作者：刘险峰
出版社：中国经济出版社
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新常态下的山东改革发展研究试读：
前言
调查研究是我们党的优良传统和基本工作方法，也是提高党的领导能力和执政水平的重要环节，重视调查研究，是我们党在革命、建设、改革各个历史时期做好领导工作的重要传家宝。近年来，根据中共山东省委、山东省政府群众路线教育实践活动整改意见和中共山东省政府党组关于进一步加强和改进调查研究的意见要求，每位省政府领导同志每年要选定1-2个调研课题作为全省政府系统重大调研课题，并完成1-2篇高质量的调研报告。年初确定的全省政府系统重大课题，由省政府领导同志分别牵头，省政府办公厅、省政府研究室负责组织协调，有关主管部门选派精干力量，会同相关部门、单位集中开展调研，既增强了工作指导的主动性和实效性，同时也对密切联系群众、转变工作作风产生了积极作用。
2014年，山东省政府深入学习贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话和视察山东重要讲话、重要批示精神，紧紧围绕经济文化强省建设中的重大问题开展集中调研，在深入研讨、反复论证的基础上，形成了一批重大调研报告。这些调研报告对经济文化强省建设中的重点难点问题进行深入研究，厘清现实情况，深入分析问题，提出对策建议，文风朴实，语言精练，切合实际，有力地推动了各项工作的开展。省政府研究室和部分省直部门围绕中心工作，充分发挥职能作用，紧紧抓住经济社会发展全局的战略问题、改革发展稳定中的突出问题、干部群众反映强烈的热点问题，深入开展调查研究，形成了一批有分量、有见地、有价值的调研成果，为省委、省政府科学决策提供了重要参考。
为进一步促进调研成果的运用，更好指导推动工作，服务经济社会发展，我们组织编印了《新常态下山东发展改革若干问题研究》一书，上篇收录了2014年省政府领导同志主持完成的10个重大课题调研报告，下篇收录了2014年省政府研究室和部分省直部门完成的重要研究报告，供各级领导干部和调查研究工作者参考。编者2015年11月上篇深化财税体制改革 加快建立现代财政制度深化财税体制改革课题组
财税体制改革是全面深化改革的突破口、重头戏。2014年，在郭树清同志的主持下，课题组全面贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神和省委决策部署，深入开展调查研究，广泛听取意见建议，对比分析国内外财税改革的经验教训，对山东深化财税体制改革、加快建立现代财政制度问题进行了系统研究。
一、财税体制历史演变及存在的问题
我国现行财税体制发端于战争年代，新中国成立后历经了战后恢复、社会主义改造、建立计划经济以及“文化大革命”等不同阶段。从1979年改革开放后，经过调整整顿，采取下放权力、搞活经济的政策，实行“分灶吃饭”的体制，增强了财政事业的生机和活力。1994年分税制改革之后，经过20年的调整完善，财政收入分配关系不断理顺，收支规模由小到大，保障能力由弱到强，为中国特色社会主义事业建设提供了有力保障。
——根据地时期（1931-1949年）：“一切为战”的供给制财政。根据地财政是典型的战时财政，根本宗旨是服从和服务于战争、保证革命战争的供给。但是不同时期、不同区域的根据地，财政经济情况差别很大。山东、陕北等抗日根据地面积较大，相对独立，采取了发展生产、开源节流、发行货币、稳定市场、鼓励贸易、搞活流通等一系列的财政、金融、工商政策措施，为巩固发展根据地奠定了坚实的基础。概括来看，这一时期财政工作的首要任务是组织收入、保障供给，支出安排上各根据地自成体系，供给制的特点十分明显，尚未形成稳定的、系统的、完整的财税管理制度。这一时期的财政工作不仅为新中国财政创造了物质条件，还为以城市为重心的财政工作培养了人才、积累了经验。
——建国初期至改革开放前（1949-1978年）：“统收统支”的计划经济财政体制。新中国成立初期，财政体制主要学习前苏联的经验。1950年，实行高度集中的财政管理体制，中央集中绝大部分财政收入，一切支出皆由中央拨付。1951-1960年，实行集中统一与分级管理相结合的财政管理体制，不断加大地方财政的管理权限，逐步健全统一领导、分级管理的办法。1961-1965年，实行集中统一的财政管理体制，将财政管理权限集中于中央、大区和省（市、自治区）三级，把下放给地方的大部分企业陆续收归国务院有关部委管理，原下放给地方的权力也基本收回。1966-1976年，“文化大革命”期间，财政管理体制采取了多种临时过渡的办法，变动频繁。这一时期财政体制虽然经过几次收权放权调整，但总的特征是“高度集中、统收统支”，总体上还是管得太全、统得太死。
——改革开放初期（1979-1993年）：“分灶吃饭”的转型期财政体制。1979年，国家对工商税制进行了全面改革，核心是实行“利改税”。从1980年开始，在全国大部分地区实行“分灶吃饭”的体制，主要是按照隶属关系划分中央和地方财政收支范围，收入实行分类分成，支出按隶属关系划分。按照核定的指标，地方以收定支，自求平衡。1984年，实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制。1988年，对各省、自治区、直辖市和计划单列市，分别实行收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等不同形式的包干办法。这一时期的财政体制改革以“放权让利”为突破口，以“利改税”和“包干制”为主要内容，中央、地方实行按隶属关系划分收支的“分灶吃饭”财政体制，在很大程度上调动了地方积极性，但也带来了市场分割和中央调控能力弱化等问题。
——社会主义市场经济建设时期（1994年至今）：“分税制”财政体制。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标之后，1994年相应推行了分税制财政体制改革。一方面，根据财权事权相统一的原则，比照市场经济国家的一般做法，简化税制、降低税负，将各税种按照属性分别划分为中央税、地方税和共享税，并建立中央和地方两套税务机构分别征税，中央收入占全国财政收入的大头；另一方面，实行中央对地方的税收返还，同步建立中央对地方的转移支付制度。其后20年间，随着经济社会发展，中央又对财政体制进行了一系列调整完善。如将企业所得税由按企业隶属关系划分改为中央、地方统一按比例分享，统一内外资企业所得税制度，对出口退税实行中央与地方共同负担，全面取消农业税，实施燃油费改税，推进增值税转型，开展“营改增”试点，等等。总体上看，分税制改革对推动建立社会主义市场经济体制、加快经济发展、促进对外开放、维护社会和谐稳定发挥了重要作用，也为建立现代财政制度奠定了良好基础。
对照现代财政制度的目标要求，我国现行财税体制还存在着一些突出问题：（一）财政参与经济事务仍然过多。受计划经济观念影响，当前政府职能边界不清晰，财政支出范围过于宽泛、结构不尽合理，各级仍在不同程度地介入本应由市场配置资源的领域，对微观经济的介入和干预过多。如各级财政支出中，都有相当一部分支出投向工业生产等一般竞争性领域，用于企业技术改造、工艺升级、流动资金贷款贴息等。同时，一些地方热衷于招商引资、办会办节，承担了一些与政府职能根本不搭界的支出；有的擅自出台税收优惠政策，或者通过财政列支出实施税收返还，占用了大量公共资源，等等。这种状况，不仅干扰市场健康运行、影响公平竞争，也从一个侧面反映了政府介入市场经济活动程度之深，职能越位、错位现象突出。（二）政府取代社会力量举办了大量公益性服务业。在公益服务的供给方式上，各级仍沿袭计划经济体制下形成的“设机构、养人头，政府包办、财政投入”的做法，政府直接进行公益服务的生产，集公益事业建设的决策者、提供者和监督者于一身。这种模式的弊端主要体现在两个方面：一是社会力量提供的公益服务总量不足。以山东省为例，2013年民营医院床位数仅占全省医院床位总数的16.6%，民办学校仅占各类学校总数的23.1%。二是政府直接提供的公益服务质量不高。比如，在医疗资源分布方面，长期存在“重城市、轻农村”的结构性失衡问题，财政资金大多投向城市公立医院，基本医疗卫生和公共卫生服务则主要由城镇社区和农村乡镇负责提供，导致优质医疗资源过度集中，这既加剧了大医院“看病难、看病贵”的问题，又迫使基层采取“包人员工资、包机构运行”的方式维持医疗机构运转。（三）薪酬福利分配货币化程度有待提高。公职人员通过正常劳动获取相应的薪酬及福利待遇，是收入分配制度的重要内容之一。受多方面因素影响，我国尚未建立一套科学合理、公开法定、行之有效的薪酬结构体系，导致薪酬管理不够规范。比如，目前一些机关事业单位的后勤服务“自成体系、经费自保”，呈现浓厚的供给性、福利性特征，“大而全、小而全”问题依然突出。一些单位还有幼儿园、职工医院、会议中心、培训中心等，有的单位供暖供水都自己办。这些机构大都是部门附属的事业单位，从成立到运转、从养人到办公，需要耗费大量的人力、财力和物力，机关往往通过多种方式给予经费补助，有些支出实际上是由政府买单。再如，房改房维修、管理等早就应推向市场，但调查发现仍有不少单位的宿舍，房改后的物业管理仍然由单位承担，物业管理、房屋维修等挤占挪用了其他公用经费。这既与市场经济的发展要求不相适应，又影响了正常的财经秩序。（四）事权和支出责任划分不够清晰。横向看，各部门都掌管一些专项资金，导致专项资金名目繁多，资金分配小、散、乱和支持对象交叉重叠，使事权变得异常复杂。同时，专款项目设立缺乏严格程序，项目安排不透明，且随意性较大，导致一些专项资金管理领域多头申报、多头安排，甚至弄虚作假、套取骗取项目资金的问题时有发生；纵向看，中央与地方诸多事权划分不清晰。除对外事务、国防建设属于中央事权外，各级政府的职责并无明显区别，政府间的事权配置几乎是“上下一般粗”；部分事权划分不合理，一些应由上级政府负责、外溢性较强的事务，如跨流域的大江大河治理、环境保护和污染防治，涉及市场公开统一的跨区域司法管理等事务，基层财政仍然承担了不少支出，而一些诸如农村改水改厕、村容村貌等适宜由地方承担的事务，中央和省没有完全放下去。职权不清、责任不明，直接影响了财政体制的运行效率。（五）预算约束不够严格。以往对预算的审查，主要侧重于形式上的审查，一些地方预算编制不够细化，很多专项资金年初只是规定了大的使用方向，没有明确到具体的项目，执行中由部门分配下达，存在钱款等项目的问题。部门正常运转的预算支出也比较粗，具体由部门支配，机动的钱、可以自主裁量使用的钱不少，支出约束不严格，列支渠道不规范，管理的随意性较大。有些支出，虽然预算没安排，但各部门都能在现有预算框架内找到钱。资金使用效益不高的问题也比较突出，部分财政资金“长途跋涉”中跑冒滴漏现象还比较普遍，账外资金、“小金库”等尚未完全杜绝。专项资金管理还存在挤占挪用问题。一些地方“重拨款、轻监控”，预算执行监控机制不够完善，国库资金部分闲置。（六）预算绩效评估和考核不严格。目前各级预算绩效管理工作总体上处于起步阶段，面临一些矛盾和问题。比如，预算管理的重点放在查找问题上，对资金使用效益的评价有待加强。在运用绩效评价结果改进预算管理方面，仍缺乏刚性约束，即使发现项目因各种原因未达到预期效益目标，也很难进行问责。再如，预算绩效管理涉及面广、政策性强、技术含量高，需要一系列基础支撑条件，目前还存在不少薄弱环节。尤其是在绩效评价指标的制定上，目前尚缺乏统一完善、客观科学的绩效指标体系，各级绩效评价指标及指标权重的设置较为粗放，不清晰、不明确，相关性不强、操作性较差，影响了绩效评价的效果。在专家库建设方面，同时掌握项目管理、财务、效益等方面知识的复合型人才较少，绩效评价仍以预算单位自行组织为主，绩效考核不严格，评价结果的公信力、权威性也有待提高。
二、山东财税体制改革成效及下一步目标任务
山东省委、省政府历来高度重视财税体制改革。在不同的历史时期，都根据中央部署，与全国同步进行了财税体制调整，财税体制不断改革完善，财政实力明显增强。尤其是2004年以来，全省地方一般公共预算收入先后跨越1000亿、2000亿、3000亿、4000亿大关，2013年达到4560亿元，是2004年的5.5倍，年均增长20.4%；地方一般公共预算支出达到6689亿元，是2004年的5.6倍，年均增长20.8%，财政改革发展步入快车道。
一是税费制度改革接连取得突破。1994年分税制改革后，山东根据中央部署，实施了一系列税费制度改革。其中，2002年实施农村税费改革试点，2006年全面取消农业税。2009年实施增值税转型改革，由生产型转为消费型，允许企业抵扣购进机器设备所含税金。同年实施成品油税费改革，取消公路养路费等交通收费，转为征收成品油消费税。2010年统一内外资企业所得税、城建税和教育费附加等政策，实现了各类企业和个人平等纳税。2013年8月起实施“营改增”试点，截至2014年11月底全省有24.02万户纳税人进入试点范围，有效解决了重复征税问题，企业减负面达96.5%，累计减轻纳税人税收负担171.94亿元。积极完善契税、耕地占用税、车船税等地方税制度。大力清理规范行政事业性收费，取消法律法规依据不充分、政策效应不明显的项目。仅2013年以来，省级立项的收费项目就由87项减到25项，成为收费项目最少的省份之一。
二是预算管理改革取得明显成效。2008年在全国率先推进国有资本经营预算和社保基金预算编制，经过几年的努力，初步建立起了包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算的全口径政府预算体系。部门预算改革从2000年正式启动，去年省级提交人大审议的部门预算已达111个。国库集中支付改革在省市县三级全面推行，资金拨付效率大幅提升。公务卡制度全面建立，减少了现金使用，规范了财政财务管理。政府采购监管机制逐步健全，2013年全省政府采购规模达1248.9亿元，占一般公共预算支出的比重达18.7%。政府债务管理机制不断完善，初步建立起债务风险防范和预警制度。预算绩效管理全面启动，省级对财政拨款1000万元以上的项目全部实行绩效目标管理。财政透明度显著提升，省级全面公开了政府预决算、94个部门的部门预决算和“三公”经费预决算，市县预决算公开面也不断扩大。清理整合专项转移支付项目取得重大进展，省级专项资金2014年由243项压减到99项，莱芜市及15个县（市、区）启动了涉农资金整合试点。
三是省以下财政体制不断完善。在分税制财政体制框架的基础上，结合国家统一部署，对省以下财政体制也相应进行了一系列调整。其中，2002年将企业所得税由按企业隶属关系划分改为政府间统一按比例分享。2004年建立由各级政府共同负担出口退税的新机制。从2010年起加快建立县级基本财力保障机制，截至2013年底，累计帮助52个财政困难县消化基本财力缺口374亿元，按财政供养人口计算，人均财力由4.8万元提高到8.7万元。2013年，果断调整省以下财政体制，将省级251亿元税收下划市县管理，取消济南、淄博等市体制递增上解办法，实施税收增量分成、困难县税收返还、县级税收上台阶奖励政策，建立了规范的省市收入分享制度。不断完善出口退税分担机制，市县负担出口退税比上年增长部分从2014年起由省级全额负担，调动了各地扩大出口的积极性。
四是财政职能实现重大调整。按照关于加快工作指导转变的要求，积极更新理财观念、大力调整支出结构，财政转型发展步伐明显加快。在强化公共服务保障上，通过减少对一般竞争性领域的投入，大力压减“三公”经费等一般性支出，腾出更多资金用于基本公共服务领域。初步统计，仅2008-2013年五年中，全省财政直接用于民生方面的支出就由1367亿元增加到3834亿元，年均增长22.9%；民生支出占一般公共预算支出的比重由50.5%提高到57.3%，民生政策体系日趋完善，覆盖范围逐步拓宽，保障标准逐年提升，财政分配的公共性、普惠性特征更加明显。在统筹区域协调发展上，不断完善财政保障机制，加大对“两区一圈一带”的支持力度，形成了比较完整的区域发展财政扶持政策体系。2014年，仅省级用于统筹区域协调发展的财政专项资金就达48亿元。在加强和改善财政调控上，以稳增长、转方式、调结构为主线，适应经济形势变化相机抉择调整财政政策，认真落实结构性减税政策，大力优化营商环境，为促进经济增长、推动转型发展发挥了重要作用。2013年，仅通过落实税收优惠政策，就为全省企业减轻税收负担1680多亿元。在创新财政资金使用方式上，灵活运用以存引贷、贷款贴息、风险补偿、以奖代补等手段，引导社会资金投向经济社会发展的薄弱环节和关键领域。仅2013年，各级财政就通过落实资金528亿元，吸引带动社会资金投放7341亿元，有力地支持了实体经济的发展。在引导科学发展上，完善财政考核指标体系，淡化对财政收入总量、增长速度指标的考核，强化对财政收入质量尤其是“税收占财政收入比重”指标的考核，市县转方式调结构增效益的意识明显增强。
同时我们也要看到，与全国一样，山东的财税体制也显现出一些问题和不适应的地方。比如，在财政支出上，重复建设和浪费问题还比较突出。以政府机关信息化建设为例，部门各自为战、分头组网，网络使用效率低下及“信息孤岛”现象并存。城乡之间的公共服务差距还比较大。以城乡污水处理为例，截至2012年底，全省城市和县城建成污水处理厂225座，污水集中处理率达92.5%，而建制镇污水集中处理率仅为27.3%，农村新型社区中建设了小型污水处理设施的尚未过半。政府财力分散问题也比较突出，一般公共预算中城建税、耕地占用税与排污费、矿产资源补偿费等专项收入按规定专款专用，预算分配权不够统一。地方政府债务来源渠道较多，债务风险防控措施不健全，个别地方政府债务余额规模大、增长快，面临的风险不容忽视。转移支付制度还不够完善，转移支付结构不尽合理，专项转移支付项目繁杂，基层配套压力较大。地方税体系不健全，税收制度的调控导向不够明晰。经济社会发展中的一些突出矛盾和问题，从机制上看也与财税体制不健全有关。
党的十八届三中全会《决定》明确指出，财政是国家治理的基础和重要支柱。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，加快推进财税体制改革意义重大。根据党的十八届三中全会精神和中央总体部署，结合地方实际，山东深化财税体制改革，应坚持社会主义市场经济改革方向，紧紧围绕推进政府治理体系和治理能力现代化，以改进预算管理、完善税收制度、明确事权和支出责任、优化财政支出结构为重点，稳中求进、改革创新，充分发挥各方面积极性，加快建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度，为经济文化强省建设提供财税制度保障。在具体改革部署上，应突出“四个重点”、把握“七项原则”：
四个重点：一是围绕建立全面规范、公开透明的现代预算制度，深化预算管理改革，推进民主理财，建设阳光政府、法治政府。二是围绕建立公平统一、调节有力的税收制度，扎实推进税制改革，完善地方税体系，强化税收调节功能，推动经济发展方式转变。三是围绕建立权责对等、事权和支出责任相适应的制度，科学界定省以下政府间事权和支出责任，进一步完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化，促进区域协调发展。四是围绕建立结构优化、导向明确的公共财政支出制度，调整优化支出结构，依法提升财政管理水平，保障全面建成小康社会的奋斗目标提前实现。
七项原则：一是处理好政府与市场的关系。科学设计财税制度，切实转变财政职能，坚持有进有退、有所为有所不为，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。二是围绕促进发展深化改革。坚持以改革促发展、在发展中推改革，不断优化财税制度，改善发展环境，释放改革红利，为一切创造财富的源泉充分涌流提供条件。三是注重增强基层发展活力。在保持现有财力格局总体稳定的基础上，充分考虑各方面利益关系和分级管理的需要，注重调动市县推进改革发展的积极性，提高基层财政保障能力。四是兼顾效率与公平。以增进人民福祉为出发点和落脚点，强化财税体制的分配调节功能，优化社会收入分配格局，理顺收入分配关系，提高资源配置效率，维护社会公平正义。五是统筹当前与长远利益。坚持问题导向，注重解决当前经济社会发展面临的突出矛盾，并把财税体制作为中长期制度安排来谋划，确保财政经济稳健可持续运行。六是坚持整体规划与重点突破相结合。既注重总体设计、系统推进，增强改革的整体性、协调性，又突出重点、以点带面，在重点领域和关键环节率先取得突破。七是协同推进其他改革。既发挥财税体制改革作为整体改革突破口和基础支撑的作用，又使财税体制改革与其他改革相互衔接、相互协调，确保各项改革形成合力、顺利推进。
三、深化财政支出管理改革，建立结构优化、导向明确的公共财政支出制度
调整支出结构，完善财政支出管理机制，是深化财税改革的重要内容，也是建立现代财政制度、提高政府治理能力、化解收支矛盾的前提和基础。应进一步深化支出管理改革，加快调整优化支出结构，创新财政支出方式，努力提高财政资源配置效率和资金使用效益。（一）全面清理规范财政支出范围。逐步压缩生产性、工业性、经营性支出，压缩包括“三公”经费在内的一般性支出，增加对基本公共服务、保障改善民生的支出。
1.逐步将财政资金退出一般竞争性领域。应取消和减少财政对企业等经营主体的直接补助、补贴和贴息。对竞争性领域的专项资金，要逐一甄别排查，凡属“小、散、乱”以及效用不明显的坚决取消。暂时退不出、确需保留的经济发展资金，也要区分扶持对象的公共性层次，更多地用于目前市场难以调节到位的领域，发挥好资金的引导作用。2013年，省财政收回一次性和到期专项资金13项，取消小城镇产业发展、地方特色产业中小企业发展、新兴产业科技贷款风险补偿等专项资金，共计28.3亿元，减少了财政对微观经济的直接介入，但这项工作应全国“一盘棋”推进，如果有的省市将财政资金退出一般竞争性领域，有的省市不退，就会形成新的不平等竞争，各地怕影响招商引资，也不敢率先退出。
2.清理规范机关事业单位后勤补贴支出。坚持“小政府，大市场，能靠市场靠市场”原则，对机关事业单位的后勤服务支出进行分类处理。除少数不宜交给市场或社会的后勤事务予以保留外，凡能由市场主体提供的服务全部推向市场，同时大力推行职工福利待遇货币化改革，由“暗补”改为“明补”，逐步实现服务主体由后勤机构向市场转变，部门单位不再养人养机构。对信息化建设，应统一规划、统一建设、统一购买服务，在整合利用好现有资源基础上，依托云计算技术建立统一的政府电子政务公共平台。
3.健全厉行节约长效机制。深入贯彻《党政机关厉行节约反对浪费条例》，督促各级各部门加快构建厉行节约制度体系，明确各项公务开支的范围、标准和内控机制，从源头上规范公务支出。深化投资评审、政府采购和国库集中支付改革，健全公务卡和票据管理制度，规范公务消费行为。清理“小金库”，堵塞支出管理漏洞。切实规范建设项目资金来源，强化预算约束，严禁使用政府债务资金或以融资平台公司等企业运作名义建设形象工程，严格审核党政机关办公用房项目预算，严格控制办公用房维修改造项目。（二）完善重点支出保障机制。应进一步优化支出结构，突出公共财政导向，重点完善三个机制：一是完善民生保障机制。按照保基本、兜底线、促公平、可持续的原则，合理确定并动态调整民生保障项目和保障标准，不断提高民生支出占财政支出的比重，切实保障好关系群众切身利益尤其是涉及“老小孤残”等弱势群体的支出。二是完善改革成本支付机制。落实好必要的改革性支出，推动各项改革顺利实施。三是完善基本公共服务保障体系。优先保障基础教育、就业服务和社会保障、医疗卫生、公共文化、生态环保、公共安全、基本住房保障等方面支出，保持财政基本公共服务支出与经济社会发展总体水平和政府财力增长相适应。对上述公共服务支出也应突出重点、区分轻重缓急，不能大包大揽、“大水漫灌”。（三）创新财政支持经济社会发展的方式。当前山东正处于“腾笼换鸟、凤凰涅槃”的关键时期，转型发展的任务很重，资金需求量很大，必须大力创新财政资金使用方式，探索通过市场化的项目发现机制、竞争性的资金分配机制、股权化的财政投资机制、杠杆化的调控引导机制，强化资金的吸附放大作用，引导社会资金投向经济发展的关键领域和薄弱环节。
一方面，积极创新财政支持产业发展方式。今后财政支持产业发展的资金，应主要采取基金等市场化模式运作，有效增加相关产业的资本供给，提高财政资金配置效率，激发社会资本活力。应结合专项资金清理整合工作，从省级支持产业发展和科技创新等领域的专项资金中筹集部分资金，设立山东省省级股权投资引导基金，重点支持创业投资企业发展，为推进经济转型升级提供有力支撑。对不适合实行基金管理模式的专项资金，也要采取担保补贴、风险补偿等间接补助或事后补助方式，放大财政支出乘数。对确需实行项目管理的，必须从严界定、从紧控制，主要采用公开招标、公开评审等方式实行竞争性分配，避免专项资金分配的随意性。
另一方面，鼓励社会力量兴办公益事业。与群众需求相比，当前社会事业发展还相对滞后，需要大量增加投入，仅靠财政资金显然是杯水车薪，必须引入社会力量。从国际经验看，对社会公益事业，政府主要是保基本、保普惠、保均衡，体现“托底”责任；对于广大民众差异化的需求，则主要靠引入市场机制，交由社会力量提供。在美国，排名前列的大学中一半以上是私立大学，顶尖医疗机构多数也是私立性质。今后，对用于社会事业发展的资金，应探索实施以奖代补、民办公助等方式，鼓励和引导社会力量兴办公益事业。大力推行政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会力量购买。推广政府与社会资本合作（PPP），吸引和鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施建设和公共事业投资运营，形成投资主体多元化、供给方式多样化的公益事业发展新格局。
四、深化预算管理改革，建立全面规范、公开透明的现代预算制度
预算制度是现代财政制度的核心。政府治理能力和治理体系现代化，一个重要前提是建立全面规范、公开透明的现代预算制度。（一）建立常态化预算公开机制，增强预算透明度。预算透明是现代财政制度的基本特征。近几年全省积极推进预决算公开，对财政管理形成了有效的倒逼机制，取得了良好的社会反响，但总的看，这项改革尚处于起步阶段，公开范围还不够宽。即使公开的，内容也比较粗，口径也不规范。下一步，应在五个方面加大改革力度：一是稳步扩大公开范围。除涉密信息外，2015年县及县级以上政府应全部公开政府预决算，所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算及“三公”经费预决算，并对部门预决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。二是逐步细化公开内容。省市县三级政府预决算应全部公开到支出功能分类项级科目，部门预决算逐步公开到基本支出和项目支出，探索将政府预决算和部门预决算按经济性质分类公开，其中部门“三公”经费决算公开信息应细化说明单位因公出国（境）团组数及人数，公务用车购置及保有量，国内公务接待的批次、人数等信息。三是积极推进专项资金信息公开。专项转移支付预决算应按项目、按地区公开，逐步实现项目评审、资金分配、绩效评价结果等信息全面向社会公开。四是进一步细化预算编制。适应预算公开要求，健全支出标准体系，延长预算编制周期，早编细编预算，提升预算年初到位率。五是着力加强预算公开制度建设。研究建立涵盖预算编制、审批、执行、监督及决算等各环节的信息公开制度，进一步规范公开内容和程序，促进预决算公开常态化、规范化、法制化。（二）健全全口径政府预算制度，增强预算完整性。纵观成熟市场经济国家的预算，一个突出特点是政府所有收支都纳入预算管理，几乎没有脱离监管的资金。目前我们虽已初步建立起全口径政府预算体系，但各类预算间相互统筹融合不够、预算分配权还不统一、重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项较多、政府性债务尚未完全纳入预算管理。下一步应着眼公共资金的全口径、一体化管理，本着复式预算的原则，采取以下改革措施：一是建立健全一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算定位清晰、分工明确、有机衔接、相互补充的全口径政府预算体系，将包括债务在内的所有政府收支全部纳入预算管理。同时，深化综合预算改革，将部门所有收支全部纳入部门预算，切实做到“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”。二是结合税费改革和法规修订，逐步取消城建税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用规定。加快建立政府性基金预算中统筹使用部分列入一般公共预算的机制，将地方教育附加、水利建设基金、彩票公益金、残疾人就业保障金、文化事业建设费等政府性基金收入与一般公共预算同类专项资金统筹安排。三是扩大国有资本经营预算实施范围，提高国有资本收益收取比例，加大国有资本经营预算调入一般公共预算，支持社会民生力度。2015年将省级国有资本收益上缴公共财政比例提升为10%，以后年度逐步提高，2020年达到30%。四是完善社会保险基金预算制度，落实划转部分国有资本充实社保基金的制度安排，探索社保基金保值增值途径，在精算平衡基础上增强社保基金的可持续性。五是清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项。今后对相关领域重点支出，应根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排、优先保障，一般不再采取挂钩方式，也不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。（三）改进年度预算审核与控制方式，增强预算前瞻性和可持续性。目前政府预算审批的核心是收支平衡，而不是支出规模与政策，这种做法客观上容易导致预算执行“顺周期”问题。同时，各级政府预算实行当年平衡，跨年度平衡机制不健全，缺乏中期财政规划，不利于财政稳健可持续运行，有必要对现行预算控制制度进行改革：一是改进年度预算审核与控制方式。将一般公共预算审核的重点由收入目标、平衡状态向支出预算和政策拓展，政府向人大报告支出预算的同时，应重点报告政策内容。在此基础上，将预算收入从约束性转向预期性，收入预算根据经济形势和政策调整等因素科学编制，执行中坚持实事求是，既不收“过头税”，又不能有税不收。二是建立跨年度预算平衡机制，改变“当年预算、当年平衡”的做法，发挥预算稳定调节基金“以丰补歉”的作用。执行中一般公共预算如出现超收，可用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，可由省级政府报本级人大或其常委会批准后增列赤字，并在下一年度预算中予以弥补；市县政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。考虑到政府性基金和国有资本经营预算具有特定用途，应继续坚持收支平衡、不列赤字原则，年度中如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。三是实行中期财政规划管理。为弥补预算一年一定、政策缺乏连续性的不足，目前经合组织（OECD）国家普遍实行中长期财政规划管理，其中新西兰、澳大利亚、法国中期预算为3年，美国、加拿大、英国、德国为5年。山东应自2015年起试编三年滚动财政规划，对规划期内基本建设以及农林水利、教育科技、社会保障、医疗卫生等领域重大项目，研究政策目标、运行机制、评价办法和资金保障措施，提高财政政策的综合性、前瞻性和可持续性。在此基础上，强化三年滚动财政规划对年度预算的约束，部门、行业规划中涉及财政政策和资金支持的，应与三年滚动财政规划相衔接。（四）健全现代国库管理制度，增强预算约束力。应着力完善“四个体系”：一是完善预算执行管理体系。扩大国库集中支付改革范围，力争2017年覆盖所有乡镇，对政府全部支出实行国库集中支付管理。全面实行电子支付管理。规范国库资金管理，一律不再新设支出财政专户；对现有财政专户实行清单管理，除经国务院和财政部批准予以保留的外，其余专户2016年底前一律取消，所有财政资金全部通过国库单一账户核算支付。实施财政支出分类限时管理，基本支出按时间进度均衡拨款，专项支出应加快项目论证实施和资金拨付，超过规定期限仍未分配且无正当理由的，一律收回财政统筹安排。严格结余结转资金管理，2015年起各级结余结转资金规模占本级当年财政支出的比重控制在9%以内，对连续结转两年以上的财政性项目资金，全部收回财政统筹安排；二是完善预算执行监控体系。建立预算资金动态监控机制，全面真实反映部门单位的预算执行信息，发现问题及时督促纠正。严格预算约束，预算经同级人大批准后即具法律效力，非经法定程序不得调整，预算未安排的事项一律不予支出。规范预算变更，不同预算科目、级次或者项目间的预算资金需调剂使用的，按照财政部门的规定办理；三是完善国库资金管理体系。建立国库库底余额制度，搞好现金流量预测分析。在确保资金安全的前提下，统筹运作省市县间歇库款用于国库现金管理，实现规模和效益最大化。规范和清理财政借垫款，完善资金出借管理制度；四是完善政府采购制度体系，建立健全以法律为根本、市场为导向、竞争为手段、需求为目的的政府采购管理机制，探索建立跨市县、跨部门、跨年度的采购预算动态编制和滚动调整机制，提高采购效率。（五）建立规范的政府举债融资机制，防范财政风险。重点是结合债务管理体制改革，加快建立规范合理的地方政府债务管理机制。一是明确地方政府举债权限和用途，依法建立以政府债券为主体的举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。同时，规范政府举债资金用途，只能用于公益性资本支出和归还存量债务，不能用于经常性支出。二是对地方政府债务实行总规模控制和分类管理。其中，对一般债务实行余额限额管理，通过发行一般债券举借，主要以一般公共预算收入和举借新债偿还，纳入一般公共预算管理；对专项债务实行年度举借额限额管理，通过发行专项债券等方式举借，以相应的政府性基金或专项收入偿还，纳入政府性基金预算管理。下级政府可在上级政府批准的债务限额内举借债务，列入本级政府预算调整方案，报本级人大常委会批准。三是建立债务风险预警机制。推行权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府资产负债情况。建立地方政府信用评级制度。根据债务率、偿债率、逾期债务率、新增债务率等指标，评估各地债务风险状况，并加强动态监控，及时进行预警。四是完善政府债务管理体制机制。健全政府债务归口财政部门管理体制，建立“借、用、还”一体化管理机制和考核问责机制。财政部门应定期向政府专题报告政府债务情况，审计部门应对地方各级党委和政府主要领导干部任期内政府债务举借、管理及使用情况进行重点审计，组织部门应将审计结果作为政绩考核的重要内容。（六）推行预算绩效管理，建立花钱必问效、无效必问责机制。绩效管理是现代财政制度发展的重要方向之一，今后应切实强化结果导向，加快构建“预算编制有目标、预算完成有评价、评价结果有应用”的管理机制。一是切实将绩效管理嵌入预算管理链条，进一步完善制度规定，明确预算绩效管理的职权配置、管理流程和纪律要求。在此基础上，根据各专项资金的特点，建立分级分类、适用高效、便于操作的绩效评价实施细则，明确各相关机构和人员的职责，规范操作程序、强化质量控制；二是全面推进预算绩效目标管理。预算单位在编制年度预算时，应根据经济和社会发展规划、部门职能及事业发展计划，科学、合理地测算资金需求，对每个支出项目都提出具体、可衡量、便于考核的绩效目标。财政部门对绩效目标设置的科学性、相关性、可行性、合理性进行评估。预算经人大批准后，绩效目标作为预算执行事中监控与事后评价的基本依据；三是建立预算绩效第三方评价机制。可按照分建共享、动态管理原则，整合现有的政府采购专家库和投资评审专家库，建立全省统一的绩效管理专家库和中介机构库，为实施预算绩效管理和第三方评价提供智力支持。在此基础上，选择部分资金规模较大和社会公众关注的发展类、民生类项目，组织专家或委托中介机构开展绩效评价，保证评价结果客观、公正；四是建立完善预算绩效指标体系。可基于财政部发布的预算绩效评价共性指标体系，建立完善涵盖各类各项支出，明确、细化、可测量、可比较、可追踪的多层次绩效指标体系，提高指标设置的科学性、合理性和可操作性，为深入开展绩效目标管理和绩效评价提供技术支撑；五是强化评价结果应用。建立评价结果反馈机制，对评价过程中发现的问题，及时反馈给被评价部门和单位，以便完善管理制度、增强管理责任。建立评价结果与预算安排结合机制，将评价结果作为安排以后年度预算的重要依据，对评价结果好的，给予优先支持或加大支持力度；对评价发现问题、未达到绩效目标或评价结果差的，根据情况调整项目或调减预算，直至取消该项财政支出。建立绩效考核问责机制，将绩效评价结果作为衡量各级各部门工作任务完成情况和业绩的重要指标，对无效或低效使用财政资金的相关责任人追究责任。
五、深化税制改革，建立公平统一、调节有力的税收制度
税收制度是财政制度的重要组成部分，是规范政府与市场、个人之间分配关系的重要制度。今后要在保持宏观税负水平稳定和中央、地方财力分配格局总体稳定的基础上，着眼更好发挥中央和地方两个积极性，深入推进税制改革。（一）扎实推进“营改增”试点。“营改增”是当前税制改革的重头戏，对消除重复征税、加快二三产业融合、促进现代服务业繁荣发展、推动经济发展方式转变具有重要意义。下一步应加大改革试点推进力度，完善配套政策，逐步将“营改增”范围扩大到生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等各个领域，“十二五”完成“营改增”目标。（二）健全完善地方税体系。认真贯彻落实国家统一部署的税收制度改革，逐步调整完善增值税、消费税、资源税、环境保护税、个人所得税、房地产税等税种。适时调整城镇土地使用税、耕地占用税、契税、车船税等地方税税额标准，形成与经济社会发展水平相适应的地方税收调控体系和收入稳定增长机制。
——消费税。随着经济社会发展和对外开放力度加大，预计消费税的税基也将会不断扩大。消费税改革，可按照“普遍征收、税率有别”的原则和思路，由点到面、分步实施。现阶段，应将课税环节从生产环节改为零售环节征收，扩大征收范围，对消费终端的货物销售和住宿、餐饮、旅游、娱乐等劳务提供全面征收消费税。
——房地产税。房地产税收具有直接受益性、税基稳定性和税源长期性的特征，具有地方税主体税种的天然禀赋。推进房地产税改革，对不动产保有环节征收财产税，既能体现公平、效率和量能负担的原则，又能调整国民收入分配结构，每年还能为地方政府提供大量稳定增长的财政收入，减少政府对一次性土地出让收益的依赖。下一步，应争取加快推进房地产税改革，并将房地产税作为地方政府的主体税种之一。
——城镇建设税。近年来，城市维护建设税占地方税的比重保持在7%-9%之间，受经济发展波动的影响小，是除营业税和所得税等共享税以外的最大份额的地方税种。目前城建税是增值税、营业税、消费税的附加税，存在税基小、税率低的问题，并且市区和县镇税率不统一，征收范围和规模有限，远不能满足为城镇化建设筹集资金的需要。下一步应将城建税的税基扩大到企业主营业务收入，并将部分城市维护建设费并入城建税，逐步做到城乡税率一致，为地方公共基础设施建设提供稳定的资金来源。
——环境保护税。取消环境排污收费、开征环境保护税并划为独立的地方税种，有利于地方政府增强财政自给能力，建设资源节约型、环境友好型社会。（三）推进清费立税改革。截至2013年底，山东正在执行的行政事业性收费有204项（其中中央批准179项，省级立项25项）；正在执行的政府性基金项目有30项，全部为中央批准的项目；非税收入占地方一般公共预算收入的比重达22.5%。下一步，应全面深化政府非税收入管理改革，清理规范行政事业性收费和政府性基金项目，取消法律法规依据不充分、政策效应不明显的收费基金项目，力争在现有基础上再压减三分之一。清理与税收功能交叉重叠的收费基金项目，依法将资源、环境、房地产等领域具有税收性质的收费基金项目并入相应税种。建立常态化收费公示、听证制度，实施涉企收费目录清单制度，坚决制止乱收费。按“就高”原则落实国家各项结构性减税政策，从严控制新增收费项目，切实减轻企业和社会负担，进一步优化营商环境。（四）强化税收保障机制。长期以来，由于涉税信息管理薄弱，纳税人各类收入或财产信息不能全面、充分、及时、有效地采集，导致某些税种或地区税收流失问题较为严重，影响了税收筹措财政收入和调节收入分配功能的发挥。下一步，应适应税制改革要求，创新税收管理理念，加强税收保障制度建设。2015年全面推行税式支出管理改革，动态掌握税收政策执行情况，提升税源管控水平。整合相关部门及纳税人涉税信息，搭建全省统一规范、共享高效的涉税信息管理平台，加快构建面向自然人的税收征管服务体系和第三方涉税信息报告制度。改革税收管理方式，完善国税、地税征管机制，优化税收管理流程，改进税收服务，进一步降低征纳成本、提高征管效率，构建科学的现代化税收征管体系。依法打击涉税违法行为，减少税收跑冒滴漏。（五）进一步清理规范财税优惠政策。税收优惠政策是国家引导和调控经济发展的重要杠杆，该清理规范的要坚决清理规范，该落实的要不折不扣地落实。一方面，对现行财税优惠政策要全面清理规范，今后起草地方性法规、规章、发展规划和区域政策，均不得突破国家统一财税制度，不得规定具体税收优惠事项。对地方性法规、规章和规范性文件中涉及的税收、非税和财政支出优惠政策进行清理规范，违反法律法规的一律停止执行；没有法律法规障碍且地方认为需要继续保留的，须按规定程序和权限报经批准后实施。建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制，有明确时限的到期停止执行，未明确时限的须设定优惠政策终结时间点。同时，全面清理纠正以低价出让土地以及与缴纳税收挂钩的先征后返、列收列支、财政补贴、财政奖励等违规出台的财税优惠政策，切实维护财税法律法规的严肃性。
另一方面，与时俱进创新财税政策，强化财税政策的调控作用。比如，在促进企业科技创新方面，应进一步发挥高新技术企业低税率优惠、研究开发费用加计扣除、技术转让收入减免税、创业投资抵扣应纳税所得额、固定资产加速折旧等税收优惠的政策激励效应，引导企业增加科技创新投入。在促进创业带动就业方面，可通过降低税率、加大税收减免额度等方式，为中小企业减负，进而创造更多的就业机会；建立长期规范化的大学生就业税收优惠政策体系，鼓励高校毕业生创业创新。在支持经济可持续发展方面，可通过提高非再生性、非替代性、稀缺性的资源税率，对环境造成污染和破坏的产品施以重税；按照“污染者付费、利用者补偿”原则，大力推进生态环境有偿使用制度和政府绿色采购制度，鼓励企业积极采取措施节约能源资源，减少污染物排放。在鼓励社会力量兴办公益事业方面，积极落实并完善慈善捐赠税收优惠政策，鼓励有条件的企业、个人和社会组织举办医院、学校、养老服务等公益事业。
六、深化省以下财政体制改革，建立权责对等、事权与支出责任相适应的制度
财政体制是规范政府间财政分配关系的基本制度。受多方面因素制约，现行财政体制与建立完善的社会主义市场经济体制的要求相比还有差距，必须加快推进改革。（一）合理划分政府间的事权和支出责任。事权划分是现代财政制度有效运转的基础，是财政体制改革的逻辑前提。下一步，应根据国家顶层设计和改革进度，突出推进三个方面改革：一是适度上移中央部分事权。按照公共产品理论和政府与市场关系处理的基本要求，中央政府应负责国防、外交、国家安全等关系全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调、确保国家各领域安全等方面的事务，加强国家的统一管理，提高全国的公共服务能力和水平。按照这一定位，需适当集中部分事权为中央事权。比如，公共卫生事务方面，传染病及免疫业务影响范围有明显的外部性特征，应由中央承担支出责任。教育事务中，义务教育属于基本国策，属于强制性全国性公共品，应由中央负责。经济稳定与发展事务中，促进落后偏远地区经济社会均衡发展，应由中央负责。二是科学划分省以下各级政府事权。结合中央与地方事权划分情况和地方实际，按照外部性、信息复杂程度和激励相容原则，对省以下政府主要事权清单逐项进行甄别，明确各级政府的事权范围，列出清单，并根据经济社会发展和形势变化进行动态调整。其中，将维护市场统一、促进区域协调发展、保障全省重大战略实施的重要事务作为省级事权，由省级政府单独承担，并尽量减少委托事务。将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务，如部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为省与市县共同事权，由省级和市县共同承担。将地域信息性强、外部性较弱、主要与当地居民有关的事务放给市县，发挥基层政府的积极性，更好地满足区域公共服务的需要。各级政府事权确定后，应进一步理顺部门职能，实现本级事权在部门间科学、清晰、高效配置。三是明确省与市县支出责任。坚持一级政府、一级事权，各级政府按事权划分各自承担相应的支出责任，对共同事权，在科学评价各地区财政保障能力的基础上，逐项合理确定省与市县的分担责任。为提高管理效率，省级可通过安排转移支付，将部分事权委托市县承担。研究拟定省与市县主要事权项目清单，2015年可在教育、卫生、交通等基本公共服务领域先行先试，探索划分省与市县政府事权和支出责任。（二）进一步理顺政府间收入划分。现行财政体制下，中央收入分享比例较高，地方分享的收入较少，且需要在省、市、县、乡四级分配，基层财政“小马拉大车”问题突出。下一步，应结合中央与地方财政收入划分体制调整，充分考虑税种属性、税率变动等因素，进一步完善政府间收入分配关系。
在处理地方与中央财政的分配关系上，重点是科学合理地确定共享税的分成比例。根据中央改革部署，全面实施“营改增”后，增值税的中央与地方分享比例将相应调整；除进口环节外，其他环节征收的消费税，改为中央与地方共享收入；中央与地方继续共享个人所得税和企业所得税。营业税现在是地方的主体税种，“营改增”全面推开后，对地方收入影响很大。为此，应按照维持现有财力格局总体不变的原则，在收入划分上兼顾中央宏观调控需要和地方利益，调动地方发展实体经济、推动创新创业和转型发展的积极性。2011年我国营业税（地方级部分）和国内增值税收入合计38056.73亿元。其中，中央级收入18411.84亿元，地方级收入19644.89亿元，中央和地方分成比例为48.38:51.62。可维持现有分配格局，合理分配中央与各省市两税收入。
在规范省以下政府间财政分配关系上，应结合中央与地方收入划分调整，遵循2013年省与市县收入划分的基本思路，保持现有财力分配格局总体不变。改革后除跨区域经营特殊企业税收外的其他地方级税收，包括中央下划收入及新设立税种，原则上全部作为市县收入，省级通过统一规范的省市税收共享机制分享增量财力，保持现行省与市县收入分享制度框架总体稳定、省与市县财力格局大体不变。资源税改革后按照“核定基数、集中增量”的原则进行调整，收入划分调整后市县形成的财力缺口，由省财政通过税收返还予以解决，保证各级既得利益。（三）进一步完善转移支付制度。转移支付制度是财政体制的重要组成部分，是实现财力与事权相匹配的重要调节手段。从国际比较来看，无论是联邦制国家，还是单一制国家，因国情不同，转移支付结构、功能与制度各异，但由于法律约束严格，财政决策与运行的民主度、透明度高，问责力度大，政府间财政转移支付的运行效率都比较高。借鉴国际上成功做法，下一步改革应重点抓好四个方面：一是建立健全一般性转移支付增长机制。对下级履行自身事权存在财力困难的，由上级通过一般性转移支付给予补助。上级出台增支政策导致下级形成财力缺口的，原则上通过一般性转移支付进行调节。上级事权委托下级承担的，通过转移支付全额补足。结合实施区域发展战略和主体功能区规划，加大一般性转移支付力度，2015年省对下一般性转移支付占转移支付总额的比重，应该提高到60%以上；二是清理整合规范专项转移支付。大力压减财政专项转移支付，严格控制新增专项转移支付项目和资金规模，市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。2015年省级专项资金应一律压减10%，压减的资金主要用于一般性转移支付和基本公共服务支出。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。清理不符合政府职能和公共财政投入方向的专项转移支付，不得设立与现有资金目标相同、用途相近的项目，已经设立的要实行部门内部或跨部门整合。清理集中预算内基本建设支出，主要用于重要基础设施项目资本金和公益类项目。清理取消现行不合理的地方配套政策，未经省政府批准，省直部门安排专项资金时，不得自行要求下级政府安排配套资金；三是创新转移支付分配方式。对清理后需要保留的专项转移支付，改进分配方式，引入市场化运作模式。对具有地域管理优势的项目，主要采取因素法分配，增强市县政府的统筹调控能力和支出责任意识，提高资金分配的科学性、公正性。加快建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，推动教育、就业、社会保障、社会服务、医疗卫生、住房保障等领域基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展；四是健全转移支付监管体系。建立转移支付定期评价机制，对依据不清、绩效评价结果差的，一律不安排增量资金，并调整存量资金投向。加强转移支付资金使用监管，实施专项资金信用负面清单制度。（四）完善依法科学理财体制机制。受多方面因素影响，当前财政财务管理薄弱、财经秩序混乱现象仍较突出，今后应深化法治财政建设，健全财政法规和规章制度，全面推进依法科学理财。严肃财经纪律，大力整饬财经秩序。加快构建包括人大监督、财政监督、税务监督、审计监督、会计监督、社会监督等在内的多层次立体化监督体系，加强对财政运行全过程、全方位监督。严格执行《预算法》规定，不断完善各级人大及其常委会对预算编制、执行、调整及决算的审查与监督机制。强化部门单位预算执行的主体责任，实行财政资金管理使用监督问责。进一步规范党政机关、事业单位财会人员入职资质，提高财会人员素质。创新部门单位财务资产监管体制，提升财政财务管理水平。
总之，财税体制改革是一场牵一发动全身的硬仗，必须整体推进、重点突破。预算管理制度改革是基础，要先行；公共财政支出管理改革与预算改革紧密相关，须及时跟进，力争2015年预算管理改革取得决定性进展，财政支出管理改革取得实质性突破。在此基础上，根据国家税制改革和事权及支出责任划分进程，适时完善地方税收制度，深化省以下财政体制改革，2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]