作者：刘志欣
出版社：上海交通大学出版社
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风险规制视域下我国政府应急管理回应模式研究试读：
前言
有学者曾指出，如果人类对于1%的灾难缺少洞察力，那么99%的努力都可能毁于一旦。在经济社会迅速发展的现代世界，选择正视灾难，承认人类的局限，既是无奈之举，也是明智之举。如果人类对社会体系脆弱性不能进行常态性反思，居安思危，那么人类与现代化成就都可能成为风险的牺牲品。
风险的本质是不确定性。不确定性包含可能性与不利后果两个基本要素。当不利后果变成现实并造成不特定负面影响时，灾难就发生了。在单一事件发生过程中，灾难具有突发性、不确定性特点，但从长远看，频频发生的灾难具有其内在规律与逻辑性。这为政府应急管理模式的建设与完善提供可能。在全球化、现代化、网络化迅速推进的当前世界，各种风险不断滋生，并持续累积。一方面传统灾害风险的影响日趋扩大，衍生事件层出不穷，损害后果呈几何级数增长；另一方面各种新风险迅速增加，对人类与社会形成新的挑战。
从法律角度看，政府应急管理模式至少可以从宏观与微观两个层面展开研究。宏观层面的政府应急管理模式是从权力运行结构层面对政府的立法、行政、司法三权在应急管理过程中博弈关系进行研究；微观层面的政府应急管理模式则是从突发事件应对角度对政府行政权在应急管理过程中运行问题进行研究。本书研究立足微观层面，从风险规制视域对政府应急管理流程、环节与内容展开研究。
政府应急管理一般包括减缓、预警、响应、恢复等四个阶段，我国《突发事件应对法》规定为：预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建，这四个阶段相互关联、动态循环，共同构成应急管理的生命周期。强调政府应急管理的“回应”特点，在于使政府在应急管理完整性与开放性之间保持一种张力，一方面，政府在应急管理中保护机构的完整性与自治性，保持应急管理主导地位；另一方面，使政府具有开放性和灵活性特点，更具弹性的与各种力量进行互动，使之不至于被过度官僚化或过度自我隔离。
根据风险规制理论，政府应急管理回应模式大致包括风险识别、风险评估、狭义风险规制三个环节，包含风险识别、风险评估、狭义风险规制、风险沟通等四个内容。在风险识别环节，本书基于2000年至2016年新华社公布的“国内十大新闻”中的13个重大突发事件案例，对我国政府面临的主要突发事件类型及其特点进行介绍；在风险评估环节，本书围绕政府应急管理中的突发事件风险评价、损害程度评价、风险缓解评价等三个方面展开阐述。风险评估是兼具科学属性与社会属性的环节，是衔接风险识别与狭义风险规制的关键环节，它通过研判风险发生概率、频率、强度，分析其可能造成的损害程度或负面影响，并对规制主体及社会的脆弱性和缓解策略进行综合评价，为风险规制提供最优化的风险应对准则；而在风险规制环节，则是规制主体决定突发事件运行指挥体系、实施行动方案的过程。
就我国实践来看，政府应急管理回应模式在风险规制体制、风险识别、风险评估、风险规制、风险回应等方面仍然存在一些问题，我国应当在借鉴美国、日本、英国等国家经验的基础上进行完善与优化。如在规制体制方面建立统一常设的风险规制机构、风险识别方面建立风险信息数据库或区域风险图、风险评估方面优化政府应急预案、风险规制方面完善应急反应及保障机制、风险沟通方面加强政府内外部信息互动。政府应当建立兼具科学属性与民主属性的程序，坚持完整性与开放性平衡，在保持应急管理主导地位时保持与市场、社会良性互动。政府应急管理“回应”模式要求政府更关注公众风险偏好，关注与市场、社会合作，使政府能够更加灵活高效、更具正当性的进行突发事件应对。
在与风险的斗争中，没有任何国家、组织和个人可以置身事外。如果全面预防已经事实上不可能，那么人类必须学会更加坦然地面对风险，通过增强应急能力与降低脆弱性来有效规制突发事件；同时，在应对突发事件的过程中，人类必须学会与风险共存。第一章绪论
在突发事件频频发生的21世纪，政府往往需要投入大量资源来应对突发事件，以实现社会秩序的稳定。虽然灾害共生论已经成为政府应急管理新的理论支点，但人类对于灾害的恐惧，仍然要求政府迅速采取规制措施，形成科学的政府应急管理模式，确保突发事件得以妥善解决。第一节问题的缘起及提出一、理论背景
自1986年贝克在《风险社会》一书中首先提出“风险社会”这一概念，风险社会研究受到广泛关注。从理论上看，当前的风险社会研究已经渗透到社会学、公共管理学、法学、政治学、经济学、心理学等学科领域，并呈现出跨学科研究的趋势；其研究的理论视角包括个体主义、文化主义、现象学、规制主义和后现代主义等。与其他视角相比，规制主义视角以系统组织理论为理论基础，强调对风险的系统描述，关注“与规制特定风险和危害相联系的组织架构、规则、实践、观念的复杂性”，规制主义视角用“体制一词将风险和规制系统联系起来”，重视政府机构系统对风险的回应，关注制度与风险的互动，试图在政府应急管理与风险之间建立具有稳定性和科学性的关联。二、政策背景
中华人民共和国成立初期，我国面临的首要威胁是自然灾害和单一原因造成的人为灾害，关于政府应急管理的探讨集中于一般防灾减灾方面，政府并没有系统地考虑应急管理模式问题。1996年颁布的《中华人民共和国戒严法》主要针对的是“在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态”。对于“严重自然灾害、暴发传染病”等突发事件，由于其性质“与暴乱、严重骚乱的性质不同”，因此，并不属于《戒严法》调整范围。2003年SARS事件的发生，极大冲击了传统“紧急状态仅限于政治事件的观念”，在迅速扩展突发事件范围的同时，也迅速推进我国政府应急管理体系的建立和发展。
随着突发事件的频频发生，政府应急管理问题受到越来越多关注。因应这种关注，我国政府大量立法，出台了许多政策。在2003年SARS事件之后，我国先后出台了《突发公共卫生事件应急条例》（2003）、《中华人民共和国突发事件应对法》（2007）、《突发环境事件应急预案管理暂行办法》（2010）、《中华人民共和国反恐怖主义法》（2015）、《中华人民共和国国家安全法》（2015）等法律文件；并在2004年将“紧急状态”内容写进《宪法》。
在地方层面，因应中央立法要求及地方突发事件应对需要，各地方政府也纷纷进行应急管理立法。因应中央立法要求进行的立法，如地方人大及其常委会针对《突发事件应对法》而制定的实施办法，包括《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》（2008）、《江苏省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》（2011）、《上海市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》（2012）、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》（2013）、《天津市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》（2015）等。由于地方突发事件应对需要而进行的立法，如2014年上海外滩踩踏事件直接推动了《上海市公共场所人群聚集安全管理办法》的出台等。三、实践背景
与应急管理立法同步，我国政府应急预案体系在实践中也逐步确立并得到迅速发展。自2006年《国家突发公共事件总体应急预案》发布后，国家与地方应急预案编制与管理工作得到积极推进。按照制定主体划分，应急预案可以分为政府及其部门应急预案、单位和基层组织应急预案两大类。政府及其部门应急预案主要包括总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案等。仅政府及其部门的应急预案而言，截至2011年底，全国所有省和地市、98%的县都制定了应急预案，乡镇（街道）应急预案数量为5.6万个，占乡镇（街道）总数的89.8%。政府应急预案体系的迅速发展，为政府应急管理实践提供了具有操作性的行动方案。第二节研究意义一、理论意义
从理论层面看，我国风险社会、风险规制、应急管理等理论已经有了较为丰富的研究。结合国外应急管理理论对我国政府应急管理回应模式的研究将有助于充实和丰富我国这一领域的理论研究；同时，立足我国实践及突发事件的研究，也有助于推动相关领域的本土化研究。二、实践意义
从实践层面看，研究政府应急管理回应模式有助于解决21世纪我国应急管理制度建设中的一些主要问题，为我国应急管理制度的完善提供直接参考。
从政治层面看，研究我国政府应急管理回应模式可以促使政府更加科学有效地应对各种风险，采取更加适当的措施处理社会风险，实现社会稳定，维护社会秩序，为我国的可持续发展提供良好社会环境。第三节研究思路与研究内容一、研究思路
研究以风险规制理论为视角，通过对我国政府重大突发事件应对案例的分析，从风险识别、风险评估、风险规制三个环节进行研究，描述我国政府应急管理回应模式的基本格局，并在比较借鉴国外制度与经验的基础上，提出优化我国政府应急管理回应模式的思路。
研究试图运用风险规制理论框架对以下问题展开研究：我国政府对哪些风险作出回应（风险识别）、回应在文本与制度上如何体现（风险评估）、政府如何进行回应（风险规制）。政府应急管理“回应”模式属于政府应急管理模式的一种，但“回应”模式更关注政府在应急管理完整性与开放性之间的张力结构中与系统外部力量的互动关系。二、研究内容
依此思路，本书内容共分三个部分：绪论、正文、结语，其中正文有五章。
绪论主要介绍问题研究背景、研究思路及研究内容、资料来源和研究方法，为研究展开做好铺垫。
第二章主要对风险规制与政府应急管理基本概念进行界定和描述，在对国内外应急管理相关理论梳理的基础上，本章对政府应急管理回应模式进行了介绍和说明。
第三章到第五章从风险识别、风险评估、风险规制三个环节对政府应急管理回应模式进行论述。第三章从风险识别环节，基于2000年至2016年新华社公布的“国内十大新闻”中的13个重大突发事件案例，对我国政府面临的主要突发事件类型及其特点进行介绍。第四章从风险评估环节，对政府应急管理过程中的突发事件评估进行阐述。阐述围绕风险评价、损害程度评价、风险缓解评价三个方面展开。风险评价涉及风险发生的概率及频率、风险强度、关键风险点及持续时间评价等三方面；损害程度评价涉及负面影响评价、关键区域与关键设施损害评价、承受风险能力评价、突发事件等级确认等方面；风险缓解评价涉及风险缓解策略评价、风险缓解策略优先等级评价、风险消减对策评价等方面。第五章则立足于风险规制环节，对政府应对突发事件模式进行研究。风险规制模式涉及规制主体、指挥体系、行动方案等内容。通过三章的分析，勾勒出政府应急管理回应模式的框架与内容。
以此为基础，第六章结合我国重大突发事件案例，就我国政府应急管理回应模式的问题及其优化与完善路径进行分析。研究从风险规制体制、风险识别、风险评估、风险规制、风险回应等方面剖析了我国政府应急管理回应模式中存在的问题，在借鉴美国、日本、英国等国外政府和城市应急管理制度与实践经验的基础上，提出我国政府应急管理回应模式的优化和完善路径。
结语对政府应急管理回应模式进行总结分析，并对全书内容进行概括。第四节资料来源与主要研究方法一、资料来源
研究主要使用以下三类资料：（一）文献资料
文献资料主要包括法律法规、政策文件、领导人讲话、新闻报道、期刊杂志等。法律法规和政策文件中关于风险规制与应急管理的规定为研究确立了分析背景与框架，这些材料反映了我国各级政府对应急管理的基本态度与思路；领导人讲话和新闻报道能够帮助了解和理解突发事件法律法规和政策文件出台的背景，由于突发事件的突发性特点，新闻报道还可为案例分析提供第一手素材；期刊杂志为研究提供了全面、系统的理论素材与案例材料。（二）网络资料
研究中的大量材料来自网络。大量使用网络资料基于两方面原因：一方面是政府应急管理信息公开程度并不高。虽然研究通过相关渠道获取了一些政府应急管理素材，但由于各种制度和纪律要求，有些材料不宜或无法公开使用。另一方面是网络在突发事件信息传播方面正在发挥越来越重要的作用，网络资料能为研究提供丰富材料。当然，考虑到真实性问题，研究所使用的网络资料主要来自官方网站及主要门户网站。前者如中央人民政府网、新华网、人民网、中国新闻网等，研究涉及的应急管理案例及分析材料的相当部分来源于中央人民政府网和各省政府网站的应急管理专题；后者如凤凰网、新浪网等。（三）实证材料
研究曾就政府应急管理制度与实践问题走访了相关政府部门负责人与工作人员，调研过程中取得许多一手资料，这些资料在研究中有不同程度反映。二、主要研究方法
主要的研究方法包括文献分析法、实证研究法、案例研究法、比较研究法等。（一）文献分析法
文献分析法是借由文献收集和分析形成研究成果的研究方法，也是研究主要使用的方法。研究通过对国内外图书馆馆藏书籍、期刊、报纸、网络、实地查找等多种途径收集了风险规制与政府应急管理的法律文件、案例和相关背景资料，在对文本内容与案例资料研读的基础上对政府应急管理回应模式进行分析。（二）实证研究法
在应急管理领域，制度与实践之间存在着显著差异。研究通过对我国政府应急管理回应模式中的问题分析提出优化方案。对我国现有模式及问题的研究，需要对相关政府部门进行走访，以访谈、调研、考察等实证工作方法来了解我国风险规制与政府应急管理实践。（三）案例研究法
对政府应急管理回应模式的研究很大程度基于我国政府重大突发事件应对路径的实践。研究以2000年至2016年新华社“国内十大新闻”中的13个重大突发事件案例为研究对象，从风险识别、风险评估、风险规制等几个环节对案例进行梳理与分解，大致窥见政府突发事件应对的运行轨迹。案例分析使研究具有比较扎实的现实基础，也使研究能够迅速指向政府应急管理流程。（四）比较研究法
研究对美国、日本、英国等灾难多发国家的应急管理制度与实践进行比较分析，对各国制度形成的时代背景、制度演进路径与制度系统进行了深入比较，以发现可供中国借鉴之处。第二章政府应急管理回应模式概述
在风险研究领域，学者使用各具特色的术语，从风险、灾害、危机、突发事件、紧急状态，到风险规制、风险管理、风险治理、应急管理、危机管理、灾害管理等。不同术语的内涵与外延既有交叉也有分歧，学者在使用时也因语境不同、学科不同、视角不同而有所偏重。有学者戏称：“国际上灾害研究学术界50%的问题是由于人们使用了相同的词汇却表达着不同的意思，另外50%的问题来自人们用了不同的词汇却表达着相同的意思。”虽然这一说法未必科学反映风险研究领域问题的产生原因，但一定程度上反映这一领域术语使用的“乱象”。第一节概念界定：风险规制与应急管理一、风险及相关概念
在指称风险及相近内涵时，学者使用较多的概念有风险、灾害、危机、紧急状态等。通过对Google Books Ngram Viewer的检索发现，风险（Risk）一词的使用频率是最高的，其次为危机（Crisis），再次为紧急状态（Emergency），灾害（Disaster）的使用频次是最低的（见图2-1）。图2-1 风险及相关概念使用频率（一）风险
作为核心概念，“风险”成为全球社会科学研究流行语是在1986年德国社会学家贝克出版《风险社会》一书后。该词随着《风险社会》一书的出版和风靡而被广泛使用。从词源学角度看，风险研究最初限定在保险行业领域，“主要体现为远洋贸易活动可能带来的或正面或负面结果的不确定性。”这一使用最早可以追溯到14世纪西班牙和意大利等地中海沿岸国家。到19世纪欧洲工业化时期，为了降低技术应用的危害，提高安全水平，技术科学与自然科学领域关于风险的研究成为风险研究的新领域。当技术科学与自然科学的风险研究无法解释和解决社会可协调性问题时，在20世纪60—70年代，风险研究延伸到了心理学、社会学和政治学等社会科学学科。至此，风险研究成为一个多学科研究领域。
就其定义而言，学者有各种不同界定。贝克在《风险社会》一书中指出：“风险可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感的方式。风险，与早期的危险相对，是与现代的威胁力量以及现代化引致的怀疑的全球化相关的一些后果。”张成福等学者认为，风险“可界定为影响未来事件发生的可能性及后果的某种不确定性，也可用函数表示为事件发生的概率与后果的乘积”。殷杰等学者认为，从风险管理角度，风险是指“在实现某一目标的过程中，由于各种不确定性因素的存在，所产生的与行为主体主观意愿相违背的各种不利后果的可能性”。学者蔺雪春认为，“风险可以被定义为特定条件下各种可能后果与预期结果之间的差异，尤其是某种损失发生的可能性”。还有学者认为，风险“是可能发生的不利事件，也是因人们对未来行为的决策及客观条件的不确定性而引起的可能后果与预定目标发生多种偏离的综合”。
虽然学者对风险的界定各不相同，但总体而言，学者大多认同：风险的本质是不确定性，这种不确定性包含着可能性与不利后果两个基本要素。可能性指风险发生的不确定性，体现的是风险的发生概率与频率；不利后果是指风险结果的不确定性，体现的是风险变成现实后可能造成的不特定负面影响。不利后果可能是有形影响，如财产损失、人员伤亡等，也可能是无形影响，如国家形象损害、社会心理不稳定等；可能是主观的，如对心理、秩序的影响；也可能是客观的，如对经济、环境的影响等。
就风险类型而言，根据风险来源，风险可分为自然环境风险与社会环境风险。自然环境风险是由于自然环境变化等原因引发的风险，如飓风、海啸、地震、洪水等；社会环境风险主要是由于人为原因引发的风险，如制度、技术、信息等原因引发的风险等。根据风险源的性质，风险可以分为客观风险与主观风险。客观风险是指由于自然环境、社会环境、政治环境、经济环境、法律环境、操作环节等非主观因素而诱致的风险；主观风险则是由于人们主观方面的信息有限、对风险的理解和估算能力有限、对风险认识不足，致使主观判断和客观实际发生偏差后诱致的风险。（二）灾害
与风险所表征的不确定性不同，灾害更关注风险的实际发生及其造成的各种消极后果。陶鹏、童星等学者认为，“经典定义将灾害认作由外部突发事件所引致的各种消极社会后果。”在灾害发生之前，社会是稳定的；但突发并瞬间发生的、来自外部的灾害事件，对社会稳定带来负面社会后果。伴随灾害的全过程，整个社会系统经历了一个“稳定－中断－调整－恢复”的循环。向洪等学者认为，“人类最初把各类交换过程给群体或个人带来的伤亡和损失抽象地称为灾害”，这一界定随着人类社会的发展而逐步扩展，但其核心内涵仍然是人员伤亡与财产损失。学者马宗晋等认为，灾害为“由于自然变异、人为因素或自然变异与人为因素相结合的原因所引发的对人类生命、财产和人类生存发展环境造成破坏损失的现象或过程”。学者张丽萍等认为，灾害是指“在某一地区、某一时间内，由地球内部演化、外部自然和人为作用所引起的，突发的或者通过积累在短时间内发生的，对人类的生命财产和生存环境构成严重威胁的，超过承灾能力的，致使当地的社会、生态和环境的全部或部分功能散失的自然－社会现象”。也有学者从环境脆弱性和人类群体脆弱性的角度来界定灾害。如学者李永祥即认为，“灾害是致灾因子在生态环境脆弱性和人类群体脆弱性相结合的条件下产生的打破社会平衡系统和文化功能，给社会带来重大人员伤亡和财产损失，并产生新的生态环境脆弱性和人类群体脆弱性的自然或社会事件”。
与风险相比，学者在描述灾害时也都认同灾害具有以下两个基本特征：一是灾害是已经实际发生的风险。如果说风险本质是不确定性的话，则灾害是确定无疑的；二是灾害是带来严重后果的风险。被称为灾害的事件发生后，经常会使人类承受人员伤亡和财产损失的负面后果。（三）危机
关于危机，学者也有不同界定。在有些学者的界定中，危机并不必然包含负面含义，它被理解为由于出现不稳定情形或重要价值受到威胁而需要作出决定或采取行动的状态。但是，当危机被认为是决策者在面临实质不确定性和时间压力条件下需要接受具有重要性的潜在结果时，危机的确具有负面含义。在更多时间里，危机往往代表现有平衡的中断和现有秩序的破坏；危机时期则指旧的经济、政治和理念安排正在受到影响，而替代性制度安排刚刚萌芽的一段时间。当危机被用于表征一种可能导致不稳定或不确定状态时，它往往被认为包含危与机两个内容，是“危”“机”同在，是祸福相依的状态。但是，当危机被认为是一种可能导致不稳定或危险状态、会引发人身伤害或财产损失的状态时，它往往更强调灾害、危险的一面，强调与生命财产丧失的关联，此时再强调其包含“机”的意涵，即作为机遇与发展的一面，在关注以人为本价值的21世纪显然缺少对生命的充分尊重。在法学领域中，危机这一术语更多被从灾害、危险的角度进行使用。（四）紧急状态
与危机紧密相关的一个术语是紧急状态。与风险、灾害、危机不同，紧急状态更多为法律研究者所使用，并作为正式用语见之于各个国家的法律及政策文件。它经常被用于表征由于风险、灾害、危机发生后所导致的社会状态。与其他术语相同，对紧急状态的界定，国内外学者各不相同；由于各国情况不同，对紧急状态的界定也存在相当差异。
学者韩大元认为，“所谓紧急状态，就是指在一定范围和时间内由于突发重大事件而严重威胁和破坏公共秩序、公共安全、公共卫生、国家统一等公共利益和国家利益，需要紧急予以专门应对的社会生活状态”。学者肖金明等认为，紧急状态是指“危及一个国家正常的宪法和法律秩序、对人民的生命和财产安全构成严重威胁、正在发生或者迫在眉睫的危险事态”。学者吕景胜认为，“紧急状态是指一种重大突发性事件在一定范围和时间所形成的危机状态，这种危机状态对社会秩序与生命安全构成极大威胁和损害，阻止了国家政权机关正常行使权力，必须采取特殊措施才能遏止威胁，恢复秩序”。学者王晓君认为，“紧急状态是指出现一种特别的迫在眉睫的危机或危急局势，影响或即将影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁，非经政府动用紧急权不能制止，由有权机关依照法定程序予以确认并采取特别措施以尽快恢复正常社会秩序的整个阶段。”陈大光等学者认为，“紧急状态，是指发生或者即将发生特别重大突发事件，需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁时，有关国家机关按照宪法、法律规定的权限决定并宣布局部地区或全国实行的一种临时性的严重危急状态”。
大致而言，学者将紧急状态用于表征一种严重威胁或者破坏社会秩序的状态。在这一状态下，正常社会秩序受到破坏，公众生命与财产受到严重威胁，正常国家权力难以行使，常态法律体系无法运行，需要国家授予政府机关以特别权力进行临时性规制。
就其定义而言，紧急状态有广义和狭义之分。广义紧急状态指具有危险性的非正常社会状态，包括战争、叛乱、骚乱、经济危机、自然灾害、事故灾难等所有威胁社会正常生活或严重阻碍法律实施的状况；狭义紧急状态则指通过国家行政权可以加以控制的一些特定危险事态。
就紧急状态特征而言，学者于安认为包括五个方面，即侵害对象是基本安全利益和秩序、侵害范围是一定区域的正常社会生活、侵害程度是平时政府不足以控制局势而需要采取特别措施的、威胁和危害是现实和直接的、法定或认定的突发因素导致的。江必新教授则认为，构成紧急状态需要同时具备以下几个条件：一是政权或生命健康和财产安全等处于特别危险中，二是危险已成现实或迫在眉睫，三是已经产生负面影响或造成社会恐慌，四是已严重影响正常生产生活或影响国家机关正常行使权力，五是不采取特别应对措施不足以维护政权生存、社会秩序或不足以保护生命健康和财产安全。
不同学者在使用风险及相关概念时，由于学科归属不同及偏好差异，会选择性进行使用，但总体而言，学者在指称“风险”及相近内涵时一般包含以下几层含义：一是风险是一种状态，是一种具有持续性的状态；二是风险表征的是一种不确定性，这种不确定性表明事故发生与否、发生时间、发生地点、发展趋势、损害程度均存在不确定性。人类对于这种不确定性，或者可以进行概率分析，或者不可能进行概率分析；三是风险经常会给人类或者环境带来影响，且人类更为关注的是风险所带来的负面影响，尤其是对人类生命、财产、社会秩序带来的损害。二、风险规制及相关概念
风险规制的相近概念主要有风险管理、风险治理等。对Google Books Ngram Viewer的检索发现，风险管理（Risk Management）一词的使用频率是最高的，其次为风险规制（Risk Regulation），风险治理（Risk Governance）的使用频次是最低的（见图2-2）。图2-2 风险规制及相关概念使用频率（一）风险规制
法学学者关注的是规制主体综合运用多种规制手段或方式来达致消减风险、实现行政目标的过程，同时，强调法律应当为行政机关规制风险活动提供合法性保障。学者赵鹏认为，“所谓风险规制即设立专业的行政机构，对可能造成公共危害的风险进行评估和监测，并通过制定规则、监督执行等法律手段来消除或者减轻风险”。学者刘恒认为，风险规制“是指政府（规制机构）所采取的规避或降低风险，保证民众安全和提高环境质量的活动，属于社会性规制的范畴，不包括经济性风险的规制（如股票市场的规范化）。风险规制的根本目的是杜绝或降低风险发生概率，保障生存环境的质量和民众生命的安全，延长寿命”。学者戚建刚认为，“风险规制需要设立专业的风险规制机构，制定专门的法律规范授予行政机关相应的职权，通过一系列具体规制活动或法律手段达到消减风险的目的”。史蒂芬·布雷耶认为，“风险规制指的是规制者通过让我们免于或削减同特定潜在风险物质乃至有潜在风险的人的接触，来让我们的生活变得更加安全”。从知识社会学的角度看，风险规制还指“公众和专家运用各自所掌握的关于风险的事实和价值知识进行交涉、反思和选择的过程”。
风险规制有广义与狭义两种界定。广义风险规制覆盖风险管理全过程，其内容包括风险识别、风险评估与狭义风险规制三个环节，三个环节互有交叉，密切衔接。在这三个环节中，风险识别是前提和基础，强调的是在进行风险评估与风险规制之前辨识风险，寻找各种存在的风险及潜在风险因素；风险评估是承前启后的衔接环节，也是最具技术性的内容，强调依赖科学分析进行分析评价；狭义风险规制是风险决策和实施的过程，也是最具政策性的内容，强调的是规制主体在进行风险决策或作出风险干预时应当考量多元主体利益平衡问题，并做出综合判断。狭义风险规制则主要指规制主体为了应对风险而采取的控制和消除措施。广义风险规制涉及风险或者潜在风险的预防、发生和消除的全过程；狭义风险规制则仅涉及风险发生后的处理环节。（二）风险管理
有学者使用风险管理这一术语来指称风险预防、发生和消除的全过程，或指称运用风险管理技术组织来识别、估测、评价、控制和处理风险的过程，以区别于作为具体措施的风险规制。从这个意义上说，风险管理即广义风险规制。
风险管理最初主要运用于市场领域，主要是企业风险管理、金融风险管理，是指企业或项目为了实现运营目标而采取的、降低各种风险发生的可能性，或将风险可能造成的不良影响减至最小的管理过程。国务院国有资产监督管理委员会在2007年颁布的《中央企业全面风险管理指引》中将“风险管理”界定为：“企业围绕总体经营目标，通过在企业管理的各个环节和经营过程中执行风险管理的基本流程，培育良好的风险管理文化，建立健全全面风险管理体系，包括风险管理策略、风险理财措施、风险管理的组织职能体系、风险管理信息系统和内部控制系统，从而为实现风险管理的总体目标提供合理保证的过程和方法。”随着风险研究领域的扩展，风险管理被逐步应用到公共领域，并进入社会科学研究视野。
风险管理的目标是通过风险识别、评估和处理，以最小成本来降低风险发生概率，缓解、预防和控制风险可能产生的不利影响。（三）风险治理
公共治理理论在20世纪90年代的兴起，使治理理论广泛渗透到政治、经济、社会、文化等领域。社会科学研究者也逐步将治理的核心内容和理念融入风险管理领域中。与单向性的风险管理不同，风险治理更强调社会主体多元性、不同利益相关者参与性，以及风险沟通因素的重要性等，风险治理希望通过多元主体共识的达成来实现公共目标。
就风险治理的定义而言，2003年起，国际风险管理理事会对风险治理的含义进行了系统讨论。国际风险管理理事会认为，“风险治理包括所有的参与者、治理规则、治理过程、与风险有关的信息的收集、分析和沟通机制，以及所要采取的管理决策。”国内朱正威等学者认为，风险治理是指“政府识别、评估、判断风险，采取有效行动预测风险，减轻不利后果，以及监控、优化管理流程的全部过程”。从广义上看，也包括政府的理念、角色和责任，组织文化，及专家库、信息库、法律体系等支撑性系统。
与风险管理相比，风险治理更强调主体多元性、主体参与性及主体互动性。三、应急管理及相关概念
应急管理是与风险、风险规制密切相关的术语，与之相近的概念还包括危机管理、灾害管理等。对Google Books Ngram Viewer的检索发现，危机管理（Crisis Management）一词的使用频率是最高的，其次为应急管理（Emergency Management），灾害管理（Disaster Management）的使用频次是最低的（见图2-3）。图2-3 应急管理及相关概念使用频率（一）应急管理
在涉及突发事件应对方面，应急管理是国内学者使用频率较高的术语。计雷等学者认为，“应急管理是指在应对突发事件的过程中，为了降低突发事件的危害，达到优化决策的目的，基于对突发事件的原因、过程和后果的分析，有效集成社会各方面的相关资源，对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程”。学者王宏伟认为，“应急管理是指为了预防和应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，将政府、企业和第三部门的力量有效结合起来所进行的减缓、准备、响应与恢复活动”。刘仁辉、安实等学者认为，“应急管理是指通过合理可行的科学规划，在突发事件发生后充分利用一切可能的力量，迅速控制事故的发展，保护现场和场外人员的安全，将突发事件对人、财产和环境造成的损失降到最低限度”。学者董幼鸿等认为，“应急管理是对突发事件进行的事前、事发、事中、事后的全过程管理，包括预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建等多个环节。应急管理的目标是预防和减少突发事件发生所造成的损失，紧急动员各种资源，尽快恢复社会的正常秩序”。有学者则从应急能力角度来界定应急管理，如学者雷晓康认为，“应急管理是通过一系列的管理原则和方法对应急预案和应急体制、机制进行监控和管理，以提高政府、社会组织等对突发公共事件的监测预警能力、专业搜救能力、现场紧急运输保障能力、应急通信保障能力、应急物资保障能力、灾情评估与恢复重建能力”。
闪淳昌、薛澜等学者认为，应急管理与风险管理、危机管理虽然内涵非常相近，但并不相同。“从研究对策和范围上看，应急管理是一门专门以‘突发事件’为对象，探询事件发生、发展规律并系统防范和应对的科学”。应急管理的管理对象是突发事件，工作起点在于风险转化成突发事件之时，管理目标在于预防和减少突发事件及其造成的损害；与应急管理相比，风险管理的管理对象是风险，其工作起点涵盖对风险不确定性和可能性的管理，更强调从风险这一根本层面预防与避免损失的产生。再则，应急管理更多地体现为一种行动策略；风险管理的本质则是一种战略管理。而危机管理则贯穿于风险管理和应急管理全过程，兼顾风险与突发事件的特性。
综合学者的观点，笔者认为：应急管理是为了最大限度地预防和减少突发事件所造成的损失，通过整合各方主体力量、动员各种资源来优化应急决策，以有效预防和应对突发事件的全过程管理。（1）应急管理是为了应对各种类型的突发事件而进行的全过程管理。其管理涉及突发事件发生的事前、事中、事后等过程，包含预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等多个环节，是识别、确认、分析、评估和处理突发事件的过程。（2）应急管理的目标是为了最大限度地预防和减少突发事件所造成的损失，以最小成本取得最大效果，从突发事件的不确定性中寻求相对确定性，迅速恢复正常社会秩序。（3）应急管理的手段主要是通过整合各方主体力量、动员各种资源来优化应急决策，以有效预防和应对突发事件。从主体角度看，应急管理整合了政府、市场、社会等主体的力量；从资源角度看，应急管理动员了公共财政、私人企业和社会组织的资源进行应急应对。不可否认，在突发事件发生时，政府是处于主导地位的。但随着突发事件发生频率增加、损害规模加大，由单一政府应对的模式已经不足以解决突发事件应对的所有问题，从而整合各方主体力量、动员各种资源已经成为应急管理的必要手段。（二）危机管理
危机管理，顾名思义，就是对危机所进行的管理，是为了有效防范或应对危机事件而进行的管理活动。与风险管理类似，危机管理最初也是为了应对市场主体危机而产生的。“危机管理是指为了预防危机的发生，应对各种企业可能出现的危机情境，减轻危机损害，使企业尽早从危机中恢复过来，所进行的信息收集与分析、问题决策与预防、计划制定与责任落实、危机化解处理、经验总结与企业调整的管理过程。”随后危机管理被逐步扩展到公共领域，并被广泛接受。有学者称之为公共危机管理。
对危机管理，学者也从不同角度进行界定。从学科角度看，“危机管理是一门研究为什么（why）人为造成的危机会发生，什么样（what）的步骤或方法可以避免这些危机发生，一旦危机发生，如何（how）控制危机的发展和消除危机的影响的学科”。从目标角度看，危机管理是以“达到防止和回避危机，使组织或个人在危机中得以生存下来，并将危机所造成的损害限制在最低限度”为目标，是相关组织有计划地消除风险与不确定性的过程。从过程角度看，危机管理可分为广义和狭义两种。广义危机管理“是指组织或个人通过危机监测、危机预控、危机决策和危机处理，达到避免、减少危机产生的危害，甚至将危机转化为机会的”的过程；狭义危机管理仅指危机处理，是指对危机进行控制、处置和恢复等过程。
大致而言，危机管理是指相关组织在危机爆发前有计划、有组织、有系统地进行谋划，有效地对致灾因子进行防范，并在危机爆发后，以最迅速的方式来应对危机，以尽快恢复社会秩序的管理过程。
就危机管理特征而言，学者刘刚认为，危机管理具有五方面特征：一是预控性，危机管理试图在危机爆发前防范危机，以免后续耗费更多资源；二是动态性，危机管理随着危机事态发展而呈现出动态性；三是全局性，涉及多部门协调沟通的危机处理会形成一套完善的危机管理系统；四是决策非程序化。危机的紧迫性特征，要求迅速作出决策，采取措施；五是艺术性。危机管理兼具科学性和艺术性，管理者的变通能力、个人魅力及大局观等会影响危机管理效果。（三）灾害管理
也有学者使用灾害管理这一术语来描述风险应对过程。这些学者认为，“灾害管理作为综合管理，具有两个重要内涵：一是全面管理，即不仅要管理灾害的自然属性，还要管理灾害的社会属性；二是全程管理，即不仅要管理引致灾害的社会环境，还要管理灾害引致的社会后果”。
虽然有学者认为，应急管理、危机管理、灾害管理并不相同。但学者在使用这些术语时，更多会从方便、习惯角度去描述，而少涉及术语之间的差异。另外，这些术语之间的差异在学者之间也并没有形成共识。四、小结
风险研究领域涉及的众多术语，学者多有不同界定，描述角度各有不同，使用时也各有侧重。就本书主要使用的风险规制与应急管理两个术语而言，风险规制主要从理论层面进行使用，即将其作为理论视角与分析框架，侧重于风险识别、风险评估、狭义风险规制等内容；而应急管理则主要是从制度与实践层面应用，侧重于政府主导的突发事件减缓、预警、响应、恢复过程中的具体策略和行动方案。在两者的核心内容上，笔者在有些地方并没有细致区分。第二节政府应急管理回应模式一、政府应急管理模式
应急管理是各方主体力量有效预防和应对突发事件的过程。在应急管理中，政府因其权力的权威性及可调动资源的广泛性，而在其中扮演核心作用。
就政府应急管理模式而言，包含着宏观与微观两个方面：宏观层面的政府应急管理模式，是指从权力运行结构角度，政府的立法、行政、司法三权在应急管理过程中的博弈关系，包含三权在应急管理过程中的分工与制约问题；微观层面的政府应急管理模式，是指从突发事件应对角度，政府行政权在应急管理过程中的运行问题，即行政权行使的流程与主要环节等。（一）宏观层面的政府应急管理模式
宏观层面的政府应急管理模式主要体现在权力运行结构层面。在国家建立之初，政府面临的突发事件主要是战争与叛乱。当战争与叛乱发生后，政府及其领导者会被授予绝对专政权力来应对战争与叛乱。政府常态政治制度大多会转变为军事制度，专政权力转交给军事领袖，由军事领袖掌握战争权力及对民政事务的管理权。此时，专政者经常享有绝对统治权力，对专政权力的制约是有限的。
到资本主义社会早期，当权力分立制度在资本主义国家确立后，应急管理权力开始在立法机构与行政机构之间分配。作为对君主专政政府革命的成果，立法机构曾经试图直接领导并指挥行政机构来应对战争等突发事件，避免形成新的专政政府。但事实表明，立法机构直接领导应急管理是不现实的。于是，立法机构逐步将应急管理主导权转移给行政机构，但仍然保留授权与制约的权力。这一时期，受主权豁免、政治问题等原则限制，司法权一般不干预应急管理权力的行使与运用。
当战争等紧急状态频频发生，使政府应急管理权力呈现棘轮效应而不断扩张时，立法机构制约变得越来越困难，个人权利侵害变得更加容易。现代民主国家开始将突发事件应急管理制度化与成文法化，并探索应急管理权的司法权制约机制。在普通法系国家，如英国、美国等，司法权开始对政府应急管理权的合法性与正当性进行审查。虽然在司法审查早期，裁判大多并不被行政机构所接受，但这些早期裁判却建立了许多司法审查先例，为后来司法权制约奠定了基础。行政机构及其领导者也逐步寻求通过自我制约来获取更多的立法机构与民众支持，以更有效地应对紧急状态。
常态法律框架下政府有意识地稀释与碎片化权力以建构制约与平衡机制的目标，在突发事件发生后因为权力迅速集中而显得困难；常态条件下权力分散所造成的深思熟虑的无效率，阻碍了紧急状态下的快速和有效反应。应急管理权力的迅速集中使得常态条件下的权力运行结构变得不稳定。因此，需要通过立法权与司法权的重新安排使权力制约与平衡结构在紧急状态下实现重新整理，避免权力运行结构失去稳定性，或使政府权力分支失去能力。
由此，宏观层面的政府应急管理模式在历史演进过程中逐步形成：行政权在突发事件发生后迅速集中，地方机构向中央机构集中，中央机构向中央行政机构集中成为基本趋势；行政权制约受到极大削弱、立法机构与司法机构显示出服从于行政机构的状态；行政权居于权力运行结构的主导地位，并被用于应对突发事件；立法机构在授权行政机构临时性权力扩张、支持行政权运用的同时，仍然保持着主要制约功能，以避免行政权过度扩张破坏民主宪政秩序；司法权逐步参与到紧急行政权力制约过程中，并发挥越来越重要的作用。（二）微观层面的政府应急管理模式
微观层面的政府应急管理模式主要涉及行政权在应急管理过程中的运行流程和环节等问题。早期政府应急管理一般开始于突发事件发生，政府因应突发事件发生而迅速参与，通过采取应急处置措施，稳定并恢复社会秩序，使突发事件得以顺利处置。随着突发事件频频发生，政府逐步发现突发事件预防远比突发事件应对能产生更多效益，因此逐渐将应急管理重心由突发事件应对转移到突发事件预防，从而形成政府应急管理的四个基本阶段：即减缓、预警、响应、恢复（见图2-4）。我国《突发事件应对法》在立法时规定为：预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建。这四个阶段是相互关联、动态循环的过程，前一阶段是后一阶段的基础，后一阶段是前一阶段的延伸，共同构成应急管理的生命周期。虽然实践运行中各阶段之间会有重叠交叉情况，但每个阶段都有独立目标，政府在每个阶段都要围绕目标承担不同任务。图2-4 政府应急管理的四个阶段
政府行政权在应急管理四个阶段周而复始的运行中所形成的自我重复的、具有一定规律性的过程即构成微观层面的政府应急管理模式。从微观层面对政府应急管理模式进行研究，是本书的主要工作内容。
大致而言，微观层面的政府应急管理模式包括以下流程：突发事件减缓——突发事件预警——突发事件发生——政府确认并宣告——政府采取应急措施——引导社会参与——突发事件宣告结束——恢复重建及后续制度完善——加强突发事件减缓与预防。二、政府应急管理“回应”模式
在《转变中的法律与社会：迈向回应型法》一书中，P.诺内特与P.塞尔兹尼克把法律现象分为三种类型：压制型法、自治型法以及作为改革方向的回应型法。与强化社会服从模式的压制型法以及探求正统性实现的自治型法相比，回应型法具有四个方面的特征：一是目的在法律推理中的权威得以加大；二是法律对服从的要求得到放松；三是法律具备开放性和灵活性的特点；四是法律目的的权威和法律秩序的完整性取决于设计更有能力的法律机构。回应型法在目的的指导下使完整性与开放性在发生冲突时能够相互支撑。一方面，回应型法所具有的完整性特点，使政府机构在应急管理过程中能够保护机构的完整性与自治性，使其足以保持对应急管理的主导地位；另一方面，政府机构所具有的开放性和灵活性特点，使其能够更具弹性地与社会进行互动，引导所处环境中的新力量参与到应急管理中，从而保持完整性与开放性之间具有张力，不至于被过度官僚化或过度自我隔离。
在研究政府应急管理模式时，笔者希望能够关注其“回应”型的特点：一方面能够保持以政府为核心的应急管理体系的完整性；另一方面使政府应急管理能够保持开放性特点，保持对外部力量的开放与互动。第三节政府应急管理理论研究综述
早期人类社会对灾难事件的研究和经验主要集中于自然灾害方面。随着人类社会的发展，人为灾难频发使人类需要同时面对自然灾害与人为灾难。在与灾难斗争和制衡过程中，人类逐渐地将朴素的灾难管理经验系统化为应急管理思想。
西方学术界对应急管理的系统研究大致开始于20世纪60年代。20世纪60年代至80年代初，西方应急管理理论在政治学、社会学和国际关系领域出现第一次研究高潮。这一阶段的代表人物有格尔、赫尔曼、H.艾斯克斯坦、C.蒂利、E.齐默尔曼等。20世纪80年代起，印度博帕尔事件（1984）、苏联切尔诺贝利核泄漏事件（1986）、日本阪神大地震（1995）、亚洲金融风暴（1997）、美国911恐怖袭击（2001）等一系列事件将应急管理推进人们的视野，掀起应急管理研究的第二次高潮。这一时期的代表性成果有劳伦斯·巴顿的《组织危机管理》、罗伯特·希斯的《危机管理》、罗森塔尔的《危机管理：应对灾害、暴乱与恐怖主义》、凯斯·桑斯坦的《最差的情形》、Sheila Jasanoff的“Learning from Disaster：Risk Management After Bhopal”等。
当前，西方应急管理研究更趋于综合性。①研究内容从单一政治危机扩展到多学科各领域；②研究目标由传统的政治目标转变为建立综合应急管理体系；③研究重心由原来重视应急处置到关注应急管理全过程，尤其强调应急管理的预防和准备；④研究导向由重视本国研究走向关注全球灾难的跨国比较研究；⑤研究方法上呈现出多元化和学科融合趋势，从单纯定性研究到定性定量相结合，在个体层面上运用心理学、博弈论，在组织层面上运用组织理论、管理理论，在社会层面上运用社会学、政治学、经济学、法学等多维度综合研究。
中国对应急管理经验的系统提炼和总结远比西方来得迟。虽然中国在应对自然灾害，如水患等方面也积累了大量经验，但其系统化却存在相当欠缺。作为独立学科，应急管理引入中国的时间并不长。从法学角度对应急管理进行研究的文献主要是在2003年SARS事件之后。此前，1996年《戒严法》出台前后，法学界曾围绕包括戒严在内的紧急状态政府管理进行研究，主要成果包括刘小冰的《戒严法的理论思考》（1990）、莫纪宏和徐高等主编的《紧急状态法学》（1992）、《外国紧急状态法律制度》（1994）、《戒严法律制度概要》（1996）等。这些成果对戒严状态下的国家制度设计、行政权力行使、公众权利保护均有描述。但戒严状态下的政府管理主要是针对涉及国家政权的事件，与当下学者所关注的突发事件应急管理有相当差异。
SARS事件后，我国突发事件应急管理法律研究得以迅速发展。政府在SARS事件中的应急应对充分暴露我国应急管理制度缺位的问题，进而推动了我国应急管理法律的发展。以此事件为契机，法学界出版了一系列论著，如莫纪宏的《非常时期的“非常法治”》、韩大元和莫于川的《应急法制论》、郭春明的《紧急状态法律制度研究》、江必新的《紧急状态与行政法治》、于安的《制定紧急状态法的基本问题》、顾林生的《国外紧急状态立法的经验》、戚建刚的《紧急权力的自由模式之演进》等。转型期领域多元化、危害性加剧、发生频度增大的各类突发事件，促使政府迅速进行回应，并推动应急管理法律作为一门“显学”呈现迅速发展态势。2007年《中华人民共和国突发事件应对法》出台，2008年南方雪灾、汶川大地震以及之后的玉树地震等灾难的发生，使应急管理法律研究呈现出理论研究、制度分析与个案剖析相结合、多学科融合的趋势。一系列应急管理法律研究成果先后产生，如马怀德的《法治背景下的社会预警机制和应急管理体系研究》，戚建刚的《法治国家架构下的行政紧急权力》《中国行政应急法律制度研究》《我国食品安全风险规制模式之转型》，林鸿潮的《公共应急管理机制的法治化》，刘小冰的《国家紧急权力制度研究》及莫纪宏的《宪法与紧急状态》等。此外，许多法学学者也对国外应急管理成果进行译介，代表性成果有：凯斯·桑斯坦的《最差的情形》、艾立克·波斯纳的《行政国家的危机治理》、理查德·波斯纳的《并非自杀契约》、史蒂芬·布雷耶的《打破恶性循环：政府如何有效规制风险》等。
在这一阶段，公共管理学、社会学、政治学等学科领域也产生大量研究性文献。较有代表性的有：薛澜的《危机管理》、闪淳昌的《应急管理：中国特色的运行模式与实践》、《美国应急管理机制建设的发展过程及对我国的启示》、高小平的《中国特色应急管理体系建设的成就和发展》、王宏伟的《应急管理理论与实践》，童星的《中国应急管理：理论、实践、政策》、《基于中国问题的灾害管理分析框架》、《中国转型期的社会风险及识别》，杨雪冬的《风险社会与秩序重建》，以及由国外成果译介的乌尔里希·贝克的《风险社会》、吉登斯关于风险社会、顾林生关于日本应急管理制度的论著等。
综观近年来的研究成果，我国学者对应急管理法律的研究主要体现在以下几个方面：一是国外应急管理法律理论引介，以美国、日本为代表；二是多层面、多角度、多类型的专项应急管理法律研究，如在公共卫生、自然灾害、食品安全、群体性事件等领域；三是整合经济学、社会学、传播学、政治学、信息技术、公共管理学等知识的跨学科交叉研究；四是针对特定类型灾难事件的案例研究，如对SARS事件、松花江水污染事件、汶川大地震等的研究。
总体而言，我国应急管理法律研究在制度研究、案例研究与国外理论研究方面均取得了显著成果。在运用理论对我国应急管理制度研究方面，国内学者多偏重于采用西方学者提出的分阶段理论研究模型，如芬克的四阶段模型、米特罗夫的五阶段模型、奥古斯丁的六阶段模型和希斯的4R模型等。分阶段理论研究模型有便于理论分析的优势，但却可能导致制度建构时产生制度割裂或者交叉重叠的问题。因此，立足于风险规制视域的政府应急管理回应模式研究可以保证应急管理制度设计的系统性和完整性；同时，也可以通过总体统筹制度与风险的互动，保持适度开放性。第四节风险规制与政府应急管理回应模式一、风险规制的基本流程
对风险规制的不同界定，决定不同学者会对风险规制流程提出不同见解。
学者刘燕认为，风险规制包括六个基本程序：①制订风险规制计划。风险规制计划是规制主体进行风险规制的重要工具，是风险规制的第一步；②风险识别。它是指规制主体对所面临的风险以及潜在风险加以判断、归类和鉴定性质的过程；③风险评估。风险评估是指在风险识别基础上，通过对大量信息资料加以分析，运用概率论和数理统计方法，估计和预测风险发生概率和损失幅度；④选择风险应对的方法。风险应对是指经过风险识别和风险评估之后，采用合适的风险规制方法和技术对风险进行处理；⑤贯彻和执行风险规制决策。在这一阶段，执行人员对所选择的风险应对方法有直线职权，即可以直接命令；⑥风险规制检查和评价。风险及其规制过程是动态变化的，随着时间推移，新的风险因素和风险条件产生，原有风险规制措施可能需要进行变化，因此需要进行检查和评价。
学者刘新立认为，风险规制包括五个步骤：①制定风险规制计划。制定风险规制计划主要包括明确风险规制目标和确定风险规制人员责任以及与其他部门的合作关系；②风险识别。风险识别是指识别风险类别、形成原因及其影响，主要是对风险单位的潜在风险逐一排查，进行识别与判断、分析损失原因，并对后果与损失形态进行归类与分析；③风险分析与评价。它是指在风险识别基础上，估算损失发生的概率和幅度，依据规制主体、专家、公众的风险态度和风险承受能力，对风险相对重要性及缓急程度进行分析的过程；④风险规制措施选择，指规制主体根据风险评估结果，设计并选择恰当风险规制措施的过程；⑤措施的实施与效果评价。在实施过程中，执行人员一般对风险规制措施有执行权限，而对决策则只有参谋权限。在措施实施后，还需要对措施的实施效果进行评价，以考察是否达到预期设定标准及是否能够适应新变化。
顾梦迪等学者认为，为了以最小代价进行有效风险应对，风险规制应涉及六方面工作：①确定目标。目标是行动的纲领，风险规制第一步就是明确风险规制目标；②风险识别。风险规制的成效主要取决于风险识别工作；③风险评价。在识别风险后，需要衡量潜在风险的损失频率和程度。损失频率是指一定时期损失可能发生的次数，损失程度则指每次损失可能的规模，即损失金额大小；④风险规制决策。在衡量风险以后，规制主体必须选择最适当的风险规制方法或方案；⑤风险规制计划的实施。即将风险规制决策和计划付诸实施；⑥检查和评价。在风险规制决策和计划贯彻执行后，应当对其贯彻执行情况进行检查和评价。
联合国粮食与农业组织（FAO）与世界卫生组织（WHO）在2006年的《食品安全风险分析》报告中将风险规制步骤予以细化。报告提出：风险规制涉及初步风险管理活动、风险管理措施识别和选择、风险管理决策执行、监督与审查四个方面。初步风险管理活动包括8个步骤，分别为识别风险问题、形成风险概况、建立风险管理目标、确定风险评估必要性、制定风险评估政策、需要时进行风险评估、考量风险评估结果、需要时的风险排序。风险管理措施识别和选择涉及3个步骤，分别为确定可能措施、评价相关措施、选择优先措施。风险管理决策执行包括3个步骤，即必要时控制措施的合法化、实施选择的控制措施、核实实施情况。监督与审查方面则涉及2个步骤，分别为监控控制措施结果，以及审查指定措施（见表2-1）。表2-1 风险规制一般框架
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