业人员，应该具备高中或者相当于高中及以上文化程度。

另外，为进一步增强对特种作业人员体检健康要求的可操作性，《规定》对影响特种作业人员安全操作的有关疾病作出了禁忌规定，即：特种作业人员必须经社区或者县级以上医疗机构体检合格，并无妨碍从事相应特种作业的器质性心脏病、癫痫病、美尼尔氏症、眩晕症、震颤麻痹症、精神病、痴呆症以及其他影响肢体活动的神经系统疾病和生理缺陷。

3.特种作业人员培训考核、发证的新规定（1）免于培训的规定。为使职业教育与特种作业人员培训有效衔接，避免重复培训，根据目前各地的实际情况，《规定》第9条规定：“已经取得职业高中技工学校中等专业学校及中专以上学历的毕业生从事与其所学专业相应的特种作业，持学历证明，经考核、发证机关同意可以免于相关专业的培训。”（2）考核、发证程序的规定。为进一步明确特种作业人员考核、发证程序，《规定》将考核划分为考试和审核。考试由考核、发证机关或者其委托的有条件的机构进行，审核由考核、发证机关进行。同时，根据《行政许可法》的规定，《规定》对考核、发证的程序、时限等作出了严格规定。（3）跨地区考核的规定。为便于生产经营单位特种作业人员参加考试，《规定》对申请考试的地点作出重大调整，允许申请人向户籍所在地或者从业所在地提出申请，方便了特种作业人员跨地区从业。

4.特种作业人员的复审要求

目前特种作业人员操作证的有效期为6年，每2年复审1次。为方便和加强复审工作，《规定》从以下几个方面进行了补充完善：（1）对复审时间作了调整，延长为3年进行1次。（2）规定特种作业人员在特种作业操作证有效期内，连续从事本工种10年以上，严格遵守有关安全生产的法律法规的，在特种作业操作证的有效期满时，经原考核、发证机关或者从业所在地考核、发证机关同意，不再复审，特种作业操作证的有效期延长3年。（3）明确特种作业申请复审或者延期复审前，应当参加必要的安全培训并考试合格。安全培训时间不少于8个学时，主要培训法律、法规、标准、事故案例和有关新工艺、新技术、新装备等知识。（4）明确特种作业人员健康体检不合格，或者违章操作造成严重后果或者有2次以上违章行为，并经查证确实，或者有安全生产违法行为，并给予行政处罚，或者拒绝阻碍安全生产监管监察部门监督检查，或者未按规定参加安全培训，或者考试不合格等情形的，不予复审通过。（5）明确特种作业人员复审或者延期复审不通过的，经重新安全培训考核合格后，办理复审或者延期复审手续。三、《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》简介《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》已经2007年12月22日国家安全监管总局局长办公会议审议通过，经国家安全监管总局令第16号公布，自2008年2月1日起施行。

安全生产事故隐患（以下简称“事故隐患”），是指生产经营单位违反安全生产法律法规规章标准规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。

事故隐患分为一般事故隐患和重大事故隐患。一般事故隐患是指危害和整改难度较小，发现后能够立即整改、排除的隐患。重大事故隐患是指危害和整改难度较大，应当全部或者局部停产停业，并经过一定时间整改、治理方能排除的隐患，或者因外部因素影响致使生产经营单位自身难以排除的隐患。

1.生产经营单位事故隐患排查治理的主体责任

生产经营单位是事故隐患排查治理和防控的责任主体。生产经营单位应当建立健全事故隐患排查治理和建档、监控等制度，逐级建立并落实从主要负责人到每个从业人员的隐患排查治理和监控责任制。生产经营单位应当建立健全事故隐患排查治理制度。

生产经营单位主要负责人对本单位事故隐患排查治理工作全面负责。

2.事故隐患排查治理的监督

明确事故隐患排查治理工作的监督管理实行分级、分行业（领域）负责，安监部门实施综合监管，既不能大包大揽，也不能放任不管。

任何单位和个人发现事故隐患，均有权向安全监管监察部门和有关部门报告。

3.事故隐患排查治理的统计分析和上报制度

要求生产经营单位按季、按年上报书面报表，如果不报，要受到规定的处罚。

4.重大事故隐患排查治理效果评价制度

即在重大事故隐患治理工作结束后，提出恢复生产的书面申请前，应当委托安全评价机构进行评估，并出具评价报告。

5.安全监管监察部门事故隐患排查治理的职责

安全监管监察部门应当建立事故隐患排查治理监督检查制度，定期组织对生产经营单位事故隐患排查治理情况开展监督检查；应当加强对重点单位的事故隐患排查治理情况的监督检查。对检查过程中发现的重大事故隐患，应当下达整改指令书，并建立信息管理台账。必要时，报告同级人民政府并对重大事故隐患实行挂牌督办。

安全监管监察部门应当配合有关部门做好对生产经营单位事故隐患排查治理情况开展的监督检查，依法查处事故隐患排查治理的非法和违法行为及其责任者。

安全监管监察部门发现属于其他有关部门职责范围内的重大事故隐患的，应该及时将有关资料移送有管辖权的有关部门，并记录备查。

6.生产经营单位事故隐患排查治理违规行为

生产经营单位在事故隐患排查治理中下列情形属于违规行为：（1）未建立安全生产事故隐患排查治理等各项制度的；（2）未按规定上报事故隐患排查治理统计分析表的；（3）未制定事故隐患治理方案的；（4）重大事故隐患不报或者未及时报告的；（5）未对事故隐患进行排查治理擅自生产经营的；（6）整改不合格或者未经安全监管监察部门审查同意擅自恢复生产经营的。四、《安全生产违法行为行政处罚办法》简介

新修订的《安全生产违法行为行政处罚办法》（以下简称《办法》）已经2007年11月9日国家安全监管总局局长办公会议审议通过，经国家安全监管总局令第15号公布，自2008年1月1日起施行。原国家安监局（国家煤监局）2003年5月19日公布的《安全生产违法行为行政处罚办法》、2001年4月27日公布的《煤矿安全监察程序暂行规定》同时废止。

1.行政处罚种类《办法》第5条规定的9种行政处罚，主要来自于《安全生产法》《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》和《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规。如“没收采出的煤炭以及采掘设备”来自于《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第5条第二款。“责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为”是《安全生产法》规定的行政处罚，但限于现行法律法规对上述3种行政行为既有规定为行政处罚的，又有规定为现场处理措施的，两种规定极易混淆。为便于区别，《办法》第5条第二款增加了“法律、行政法规将责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为规定为现场处理措施的除外”的规定，即安全监督管理部门作出此类现场处理措施不需要走行政处罚程序。

2.暂扣有关许可证、暂停有关执业资格、岗位证书的期限

对暂扣许可证处罚的期限，由于法律规定不明确，执行中不好掌握。有的地方久扣不决，甚至变相为吊销许可证，致使生产经营单位被迫关停，并由此引发了行政复议和行政诉讼。为此，《办法》第6条第三款增加了“暂扣、吊销有关许可证和暂停、撤销有关执业资格、岗位证书的行政处罚，由发证机关决定。其中，暂扣有关许可证和暂停有关执业资格、岗位证书的期限一般不得超过6个月；法律法规另有规定的，依照其规定”的规定。

3.委托乡镇街办安监机构实施的行政处罚

为了加强安全监管监察行政执法工作，截至2008年6月底，全国省、市、县三级安全监管部门组建了专门的执法机构1387个（执法总队、支队、大队），共核定编制12241名，其中约75%属于事业单位和使用事业编制。此外，一些地方的乡镇和城市街道办事处设立的安监机构也承担了一定的安全监管职责，但却没有相应的行政处罚权。为解决这些执法机构和执法人员的行政处罚权问题，依照《行政处罚法》第19条的授权，《办法》第12条规定：“安全监管监察部门根据需要，可以在其法定职权范围内委托符合《行政处罚法》第19条规定条件的组织或者乡镇人民政府城市街道办事处设立的安全生产监督管理机构实施行政处罚。受委托的单位在委托范围内，以委托的安全监管监察部门名义实施行政处罚。委托的安全监管监察部门应当检查受委托的单位实施行政处罚，并对其实施行政处罚的后果承担法律责任。”

4.行政处罚相关的程序《办法》完善了与安全生产违法行为行政处罚有关程序和措施：（1）现场处理措施。《办法》第14条规定，在监督检查中发现事故隐患后，为排除事故隐患，防止事故发生和人员伤亡，安全监管监察部门及其行政执法人员应当采取现场处理措施，包括责令立即排除、责令从危险区域撤出作业人员，以及责令暂时停产停业、停止建设、停止施工或者停止使用等。法律、行政法规对责令暂时停产停业、停止建设、停止施工或者停止使用没有规定期限的，其期限一般不超过6个月。这是对《安全生产法》第56条第一款第（三）项规定的补充和完善。（2）查封扣押等行政强制措施。对《安全生产法》第56条第一款第（四）项规定的查封扣押等行政强制措施，《办法》第15条补充了后续处理的规定。（3）排除治理及其验收。《办法》第16条规定增加了生产经营单位在隐患排除或者治理后申请验收，以及安全监管监察部门进行验收的程序。（4）《办法》第24条至第27条，对开展现场检查、笔录证据的调取、证据的先行登记、保存有关物品和场所的勘验、查检等工作，作了更明确的规定。（5）《办法》第39条、第40条分别增加了听证中止和终止的规定。

5.行政处罚的具体适用《办法》明确规定了安全生产行政处罚的具体适用范围：（1）对《安全生产法》《安全生产许可证条例》等法律行政法规中罚款幅度较大的处罚，《办法》第46条、第48条进行了分档，以保证处罚的正确适当。（2）对原《办法》规定的部分安全生产违法行为提高了罚款的额度。《办法》第44条、第45条将原《办法》第37条、第38条和第47条规定的罚款额度，由1万元以下提高到1万元以上3万元以下。（3）对现行法律、行政法规尚未规定处罚但又属于违法的行为，增设了罚款的处罚。主要有《办法》第44条规定的“三违”“三超”行为，第49条规定的为无安全生产许可证非法生产的单位提供生产经营条件的行为，第50条规定的有关单位及其人员弄虚作假骗取安全生产许可证及有关批准文件，以及不依法办理安全生产许可证书变更手续的行为，第51条规定的未取得相应资格、资质证书从事中介活动的行为。（4）为了精简条文、压缩篇幅，对地方各级安全监管监察部门已经比较熟悉，在法律、行政法规中已有规定，且不需要细化的内容作了删除。它们是：原《办法》第39条到第46条、第55条至第61条、第69条。

6.安全违法所得的计算方法

在具体处罚过程中，一些地方安全监管监察部门对如何计算违法所得，希望国家安全监管总局规定可操作的计算标准。为此，《办法》第57条规定，生产加工产品的，以生产加工产品的销售收入作为违法所得；销售商品的，以销售收入作为违法所得；提供安全生产中介、租赁等服务的，以服务收入或者报酬作为违法所得。此外，销售收入无法计算的，按当地同类同规模生产经营单位平均销售收入计算；服务收入报酬无法计算的，按照当地同行业、同种服务平均收入或者报酬计算。需要指出的是，本条规定的销售收入、服务收入和报酬等指的是不扣除成本，全部予以没收。五、《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》简介《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》（以下简称《暂行规定》）已经监察部2006年10月30日第8次部长办公会议、国家安全监管总局2006年9月26日第23次局长办公会议通过，以监察部、国家安全监管总局令第10号公布，自公布之日起施行。《暂行规定》依据《行政监察法》《安全生产法》及其他有关法律法规，明确了：“国家行政机关及其公务员，企业、事业单位中由国家行政机关任命的人员有安全生产领域违法违纪行为，应当给予处分的，适用本规定”。明确了“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及国家行政机关依法委托的组织及其工勤人员以外的工作人员有安全生产领域违法违纪行为，应当给予处分的，参照本规定执行”。此外，还明确了“企业、事业单位中除由国家行政机关任命的人员外，其他人员有安全生产领域违法违纪行为，应当给予处分的，由企业、事业单位参照本规定执行。”这实际上涵盖了国家行政机关、企事业单位和中介组织中的所有人员。

1.安全生产领域违法违纪行为的类别和表现《暂行规定》从第4条到第16条，分别为国家行政机关及其公务员、国有企业及其工作人员和事业单位中介组织及其工作人员3个方面作出规定。（1）国家行政机关及其公务员违法违纪行为。归纳为7类25种表现。一是不执行或者违背安全生产法律法规的行为；二是违法违规实施的行政行为；三是违法违规批准向生产经营单位提供剧毒品、火工品等危险物资或者其他生产经营条件的；四是干预、插手安全生产经营活动以及安全生产行政许可、监督执法、中介活动等行为；五是对工程项目未按照“三同时”规定组织审查、验收，对生产安全事故瞒报、谎报，或者不及时组织抢救等行为；六是妨碍事故调查处理和不执行事故处理决定的行为；七是违反规定在煤矿等企业投资入股或者在安全生产领域经商、办企业以及徇私舞弊等行为。（2）对国有企业及其工作人员违法违纪行为。归纳为5类18种表现。一是生产经营和新建改扩建等环节的违法违纪行为；二是由于不履行或者不正确履行安全生产管理职责，导致生产安全事故发生的违法违纪行为；三是瞒报、谎报事故、擅离职守、逃匿以及妨碍事故调查的违法违纪行为；四是不执行或者擅自改变事故处理决定的违法违纪行为；五是违反规定在煤矿等企业投资、入股或者安全生产领域经商、办企业的行为。（3）事业单位及中介组织比较突出的违法违纪行为。就是出具虚假报告、与事实不符的文件资料，造成安全生产隐患。

2.政纪处分的种类《暂行规定》依据有关法律法规，对公务员的处分分为6种，即警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。对国有企业工作人员的处分分为7种，即警告、记过、记大过、降级、撤职、留用察看、开除。六、《生产经营单位安全培训规定》简介《生产经营单位安全培训规定》（以下简称《规定》）已经2005年12月28日国家安全监管总局局长办公会议审议通过，经国家安全监管总局令第3号公布，自2006年3月1日起施行。

1.高危行业生产经营单位安全资格培训《规定》第6条规定：“煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等生产经营单位主要负责人和安全生产管理人员，必须接受专门的安全培训，经安全生产监管监察部门对其安全生产知识和管理能力考核合格，取得安全资格证书后，方可任职。”第20条规定：“生产经营单位的特种作业人员，必须按照国家有关法律法规的规定接受专门的安全培训，经考核合格，取得特种作业操作资格证书后，方可上岗作业。”即煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等生产经营单位主要负责人和安全生产管理人员、特种作业人员等必须经有资质的单位按照国家颁布的培训大纲和时间规定进行培训，并经国家安全生产监督管理部门考核合格，取得安全资格证书后，方可任职。

2.非高危行业生产经营单位安全培训

根据《规定》第6条、第9条规定，煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等之外的生产经营单位（非高危行业生产经营单位）主要负责人和安全生产管理人员等也必须按照省、直辖市、自治区等颁布的培训大纲和时间规定培训。初次安全培训时间不得少于32学时。每年再培训时间不得少于12学时。

3.生产经营单位从业人员三级培训（1）高危行业新从业人员培训。煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等生产经营单位必须对新上岗的临时工、合同工、劳务工、轮换工、协议工等进行强制性安全培训（不得少于72学时，每年接受再培训的时间不得少于20学时），保证其具备本岗位安全操作、自救互救以及应急处置所需的知识和技能后，方能安排上岗作业。（2）非高危行业新从业人员三级培训。加工、制造业等生产单位的其他从业人员，在上岗前必须经过厂（矿）、车间（工段、区队）、班组三级安全培训教育。

生产经营单位可以根据工作性质对其他从业人员进行安全培训，保证其具备本岗位安全操作、应急处置等知识和技能。

生产经营单位新上岗的从业人员，岗前培训时间不得少于24学时。（3）“四新”人员培训。从业人员在本生产经营单位内调整工作岗位或离岗1年以上重新上岗时，应当重新接受车间（工段、区队）和班组级的安全培训。

生产经营单位实施新工艺、新技术或者使用新设备、新材料时，应当对有关从业人员重新进行有针对性的安全培训。

4.安全生产监督管理部门职责（1）国家安全生产培训监督管理职责。国家安全监管总局指导全国安全培训工作，依法对全国的安全培训工作实施监督管理。

国务院有关主管部门按照各自职责指导监督本行业安全培训工作，并按照本规定制定实施办法。

国家煤监局指导监督检查全国煤矿安全培训工作。（2）安全生产培训大纲及考核标准制（修）订。国家安全监管总局统一制定非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等生产经营单位主要负责人和安全生产管理人员的安全培训大纲及考核标准。

国家煤监局制定煤矿主要负责人和安全生产管理人员的安全培训大纲及考核标准。

省（自治区、直辖市）安全生产监督管理部门制定煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹以外的其他生产经营单位主要负责人和安全管理人员的安全培训大纲及考核标准。（3）安全培训证书及发放。安全生产监管监察部门负责煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等生产经营单位主要负责人和安全生产管理人员考核，并发给国家安全监管总局统一格式的安全资格证书。

5.安全生产培训教育的新规定（1）安全生产培训教育的进展。①法规、标准和制度等安全培训规范体系不断完善。“十一五”以来，全国年均培训2000万人次左右，《安全生产法》等20余部法规对安全培训作出规定，总局出台了4部部门规章、42个规范性文件、104个培训大纲和考核标准，实施了全员培训、持证上岗、从业人员准入、培训机构准入、教考分离、经费保障、责任追究等7项法律制度。②安全培训机构及师资队伍初步建成。截至2011年底，全国已建成各级安全培训机构4051家，有专职教师2.1万人。（2）安全生产培训教育工作存在问题。①思想认识不到位。混淆了教育和培训的概念，安全教育侧重思想与意识的培养，而安全培训重点在于知识与技能的提高。很多管理者认为本单位只要常抓不懈地搞好班组安全学习，跟上法律法规的要求就可以逐步提升安全受控度，当然这种做法有其巨大作用，员工的安全意识的确在这种学习的刺激下提高了，但现在的安全已经成为一个人、环境、社会、技术、经济等因素构成的大协调系统，安全素质的提升必须要经过专题培训的方式来进行。如特种设备人员的取证培训，它涉及对机械、电气、自动化、安全保护等多方面知识内容的学习，安全培训的内容也非常丰富，像安全评价、风险管理、预防性管理、目标管理、无隐患管理、行为抽样技术、重大危险源评估与监控等专题，绝不是通过普通的安全学习的方式能完成的。②责任不落实，实效性差。安全教育培训工作做了，但效果怎么样，部分单位缺少跟踪调查，这就违背了安全教育培训的闭环管理原则，影响到持续改进。③投入不足，基础工作薄弱。把安全教育培训当作法定义务，而没有在投入上下工夫，忽视了这项工作的长期性和复杂性，对改善教育场所和硬件、教学设施等方面确实取得了长足的进步，但在全面调研、分析评价、系统管理、师资培养上明显没有做到完全投入。④执法偏软。长期以来，安全培训方面的处罚和问责少，没有起到很好的震慑作用。（3）《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号）规定。企业主要负责人和安全生产管理人员、特殊工种人员一律严格考核，按国家有关规定持职业资格证书上岗；职工必须全部经过培训合格后上岗。企业用工要严格依照劳动合同法与职工签订劳动合同。凡存在不经培训上岗、无证上岗的企业，依法停产整顿。没有对井下作业人员进行安全培训教育，或存在特种作业人员无证上岗的企业，情节严重的要依法予以关闭。（4）《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发〔2011〕40号）规定。加强安全知识普及和技能培训。加强安全教育基地建设，充分利用电视、互联网、报纸、广播等多种形式和手段普及安全常识，增强全社会科学发展、安全发展的思想意识。在中小学广泛普及安全基础教育，加强防灾避险演练。全面开展安全生产、应急避险和职业健康知识进企业、进学校、进乡村、进社区、进家庭活动，努力提升全民安全素质。大力开展企业全员安全培训，重点强化高危行业和中小企业一线员工安全培训。完善农民工向产业工人转化过程中的安全教育培训机制。建立完善安全技术人员继续教育制度。大型企业要建立健全职业教育和培训机构。加强地方政府安全生产分管领导干部的安全培训，提高安全管理水平。（5）《国务院安委会关于进一步加强安全培训工作的决定》（安委〔2012〕10号，以下简称《决定》）规定。《决定》共分为7个部分27条，架构严谨、内容丰富、规定具体、措施有力。其主要内容可以概括为“1个树立”“2个坚持”“3个细化”“5个落实”。具体要求如下：

①树立1个工作意识。即“培训不到位是重大安全隐患”。②坚持2个工作理念。即依法培训、按需施教。③完善细化3个责任体系。即企业安全培训主体责任，政府及有关部门安全培训监管和安全监管监察人员培训职责，安全培训和考试的机构培训质量保障责任。④落实5项法律制度，即高危企业从业人员准入制度、“三项岗位”人员持证上岗制度、企业职工先培训后上岗制度、师傅带徒弟制度、安全监管监察人员持证上岗和继续教育制度。七、《生产安全事故应急预案管理办法》简介《生产安全事故应急预案管理办法》（以下简称《办法》）于2009年3月20日经国家安全生产监督总局审议通过，以国家安全监管总局令第17号发布，自2009年5月1日起施行。《办法》共分7章39条。该办法主要内容如下：（1）生产经营单位风险种类多、可能发生多种事故类型的，应当按照《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》（AQ/T9002-2006）组织编制本单位的综合应急预案。（2）对于某一种类的风险，生产经营单位应当根据存在的重大危险源和可能发生的事故类型，制定相应的专项应急预案。（3）对于危险性较大的重点岗位，生产经营单位应当制定重点工作岗位的现场处置方案。（4）生产经营单位应当采取多种形式开展应急预案的宣传教育，普及生产安全事故预防、避险、自救和互救知识，提高从业人员安全意识和应急处置技能。（5）生产经营单位应当组织开展本单位的应急预案培训活动，使有关人员了解应急预案内容，熟悉应急职责、应急程序和岗位应急处置方案。（6）生产经营单位应当制定本单位的应急预案演练计划，根据本单位的事故预防重点，按照《生产安全事故应急演指南》（AQT9007-2011）每年至少组织一次综合应急预案演练或者专项应急预案演练，每半年至少组织一次现场处置方案演练。（7）生产经营单位发生事故后，应当及时启动应急预案，组织有关力量进行救援，并按照规定将事故信息及应急预案启动情况报告安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门。复习思考题

1.《安全生产法》对相关负责人的职责及能力要求有哪些规定？

2.《安全生产法》对生产经营单位在安全生产保障方面做了哪些规定？

3.从业人员在安全生产有哪些权利，应履行哪些义务？

4.《职业病防治法》规定的单位职业病防治职责有哪些？

5.《职业病防治法》赋予劳动者哪些权利？

6.根据《职业病防治法》简述我国职业卫生监督管理体制的主要内容。

7.简述《职业病防治法》确立的主要法律制度。

8.《消防法》规定的用人单位的主体责任是什么？

9.简述建设工程消防审核、验收和备案抽查制度的内容。

10.《消防法》新增的单位消防违法行为有哪些？

11.简述劳动合同的内容。

12.《劳动法》确立了哪些法律制度？

13.劳动者单方解除劳动合同有哪些形式？

14.用人单位单方解除劳动合同有哪些形式？第三章 现代安全生产管理理论

本章培训与考核要点：● 熟悉我国安全生产管理理论体系● 熟悉安全科学原理、事故致因理论、安全生产行为理论等基本理

论● 掌握安全生产保障理论基本内容● 了解现代企业安全管理方法● 熟练运用典型安全管理方法第一节 安全科学原理一、系统原理

1.系统原理的定义（1）系统。是由相互作用和相互依赖的若干部分组成的有机整体，任何相对独立的管理对象都可分为一个系统或再分为若干个子系统。系统是由若干个子系统组成。（2）系统原理。是现代管理学的最基本原理，是指人们在从事安全管理工作时，运用系统的观点理论和方法对安全生产管理活动进行充分的系统分析，以达到安全管理的优化目标。（3）安全管理系统。是企业管理系统的一个子系统，其构成包括各级专、兼职安全管理人员，安全防护设施设备，安全管理与事故信息，安全管理规章制度，安全操作规程及职能处（室）及其人员等。

2.系统原理的运用原则（1）整分合原则。在整体规划下明确分工，在分工基础上有效综合，其中，分工或分解是关键，协作或综合是保证。主要含义是：整体把握，科学分解，组织综合。运用整分合原则，要求企业管理者在制定整体目标和宏观决策时，必须将安全生产纳入其中，资金、人员和体系都必须将安全生产作为一项重要内容考虑。（2）反馈原则。反馈是控制论和系统论的基本概念之一，是指控制过程中对控制机构的反作用。反馈普遍存在于各种系统之中，也是管理中的一种普遍现象，是管理系统达到预期目标的主要条件。由于负反馈是抵消外界因素的干扰，维持系统的稳定性，因此，为了使系统做合乎目的的运动，一般均采用负反馈。成功高效的安全管理，离不开灵活、准确、快速的反馈机制。企业生产的内部条件和外部环境在不断变化，所以必须及时捕获、反馈各种安全生产信息，及时采取行动。（3）封闭原则。任何一个安全管理系统的管理手段、管理过程等必须构成一个连续封闭的回路，才能形成有效的管理活动，这就是封闭原则，见图3.1所示。封闭就是把管理手段、管理过程等加以分割，使各部分、各环节相对独立，各行其是，充分发挥自己的功能。然而又互相衔接，互相制约，并且首尾相连，形成一条封闭的管理链。对于生产经营单位安全管理，管理系统的组织结构体系必须是封闭的，安全生产责任制、安全生产规章制度的建立和实施也必须封闭。图3.1 封闭原则（4）动态相关性原则。安全管理系统的构成要素是运动和发展的，相互联系、相互作用。任何系统的发展要受到系统本身及相关系统的影响和制约，并不断地发展变化。系统要素的动态相关性是事故发生的根本原因。正是企业内部各要素处于动态之中并且相互影响和制约，才使得事故有发生的可能。如果各要素都是静止的、无关的，则事故也就无从发生。

为搞好安全管理，必须掌握与安全有关的所有对象、要素之间的动态相关特征，充分利用相关因素的作用。例如，掌握人与设备之间、人与作业环境之间、人与人之间、资金与设施设备改造之间、安全信息与使用者之间等的动态相关性，是实现有效安全管理的前提。二、人本原理

1.人本原理的定义

人本原理是指在安全管理活动中必须把人的因素放在首位，体现以人为本的指导思想。以人为本有两层含义，其一是一切管理活动都是以人为本展开的，人既是管理的主体，又是管理的客体，每个人都处在一定的管理层面上。离开人，就无所谓管理。其二是管理活动中，作为管理对象的诸要素和管理系统各环节（组织机构、规章制度等），都是需要人去掌管、运作、推动和实施。因此，应该根据人的思想和行为规律，运用各种激励手段，充分发挥人的积极性和创造性，挖掘人的内在潜力。

2.运用人本原理的原则（1）激励原则。激励原则是以科学的手段激发人的内在潜力，使其充分发挥积极性、主动性和创造性。在管理中的激励就是利用某种外部诱因的刺激调动人的积极性和创造性。

人发挥其积极性的动力来源于内在动力、外部压力和工作吸引力。内在动力指人本身具有的奋斗精神，外部压力指外部施加于人的某种力量，工作吸引力指那些能够使人产生兴趣和爱好的某种力量。运用激励原则，要采用符合人的心理活动和行为活动规律的各种有效的激励措施和手段，并且要因人而异，科学合理地采用各种激励方法和激励强度，从而最大限度地发挥人的内在潜力。（2）动力原则。安全管理必须有能够激发人的工作能力的动力。动力原则分为物质动力（如安全百天奖，安全全年奖）、精神动力和信息动力。利用动力原则要注意综合协调地运用3种动力，不要仅仅孤立地使用某一种动力；要正确认识和处理个体动力与集体动力的辩证关系，集体的前进是管理的根本，在此前提下让个体充分地自由发展；要处理好暂时动力和持久动力之间的关系；要掌握好各种刺激量的阈值，避免物极必反的结果出现。（3）能级原则。一个稳定而高效的安全管理系统，必须由若干个分别具有不同能级、不同层次子系统有规律地组合而成，据此建立组织结构和安排、使用人才的原则。管理能级不是人为的假设，而是客观的存在。在运用能级原则时应该做到：能级的确定必须保证管理系统具有稳定性；人才的配备、使用必须与能级对应；对不同的能级授予不同的权力和责任，给予不同的激励，使其责、权、利与能级相符。三、弹性原理

1.弹性原理的定义

管理是在系统内部条件和外部环境条件千变万化的形势下进行的，管理工作中的方法、手段、措施等必须保持充分的伸缩性，以保证管理有很强的适应性和灵活性，从而有效地实现动态管理，这就是弹性原理。

弹性原理对于安全管理具有重要意义。安全管理面临的是错综复杂的环境和条件，尤其是事故致因因素很难完全预测和掌握，因此安全管理必须尽可能保持良好的弹性。一方面要不断推进安全管理的科学化、信息化，尽可能做到对危险源的预先识别、消除或控制；另一方面要采取全方位、多层次的事故预防对策，从人、物、环境等方面层层设防。安全管理还应注意协调好各方面的关系，尽可能取得理解和支持，这样遇到意外情况时容易得到各方面的配合和帮助。

2.实施弹性原理的必要性（1）企业外部环境十分复杂，是企业难以控制的。根据以往信息作出的分析预测总会与当前的实际有差异。因此，应摈弃僵化管理，实行弹性管理。（2）企业的内部条件相对来说是可控的，但可控的程度是有限的。尤其是人，作为有思维活动、有自由意志的生命，更是会变化不定。只从理想状态出发，不留任何余地，则往往会处于十分被动的境地。（3）企业管理活动自身的特殊性更需要企业管理实行弹性原则。四、预防原理

1.预防原理的定义

预防原理指通过有效的管理和技术手段，减少和防止人的不安全行为和物的不安全状态，从而使事故发生的概率降到最低，实现安全生产的目的。

2.运用预防原理的原则（1）偶然损失原则。事故产生的后果及其严重程度等都是随机的，且难以预测。因此，根据事故损失的偶然性，安全管理的偶然损失原则即为不管事故是否造成了损失，为了防止事故损失的发生，唯一的办法是预防事故再次发生。该原则强调在安全管理实践中，一定要重视各类事故，包括险肇事故，只有将险肇事故控制住，才能真正防止事故损失的发生。（2）因果关系原则。事故的发生是许多因素互为因果、连续发生的最终结果，它决定了事故发生的必然性，即事故致因因素及其因果关系的存在决定了事故或迟或早必然要发生。因此，因果关系原则就是从事故的因果关系中认识必然性，发现事故发生的规律性，变不安全条件为安全条件，把事故消灭在早期起因阶段。掌握事故的因果关系，砍断事故因素的环链，就消除了事故发生的必然性，就可能防止事故的发生。（3）3E原则。针对技术、教育、身体和态度及管理等4种造成人物的不安全因素，采取3种防止对策，即工程技术（Engineering）、教育（Education）和法制对策（Enforcement）。（4）本质安全化原则。从一开始和本质上实现安全化，从根本上消除发生事故的可能。包含失误—安全功能（操作者即使失误也不会发生事故和伤害，构成系统的机械、环境等设计具有避免事故的功能），故障—安全功能（设备、设施或生产技术工艺发生故障时，能暂时维持正常工作或自动转变为安全状态）。五、强制原理

1.强制原理的定义

采取强制管理的手段控制人的意愿和行为，使个人的活动行为等受到安全生产要求的约束，从而实现有效的安全管理。任何管理均带有一定的强制性，管理过程中必然包含管理者对被管理者施加作用和影响，并要求被管理者服从其意志、满足其要求、完成其规定的任务。不强制便不能有效约束被管理者的无拘个性，不能将被管理者调动到符合整体管理利益和目标的轨道上来。

2.运用强制原理的必要性（1）事故损失的偶然性。由于事故的发生及造成的损失具有偶然性，对此现象已经习惯，觉得安全工作可有可无，忽视安全工作，使得不安全行为和不安全状态继续存在，直到发生事故，如习惯性违章。（2）人的“冒险（捷径）”心理。为了达到一定的利益而采取冒险心理。（3）事故损失的不可挽回性。这是安全管理需要强制性的根本原因。事故损失一旦发生，往往会造成永久性的损害，尤其是人的生命和健康，更是无法弥补。因此，在安全问题上，经验一般都是间接的，不能允许当事人通过犯错误来积累经验和提高认识。

3.运用强制原理的原则（1）“安全第一”原则。不管是进行任何生产经营活动，都要把安全工作放在一切工作的首要位置；当安全与生产或其他工作相矛盾时，要服从安全的原则；作为强制原理范畴中的一个原则，“安全第一”应该成为生产经营单位的统一认识和行动准则，各级管理人员和全体从业人员在从事各项工作中都要以安全为根本。谁违反了这个原则，谁就应该受到相应的惩处。不存在想得通就执行，想不通可以不执行的问题，而应该是无条件地、毫不动摇地遵循这一原则。而要做到“安全第一”，必须安全意识在先；安全投入在先；安全责任在先；建章立制在先；隐患预防在先；监督执法在先。（2）监督原则。为落实安全生产法律法规，授权安全生产监督管理部门，对企业生产经营活动中的守法和执法情况进行监督。第二节 安全行为管理理论一、马斯洛的需要层次论图3.2 马斯洛需要层次论

美国人本主义心理学家亚伯拉罕·马斯洛在1943年出版的著作《调动人的积极性的理论》中，首次提出了“需要层次理论”思想；在1954年出版的《动机与个性》一书中，他又对该理论作了进一步阐述。马斯洛的这一理论在西方各国广为流传，成为激励理论的主要基础理论之一。

1.人的需要层次

在马斯洛的需要层次理论中，人的需要被分为：（1）生理需要；（2）安全需要；（3）友爱和归属需要；（4）尊重需要；（5）自我实现需要。

可表示成金字塔形（如图3.2所示）。

2.马斯洛的需要层次论意义

在需要的各层次中，安全需要处于仅次于生理需要的较为基础的位置，由此可以看出安全工作的重要性。需要层次理论对企业安全生产管理工作具有一定的指导意义，在实际应用时，可考虑以下几个方面：（1）注重调查分析本企业职工需要层次结构的状况，为安全管理提供科学的依据；（2）针对不同层次的需要，提出相应的安全管理措施；（3）注意职工需要层次结构的变化，适时调整满足职工需要的管理方法；（4）把职工的安全需要与其他需要作为一个需要体系综合考虑，以提高安全管理的有效性。二、阿尔德弗的ERG理论

ERG理论是美国学者阿尔德弗在大量试验研究基础上于1969年提出的一种与马斯洛需要层次理论密切相关但有所不同的需要理论。所谓ERG就是生存（Existence）、关系（Relatedness）和成长（Growth）的英文首字母缩写，即生存需要、关系需要和成长需要（图3.3）。

1.ERG理论基本内容（1）生存需要。这类需要关系到机体的生存或存在，它包括多种形式的生理的和物质的欲望，如饮食、休息、住处和不受伤害等；在企业组织环境中，包括对工资、津贴和工作物质条件的需要。这种需要实际上相当于马斯洛“需要层次论”中的生理需要和安全需要。（2）关系需要。这是指发展人际关系的需要。这种需要通过工作中的或工作以外与其他人的接触和交往得到满足。它相当于马斯洛理论中的社交需要和一小部分尊重需要。图3.3 “ERG理论”与“需要层次论”的对比（3）成长需要。这是个人自我发展和自我完善的需要。它包括个人在工作上所付出的创造性努力或个人对自己不断成长的奋斗。成长需要的满足，产生于个人所从事的工作，不仅需要发挥他的才能，而且还需要培养新的才能。这相当于马斯洛理论中的尊重需要和自我实现需要。

2.ERG理论的特点（1）不强调需要层次的顺序，认为某种需要在一定时间内对行为起主导作用，当这种需要得到满足后，可能追求更高层次的需要，也可能没有这种趋势。（2）较低层的需要越是能够得到较多的满足，对较高层的需要就越渴望。比如工人的生存需要越是得到满足，对人际关系或工作成就的需要就越强烈。（3）当较高级需要不能实现时，可能会转而求其次。较高层次的需要越是满足得少，则对较低层的需要的渴求也越多。（4）某种需要在得到基本满足后，其强烈程度不仅不会减弱，还可能会增强。

3.对安全管理的启示

ERG理论将安全需要放在低层的生存需要中，同样说明了安全需要是人的基本需要之一。但是，该理论对各层需要的满足顺序并不认为是严格按从低到高的方式发展，低层需要可以越级向高层需要发展，高层需要可能干扰低层需要的满足。

由于上述原因，在进行有效的安全管理时，要注意职工各种需要之间的复杂关系，不能仅以安全需要作为研究和处理对象。

管理学家曾经调查表明：约占人口的20%的人基本上处于生存需要的层次；只有不到1%的人处于成长需要的高层次；而大约80%的人保留在第二层次即关系的需要上。因此利用群体的制约推动安全管理工作，对大多数人都是有效的。三、双因素理论

1957年，美国心理学家赫茨伯格（F.herzberg）提出“激励因素—保健因素”理论，简称双因素理论。该理论将人的行为动机因素分为保健因素和激励因素两大类。（1）保健因素。保健因素是与人的工作的客观情况有关的一些因素，如工资福利、工作条件、聘任保障、人际关系等。赫茨伯格通过对1844人次职工进行调查研究后发现，当这些因素缺乏或处理不

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