军事政治学研究(2015年第4辑/总第12辑)(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：高民政

出版社：社会科学文献出版社

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军事政治学研究(2015年第4辑/总第12辑)试读：

学者风采

周健（1962～），武警政治学院教授，博士生导师，法学博士。大校警衔，军队律师。武警政治学院“武警法学”学科带头人。武警法制研究中心首席专家。

1979年进入西北政法学院法律系学习，1983年毕业获法学学士学位；1985年考入西南政法大学，1988年获法学硕士学位；2000年考入中国政法大学，2003年获法学博士学位。曾担任我国第一个军事法学教研室的主任，指导了我国第一位军事法学硕士、军事法学博士。

兼任西北政法大学军事法学专业硕士研究生导师、中国政法大学军事法研究中心研究员、中国政法大学兼职军事法学博士研究生导师，还兼任西安市仲裁委员会仲裁员、西安市人民检察院专家咨询委员等。

主要研究领域为军事法学，出版著作20余部。代表作为《周健·军事法之门》（十卷本丛书）、《周健军事法文集》（全五卷）。个人专著有《军事法史纲》《军事法论纲》《中国军事法的传统》等，主编《军事立法学》《外国法制史》等，合著有《军事行政法律行为研究》、《法律战：战时军事法》（丛书，共五本）、《比较军事法》（丛书，共五本）等。

曾在中央军委办公厅起草军队“八五”规划，执笔“军队法制建设”部分；曾在总参办公厅撰写军队重要课题，并参加中国人民解放军驻香港部队协助法律适应化工作；参与了国家重点课题“军事法学”和军队“九五”课题“军队律师制度研究”的研究工作；在“中国军事法前沿论坛”连续九届学术总结。在中国政法大学设有“周健军事法学奖学金”。

机构动态

武警法制研究中心成立于2014年3月，是武警部队司令部、政治部依托武警政治学院、警官学院设立的集法规制度研究、法律咨询服务和法学教育培训等功能为一体的非编学术科研机构。

武警法制研究中心和法规制度研究所的研究人员，以武警政治学院军事安全保卫系教学科研人员为主体，同时聘请军内外知名法学专家、任务部队相关领导和武警院校教学科研骨干担任指导专家和特邀研究员。其职能主要是：完成总部下达的法规制度研究任务，为法规制度立改废提供理论支撑；研究部队学法用法过程中遇到的疑难问题，为首长依法决策和部队依法行动提供咨询和建议；研究院校法学教学科研中的重难点问题，承担法学教学内容改革、统编教材编写等任务。

三年多来，该教研团队在周健教授等的带领之下，不仅出色完成了正常的教研任务、编写了多部相关教材，还承担了军委法制局等单位的理论研究课题，并与华东政法大学开展联合办学等，成绩斐然。

特稿

论信息化战争时代的军权

军权，既是军事学，也是法学的一个核心概念。《左传·成公十三年》云“国之大事，在祀与戎”，强大的军事力量是现代国家的基本要素，而宪法学、行政法学及军事法学均应重点关注这一课题。

一 军权的界定

军权，也叫兵权，即指挥和调动军队的权力。统帅全军之权为最高统帅权，包括军政权和军令权。其中军令权是指统管指挥作战、实际发号施令权，此军令权由三军统帅掌理。而军政权是指统则掌理三军之制度、部队之编制、法规、后勤支援等。从字面上看，“军令”是“军事命令”，而“军政”是“军事上的行政”。[1]

毛泽东说：“枪杆子里面出政权。”军权与“枪杆子”是紧密联系的。从公法学层面来分析，军权应属权重最大的公权力。所谓公权力是指公共组织根据公共意志，组织、协调和控制社会与个人的力量（社会影响力），或者说是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理权力。这个公共组织往往表现为各级政府部门和一些准公共组织等。很显然，公权力是国家的主要象征，也是国家一切职能活动的根本前提。而军权是国家国防与军事活动的根本前提。

军政权和军令权不论战时还是平时都存在，军政权包括战时军政权和平时军政权，军令权也包括战时军令权和平时军令权。由于战争是社会的特殊形态，平时是社会的常态，平时军事训练一直在进行，而军事训练及军队的一切行动都可能涉及军令权尤其是军政权的运作。战争开始，军政权、军令权则由平时状态进入战争状态。

军权也称军事统帅权。统率权是指对本国的海、陆、空军及其他武装力量的最高指挥权，包括调动军队、规划战争、选择将帅、袭击别国，以及为消灭敌对势力、争取战争胜利而采取一切措施的权力。[2]

统帅权是统帅国家武装力量的权力，即掌握、调遣和指挥运用国[3]家军队的权力。统帅权只能是实权，它可以有不同的层次和范围，最高军事统帅权通常属于如国家领导人总统或首相，但军队的高级将领也可以有一定范围的、一定数量的军队统帅权，此时统帅权可能级别相对较低（相对总统或总理），属于实际上带兵打仗的作战指挥权，其主要涉及战争中的军事行动，是具体而实际的兵权。掌握这种统帅权的一般是真正懂军事的高级职业军官。

也有论点认为军事权与军权是同一概念。如认为“军事权是军事法学的核心范畴和军事法体系的逻辑起点。与西方国家军事权归属于行政权不同，中国军事权是一项单独的权力，其核心内容包括军事指挥权和军事行政权。对军事权的设定、保障及控制，是军事法的主要[4]功能”。

有学者阐释了广义的军事权：“我国宪法规定了国家武装力量的任务；规定了最高权力机关的国防立法权，对中央军委成员的任免、监督权，战争决定权，国防预算权，军衔规定权；国家主席有宣布战争状态权；国务院有权领导和管理国防建设事业，中央军委有权领导[5]全国武装力量。”广义的定义还有：“在我国，军事权是国家权力体系中一项独立的权力，它是中央军事委员会及其所属各级军事机关依照宪法授权而享有的对武装力量进行统率和管理的一切支配力的总和。我国历史上出现过的十几部宪法或宪法性文件均对其作出了规[6]定。”[7]

曾志平的专著《论军事权》亦对军事权做了广义的解说。作者以军事权这一核心概念为前提和统领，分别对军事权的三大组成部分——建军权、战争权与统率权——展开包括权力的内容、性质、作用机理，以及相应的增强与节制权力的机制的研究。

本文所论“军权”，应是广义“军事权”中的统帅武装力量的军政权与军令权的组合。如果以公法学与私法学的两分法来划分，“军权”是宪法、行政法、军事法此类公法学中的基本范畴。从国家全面深化改革要求看，重塑我国武装力量领导指挥体制、完善军权配置，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。党的十八大提出的全面深化改革总目标是，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。构建中国特色现代军事力量体系，是国家政权体系建设的重要内容，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。深化国防和军队改革的目标任务是构建中国特色现代军事力量体系。军权的配置与运行是国家治理现代化的重要内容。当代中国是通过改革来构建现代政府、实现国家治理的现代化的。国家本身的现代性要素首先是强大的军事力量，现代国家中的大国军事力量均很强大，国家军事治理的现代化是国家治理现代化不可或缺的组成部分。

自20世纪80年代以来，在新军事革命浪潮的冲击下，现代战争发生了深刻变化，计算机技术和信息技术引领的大数据、云计算等催生了军事领域的划时代技术革命，并成为战争制胜的重要因素。

纵览世界主要国家军队改革历程，美国、俄罗斯、日本等国均在大力推进作战思想、军事技术、武器装备创新的同时，不断进行领导指挥体制的调整创新，展开军权的重新配置，其军事改革力度之大前所未有。面对新军事革命的挑战，美国率先颁布了各种国防与军队改革法规，大力推进联合作战指挥体制改革和军事转型。美军参谋长联席会议早在20世纪90年代后期就出台了《21世纪联合部队构想》，构想美军在21世纪军事斗争中的信息优势、机动造势、精确打击、全维防护等。

美国吸纳权力分立与制衡的理念，通过立法形式持续推动国防管理体制转型改革，并逐步建立起科学的国防管理体制。另外，俄罗斯国防管理体制改革主要是大幅度合并职能交叉和相近部门，取消不必要的部门，对各部门职权进行重新分配定位。

重构打赢未来战争的联合作战指挥体制。军队的组织功能主要取决于联合作战组织体制，军队作战效能则主要取决于联合作战指挥体制。美军通过制定法规，明确作战司令部司令拥有指挥全权，军种完全退出作战指挥链，建立起相对成熟的联合作战指挥体制。俄军2008年下决心进行“新面貌”军事改革，重新划分作战指挥权限，[8]放弃实行了60多年的管理与指挥合一军事体制。

俄罗斯亦加快本国军事组织体制改革，努力打造一支信息化的新型军队。2008年开始大刀阔斧地推进“新面孔”军事改革，重点是领导指挥体制的重塑，将原先以陆军为主体的六大军区，合并组建成东、西、中、南新四大军区，统一指挥辖区内陆、海、空三军部队，建立起适应现代战争要求的联战联训指挥体制。

我国必须把握现代战争的发展趋势，遵循战争形态和制胜机理的变化规律，推进国防和军队改革，锻造更具中国特色社会主义的军权配置。在这场世界军事变革浪潮中，抢占未来战争的制高点，才能在激烈的竞争中立于不败之地，成为真正的强国。

二 中国特色社会主义的军权

我国的“中央军事委员会”集军政权与军令权于一体。

1997年的《中华人民共和国国防法》（以下简称《国防法》）第19条规定：“中华人民共和国的武装力量受中国共产党领导。武装力量中的中国共产党组织依照中国共产党章程进行活动。”这一重要条文意义非凡，奠定了我国军事法治的基础。但作为军事法治的这一纲领性条文，常常为法学界所忽略。

在一部重要的法典中规定执政党领导一国的武装力量，是法制史上的一个创举。随后这一条文又在党的十八届四中全会的决定中得到了进一步阐述。

哈耶克认为，社会中的法律、习俗和伦理规范的界定也创造着社会。法律、习俗、伦理规范是人们观察世界的角度、是世界观和范式。它们并没有实实在在的形状，而只存在于社会成员的心中。它们是社[9]会共通的价值。

习近平说：“党对军队的绝对领导，是我国的基本军事制度和中国特色社会主义政治制度的重要组成部分，全心全意为人民服务是我军的根本宗旨。无论怎么改，这些都绝对不能变。”在新的历史条件下，我军仍然要坚持党对军队绝对领导的一系列根本制度：中国人民解放军必须置于中国共产党的绝对领导之下，其最高领导权和指挥权属于中国共产党中央委员会和中央军事委员会。这是我国宪法序言中的内容、是社会的共通价值。

依宪治国的核心是什么？宪法序言讲得很清楚，中国共产党领导各族人民进行革命和建设，建立了统一多民族的中华人民共和国，确立了人民当家做主的社会主义制度。笔者认为这就是核心，依宪治国的核心就在于此，就是必须坚持共产党领导和社会主义道路。

党对军队的绝对领导也是依宪治国的核心。

我们总是从政治角度谈党对军队的绝对领导，而阐释《国防法》的这一重要条文，才是我们今天所说的法治思维与法治方式。

法的价值与军事目的的结合、法与军事在法学中的关系的思考，是法学必要的理论维度。

要在理性的价值抉择中促使二者良性互动，从而形成科学的学科的价值取向，处理好军事目的与现代法治的关系；通过法的规范加强军权的功能，在法的价值追求中，实现强军的建设目标。《国防法》第12条细化了宪法第89条第10项关于国务院有权“领导和管理国防建设事业”的规定：“国务院领导和管理国防建设事业，行使下列职权：（一）编制国防建设发展规划和计划；（二）制定国防建设方面的方针、政策和行政法规；（三）领导和管理国防科研生产；（四）管理国防经费和国防资产；（五）领导和管理国民经济动员工作和人民武装动员、人民防空、国防交通等方面的有关工作；（六）领导和管理拥军优属工作和退出现役的军人的安置工作；（七）领导国防教育工作；（八）与中央军事委员会共同领导中国人民武装警察部队、民兵的建设和征兵、预备役工作以及边防、海防、空防的管理工作；（九）法律规定的与国防建设事业有关的其他职权。”这些权力都是关于国防的权力。

依据《国防法》，中央军委不仅有军令权，也有军政权，《国防法》第13条细化了宪法第93条第1款关于“中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量”的规定：“中央军事委员会领导全国武装力量，行使下列职权：（一）统一指挥全国武装力量；（二）决定军事战略和武装力量的作战方针；（三）领导和管理中国人民解放军的建设，制定规划、计划并组织实施；（四）向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案；（五）根据宪法和法律，制定军事法规，发布决定和命令；（六）决定中国人民解放军的体制和编制，规定总部以及军区、军兵种和其他军区级单位的任务和职责；（七）依照法律、军事法规的规定，任免、培训、考核和奖惩武装力量成员；（八）批准武装力量的武器装备体制和武器装备发展规划、计划，协同国务院领导和管理国防科研生产；（九）会同国务院管理国防经费和国防资产；（十）法律规定的其他职权。”

第（一）项规定的“统一指挥”全国武装力量是比较恰当的，“指挥”武装力量一般是指军令权；从整体上看，第13条规定的十大权力中除了第一、二项，后面的这些权力在性质上应属于军政权而非军令权，是军事行政权而非军事指挥权。《国防法》在第12、13条分别规定了国务院和中央军委各自的职权后，第14条还规定“国务院和中央军事委员会可以根据情况召开协调会议，解决国防事务的有关问题。会议议定的事项，由国务院和中央军事委员会在各自的职权范围内组织实施”。

起草《国防法》时，国务院、中央军委有关部门较好地贯彻了宪法关于中央军委的有关规定，将《国防法》与宪法有机地协调起来。虽然《国防法》没有全面规范我国的国防领导体制，而是以宪法为依据，规范了国家机构在国防方面的职权。对最高国家行政机关和最高国家军事机关的国防职权做出全面、具体的规定，在我国的法律中还是首次。《国防法》实施以来的实践证明，将中央军委纳入宪法和法律的范围内依法履职，对于加强我国的国防和军队建设起了重要的法制保障作用。

这是我们谈论宪法的军事体制、谈论中国军事法的逻辑起点。从中国的现实出发谈中国法治，这是我们回归中国学派、彰显法的中国精神、突出法的中国主体性、摆脱非左即右怪圈的谈论方式。要用中国人的方式讲军事法中军权的配置与规制。

谈论军权的配置与规制，是应从这个起点出发进行的。

根据我国宪法：第四节 中央军事委员会

第九十三条 中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量。中央军事委员会由下列人员组成：主席，副主席若干人，委员若干人。中央军事委员会实行主席负责制。中央军事委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。

第九十四条 中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。

经党中央决定，中共中央1982年5月15日印发《关于宪法修改草案中规定设立中央军事委员会问题的通知》（中发〔1982〕25号，以下简称《通知》），对国家设立中央军事委员会问题做了详细解释。重点讲清了三个问题：一是设立国家的中央军委主席的必要性，二是国家设立中央军事委员会决不是取消或者削弱党对军队的领导，三是国防部与中央军委的关系。《通知》的代拟稿是由时任宪法修改委员会副主任委员彭真亲笔起草的，《通知》强调宪法草案有关国家的中央军委的规定条款“是有关国家体制和军队领导体制的很重要的规定，是党中央的重大决策”。同时，全面和深刻地阐述了改革军事制度的重要意义，回答了军队同志的种种担心和疑问，明确指出，中央军事委员会既是国家的中央军事委员会，也是党的中央军事委员会，是“一个机构、两块牌子”，在党内和国家机构内同时有地位，这便于领导和指挥军队，不会影响党对军队的领导。针对有人提出，宪法应当规定“中国人民解放军是中国共产党绝对领导下的人民武装力量”，彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中明确指出：“在国家的中央军委成立以后，中国共产党对军队的领导并不会改变。《序言》里明确肯定了党在国家生活中的领导作用，当然也包[10]括党对军队的领导。”

综上所述，中央军委在宪法中的地位确立，经历过一段曲折变化的过程。从历史和现实角度分析，在宪法层面确立中央军委的法律地位，是我国政治制度和军事领导体制改革的重大步骤，也是加强和改善党对军队绝对领导的重要举措，其意义是多个方面的。一方面，体现我国武装力量既是党的军队又是国家军队的完整性。当我党夺取全国政权并取得领导国家的执政党地位时，其性质便兼有国家军队的性质，军队成为国家政权不可或缺的重要组成部分，武装力量的领导机关理所当然地应当成为国家机构的组成部分。宪法是国家的根本大法，自然要对军队在国家政权中的性质归属、地位作用、职能任务等做出规定。

1982年宪法根据新时期的形势和特点明确规定我国武装力量的任务是“巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务”。1997年《国防法》根据宪法规定对各武装力量的任务分别做了进一步的具体规定。实践证明，我国各武装力量的任务，采取既明确分工又紧密结合的办法，是合理的、恰当的，是适应新时期党和国家总任务的要求的。中国人民解放军是中国共产党缔造和领导的人民军队。在战争年代，它的成长和壮大与人民的根本利益息息相关。新中国成立后，作为国家机器的重要组成部分、人民民主专政的坚强柱石，其与人民的切身利益更密切相关。宪法作为国家的根本大法，如果不对军队在国家中的地位、对我军来自人民忠诚于人民的性质加以明确规定，就容易使人误认为我军的地位不在国家政治体制之内，从而对我军的性质、宗旨及其任务产生种种不必要的误解和猜疑，在一定程度上影响我军在人民心目中的形象。1982年宪法明确规定国家设立中央军事委员会，把军队领导体制纳入国家领导体制之中，是必要的。

另一方面，“战争包括的远不只是政治，战争从来就是文化的表现，它还经常是决定文化形式的一个因素；在有的社会中，战争就是[11]文化本身”。

国防与军队改革亦是融于一国的文化革新之中的，独特的命运和现代转型的艰难，并不能成为我们怠慢、轻视甚至怨恨传统文化的理由。在中国历史上，百年来曾占主流的文化观念是所谓“西体中用”，即主张用现代西方文化与价值代替儒家主导的中国传统文化价值，以建立现代中国文化与价值观念体系。这一文化立场和价值判定的理由是：文化的“西”与“中”，实质上是文明之先进与落后的分野；若想使中国社会摆脱落后局面，就要使中国文化全盘西化。这种文化观念的前提预设是：现代化即西方现代化或现代西方化。

然而，这一前提预设是十分可疑的。它假定了欧美国家所开创的现代化模式是人类社会唯一的现代化模式。由此所推导出来的结论便是：人类社会的现代化等于西方现代化，充满多样性、差异性的人类社会文明必将终结于西方现代性这一“普世模式”。长期以来，人们要么简单地拒绝了解这一逻辑，或者不愿意从中学习具有普遍借鉴意义的东西；要么简单地认同甚至服从这一逻辑，不愿意对之进行批判性反思，更缺乏探索适合自身文明与文化特点之现代性模式的勇气和自信。在此情形下，文化自信与优秀传统文化的赓续便难以确立。《德意志意识形态》标志着马克思主义法律观的形成。法律以现实物质生活关系为基础，“在现实的历史中，那些认为权力是法的基础的理论家和那些认为意志是法的基础的理论家是直接对立的……那些决不依个人‘意志’为转移的个人的物质生活，即他们的相互制约的生产方式和交往形式，是国家的现实基础，而且在一切还必需有分工和私有制的阶段上，都是完全不依个人的意志为转移的。这些现实的关系决不是国家政权创造出来的，相反地，它们本身就是创造国家政权的力量。在这种关系中占统治地位的个人除了必须以国家的形式组织自己的力量外，他们还必须给予他们自己的由这些特定关系所决[12]定的意志以国家意志即法律的一般表现形式”。这说明，物质生活即生产方式和交往形式是第一性的、基础的东西，国家与法律是第二性的；后者由前者决定，而非相反。

这在我国宪法上得到了充分体现。其将党的主张和人民的意志有机统一，从宪法层面将军队的领导机构纳入国家机构之内，明确我国的军队是党的军队也是国家的军队，势必有助于充分运用国家的组织和力量，加强国防和军队建设，加强包括人民解放军、预备役部队和民兵、武装警察部队等在内的武装力量建设，加速军队的三化建设进程。

重塑我军领导指挥体制，是加强军委集中统一领导、全面落实军委主席负责制的制度安排；坚持党对军队的绝对领导，是中国特色社会主义军事制度的核心要义；军委主席负责制是我国宪法确定的根本军事制度，是党对军队绝对领导的最高实现形式。

中华人民共和国中央军事委员会属于国家机构的组成部分，领导全国武装力量，实行的责任制形式是军委主席负责制。

中央军事委员会实行主席负责制是由武装力量的职能使命与建设发展规律决定的，是党对军队绝对领导根本制度的最高实现形式。

党对军队绝对领导的根本原则和制度，核心是部队最高领导权和指挥权属于党中央和中央军委。中央军事委员会实行主席负责制，是宪法确立的重要制度，是坚持党对军队绝对领导、实现党和国家长治久安的根本要求。军委主席负责制突出了军委主席的核心主导地位，有利于军委主席对全军实施集中统一领导和高效指挥，有利于全军全面准确、及时有效地贯彻落实军委主席的决心意图和决策指示，对于保证党中央、中央军委领导全国武装力量，掌握军队最高领导权指挥权具有根本性、决定性的作用。

在党的组织体系中，也有一个中央军委——中国共产党中央军事委员会。中国共产党中央军事委员会是中国共产党领导的最高军事领导机构。其主要职能是领导全国武装力量。其组成人员由中国共产党中央委员会决定。党的中央军委由主席、副主席、委员组成，实行主席负责制。现实中，中国共产党中央军事委员会主席和副主席与中华人民共和国军事委员会主席和副主席是一致的。《关于新形势下军队政治工作若干问题的决定》这一军事法规范性文件要求，全军必须自觉坚持党对军队绝对领导的根本原则和制度，坚决贯彻确保军委主席负责制有效落实的制度机制。贯彻军委主席负责制，必须坚持全国武装力量由军委主席统一领导和指挥、国防和军队建设一切重大问题由军委主席决策和决定、中央军委全面工作由军委主席主持和负责，严格落实军委工作规则。要围绕贯彻军委主席负责制，完善和落实相关制度机制，确保全军一切行动听从党中央、中央军委和军委主席指挥。要按照法治要求转变治军方式，不断提高依法处理事务能力，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法，绝不允许以个人权势干扰阻挠执纪执法，真正形成党委依法决策、机关依法指导、部队依法行动、官兵依法履职的良好局面，为全面贯彻落实军委主席负责制提供法规制度保障。

贯彻军委主席负责制必须坚持守纪律、讲规矩的政治要求。按照《国防法》第19条规定，军队中的党组织要用党章规范言行，加强对纪律执行情况的检查督导，在思想上、政治上、行动上与党中央、中央军委和军委主席保持一致，听从党中央、中央军委和军委主席指挥，高标准完成各项任务。维护和贯彻军委主席负责制，确保军委主席决策指示落到实处，维护党的高度集中统一、维护党性原则基础上的团结。

三 我国军权的演变

军权一词，古已有之，《三略·上略》指出：“能表险难，能制军权。”《前汉书平话》上也说：“高祖将韩信欲斩之，更夺了军权。”

军权的配置是中国历代的重头戏。笔者的《中国军事法史》在每[13]个朝代的开启，均论及军权的配置，笔者谓之“军权法”。

刘邦称帝后于公元前202年颁布了一道长篇诏令，即所谓“高帝五年诏”，涉及新王朝初建时奖励有功、安定天下的具体措施，确立了新的等级结构和社会秩序。

依“高帝五年诏”以及其他优待军功吏卒的法令，假使所有军吏卒皆被授予第五等爵这一诏令中最低的爵位，他们每人相应就要被赐予5顷土地和25亩的住宅地，以适用人数为60万人计，他们被授予的田地将占全国耕地总量的40%；而以一家五口计，60万名军吏卒连同其家庭人口大约有300万人，约占人口总数的20%。

军功爵赏法律制度是汉代军法的重要组成部分，在战争频繁的背景下，汉代军法的制定与整理日渐频繁和成熟。《汉书·胡建传》中说，建上奏曰：“臣闻《军法》：立威以威众，诛恶以禁邪。”这是《汉军法》开宗明义句。

以刘邦集团的军吏卒为主体，一个拥有强大的政治势力和经济基础、具有高等社会身份的新社会集团形成了。这个社会集团，根基在于因军功而被赐予的军功爵及随之而来的各种既得利益，可称军功受益阶层。

汉承秦制。汉初，行三公九卿制。三公中，丞相辅佐皇帝处理天下大事；太尉为最高武职，掌武事，备皇帝顾问，但不行军令之权；御史大夫佐丞相统理天下。九卿中，光禄勋（郎中令）统领诸将，卫尉统辖卫士，中尉（执金吾）统率中尉卒，共同负责皇宫和京师治安。地位显要的军事长官还有大将军、骠骑将军、车骑将军、卫将军及各种名号的将军，皆掌征伐。

汉武帝时，削弱以丞相为首的“外朝”权力，罢太尉官；加重“中胡”地位，置大司马以冠将军之号。大司马大将军、大司马骠骑将军参与宫中机密，平时参与决策、处理军国要务，战时统率大军出征。后期，改设三公为最高行政首脑，大司马主掌军政，位列大司徒（丞相改）、大司空（御史大夫改）之上。凡有大的战争，则由皇帝颁诏，以虎符或“符”、“节”为凭，征调各地军队出征。

唐朝法律对军权的分配如下。1.以卫统府，加强中央军事权力

唐朝府兵制按“财均者取强、力均者取富、财力又均、先取多丁”的原则，从均田制农民中征调士兵。四方有事，则命将率兵出征，事罢则兵散于府、将归于朝。这一制度既保证了雄厚的兵源，又使将领不能专兵，加强了中央政府的权力。2.建立监军制度，约束将领的军事权力

监军制度是中央政权监督将帅、控制军队的一种方式。监军的设置由来已久，但是只是到唐朝，才形成严格的监军制度，并且对当时的政治军事生活产生了重要影响。

唐初以御史监军。武则天下诏将“旧御史台改左肃政台，专知在京有司及监诸军旅，并出使”。3.战时军事决断权《唐令拾遗》记载：“（开元七年）诸大将出征，临军对寇，士卒不用命，并得专行其罚。”可见，在战时，对于违反军令的士卒，将帅可以临机决断、以军法处置。另外，对于其他重大的军事决策，若因为军情紧急而来不及请示朝廷，将帅也可先行定夺，之后再上报朝廷。4.军事人事任命权

任用军事人才要上表奏请，并且对奏请的范围也做出了规定。但在这些限制之外，军事统帅对军事人才的选用是自主的，将帅违反朝廷限令的事情也时有发生，所以将帅在用人上有相当大的自主权。5.征集兵员的权力

府兵改为募兵后，节度使逐渐获得了独立征兵的权力。征集兵员的权力对将帅势力的扩张有重大的意义。唐朝藩镇之所以能够形成并长期存在下去，最根本的是他们拥有自己的军队，而独立的征兵权使得兵士对将帅的人身依附性进一步增强，兵将关系因此更加紧密，将帅对军队的控制力就大大增强了。6.审理案件的军事司法权

唐前期，都督府、都护府设有军事司法机构，享有军事司法权。

中唐后，节度使的势力发展起来。与都督府、都护府相比，节度使拥有更大的权力，当然也包括军事司法权。7.军事财政决定权

节度使的权力不断扩大，取得了财政上、军事上的独立，多兼度支使、采访使、经略使、转运使、镇守使、处置使、安抚使等职。节度使有了财政决定权，可以任意支配地方的财政收入。

宋朝初期，宋太祖赵匡胤为了加强中央集权，同时避免别的将领也“黄袍加身”、篡权，通过酒宴，以威胁利诱的方式，要求高阶军官们交出兵权。皇帝口含宪章，等同立军规。

酒席一散，大家各自回家。第二天上朝，每人都递上一份奏章，说自己年老多病，请求辞职。宋太祖马上照准，收回他们的兵权，赏给大笔财物，让他们到各地去做节度使。

这就是著名的“杯酒释兵权”（“释”就是“解除”），开创了乱世枭雄的文治盛世。“杯酒释兵权”其实是皇帝赵匡胤与武将集团的一场政治博弈，在这场博弈中，武将集团所付出的代价是从此失去了手中的“兵权”，所换来的则是皇帝许诺与赏赐的奢侈与享乐。在“杯酒释兵权”时，赵匡胤曾开导众武将说：“人生苦短，白驹过隙。众爱卿不如多积金宝，广置良田美宅，歌儿舞女以终天年。如此，君臣之间再无嫌猜，可以两全。”[14]

重文抑武是宋朝的基本国策，即所谓“重文教，轻武事”。以文制武立法，以文臣出任统兵官督率武将出征。为限制将领指挥权，发明“将从中御”，即作战前先由皇帝和几位大臣依主观臆测制定好作战阵图，交前方将领依图指挥。

所谓“权任轻而法制密”，使他们“不能奋于一战”。对他们进行限制、牵制，最终多导致战役失败。

通过军事立法，创立枢密院三衙统兵体制，“兵符出于枢密，而不得统其众；兵众隶于三衙，而不得专其制”，实现了“发兵之权”与“握兵之权”的分离，形成了禁军由官职较低的殿前都指挥使、侍卫马军都指挥使、侍卫步军都指挥使分别统领的“三衙”制度。“两司三衙，分天下兵而领之”，改变了过去一人统领三军的局面。三衙权柄虽重，但只有带兵权，而没有调兵权。调兵大权归枢密院，枢密院虽可以调兵，却没有带兵权。只有皇帝才可命令两院，执掌全部兵权。遇有战事，或临时命将，或自任主帅。战事结束，兵归宿卫，将还本职。两院互相牵制，皇帝一人从中驾驭，从制度上防止了军事实力派的产生。

颁布《更戍法》，以禁军分驻京师与外郡，内外轮换，定期回驻京师。更戍军冠以驻泊、屯驻、就粮等名目。通常出戍京东、京西、河北、河东、陕西、江南、淮南、两浙、荆湖、川峡、广东等地，以三年为期轮换。

出戍边远条件恶劣地区的军兵，以半年为期轮换。朝廷临时任命戍军统兵将官。

对《更戍法》，时人曾这样描述它的消极作用：“而又移换改易，地形山川未及知，军员仕伍未及识，吏民士俗未及谙，已复去矣。”结果，兵不知将，将不知兵，兵将互不相习。

宋太祖通过这些军事立法和措施成功地防止了骄兵悍将对皇权的颠覆活动，但其负面影响更大。

明朝改革元朝军事制度，创立了独具特色的卫所制。

皇帝独揽军事大权，全国要地设立卫所，军丁世代相继，给养仰赖屯田。

朱元璋统一全国后，立军卫法，在全国建立卫所，控扼要害。中央设大都督府，后改为五军都督府，为最高军事机关，掌管全国卫所军籍。征讨、镇戍、训练等则听命于兵部。遇有战事，兵部奉皇帝旨意调军，任命领兵官，发给印信，率领从卫所调发的军队出征。战争结束，领兵官缴印于朝，官军各回卫所。这种统军权与调军权分离和将不专军、军不私将的制度旨在保证皇帝对全国军队的控制。

在地方，设都指挥使司（简称都司），置指挥使，为地方统兵长官。都司之下，在冲要地区的府（含直辖州）、县（州）置卫或设所。一般卫由卫指挥使率领。

明朝军队分为京军（亦称京营）和地方军两大部分。京军为全国卫军的精锐，平时宿卫京师，战时为征战的主力。

有清一代的军权共经历了三个阶段，即八旗和绿营兵制、勇营制度以及近代军权。

清朝前期及中期，兵权主要控制在皇帝手中。雍正时设军机处，[15]以亲信充任军机大臣，“掌军国大政，以赞机务”，凡用兵大事皆由其承皇帝旨意办理。中央设兵部，名义上是全国最高军事机关，实[16]则“不过稽核额籍考察弁员而已”。光绪三十二年（1906年），兵部改为陆军部，始有统率全国军队的权力，后又增设海军部，但军机处的权力仍重。到宣统三年（1911年），改责任内阁，另设军咨府，以秉承诏命，襄赞军谋，军机处遂废。

八旗和绿营是清朝前期的国家正规军，八旗的装备待遇优于绿营。但1840年鸦片战争以后，二者均已腐败不堪用。1851年太平天国运动爆发，清廷谕令各省举办团练“助剿”。曾国藩在湖南募团丁为官勇，订营哨之制，称湘勇或湘军，是乡团改勇营之始。继之，又有仿湘军制度建立的淮军和各省勇营。及战事既毕，各省险要处仍以勇营留屯，称防军。防军之外，又有练军。这样，自同治至光绪年间，防军与练军成为清朝的主要武装力量，它们的营制皆源自湘军。湘军制度之盛行，成为清朝兵制的一大变革。从此，“兵为将有”，中央兵权移于将帅，出现私属性质。

许多学者指出，曾国藩一手创建的湘军，在实际上成了近代军阀的源头。他在国家正规军之外独树一帜，对上有很大的自主权，特别是在人事和后勤上。这在清朝入主中原以来的二百年间是从未有过的。清政府满汉分离、兵将分离的防范政策在实际上开始趋于失效，外重内轻的局面逐渐形成，后来的湘消淮代、北洋军阀形成，都建立在此[17]基础上。

海军方面，清廷决定采两洋分防之策，而不将海军中央化，使海[18]军发展更为困难。

1894年，清廷在甲午战争中惨败，湘军、淮军、防军、练军又相继腐败不堪用，于是又有“新建陆军”“自强军”代之而起。《辛丑条约》签订后，清政府决定进行军事制度改革，在中央设练兵处，在各省设督练公所，在全国开始编练新军。以北洋新军作为中央军（亦称国军），以各省新军为地方军，将原有的防军、练军和其他旧军（旗兵除外）汰弱留强，一律改为巡防营。

新军以镇为基本建制单位。平时以2镇为1军，战时则根据情况，或以3镇为1军，或合数军为1大军，由总统或军统率领。集兵方式采用募兵制。清政府本想通过军事制度改革收回全国兵权，但招募、发饷等操于将帅手中，武器装备有赖外国，军队的私属性质毫无变更。后由于辛亥革命爆发，改革随清亡而终。

中华民国经历了南京临时政府、北洋政府、国民党政府三个时期。各时期的军权依其所依附的国家和效仿的制度不同而不同。1.中央和地方军事机构

南京临时政府时期，临时大总统统率军队，设陆军部、海军部分掌陆、海军行政，又设参谋本部掌军令。但南京临时政府只控制了南京附近及一些革命党人掌握的军队。北洋军阀政府由大总统统率全军，陆、海、参三部职掌同前。一度设陆军训练总监，掌陆军教育训练。

1927年，奉系军阀控制北洋政权时，将陆、海、参部和航空署合并为军事部。

北洋军阀政权从未完全控制过全国军队。1923年，孙中山在广州建立与北洋政府相对立的陆海军大元帅大本营，设军政部。

昙花一现的袁世凯“中华帝国”模仿日本的君主立宪制度，但实际上未能解决当时军队私属的军阀隐患。

1925年，国民政府在广州成立，设军事委员会，辖参谋部、秘书厅、海军局、航空局、军需局、政治训练部等机构。北伐战争开始，又设国民革命军总司令部，军事委员会内各机关（除秘书厅外）皆改隶总司令部。1928年，国民党政府撤销军事委员会，政府主席兼任陆海空军总司令，并在行政院内设军政部掌军事行政（后该部海军署分出，为海军部；航空署分出，为航空委员会），而政府主席之下又设参谋本部和训练总监部。1932年，重设军事委员会，由其委员长统率全军，辖参谋本部、训练总监部等机关，并指导行政院属下的军政部、海军部。抗日战争中，以军事委员会为最高统率部，中央各军事机关皆归其统辖。1946年撤销军事委员会，成立国防部。该部隶属行政院，内设6厅12局，又设参谋总长，承最高统帅总统之意志指挥全军，下辖陆、海、空军及联合勤务四个总司令部。

在地方上，武昌首义时建立的鄂军都督府，是民国时期的第一个地方军事政治机构。以后起义各省纷纷依例。都督为一省最高军政长官，之下有分区而治的军事长官——镇守使。有的省和地区还设有护军使和都统。后来各省都督先后改称将军、督军、督办，在名义上隶属中央，但是常不听号令，并截留税款、扩编军队，逐步演变成割据势力，成为控制一省或数省的军阀。

国民党政府时期，在省主席下设保安处或保安司令部，管辖地方保安部队。2.兵役制度

北洋政府时期，采用募兵制。1915年制定《暂行陆军征募条例（草案）》，将兵役分为常备、续备、后备、国民四种，但并未执行。各军阀往往自行募兵，不守定制。国民党政府成立后，仍沿用募兵制。1933年，国民党政府颁布《兵役法》，两年后实行征兵制。

中华民国时期的军事制度与半殖民地半封建的社会现实相适应，既保留有封建军制的残余，又受到资本主义国家的影响，在形式和内容上有许多变革，这与中国历史上各封建王朝的军事制度有所不同，也具有一定进步意义。

1949年中华人民共和国成立后，人民武装力量就成为国家的武装力量。我国1949年颁布的具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和1982年宪法，都有关于武装力量的规定。随着新中国的成立，中国共产党成为执政党，中央军委纳入国家体制成为可能。反映在制宪问题上，党十分注意把自己长期武装斗争缔造和指挥的军队纳入国家体制中，使之切实担负起领导全国军民更好地完成保卫社会主义国家革命和建设的艰巨任务。《中国人民政治协商会议共同纲领》第三章专门设置了军事制度，并在第二十条规定：“中华人民共和国建立统一的军队，即人民解放军和人民公安部队，受中央人民政府人民革命军事委员会统率，实行统一的指挥，统一的制度，统一的编制，统一的纪律。”这表明党领导军队和国家领导军队的关系问题已提上立宪议事日程，我国武装力量的最高机关已经成为国家机构的重要组成部分，迈出了法制化的重要步伐。1949年10月，根据中央人民政治协商会议第一届全体会议的决定，成立了中央人民政府人民革命军事委员会，统一管辖和指挥人民解放军及其他武装力量，标志着党中央的军事领导机构正式纳入国家的政权系统之内。当时，《中央人民政府组织法》第二十三条规定：“人民革命军事委员会统一管辖并指挥中国人民解放军和其他人民武装力量。”表明在新中国成立初期人民革命军事委员会是当时中央人民政府的组成部分，受中央人民政府委员会的领导，是全国武装力量的最高领导机关。

1954年9月20日，根据第一届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》，国家设立国防委员会，政务院改国务院并增设国防部，国家主席统率全国武装力量，国防部负责武装力量建设。尽管1954年宪法中没有具体规定国防委员会的性质、地位和职权，但明确赋予了国务院“领导武装力量建设”的职权。与此同时，中共中央政治局于1954年9月28日做出关于重新成立党的中央军事委员会的决议，即在中央政治局书记处之下成立一个党的军事委员会，负责军事工作的领导。决议指出，中央政治局、书记处和军事委员会有关军事工作的决定，可以军事委员会（以下简称“军委”）的名义由内部系统下达，其须公开发布的命令和指示，则以国务院或国防部的名义下达。

1958年军委扩大会议通过的《关于改变组织体制的决议（草案）》规定，中央军委是党的军事工作部门，是统一领导全军的统率机关，军委主席是全军统帅。这是新中国成立之后首次确认中央军委是领导全党、全军的军事机关，在谁统率全国武装力量的问题上，明显与1954宪法的规定存在交叠情况。在此之后的一个时期里，直到“文革”期间，由于受“左”的“法律虚无主义”思想的影响，1966～1975年，宪法关于国家主席统率全国武装力量的规定，可谓形同虚设。

1975年1月17日，第四届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》，废止了国家主席的设置，取消了国防委员会的设置。同时规定，“中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量”，“中华人民共和国武装力量由中国共产党中央委员会主席统率”，将国家最高的军事领导机关完全排除在国家机构之外。

1978年3月5日，第五届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》继续维持了1975年宪法所确认的党中央的主席同时是党的中央军委主席，并领导和统率全国武装力量的体制。

1982年宪法根据党和国家在新的历史时期的新形势、新任务、新要求，对武装力量的性质、任务、领导体制等做了更加完善的规定，确立了具有中国特色的军委主席负责制，为武装力量的建设和活动提供了根本的法律保证。

当前，国防与军队改革势在必行。

1982年宪法体制下原中央军委、总部、军区领导指挥体制，集决策、执行、监督职能于一体，逐渐暴露出不少弊端。特别是四总部权力过于集中，事实上成了一个独立的领导层级，代行了军委许多职能，客观上影响了军委的集中统一领导。

我国军队军兵种比例、官兵比例、部队和机关比例、部队和院校比例不够合理，非战斗机构和人员偏多、作战部队不充实，老旧装备数量多、新型作战力量少等问题比较突出。如果不改革，由于机关臃肿、机构重叠、层级过多，军队建设的质量效能将难以提高。

军队的根本职能是能打仗、打胜仗。衡量领导指挥体制优劣，必须坚持战斗力标准。我军长期以来实行作战指挥与建设管理职能合一、建用一体的体制，这是在一定的历史条件下形成的。现在看，这种体制越来越难以适应现代军队专业化分工的要求，难以适应信息时代能打仗、打胜仗的要求。突出的问题是领导机关臃肿庞杂、作战指挥职能不突出、联合作战体制不健全，联不起来的问题严重，有事还得临时建机构、拉班子，总部、军区承担不起诸军兵种一体化联合作战指挥的任务。联合作战指挥体制搞不好，联合训练、联合保障体制也理不顺，这已经成为制约我军打赢信息化战争的最大体制性障碍。

我军打信息化战争的能力不够、各级指挥信息化战争能力不够的问题比较突出，军事斗争准备中存在不少致命的短板弱项，这些会与领导管理体制不够科学、联合作战体制不够健全等体制性障碍密切相关。

我军的军事技术和武器装备已经有了较快发展，而体制编制则成为制约战斗力生成的主要短板，迫切需要通过改革创新迅速调整优化体制编制和军事力量构成、构建中国特色现代军事力量体系。

自20世纪80年代以来，人类社会的进步和科学技术的发展，使得今天的战争已经呈现出许多与以往不同的新特征。人类社会由工业时代向信息时代迈进，战争形态与制胜机理发生了颠覆性变化，这就要求必须把现代战争的制胜机理搞清楚。这是重塑我军领导指挥体制、打赢信息化战争、有效履行使命任务的内在需要。

四 西方军权的历史与现状

群体组织行动理性化被认为是“现代性”的最基本要素。而群体组织行动理性化最典型的例子是欧洲现代军队的兴起。现代军队最早产生于荷兰，其创立者莫里斯亲王做了三项工作：用铁铲来掘防御沟；将火绳枪的装弹和射击分解为42个单一的连续动作，给每个动作定出发令词；训练士兵步伐整齐。这些体现了用工具理性组织军队，将其改造为不依赖个人的最有效达到目标之机器的思想。现代军队的建制出现，一营为550人，营分为连，连又分为排。人类今日之军队，其武器和高科技运用虽远远超出17世纪，但就其组织背后的[20]精神而言，是一致的。

战争指挥权作为一项权力主要是对军内（或至少是国内）行使的，它本身并不具有对外性，即指挥的对象是本国人（主要是本国军队）；但这一权力的启动是（或应当是）由于外国的入侵，行使这一权力的目的也是抗击这种外来入侵。

在西方国家中，军权一般由最高行政长官掌握，在总统制国家通常是总统，在内阁制国家通常是总理（首相），前者如意大利宪法第87条第9款规定，“总统统率武装部队，担任依法成立的最高国防委员会的主席”；美国宪法第2条第2款规定，“总统是合众国陆军、海军和征调为合众国服役的各州民兵的总司令”；法国宪法第15条规定，“共和国总统为军队的最高统帅。总统主持最高国防会议和国防委员会”。后者如联邦德国《基本法》规定军事武装力量的命令权与指挥权“在和平时期属于国防部长，在战争时期属于联邦总理（基本法第65条a、第115条b）”，德国的“联邦安全委员会为最高国防决策机构，联邦总理任主席”；在加拿大，女王任命的总督是武装部队名义上的总司令，总理是事实上的最高统帅；在瑞典，“首相通过国防部和联合司令部对全国武装力量实施领导和指挥”；在西班牙，国王虽为国防委员会主席，但通常由首相行使统帅权；在意大利，“国防参谋长是全军最高军事长官”。在现代内阁制国家，元首一般享有国家的军队统帅权，首相享有国家的军队统帅权，高级将领享有不同层次的军队统率权；在总统制国家，国家的军队统率权和统帅权都属于总统，但军事将领也可以有一定的军事统帅权（如二战期间麦克阿瑟将军曾任盟军最高统帅）。宪法规范的对象主要是军事统率权和最高军事统帅权，其权力主体是相对固定的（如属于总统或首相），而军事将领拥有的较低位阶的统帅权一般由国防、军事等方面的法律规定，甚至有可能根据战争的需要临时授予。

战争执行权一方面是相对于战争的决定权而言的，战争决定权一般属于议会，战争执行权一般属于政府，这是不同国家权力之间的分工（议事与行政），如在美国，当国会行使其“宣战”权力时，总统可以向陆军、海军和空军下达战斗命令，指示向敌国进攻。另一方面，战争执行权也可以是相对于战争指挥权而言的，彼此之间是同一权力系统内部的上下级关系，如相对于总统的战争指挥权，国防部和军队系统拥有的是战争执行权，本文在此论述的战争执行权主要是指后者意义上的。

宪法只能规定最高军令权所属，法律一般也只能规定较高位阶军令权的主体、其大致的权限范围、行使权力的基本程序等，而不可能有非常细致的规范。而军政权则除宪法规定其所属外，还应受到法律较为全面的调整，法律通过一系列的具体规定要求军事行政部门严格依法治军。

关于总统或总理以下的军令权和军政权，在许多国家统一于一个机构——国防部，即全权国防部，国防部既有军事行政权（包括民政方面的国防事务和军队行政事务），又有作战指挥权，全面负责国防事宜及各种武装组织的建设和作战指挥，在国防部下设不同的机构分别掌管军令和军政。全权国防部的典型是英国，其特点是国防部的“内阁文官对战争和各军种的全面掌握”，“国防部为国防执行机构，既是政府行政部门，又是军事最高司令部，负责具体贯彻和执行首相和‘国防与外交政策委员会’的指示和决议，并负责制定政策、预算和三军的作战指挥。国防参谋部负责三军的作战指挥，由第一国防副参谋长主持日常工作”。美国则建立了以国防部长为首的作战指挥和行政管理两大系统：在行政管理方面，国防部长通过三个军种部对全军实施行政领导；在作战指挥方面，国防部长通过参谋长联席会议对各联合司令部和特种司令部及所属部队实施指挥，国防部长（在总统领导下）拥有作战指挥权。

从各国宪法中的军事条款来看，意大利的国防体制是以国防部长（文官）为首，国防参谋长和国防秘书长分别主管军事和后勤管理的双轨制。国防部是最高军事行政机构，国防部长负责具体实施各项国防政策。国防参谋部是最高军事指挥机构，下辖陆、海、空军参谋部和宪兵总部。在加拿大，最高国防决策机构为内阁，总理是事实上的最高军事领导人。国防部是内阁中的一个部，由文官和军人组成，是最高军事行政和指挥机构，负责人事管理、经费分配、武器装备采购、武装力量建设等工作。国防参谋长由军人担任，国防部长通过国防参谋长领导和指挥全军。在德国，国防部为最高军事行政机关，国防部长在和平时期是军队的最高首长，国防部下属的总监察长具有军事上的领导职能和地位。德军最高指挥机构是武装力量指挥参谋部，是联邦国防军总监察长的办事机构。在法国，国防部为内阁中的一个部，是军队的最高行政领导机关。国防部长在总理领导下负责防务工作，下设三军参谋部和陆、海、空军军种参谋部，国家宪兵总局以及武器装备部等单位。最高军事指挥机构为三军参谋部。总统通过国防部和三军参谋部对全国武装力量实施领导和指挥。实施全权国防部体制的国家还有日本、以色列、比利时、捷克、爱尔兰、荷兰、波兰、葡萄牙、西班牙、阿根廷、智利等。也有部分国家的国防部只有军事行政权而没有作战指挥权，作战指挥权属于总参谋部、联合参谋部等机构。如在土耳其，总参谋长是武装部队最高指挥官，管辖各军兵种司令部；国防部是同参谋部合作的最高行政机构。还有的国家的国防部只负责民政方面的国防事务，没有军事行政权，更没有作战指挥权，如北欧的丹麦、挪威、瑞典、芬兰，南美的洪都拉斯、秘鲁等。从世界范围来看，20世纪各国几乎都存在“军事部门多头”的状况，导致了“高层军种分立、军政和军令分轨、国防民政事务和军事事务分离”的混乱格局，因此，“统一军事机构成为许多国家军事体制和政府架构改革的课题”，如西班牙于1984年通过改组国防部的法令，将陆、海、空三军种并入国防部；美国通过《1958年国防部改组法》将原三军参谋部的三军指挥权改由国防部长掌握；英国1964年推行的“蒙巴顿改革”将陆、海、空三个军种部并入国防部；俄罗斯2004年通过《国防法修正案》和《国防部条例》对国防部和总参谋部的关系进行了重大调整，总参谋部不再拥有管理军队的权力而成为“国防部的一个下属部门”，国防部长成为军政军令首脑。

军政军令权包括战时军政军令权和平时军政军令权。由于战争是社会的特殊形态，和平时期是社会的常态，因此一般来说军政权的行使比军令权更为频繁。

在总统制国家，总统的军队统帅权包括最高军令权和最高军政权，它们和军事统率权一起都属于总统；在内阁制国家，国家元首拥有军队统率权（虚权），首相拥有军队统率权（实权）——包括最高军令权以及最高军政权。由于军令权具有较大弹性，尤其是战争时期，战争的特殊性使法律必须为其留有较大的自由裁量空间，因此宪法只能规定最高军令权所属，法律一般也只能规定较高位阶军令权的主体以及其大致的权限范围、行使权力的基本程序等。而军政权则除宪法规定其所属外，还应受到法律较为全面的调整，法律通过一系列的具体规定要求军事行政部门依法从严治军。

根据美国宪法，美国总统同时是武装力量总司令；政府序列内设国防部长，是文职人员；最高军职是参谋长联席会议主席，主要成员包括陆军参谋长、海军作战部长、空军参谋长、海军陆战队司令等，主席由这四个军种的领导人轮流出任。美国宪法中的军事条款构成了美国军事法的顶层设计。

亚伯拉罕·林肯在南北战争中充分运用了总统在战争时期统领三军的权力。1861年，当国会休会时，林肯调兵遣将，命令陆军开赴

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