转移与退出：离农农民承包地退出机制研究(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：张学敏

出版社：西南财经大学出版社

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转移与退出：离农农民承包地退出机制研究试读：

中文摘要

承包地退出是我国城镇化过程中无法回避的现实问题。改革开放30多年来，中国农村劳动力向非农产业和城镇大量转移，城镇化加速的同时传统农村经济社会走向衰落，而现代农村经济社会秩序尚未建立，造成了耕地空置、乡村空巢、产业空心的“三空”现象，导致承包地粗放经营与撂荒、耕地资源低效配置和离农农民“半市民化”的现实格局。党的十八大提出“推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”发展战略，十八届三中全会进一步提出“坚持和完善基本经济制度，加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制”。这就需要建立科学的离农农民农村退出与城镇进入机制，优化城乡资源要素配置。本书综合应用土地产权理论、地租与地价理论、土地制度变迁理论、土地依存理论和经济行为理论等基础理论，分析离农农民承包地依存程度、效应价值与持地目的；在通过问卷调查掌握离农农民承包地利用情况的基础上，运用统计和计量分析，充分论证离农农民承包地退出的影响因素，分析离农农民承包地退出需要具备的条件，并据此系统性论证了离农农民承包地退出的动力、补偿、风险防范、激励与约束机制，提出了离农农民承包地退出的合理化政策建议。一、研究的主要内容

1．离农农民分化与承包地效用价值变迁研究

通过分类研究农户部分劳动力离农、全部劳动力离农及全家人离农，弄清不同类型离农农民对承包地依存关系、效用价值与持地目的；分析不同依存条件下离农农民承包地粗放经营与撂荒行为的产生，以及现行土地制度“公平与效率”二重悖论下农村新的人地矛盾形成；分析承包地生产效用、保障效用、财产效用和心理效用等多重效用价值重构与使用权和承包权退出方式；阐明了离农农民承包地依存关系、效用价值、持地目的与退出方式的内在逻辑联系。

2．离农农民承包地退出调查与影响因素实证研究

通过对重庆、湖南、河南三个样本区问卷调查和农户访谈，掌握样本农户承包地利用与退出情况，在统计分析样本农户信息基础上，分析了离农农民承包地退出的农户、区域和环境条件特征。根据数据分布采用逻辑回归（Logistic）模型对离农农民承包地退出影响因素进行了计量分析，结果表明：影响离农农民承包地经营权退出和承包权退出的因素与作用方向基本一致。户主职业、离农率、经营权转出面积、撂荒面积、承包地作用、非农收入稳定、养老保障、退出补偿政策8个因素对经营权退出呈正向影响；而家庭总人口和生计依赖程度2个因素对经营权退出呈负向影响；户主职业、离农率、承包地作用、非农收入稳定、医疗保险水平、退出补偿政策6个因素对承包权退出呈正向影响；家庭总人口、承包地面积和生计依存程度3个因素对承包权退出呈负向影响。

3．离农农民承包地退出的条件分析

离农农民承包地退出需要具备一定的必要条件、充要条件和宏观政策环境条件。随着离农农民非农职业、非农收入、社会保障等的提高，承包地经营权与承包权退出能力不断增强。通过分析承包地退出需要具备的必要条件（非农就业、非农收入、社会保障等）、充要条件（退出收益大于持地收益等土地权益保障条件）和政策环境条件（户籍、社保条件）等，发现多数离农农民必要条件基本具备，但非农收入长期稳定性缺乏、社会保障水平偏低，承包地退出的充要条件不足，承包权退出机制缺失，据此提出建立承包地退出机制框架（动力、补偿、风险防范、激励与约束机制），并阐明了其内在逻辑联系。

4．离农农民承包地退出的动力机制

离农农民承包地退出受到来自政治、经济和社会等多方动力的作用。国家粮食安全、耕地保护、产业结构调整等政治动力因子推动着中央和地方政府改革户籍、健全社会保障制度等以创造退出条件；退地补偿、保障替代、市场化转让等经济引力正向作用于退出，承包费取消、撂荒无责等经济推力缺失，持地补贴（种粮补贴、良种、农资综合补贴等）和土地保障等经济阻力反向作用于退出；市民化和改善子女教育与发展等社会动力正向作用于退出。总体而言，目前承包地退出存在总动力不强、结构性失衡、各主体功能耦合不畅、农村土地要素市场动力缺乏，致使离农农民承包地退出动力严重不足。

5．离农农民承包地退出的补偿机制

离农农民承包地退出补偿依据在于合法土地权益退出所造成的效用价值损失。在对各地户籍改革试验中离农农民承包地退出补偿标准实践考察基础上，发现承包权退出补偿存在依据认识不清、责任主体不全、标准构成不全、政府成本分担过高、资金来源不足和方式过于简单等问题。据此提出了由承包地退出资源价值、社会保障价值、预期增值价值和其他价值等构成的科学补偿标准并进行了测算，进一步论证了承包地退出补偿各责任主体及其应补偿份额和补偿资金来源，分析了常见补偿方式及其利弊并提出建立多样化补偿方式。

6．离农农民承包地退出的风险防范机制

由于承包地具有保障和财产等多重效用，受离农农民个体、家庭和自然、经济、社会、制度等风险因素的作用，无论是经营权还是承包权退出，都不可避免地存在一些退出风险。通过对离农农民承包地退出存在的风险类型（失业风险、法律风险、制度风险、社会风险和政治风险等）的分析，发现当前离农农民承包地退出存在较大的潜在风险，且呈现出风险主体多元性、外部性和传递性等特点，据此提出在离农农民承包地退出前环节完善我国《农村土地承包法》，建立承包地退出制度和相关联动扶持政策；退出中环节，做好退出必要条件的检查、退地价值的评估与权益保障、退出程序的规范和管理；退出后环节，监督检查纠正退地政策落实偏差、纠纷处理和退地贫困救济等工作。

7．离农农民承包地退出的激励与约束机制

前述研究表明：离农农民承包地退出需要进行有效的激励和约束。坚持离农农民“依法、自愿、有偿”的退地原则，从经济补偿、社会保障、就业培训、财政补贴等方面建立激励机制，引导不依存型和潜在依存型离农农民自愿有序退出承包权；同时，从用途约束、撂荒约束、惠农约束、退地约束等方面建立约束机制，防止耕地滥用和盲目退出，引导和规范离农农民承包地经营权与承包权退出。二、研究结论与政策建议

1．研究结论（1）不同依存类型离农农民承包地效用价值分化、持地目的异化。部分劳动力人口离农、全部劳动力人口离农和全家人口离农三大类离农农民对承包地生计关系由依存转向潜在依存、不依存。生计依存型离农农民，承包地以就业、收入和生活保障为主导功能价值，持有目的是为了生产；潜在依存型离农农民，虽目前对承包地没有生计依存，但未来可能有潜在生计依存，承包地以防止非农失业、养老等保障为主导效用价值，持地目的是为了保障；不依存型离农农民，对承包地既不存在现实依存，也不存在潜在依存，承包地以财产为主导效用价值，持地目的是利用土地权利获得更多的收益。（2）离农农民承包地退出机制缺失，农村新的人地矛盾突出。我国现行农村土地制度中，承包地退出机制缺失，离农农民承包地土地权利与责任不对应，粗放经营与撂荒蔓延，城镇化和农业现代化受阻并存；同时，部分离农农民逐渐演变成享有并利用土地权利获取地租和农业补贴等收益的城居地主，“以农为业”的在农农民，从事低收益的农业生产，不仅需支付扩大生产面积的土地租金，而且不能获得租种地的农业补贴。不完善的土地制度与错位的农业补贴政策，导致农村新的土地矛盾呈现出“公平与效率”二重悖论。（3）离农农民承包地退出情况复杂，影响因素众多。重庆、湖南和河南等样本农户承包地退出调查显示：未退出占样本总数的69.3％，经营权退出占样本农户总数的24.6％（按面积算为15.84％），承包权退出占样本总数的10％（多为部分家庭成员户籍迁入城镇退出）。计量结果表明：户主职业、离农率、经营权转出面积、撂荒面积、承包地作用、非农收入稳定、养老保障、退出补偿政策8个因素对经营权退出意愿呈正向影响；而家庭总人口和生计依赖程度2个因素对经营权退出意愿呈负向影响；户主职业、离农率、承包地作用、非农收入稳定、医疗保障、退出补偿政策6个因素对承包权退出意愿呈正向影响；而家庭总人口、承包地面积和生计依赖程度3个因素对承包权退出意愿呈负向影响。离农农民承包地经营权退出与承包权退出影响因素和作用方向基本一致。（4）离农农民承包地退出的条件不足、机制缺失。离农农民承包地经营权退出租金收益偏低，丘陵、山区多为赠与流转，甚至没有直接经济收益，经营权退出充要条件欠缺；离农农民承包权退出的直接经济补偿和土地保障替代补偿缺乏，承包权退出充要条件不足。尽管部分离农农民承包地退出的必要条件（非农就业、非农收入，甚至社会保障等）初步具备，但非农就业稳定性较差，承包地退出中土地权益保障难以满足，条件不充足。建立健全离农农民承包地退出机制是当前深化经济社会体制改革的迫切需要。（5）离农农民承包地退出的动力结构失衡、功能耦合不畅。离农农民承包地退出受到政治、经济和社会等多方动力的推动。国家粮食安全、耕地质量和生产能力保护、产业结构调整等政治动力，推动着中央和地方政府改革户籍、健全社会保障制度等改善退出条件；退地补偿、保障替代等经济拉力正向作用于退出，但农业税取消、撂荒无责等退出经济推力缺失；种粮补贴、良种补贴、农资综合补贴等和土地保障等经济阻力反向作用于退出；市民化和改善子女教育与发展等社会动力正向作用于退出。总体而言，目前承包地退出总动力不强，且结构性失衡，各主体功能耦合不畅，农村土地要素市场动力缺乏，致使离农农民承包地退出动力严重不足，需要加大退出补偿增加退出动力。（6）离农农民承包地退出的补偿依据要清楚、标准要明确。承包地退出补偿，既能满足退出充要条件，又能增强退出动力，激励退出行为。补偿依据在于承包地合法权益退出所造成的价值损失。成都、重庆、陕西等统筹城乡户籍改革中存在补偿依据认识不清、责任主体不明、标准构成不全、资金不足、政府分担成本过高等问题。科学的补偿标准应包括资源价值R、保障价值R、预期财产价值R和心理t1t2t3等其他价值R（即R＝R＋R＋R＋R）。一次性货币补偿和社会t4tjt1t2t3t4保障补偿方式各有利弊，需建立以社会保障补偿为基础的多样化退出补偿方式。（7）离农农民承包地退出的风险防范。离农农民承包地退出不可避免存在失业风险、法律风险、制度风险、社会风险和政治风险等，这些风险受多种因素的影响，潜在风险大，且呈现出风险主体多元性、外部性和传递性等特点，需要在离农农民承包地退出前、中、后各个环节进行风险监管、控制和防范。（8）离农农民承包地退出的激励与约束。离农农民承包地退出的条件分析和动力、补偿及风险防范机制表明，现有承包地制度安排存在诸多缺陷，需坚持“依法、自愿、有偿”的退地原则，从经济补偿、社会保障、就业培训、财政补贴等多方面对具备条件的离农农民进行有效激励；同时，从用途约束、撂荒约束、惠农约束、退地约束等方面对离农农民承包地的利用和退出行为进行有效约束机制，引导和规范具备条件的离农农民有序退出承包地。

2．政策建议

本书的基本政策建议是：在坚持离农农民“依法、自愿、有偿”退出承包地的基本原则下，根据不同类型离农农民承包地依存程度与效用价值差序需求，构建离农农民承包地退出动力、补偿、风险及防范、政策激励与约束机制，保障离农农民退地收益，引导具备退出条件的离农农民有序退出承包地，实现耕地资源优化再配置，保障国家粮食安全，保护耕地质量和生产能力，促进在农农民增收，从而促进城镇化与农业现代化协同发展。具体的政策建议有：（1）优化惠农补贴制度。多数地方按人均承包地面积实施的农业补贴制度，将农业补贴转化为离农农民土地“福利化”，导致补贴错位，转移了惠农政策初衷，增加了离农农民土地“黏性”，抑制了承包地退出。优化惠农补贴制度，取消按人均承包地面积补贴，改为按实际粮食播种面积或商品粮产出进行农业补贴，增加在农农业生产经营主体补贴力度，提高农业补贴政策的针对性和有效性。（2）建立农民“退休”制度。多数离农农户代际分工明显，老人作为家庭农业生产经营主体，延续着传统农业，低效占有承包地。建立农民“退休”制度，结束身份农民世袭制和终身制，吸引老龄农民离开农业，退出承包地，为中国传统农业的改造创造有利条件。（3）建立承包地退出补偿制度。离农农民承包地退出补偿是一个复杂的经济、社会和心理问题，不同经济社会发展水平下补偿机制不同。建立与生产力发展水平相适应的自主非农就业离农农民承包地自愿“有偿”退出补偿制度，替代承包地的财产、保障与心理等非生产性效用，促进离农农民承包地有序退出。（4）建立健全农民社会保障制度。加大离农农民社会保障建设力度，逐步建立离农农民与城镇居民和职工同等水平的养老等社会保障制度体系，实现农村社保、农民工社保与城镇居民社保的有机承接和转移。逐步建立和完善城乡统一的社会保障体系，加大离农农民失业、养老、医疗等社会保障建设力度，剥离承包地社会保障功能，使职业离农的农民保障能由依存土地转向依靠社保，解除退出承包地的后顾之忧。（5）建立永久性基本农地保护制度。离农农民承包地保障、财产等功能价值错位，使耕地偏离了本质的生产功能。确认永久性基本农地，一方面，加强基本农地保护力度，严格控制基本农地非农化，降低一般农区基本农地非农增值预期；另一方面，加强永久农田利用中的撂荒监管，超过撂荒期2年的承包地，集体经济组织应坚决收回，否则“按亩均收益”收取撂荒费。实施永久性基本农田保护制度是促进离农农民承包地退出、保护耕地质量的又一有效做法。（6）加大农民职业技能培训。一方面，通过职业技能培训，提高进城离农农民非农职业技术素质及其就业的能力，培育不同离农分化群体的资源禀赋优势，从而为非农收入的稳定性提供技术素质保障，为提高承包地退出能力和降低退出风险提供保障；另一方面，加大在农农民的农业科技技能培训，增强农业科学技术的推广和应用转化能力，培养和造就一批新型职业农民，增强农业规模经营能力。三、可能的创新点

1．细分离农农民类型，弄清其承包地依存关系、效用价值与持地目的

对离农农民进行了不同类型细分研究，弄清不同类型离农农民承包地依存关系和效用价值发生了分化裂变，持有目的异化。生计依存型离农农民，承包地以就业、收入和生活保障为主导效用价值，持地目的是为了生产；潜在依存型离农农民，虽目前对承包地没有生计依存，但存在潜在生计依存，承包地以避险为主导功能价值，持有目的是为防止非农失业、养老等保障；不依存型离农农民，对承包地既不存在现实依存，也不存在潜在依存，承包地以财产为主导效用价值，持地目的是利用土地权利获得更多的财产收益。潜在依存型和不依存型离农农民承包地依存关系分化、主导效用价值变迁与持地目的异化，为其承包地退出提供了理论依据。

2．发现退出机制缺失，农村新的人地矛盾：“公平与效率”二重悖论

研究发现：我国现行农地制度不完善，离农农民承包地退出机制缺失，离农农民承包地权利与责任严重不对应，粗放经营与撂荒蔓延，城镇化和农业现代化受阻并存。部分离农农民逐渐演变成享有并利用土地权利获取地租和农业补贴等收益的城居地主；“以农为业”的在农农民，从事低收益的农业生产，不仅需支付扩大生产面积的土地租金，而且不能获得租种地的农业补贴。不完善的土地制度、错位的农业补贴政策等，导致农村新的土地矛盾呈现出“公平与效率”二重悖论。

3．重构退出补偿标准，并进行了离农农民承包权退出补偿标准测算

通过分析多地统筹城乡改革试验区的承包地退出补偿标准，发现均存在依据不明、构成不全、标准偏低等问题。笔者依据承包地效用价值结构，重新构建了离农农民承包权退出的补偿标准。新的承包权退出补偿标准由承包地的资源价值、社会保障价值、预期增值价值和其他价值四部分构成，并对各构成部分进行了科学的补偿标准测算。

4．按是否国家供养，分情况针对性进行离农农民承包地退出补偿

对离农农民群体，按国家公职人员类、市场化就业类等离农农民分情况针对性补偿。已成为国家公职人员类离农农民，如公务员、教师等国家供养类离农农民，强制无偿退出承包地；非国家供养类有劳动能力离农农民，通过市场化自主就业的，如务工经商等离农农民，鼓励“依法、自愿、有偿”退出经营权和承包权，并按退出补偿标准进行补偿；老年等丧失劳动能力的离农农民，鼓励自愿“退休”退出承包地，并按补偿标准给予养老等退出补偿。

文献综述

从研究现状看，国内外主要集中在对农村劳动力转移和农地使用权流转研究，成果颇丰，而对农民土地承包权退出研究文献甚少。农民从“农村”转移到“城镇”，实质是农民市民化的过程。一方面，获得非农就业机会和社会保障等城市资源与福利；另一方面，退出农村土地等资源和福利，这个过程伴随着人口的迁移和城乡资源的转换。因此，研究离农农民承包地退出机制，必然要对农村劳动力转移和承包地退出已有研究进行梳理和评析。一、关于国内外农村劳动力转移研究进展（一）国外农村劳动力转移的研究进展

国外学者对农村劳动力迁移原因、单元（个人或家庭）、时间长短等方面进行了大量研究，形成了新古典经济学、新移民经济学和世界迁移系统理论（梅西，1993），这些理论对我国农村劳动力的转移也具有较强的解释力。（1）刘易斯“二元经济”理论。刘易斯（Lewis，1954）认为，农村劳动力迁移是由经济发展导致的地区间劳动力供需差异造成的。发展中国家并存着以传统生产方式为主的农业部门和以制造业为主的现代部门（工业），根据边际生产率递减规律，由于发展中国家传统农业部门边际生产率极低，甚至为零。只要工业部门能够提供稍微大于维持农村人口最低生活水平的工资，农业部门的剩余劳动力，就会大量迁移涌入工业部门。（2）乔根森“农业剩余”理论。乔根森（Jogenson，1967）认为，农业剩余是农村剩余劳动力转移的前提条件，劳动力可以在落后农业部门和现代工业部门之间自由流动。只有当农业剩余大于零，才有可能形成农村剩余劳动力转移。农业剩余规模越大，劳动力转移规模也越大。随着农业技术的进步，农业剩余规模将会不断扩大，必然形成更多的农村剩余劳动力向工业部门转移。（3）“推拉”理论。巴格内（Bagne）认为，人口流动目的是改善生活条件，流入地有利于改善生活条件的“拉力”与流出地的不利生活条件的“推力”共同作用下，迁移者做出是否迁移的决策。李（Lee，1966）在巴格内理论基础上认为，流出地和流入地实际上都既有拉力又有推力，同时又补充了中间障碍因素（物质障碍、距离远近、语言文化的差异），而人口流动是在这三个因素综合作用下的结果。（4）托达罗“预期净收益”理论。托达罗（Todaro，1969）认为，农村劳动力的迁移取决于迁移者的“预期净收益”，即在可预见的一定时间范围内，迁入地可能带来的收益，再减去不迁移可能获得的收益和迁移成本。如果预期净收益大于零，则理性的农民就会选择迁移；如果小于零，则不会迁移；如果等于零，则迁移与不迁移都一样。（5）新移民经济学理论。新移民经济学认为，农村人口迁移经济理性的计算是以具体的参照群体为标准的，不仅计算预期净收益，而且还有相对剥夺和相对满足感问题。个体通过迁移来改变在原参照群体中的地位，甚至通过迁移来改变参照群体以降低相对剥夺感和提高自我相对满足感。另外，农民迁移决策的理性通常是以农户家庭为行为单位。迁移与留守是一个农户家庭为了分散风险而采取的多样化经营策略。（6）临时性与永久性迁移理论。在概念上，国外将临时性（Temporary）、非永久性（Non-permanent）和循环迁移（Circulation）经常交叉，它们的基本含义都是指迁移者没有或者不打算永久改变常住地。国外学者关于中国农民乡城间的非永久性迁移放在中国户籍制度背景下，将临时性迁移与永久性迁移区分开来，按照是否打算返回原居住地，区分为循环性（Circulatory）迁移和永久性（Permanent）迁移，然后又根据是否已经（或者打算）获得迁入地的户口，将不打算返回原居住地的永久迁移进一步区分为合法性永久迁移和事实性永久迁移（戈尔德斯坦，1990；伍恩，1999）。这为中国户籍制度约束下农村人口迁移的特殊性奠定了一定理论基础。（二）国内农村劳动力转移的研究进展

20世纪90年代以来，随着工业化和城镇化的快速发展，“民工潮”的兴起，我国农村劳动力转移日渐成为研究热点，主要研究内容集中在农村劳动力转移的内涵、作用、动因、途径、影响因素和对策等几个方面。（1）农村剩余劳动力转移的内涵。张雅丽（2007）认为，农村剩余劳动力转移主要是指农村剩余劳动力从乡村向城镇的空间转移和从第一产业向第二、第三产业转移；高双（2010）认为是农业剩余劳动力向种植业以外的其他产业的流动和转移就业；许可（2005）认为是从农村转移到城市、实现“身份”转换的过程，实质是“农村人口的非农化”，即有城镇户口并居住在城镇，彻底脱离农业并在城市有稳定的工作，同时真正被纳入城镇的社会保障范围（徐文，2009）。（2）农村劳动力转移的作用。农村劳动力转移对经济社会的发展具有两面性。积极作用：缓解农村人多地少的矛盾，增加农民收入，促进农村产业结构调整，加快农业现代化进程等；同时，促使城市劳动者就业观念转变，推动劳动就业制度的市场化改革和劳动力市场的培育与发展，对方便城市人民生活，适应社会化服务需要等起了重要作用。但同时也不同程度地给城市和农村带来一些消极作用，如：输出地的留守儿童、村庄空壳化，农业劳动力老龄化、妇女化，农业劳动力素质下降等问题；输入地的交通拥堵、城市承载压力和社会管理难度加大、住房紧张等问题（史月兰，1999；郑德福，2008）。（3）农村劳动力转移的动因。刘鹏（1999）认为，农业剩余劳动力转移是在农村外推力（土地资源的有效容纳力、农业比较效益低等）和城镇非农产业内拉力（更高的收益，更好的职业和工作条件，更好的社会环境，更丰富多彩的物质文化生活等）作用下完成的。黄大伟（2013）认为，除来自城乡两地的收入差距，也来自个人或家庭因素。宋林飞（1996）认为，农业剩余劳动力转移的动因是产业与地区比较利益。农业剩余劳动力首先选择了离土不离乡的低成本转移渠道，跨社区流动需支付较高的社会成本，农业剩余劳动力流动形成梯度转移模式。（4）农村劳动力转移的模式。惠宁（2005）认为，农村剩余劳动力转移的模式主要分为三类：就地转移、异地转移和多元复合转移模式。就地转移模式，是指农民“不离土不离乡”、“离土不离乡”、“进厂不进城”，就地小城镇发展。20世纪80年代，小城镇成为农村剩余劳动力转移的重要渠道（卢向虎，2005）。异地转移模式，是指农民“离土又离乡”、“进城发展”。90年代，乡镇企业发展不景气，而沿海快速发展，比较利益更优而引发了大规模的“民工潮”。董文柱（2003）认为应该鼓励异地转移，大中城市和发达地区应该成为转移农村剩余劳动力的主渠道。多元复合转移模式，则认为绝对强调某一转移模式都是片面的，应当借鉴世界各国城市化的普遍规律，转向以大中城市为主导、大中小城市全面发展的道路（廖丹青，1995）。以新型工业化和社会主义新农村建设为契机，重点改革农村工业化策略和教育制度，形成以“就地转移”为主、“异地迁移”为辅的“城乡互动型一体转移模式”（褚志远，2007；于浚堤，2010）。（5）农村劳动力转移的影响因素。农村内部收入差距的扩大是促使农村劳动力人口向城市转移的重要原因之一（蔡昉，等，2003），地区经济发展水平高也有利于劳动力的转移（蒋文畅，2011）。教育投资在劳动力转移过程中具有促进作用（马华泉，2010）。中国城乡实际收入差距扩大已显著地阻碍了农村人口向城镇的长期迁移（卢向虎，朱淑芳，2006）。我国的户籍制度、农地制度、社会保险制度、城市住房供给制度、城市用工制度、教育制度等对农村人口城乡迁移有阻碍作用（卢向虎，2005）。年龄、性别、文化水平、婚姻状况对农村劳动力转移产生影响。随着年龄的增加转移的概率会降低（赵耀辉，1997）；男性通常比女性更倾向于迁移（Hare，1999；刘妍，2008；王东平，2010）；正规教育对于迁移只有很小的影响（Zhao，1999）；已婚状态可减少迁移概率的程度为2.8％（赵耀辉，1997）。（6）农村劳动力转移的对策研究。大力发展乡镇企业和第三产业，加快农村小城镇建设，加强对农村劳动者的教育，提高劳动者素质，创新制度以及建立自由开放的劳动力市场等（赵玉阁，1999；李朝林，2000；李仙娥，2003；冯天丽，2001；李惠娟，2001）。加大财政支持农村基础教育和农民工培训（张文，2007）。健全农村劳务输出和城市流动就业的配套管理服务体系，建立专门的工作机构，有组织地开展输出，促进劳务输出有序化（朱巧玲，2003）。需要政府提供多种私人所不能供给的公共服务（张青，2007），促进农村劳动力的良性流动和转移。建立城乡衔接的社会保障制度（黄大伟，2012）。进一步创新土地制度、户籍制度、就业制度、城市公共品供给制度和产业政策、城镇化战略，为加快农民工市民化进程提供制度政策保障（兰景力，2011）。二、关于国内外农地退出研究进展（一）国外农地退出研究进展

国外学者研究农地退出多用“农地交易”理论，包括使用权交易和所有权交易（李启宇，2010）。主要研究集中在农地交易的动因、方式及效率、影响因素和制度建设等方面。

1．农地交易的动因

农地交易是实现农地资源优化配置和财富增长的方式之一，通过农地交易能够促使农地集中规模经营，带来规模经济和农业效率的提高（速水佑次郎，拉坦，2000；Wang，Gail，Gramer，1996）。土地边际产出率较低的农户将土地流转给土地边际产出率较高的农户，在边际报酬递减规律的作用下，两者的边际产出趋于相等。农地交易具有边际产出拉平效应和交易收益效应（Carter，Yao，1998）。

2．农地交易的方式及效率

农地交易方式可分为使用权交易和所有权交易。使用权交易（农地租赁）是土地利用开发的最普通方式（巴苏，2002），比所有权交易（农地买卖）更有效率（菲德，德宁杰，1998）。农地租赁的合约形式有分成地租合约、固定地租合约和固定工资合约等形式，有些合约如分成合约有可能带来农地资源配置的低效率（刘克春，2006）；但是，它引致信贷市场的风险和对农地资源的社会平等分配及整个社会稳定的冲击远远小于农地买卖市场。从现实情况看，农地租赁方式已成为农地交易的最主要方式（宾斯枉格，罗森茨威格，1986）。因此，很多发达国家农地交易主要是农地使用权交易（农地租赁）而不是通过土地买卖。一个成长的北美农民都是通过土地租赁市场获得土地（东，1996）；在亚洲、欧洲等地区，农民也是主要通过租赁市场获得农地。1993年，印度政府推行干预农地市场的土地制度改革，使得穷人和无地的农户获得了土地（潘德，科尔，1999）；俄罗斯，2000年土地租赁交易大约占全部土地交易的90％（史蒂芬，2003）；日本，1962年从鼓励农地所有权退出转向使用权流转（肖绮芳，张换兆，2008），1975年日本《农振法》允许农民通过协商，自由签订或解除10年以内的短期土地租借合同，鼓励农地使用权流转（郭建军，2007）。

多数土地私有化国家，允许农地所有权交易。1961年韩国为使农户扩大农业经营规模，提高农业科技水平，保持农民与工人的收入均衡，取消了限制土地买卖和占有的规定，鼓励务工经商的农民卖出土地；墨西哥把大土地所有转变为小农场所有；菲律宾通过先征用土地，再分配给无地或少地农民，然后由土地新主人分期向土地银行交付土地购买费，银行再付给原地主（解垩，2005）。但是大多数国家，农地所有权交易比例较低，土地买卖并不活跃。如印度，1977—1999年Panahar和Muldara两个村庄私人农地平均交易比例大约为1.7％，而同期该国其他地区农地买卖比例仅为0.19％～1.23％（韦加斯，2001）。1987年，美国农地买卖比例为2％～5％（伯格，1998）。俄罗斯，匈牙利等国家，在20世纪90年代初实行土地私有化后，每年土地所有权买卖在大量土地交易中所占比例也极低。布雷克和豪沃思（布瑞克，霍沃斯，2000）认为，农户作为理性的经济人，买卖土地时不仅仅是考虑单一的经济因素，而是要考虑许多其他因素。社会经济环境影响农户农地所有权买卖，农户试图在利润和安全之间找到一个平衡（泰瑞，2003）。在美国中西部地区，大部分耕地越来越多的是固定现金地租的租赁协议，出租率提高了，但以较慢的速度回报农场，对一个农场土地经营权有重大的影响风险（尼古拉斯，加尼，2013）。

3．农地交易的影响因素研究

影响农地交易的主要因素有农地产权、交易费用和制度环境等。苏联、中东欧国家以及一些发展中国家，农地私有化并没有创造出有效的农地市场交易，原因在于农地产权不完整。波罗的海国家土地产权包括土地使用权，但不包括让渡权（马太依斯，等）；1997年斯洛伐克土地难以有效集中经营，私人土地租赁仅占11％，是东欧国家中土地流转率最低的国家（约书亚，杜布，2004）。

交易费用，又称交易成本（Transaction Costs），包括事前交易费用（获得准确的市场信息费用）、事中交易费用（谈判、订立契约费用）和事后交易费用（监督、执行和变更契约等费用）（罗必良，2005）。国家的制度因素也会增加农地交易费用，从而阻碍农地交易（博格茨，威廉姆森，芬德尔，2002）。土地私有化导致农地高细碎化和低价值广泛分配，从而增加了农地交易费用，阻碍土地交易所带来的福利增进，农地资源的配置难以达到最优（东，1996）。

信贷、家庭劳动力等是决定农地租赁市场活跃性的因素（Skoufias，1991）。如，必须具备有效的资本和借贷市场，而且市场活动、土地登记、土地评估和金融服务（鲍德温，等）等是创造有效农地市场的关键环境条件（约书亚，2004）。农户非农就业、持有土地的安全感和经济环境也是影响农地交易的重要因素（泰瑞，2003）。

4．农地交易制度建设

土地在公开市场自由交易过程中会发生市场失灵，造成土地利用失控。因此，政府有必要干预，以弥补市场缺陷（道格拉斯，2000）。但是，有学者提出不同看法，认为政府干预会导致土地市场的低效率和对穷人的歧视，主张改革土地交易管理制度，如：建立土地估价系统、土地信息系统、地界纠纷处理系统、土地登记制度，地方政府和社区提供专业的土地技术支持，政府为公共目的征用农民土地，应对农民进行合理补偿（马修·戈顿，2001）。（二）国内承包地退出研究进展

承包地退出是生产力发展到一定阶段的产物。国内关于承包地退出的研究逐渐从经营权退出向承包权退出演变。20世纪90年代后，随着农村劳动力的大量转移对承包地经营权流转（退出）的动因、模式、影响因素、风险及对策等方面的研究多，成果颇丰；近年，在城乡一体化统筹发展推动农村人口城镇化中，一些学者开始关注离农农民承包权退出问题，从法学、经济学、社会学等领域进行了一些研究，但成果比较少。

1．承包地经营权退出研究进展（1）经营权退出的动因。农业劳动力非农转移是承包地经营权退出的前提条件（张红宇，2002）。获取更多经济利益是经营权流转的主要动因（吕晨光，杨继瑞，等，2013）。农业转移劳动力转出土地获得租金、转入方扩大经营获得规模效益、促进集体经济与社区发展、工商企业等获得效益较高开发项目需要的土地，各主体在追求各自利益目标过程中共同促进农村土地流转（冷崇总，1999；徐旭，蒋文华，应风其，2002）。农业科技水平迅速提高（黄延信，等，2011）、制度变迁的推动、社会经济的发展是加速我国农村土地流转的重要原因（蒋满元，唐玉斌，2006）。李志波，周晓辉（2009）认为，农村土地细碎化、农田水利等基础设施落后、农业技术落后、资金投入少，农业生产效率低下等为农地承包经营权流转创造了条件。（2）经营权退出的模式。主要有以下出租、转包、互换、股份合作、入股、信托6种流转模式（林木山，2000；钱良信，2002；孙瑞玲，2008）。董国礼等（2009）认为有私人代理、政府代理和市场代理3种模式，绩效比较从高到低依次为：市场代理、政府代理、私人代理。按参与主体有：种植大户经营、龙头企业直接经营、专业合作社经营、“龙头企业＋合作社”经营、集体统一经营、股份合作经营（孟俊杰，等，2011）。（3）经营权退出的影响因素。影响承包地经营权退出的因素众多，非农收入、流转收益、教育程度、非农产业发展水平、人均纯收入水平、社会保障水平等越高对经营权退出有正向影响；反之，越低则抑制退出（罗进华，2002；张文秀，2005；杨洪涛，2006；张丁，2007；包宗顺，2009）；土地过于零散、剩余劳动力转移困难、农地的保障功能、缺乏养老保险与失业保险等因素也阻碍经营权退出（徐珍源，2010；翟研宁，2013）。（4）经营权退出的风险及防范。主要有经济风险、社会风险、生态风险、政治风险、粮食安全风险、道德风险和文化风险等（四川省社会科学院调研组，2011；孙福林，2011；郭亮，2011；邓晓玲，2011；金丽馥，2011；姜晓萍，2011；刘颖，2010；林旭，2009；卿海琼，2009）。流转风险的主要成因：各方的经济利益冲突、制度缺陷、经济波动、政治干预、客体条件、组织结构不健全等（扈红英，2012；耿彩云，2012）。风险的防范措施：必须坚持保护农民利益（郭晓鸣，2011），尊重农民流转意愿（蒋永穆，2010），增强农民的自我风险意识（吕琳，2010），建立和完善农村社会保障（邓大才，2004；郭晓莉，2009；侯志阳，2010；吕颖毅，2011），建立风险预警机制和严格的土地用途管制（金丽馥，2011），约束政府政绩冲动，规范流转行为（朱新方，2009），设立市场准入制度、风险保证金制度（周徒桂，2010），走新型农业合作社或其他集体或国有农场的道路是化解政治风险的有效途径（封德平，2010），吕颖毅（2011）提出土地证券化分摊流转风险。（5）经营权退出的对策建议。坚持自愿、有偿、规范、依法的原则（杨洪涛，2006）。完善经营权的产权结构和功能，提高农民素质，拓宽农民就业渠道，改革户籍制度，建立健全农村社会保障制度，培育土地流转市场和中介机构，规范政府、农民等流转行为等（王新钢，2004；刘洋，2011；许恒周，2011）。

2．承包地承包权退出研究进展（1）承包权退出的法理依据。杜文骄（2011）认为，承包权静态赋权有违法理的平等、公平要求，特别是转户进城农户，其农村集体组织成员资格即不复存在，如果允许农村迁出人口持有承包地就可能使其既享有农地承包经营权，又享有城市社会保障权，导致权利的重复享有，从私权平等保护理念，有悖社会公平，建立承包权退出机制是必要的。但王瑞雪（2006）认为，农村土地权利归农民主体，以法律手段强制收回部分迁入城市居住农民的土地权利就会有逆潮流之嫌；农民土地与城镇户口在法理上是两个范畴，非此即彼有失公允（刘奇，2011）。（2）承包地“退出权”。冯善书（2010）提出承包地退出权是一种成员权，是指让渡出土地承包经营权，退出种田而去干别的行当（周记，陈杰，2004）。这是生产力发展下农民理性选择的结果（邓大才，2003）。土地制度必须允许农民有退出自由（文贯中，2008）。赋予农民“退出权”，以制约基层组织权力的滥用，减轻农民负担（孙立刚，2003）。退出权实施的制度前提是合约缔结过程中缔约双方自主平等的缔约关系和社员受到完整保障的财产权利（王曙光，2010）。（3）承包权退出的类型。承包权退出是物权消灭，根据承包关系三要素“主体、内容和客体”发生的变化，将承包地退出分为期内退出、迁徙退出、灭失退出和消亡退出（吴国兴，2012）；王建友（2011）认为，可分为被动退出、制度性退出、准退出；高峰（2010）则将其分为强制退出和自愿退出。（4）承包权退出的影响因素。王兆林等（2011）对重庆农户调查研究表明：户主年龄、家庭主要成员是否已定居城镇、家庭是否有稳定的非农收入来源、土地是否有撂荒或闲置、退地补偿或补助是否按时足额发放、退地后生活质量预期的高低、家庭主要成员是否参加新农保、退地后医疗与养老保险预期的高低对农户承包地退出意愿有显著的正向影响；户主是否在外非农务工、土地是否位于城镇规划范围内、退地政策是否多变、退地后是否担心就业问题对农户承包地意愿有显著的反向影响。严燕等（2012）研究发现：户主性别、年龄对农村土地退出的意愿具有显著影响，家庭非农就业人数比、家庭非农收入比对愿意退出土地的意愿具有正向显著影响；户主受教育程度、非农就业时间和家庭人均土地对农村土地退出意愿影响并不显著。吴康明等（2011）调查结果显示：“退地有效需求”不足是现阶段农民不愿意主动退出土地的根本原因。周也奇等（2011）对重庆市北碚区歇马镇调查发现：转户农民存在年龄结构高龄化、社保不够全面等现状问题。刘同山等（2013）研究认为兼业经营程度和农户对土地权益的期待是影响土地退出的重要因素，市民化能力和权益认知对退出意愿有正向作用。（5）承包权退出面临的问题。当前既缺乏农民退出承包地的有效激励，也没有体现土地的财富效应，又缺乏农民城镇化的有效途径，以小城镇为主的城镇化战略对农民缺乏足够的吸引力；同时，城市政府缺乏吸纳农民工落户的动力，缺乏社会保障措施（楚德江，2011）。滕亚为（2011）对重庆户籍改革中农村土地退出补偿机制研究发现补偿标准不一且偏低、参照标准有问题、退出程序混乱、远期考虑不足等问题。（6）承包权退出的对策。建立农村土地退出机制促使务工农民市民化（吕天强，2004），是现实需求、制度反思和政策考量的结果（钟涨宝，聂建亮，2012）。罗必良（2013）认为应该从保障农民的土地福利功能转向强化土地财产功能。吴康明（2011）提出建立动态期权嵌入型的弹性承包地退出补偿机制和社会保障机制（吕天强，2004；楚德江，2011；王建友，2011；滕亚为，2011），建立退出对象评定机制（杜文骄，2011），允许拥有再进入权（周记，2004），或给予退地农民换地权益书（王建友，2011），让退出农民能再有获得承包地的机会；制定差异化的土地退出机制满足不同层次农户的不同需求，对已经具备完全城镇化条件的土地退出意愿较高的农户提供制度安排（刘同山，2013）；创新城市公共管理体制，提高新生代农民工对城市的认同感与归属感，建立退出补偿机制（郑兴明，2013）。三、对国内外现有研究的评述

从上述文献来看，国内外学者对农村劳动力转移和承包地退出方面的研究，已经取得了大量的研究成果，但对离农农民承包地退出机制的研究尚不足。

第一，西方发展经济学在理论上对传统社会向现代社会转型过程中农村劳动力迁移研究做出了巨大的贡献。但这些理论应用在我国农村劳动力转移问题研究时具有一定的局限性。因为，我国特殊的户籍制度、土地制度和社会文化差异的现实国情，农村劳动力转移与农民人口城镇化分离、农地使用权市场交易机制不完善、农民无权进行土地所有权市场交易等，中国的农业现代化滞后于城镇化，城镇化滞后于工业化，离农农民的市民化和承包地的退出，从西方传统的理论框架难以获得有效的解决方案。

第二，已有研究没有将“离农农民”与“留守农民”结合起来研究，更多关注离农农民的市民化出路和权益保护，而现行土地制度，离农农民承包地土地权利与责任不对应，“有权利没责任”，忽视了离农农民承包地的使用约束，也忽视了留守农民的土地需求和利益保护。新的人地矛盾和农民内部的“二元结构”，制约着农业现代化的发展和农村经济社会的发展进步。离农农民的市民化和留守农民的职业化是现代化进程中传统农民转型发展的两个分流方向，二者相互促进又相互制约。需要把“离农农民”与“留守农民”的意愿和利益保护结合起来研究；否则，城镇化和农业现代化都会受阻。

第三，现有研究没有将农民的承包地依存与效用价值联系起来，缺乏离农农民市民化与承包地退出的内在时空逻辑联系研究，也缺乏承包地效用价值与退出补偿内在联系的研究。离农农民，承包地主要是保障效用、财产升值效用和心理效用，生产效用功能弱化，对承包地的生产投入和耕地保护趋近于“零”；留守农民，承包地主要是生产效用，使用权的获得和生产的方便性是核心。如果不从农民承包地效用价值视角分析问题，就难以抓住问题的主要矛盾，无法制定出有针对性的有效政策。

第四，已有研究缺乏针对离农农民承包地退出机制体系的研究，尤其缺乏从离农农民微观层面退出承包地的行为动力、条件、补偿、激励、约束和风险研究。尚需通过对离农农民退出承包地决策行为影响因子的计量分析，构建离农农民退出承包地的动力机制、条件机制、补偿机制、风险及防范机制、政策激励与约束机制等机制体系。

1 导论

1.1 问题提出及研究背景

承包地退出是中国工业化、城镇化过程中无法回避的客观现实问题。早在1984年中央就“鼓励农地向种田能手集中”，2001年提出土地承包经营权流转政策，2007年我国《物权法》明确指出承包人有转包、互换和转让承包地等权利；但农地保障和财产效用（钱忠好，2003），以及农民缺乏永久性迁移的不完全城镇化（陶然，徐志刚，2005），增加了农民的持地“黏性”。已有调查显示：78.5％的新生代农民工希望成为市民（刘传江，程建林，2008），可84％的农民工希望进城定居后能保留承包地（钟经文，2011）。我国承包地退出机制缺失，农民“离农”不“离权”、“弃耕”不“弃地”的扭曲人地关系，使承包地粗放经营与撂荒蔓延，局部地方耕地撂荒高达80％（曹勤顺，2013）。人口城镇化和农业现代化受阻并存，对耕地质量保护、国家粮食安全、新型城镇化、农业现代化和在农农民增收等目标的实现形成了巨大障碍。

改革开放30多年来，伴随着中国经济社会的深刻变化，农民向非农产业和城镇大量转移，其就业领域、职业特征、收入来源、生活方式等都相当不同了（贺雪峰，2010），兼业户、半进城户、进城户、非农户等对承包地生计依存关系发生了内生性裂变。引导离农农民“依法、自愿、有偿”退出承包地经营权，甚至具备城镇化能力的离农农民退出承包权，这既是贯彻党的十八大“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”战略与“坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权”精神的需要，也是落实十八届三中全会“加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利”精神，实现2014年中央一号文件“完善农村土地承包政策，落实农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”政策的有效措施。

离农农民承包地何去何从？从新结构主义经济理论看，离农农民退出承包地不仅需要发挥政府的推动作用，而且取决于市场化就业环境下农民的退地能力和退地意愿。离农农民承包地该不该退出、能不能退出、愿不愿退出？哪些因素影响他们退出承包地？退出需要什么样的条件？退出动力机制如何、需要增强哪些动力？该如何建立退出补偿机制？退出存在哪些风险、该如何防范？需要建立怎样的承包地退地行为有效激励和约束机制？要正确回答这些问题，需要分类深入研究不同类型离农农民对承包地的依存关系及其效用价值，弄清离农农民承包地退出条件，构建离农农民承包地退出的动力、补偿、风险防范、激励与约束机制。

因此，本书选择离农农民为研究对象，分类研究不同类型离农农民对承包地的依存关系、效用价值、持地目的和退地行为，对丰富土地产权理论、土地制度变迁理论和完善我国农村基本经营制度具有重要的理论价值；同时，通过重庆、湖南、河南等离农农民承包地利用与退出现状实地调查，在分析离农农民承包地退出行为的影响因素基础上，弄清退地的条件，分析退出动力、补偿和风险防范机制，针对性提出退地激励与约束机制，瞄准性提出离农农民承包地退出政策建议，对新型城镇化过程中科学制定离农农民承包地退出政策具有重要的现实意义。1.1.2 研究背景

随着我国工业化和城镇化的加速发展，农民的职业流动和社会分化进一步向广度和深度上纵深发展。据《2012年农民工调查监测报告》显示：近5年，我国农民工总量呈逐年增长趋势（见表1-1）。表1-1 2008—2012年农民工数量数据来源：国家统计局。

2008年年末为22542万人，2009年年末为22978万人，2010年年末为24223万人，2011年年末为25278万人，2012年年末达26261万人，年均增长率为3.9％。农民工的职业、收入和居住等分化加剧，随着离农时间的延长，进城农民的城市融入能力不断增强，对农地的依存持续弱化，特别是整户离农的举家外出农户，基本脱离对农村土地的生计依存。从2008年以来，举家外出农民工人数呈逐年增加趋势，且举家外出农民工占农民工总量的比例稳定在12％以上，2008年为12.68％、2009年为12.91％、2010年为12.67％、2011年为12.97％、2012年为12.85％，这部分离农农民已经具备在城镇定居生活的能力。

离农农民处在“半城市化”状态，引发一系列农村经济社会发展难题。2012年，我国城镇常住人口达71182万人，城镇化率达52.576％（国家统计局，2013）；但中国社会科学院在2013年《城市蓝皮书》中指出：2012年，按户籍人口计算全国的城镇化率仅为35.29％；若按在城镇中的离农农民市民化程度为40％平均推算，目前真实完全的城镇化率只有42.2％，这比国家统计局公布的按常住人口计算的城镇化率低10.37％（中国社会科学院，2013）。可见，城镇化进程远低于工业化进程，离农农民受城镇化制度、成本、能力、文化、社会排斥和城镇承载能力等方面的约束影响，处在非永久性迁移的“半城市化”（王春光，2006；杨昕，2008）夹层中。其市民化进程严重滞后，这引发了一系列经济社会问题，尤其是农村经济社会问题。

一是耕地流转率低，撂荒率高，规模流转交易费高，规模经营受阻。据农业部经管司的数据显示：1999年，全国流转的耕地仅占全部耕地面积的2.53％，2006年占4.57％，2008年占8％，2010年占12％。即使是在经济发达、人地依存关系快速减弱的广东，农户2007年的耕地流转率仅为14.4％（罗必良，2012）。由于没有集体统一调整地块，无法实现连片耕作，其中三分之二的流转面积没有促进规模经营（张路雄，2008），而少部分规模经营的非粮化、非农化特征明显。

二是农业劳动力老龄化和妇女化。调查显示：农村青壮年劳动力普遍离农，2006年我国51岁以上农业劳动力占农业从业人员的32.5％，超过国际劳工组织所规定的15％国际标准，且农业劳动力中女性占从业人员的比重上升到73.4％（谭琳，2007）。“明天谁来种地”？培育新型农业经营主体的农业现代化也必然要求离农农民退出承包地。

三是农村空心化，农业粗放经营，耕地撂荒严重。伴随农村劳动力大量转移，“空心村”大量出现，农业不断被副业化（罗必良，等，2012）。耕地撂荒普遍存在，且呈加剧趋势，严重的地区，如山西局部地区实际耕种面积不足20％（曹勤顺，2013），甚至粮食主产区的四川，局部地区实际耕种面积不足50％（张学敏，2013）。

四是农业收入比重下降，对农地的生计依存关系减弱。农业收入在农户家庭人均纯收入中比重，从1985年的75.02％下降到2007年的42.1％（何秀荣，2009），而工资性收入比重占农民人均纯收入的比重达52.1％（国家统计局，2012）。工资性收入成为农户家庭收入增长的重要来源，农民土地生计依存持续弱化。

五是“离农”与“持地”情节并存。调查显示：84％的农民工希望进城后能定居并保留承包地（国务院发展研究中心，2012）。进城农民“离农”不“离权”的扭曲人地关系，使家庭联产承包责任制的缺陷逐步显化，中央稳定农村基本经营制度的政策价值取向面临严峻挑战。

为此，早在2006年，中央提出“统筹城乡发展”，寻找“三农”问题解决新思路。重庆、成都、浙江嘉兴等统筹城乡发展改革试验区，积极探索农民市民化与承包地退出新路径。2006年，成都统筹城乡改革，从“双放弃”（放弃宅基地和承包地）转向到“持地进城”；2008年4月，浙江嘉兴实行“两分两换”，即将农民宅基地和承包地分开，将搬迁和土地流转分开，用宅基地置换城镇的房产，用土地承包经营权置换城镇的社会保障，但在“被上楼”的呼声中停住了脚步；2010年8月，重庆启动户籍制度改革，发起农民以“土地换户口”的城镇化改革运动，计划3年内1000万农民脱下农村“三件旧衣服”（承包地、宅基地和林地）换上城镇“五件新衣服”（就业、住房、教育、养老、医疗），转户进城成为市民，也在一片质疑声中走向“持地进城”，户口转成城镇户口，但承包地并未退出。目前，以成都的“双放弃”、浙江嘉兴的“两分两换”和重庆的“土地换户口”等为代表的农民城镇化承包地退出试验探索暂已告一段略。由于统筹城乡中，农民城乡转换“资源对价”缺乏科学理论指导，农地内含的权利与价值缺乏科学计量，政府高额成本的背后农民满意度并不高，“退地”试验并不成功。

从经济发展理论、国际发展经验和中国现实国情等角度来看，我国亟须通过政策调整，创新政策环境，建立离农农民承包地退出长效机制，获得城乡土地、劳动、资本等要素资源重新配置效率，并从技术进步和体制改善中获得更高效率，以创新性驱动解决重中之重的“三农”问题，实现经济增长向全要素生产率驱动型转变（蔡昉，2013）。

1.2 相关概念界定

目前学术界尚未见到“离农农民”的规范定义。但改革开放以来，在家庭承包制和市场经济体制等制度环境的作用下，我国农民作为社会经济活动的实践主体，突破集体化时期被束缚在土地上同质性农民的范畴，离开农业生产领域进入到非农领域拓展发展空间，或兼业从事农业，农忙时从事农业生产，农闲时务工经商等；或离开农业，离开土地，甚至到省外、国外务工经商，远离乡土，成为一种普遍社会现象。

可以从离农时间、离农情况、从事职业或从业收入等多角度界定离农农民。根据离农时间，农民有季节性离农农民（或叫阶段性离农农民）和常年离农农民。季节性离农农民在农闲等时间从事非农劳动，农忙时间还是从事农业劳动，主要是兼业劳动；常年离农农民是指长期离开农业或农村，几乎不从事农业生产的农民。根据离农、离土与离乡情况，又可分为：离土农民、离乡农民和离土又离乡农民。离土农民是指离开土地，主要不从事农业生产，但还是居住在农村的农民；离乡农民是指离开农村，已不居住在乡村里，但还有可能从事农业的农民，如搬入城镇居住，但还回乡种地的农民或异地租种土地的农民；离土又离乡农民是指既不从事农业生产，也不居住在本地或外地农村的农民。根据从事职业，可分为纯农民、兼业农民和非农农民。纯农民完全从事农业生产；兼业农民既从事农业生产，又从事非农劳动；非农农民是已不从事农业生产，但有农业户口，身份还是农民。由于农户家庭内部分工的存在，当前我国农民的离农情况复杂，一个农户家庭中可能各种离农情况都存在，不易划分清楚。

为此，本书从职业和收入视角界定，所指的“离农农民”是指从业和收入不依存农业且以集体成员权拥有承包地的农民群体。换而言之，就是因非农职业而离开农业生产的农民群体，主要包括离开农业生产从事非农劳动的务工经商的农业转移劳动力及其随迁亲属、升学和参军离农人员等。（2）离农农民与农民工的关系

随着我国农民阶层的分化，学术界用得较多的概念主要是农民工，为厘清概念间的关系，明确研究范畴，有必要先弄清农民工与离农农民的关系（图1-1）。图1-1 农民工与离农农民关系图

农民工是指一年内在本乡镇以外从业6个月以上的外出农民和在本乡镇内从事非农产业6个月以上的本地农民。

离农农民是指已从农业领域转移出来的农业劳动力人口及其家人，主要包括农民工、升学、参军等转移出农业领域的农业人口。从包含范畴看，离农农民不仅包括农民工，还包括升学、参军、农村医生等离开农业生产的劳动力及其随迁家人。

农民工是一个庞大的群体，也是离农农民的主体部分，是可能退出承包地的主要对象，理应成为承包地退出研究的主要对象。本书如不特殊说明，农民工和离农农民都泛指离开农业生产的农业人口，并不严格区分。1.2.2 承包地

根据我国现行2002年制定的《农村土地承包法》的相关规定：承包地是指农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。包括农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地。由于耕地、林地和草地的经营特征差异和承包期限的不同，《农村土地承包法》第二十条规定：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”本书为研究的简化，如不特殊说明，仅研究承包地中的耕地退出，林地、草地等退出可适当参考借鉴。1.2.3 经营权退出与承包权退出

承包地退出的实质是承包地“产权”退出带来的一系列相关利益分配的制度安排。根据制度经济学中关于产权的界定、分割与退出，承包地“产权是一束权利”，具有可分性和可转让性等特点。在我国农村土地承包经营权制度的实践、创新和发展过程中，实现了土地承包经营权进一步“两权”分离为经营权和承包权。根据退出承包地的产权内容和特点不同，本书中承包地退出包括经营权退出和承包权退出（表1-2）。表1-2 经营权退出与承包权退出比较表（1）经营权退出。经营权退出是保留承包权的基础上将在承包期限内的承包地经营权让渡给他人。《农村土地承包法》第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”以经营权退出方式退出的仅是承包地的经营权，承包权还保留着，坚持农户自愿、有偿转出原则，合同到期可收回，时间可长可短，转出方式灵活多变，是一种部分产权的退出。它具有灵活性、有偿性、时限性和可逆性的特点，是一种可逆交易行为。（2）承包权退出。承包权退出是将以集体经济组织成员权为基础获得的承包地退还给集体经济组织，不再承包。退出的是承包权（意味着内含的经营权也一并退出）。《农村土地承包法》第二十六条规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”可见，我国现行土地承包权是一种以集体成员权为先决条件的，是农地所有权在农村集体经济组织成员之间的一种平均分割，具有准所有权的性质，承包权只能退给农村集体经济组织。因此，从契约关系的角度看，承包权退出具有完整性和长久性，是一种彻底的“退地”行为。如果户籍没有转出，仍属于集体经济组织成员，下轮集体土地发包时还可再申请承包集体土地；但如果户籍转出，则不再属于集体经济组织成员，下轮集体土地发包时不可再申请承包集体土地，这种退出具有不可逆性。

经营权流转（退出）是继家庭承包责任制度创新之后的又一大创举（陈永志，黄丽萍，2007），是承包地产权退出的初级形态。从人口城镇化和农业现代化协同发展战略而言，承包权退出更具有深层现实意义，这意味着离农农民从职业离农到身份去农的根本性转换。统筹城乡发展与户籍制度改革中，承包权退出的实践探索——“承包地换社保”等推动着土地制度的再度创新。学术界对经营权退出的研究汗牛充栋，而对离农农民自愿退出承包权的研究尚少，同城乡统筹改革试验一样，承包权退出研究尚刚刚起步。我国农村社会阶层剧烈分化变迁下土地承包经营权如何退出？如何构建与生产力发展水平相适应的土地制度？承包权退出理论研究远落后全国各地的实践探索，这些实践亟须理论的指导。因此，本书将分层研究不同离农深度下承包地经营权与承包权的退出问题，侧重研究离农农民承包权退出。

1.3 研究内容与设计

本书以离农农民承包地退出机制研究为题，研究人物对象范畴为务工经商、上学、参军等离开农业生产的离农农民，研究土地空间范畴为农村一般农业生产区域的承包地，不包含已纳入城镇规划区或城郊的增值或附加值高的承包地。农村一般农业生产区域承包地的主要功能是农业生产，非农用途的可能性小，产值和预期增值空间变化较小；而已纳入城镇规划区或城郊的承包地，其农业生产的功能用途附加值高，非农用途功能转换可能性大，预期增值收益与一般农区的差异较大。因此，本书研究范围仅限于农村一般农业生产区域离农农民承包地的退出。（2）主要研究内容

①离农农民分化与承包地效用价值变迁研究。通过分类研究农户部分劳动力离农、全部劳动力离农及全家人离农，弄清不同类型离农农民对承包地依存关系、效用价值与持地目的；分析不同依存条件下离农农民承包地粗放经营与撂荒行为的产生，以及现行土地制度“公平与效率”二重悖论下农村新的人地矛盾形成；分析承包地生产效用、保障效用、财产效用和心理效用等多重效用价值重构与使用权和承包权退出方式；阐明了离农农民承包地依存关系、效用价值、持地目的与退出方式的内在逻辑联系。

②离农农民承包地退出调查与影响因素实证研究。通过对重庆、湖南、河南三个样本区问卷调查和农户访谈，掌握样本农户承包地利用与退出情况，在统计分析样本农户信息基础上，分析了离农农民承包地退出的农户、区域和环境条件特征。根据数据分布采用Logistic模型对离农农民承包地退出影响因素进行了计量分析，结果表明：影响离农农民承包地经营权退出和承包权退出的因素与作用方向基本一致。户主职业、离农率、经营权转出面积、撂荒面积、承包地作用、非农收入稳定、养老保障、退出补偿政策8个因素对经营权退出呈正向影响；而家庭总人口和生计依赖程度2个因素对经营权退出呈负向影响；户主职业、离农率、承包地作用、非农收入稳定、医疗保险水平、退出补偿政策6个因素对承包权退出呈正向影响；家庭总人口、承包地面积和生计依存程度3个因素对承包权退出呈负向影响。

③离农农民承包地退出的条件分析。离农农民承包地退出需要具备一定的必要条件、充要条件和宏观政策环境条件。随着离农农民非农职业、非农收入、社会保障等的提高，承包地经营权与承包权退出能力不断增强。通过分析承包地退出需要具备的必要条件（非农就业、非农收入、社会保障等）、充要条件（退出收益大于持地收益等土地权益保障条件）和政策环境条件（户籍、社保条件）等，发现多数离农农民必要条件基本具备，但非农收入长期稳定性缺乏、社会保障水平偏低，承包地退出的充要条件不足，承包权退出机制缺失，据此提出建立承包地退出机制框架（动力、补偿、风险防范、激励与约束机制），并阐明了其内在逻辑联系。

④离农农民承包地退出的动力机制。离农农民承包地退出受到来自政治、经济和社会等多方动力的作用。国家粮食安全、耕地保护、产业结构调整等政治动力因子推动着中央和地方政府改革户籍、健全社会保障制度等以创造退出条件；退地补偿、保障替代、市场化转让等经济引力正向作用于退出，承包费取消、撂荒无责等经济推力缺失，持地补贴（种粮补贴、良种、农资综合补贴等）和土地保障等经济阻力反向作用于退出；市民化和改善子女教育与发展等社会动力正向作用于退出。总体而言，目前承包地退出存在总动力不强、结构性失衡、各主体功能耦合不畅、农村土地要素市场动力缺乏，致使离农农民承包地退出动力严重不足。

⑤离农农民承包地退出的补偿机制。离农农民承包地退出补偿依据在于合法土地权益退出所造成的效用价值损失。在对各地户籍改革试验中离农农民承包地退出补偿标准实践考察基础上，发现承包权退出补偿存在依据认识不清、责任主体不全、标准构成不全、政府成本分担过高、资金来源不足和方式过于简单等问题。据此提出了由承包地退出资源价值、社会保障价值、预期增值价值和其他价值等构成的科学补偿标准并进行了测算，进一步论证了承包地退出补偿各责任主体及其应补偿份额和补偿资金来源，分析了常见补偿方式及其利弊并提出建立多样化补偿方式。

⑥离农农民承包地退出的风险防范机制。由于承包地具有保障和财产等多重效用，受离农农民个体、家庭和自然、经济、社会、制度等风险因素的作用，无论是经营权还是承包权退出，都不可避免地存在一些退出风险。通过对离农农民承包地退出存在的风险类型（失业风险、法律风险、制度风险、社会风险和政治风险等）的分析，发现当前离农农民承包地退出存在较大的潜在风险，且呈现出风险主体多元性、外部性和传递性等特点，据此提出在离农农民承包地退出前环节完善《农村土地承包法》，建立承包地退出制度和相关联动扶持政策；退出中环节，做好退出必要条件的检查、退地价值的评估与权益保障、退出程序的规范和管理；退出后环节，监督检查纠正退地政策落实偏差、纠纷处理和退地贫困救济等工作。

⑦离农农民承包地退出的激励与约束机制。前述研究表明：离农农民承包地退出需要进行有效的激励和约束。坚持离农农民“依法、自愿、有偿”的退地原则，从经济补偿、社会保障、就业培训、财政补贴等方面建立激励机制，引导不依存型和潜在依存型离农农民自愿有序退出承包权；同时，从用途约束、撂荒约束、惠农约束、退地约束等方面建立约束机制，防止耕地滥用和盲目退出，引导和规范离农农民承包地经营权与承包权退出。1.3.2 研究思路、技术路线与研究方法（1）研究思路

本书将理论模型与实证分析相结合，遵循概念框架—理论分析—实证分析—作用机制—政策建议的研究范式，按照从抽象到具体、从理论—实践—再理论—政策建议的逻辑次序来安排研究过程。

在退出机制研究部分，由于影响离农农民承包地退出的因素众多，且各因素相互间的关系和作用机理复杂：一些因素相互之间可能存在因果关系，甚至互为因果关系；一些因素间可能存在包含关系，甚至相互包含关系；还有一些因素间可能存在递进或并列等关系。为使结构层次分明，论证逻辑清晰，在充分论证离农农民承包地经营权与承包权退出条件基础上，构建承包地退出的动力、补偿、风险防范、激励与约束机制，并从各个方面展开论述，在论证过程中尽可能详尽其相互作用机理，从而形成一个较为完善的离农农民承包地退出机制体系。（2）技术路线（见图1-2）（3）研究方法

①文献研究法。通过大量文献检索与研读，分析国内外农业劳动力转移理论，以及转移后农地利用情况；分析农业转移劳动力的退地决策行为及影响因素；归纳总结当前相关研究成果的不足之处，提出需研究的问题，界定研究主体、范畴和内涵，明确研究思路，找到研究的理论基础以及本研究与现有相关研究的不同之处。图1-2 技术路线

②问卷调查法。本书选取河南、湖南、重庆离农人口大省市进行问卷调查，了解样本地区农村经济与社会结构、农民迁移模式、承包地利用状况及其退出现状。了解样本地区农民离农就业、收入和保障情况，承包地利用、流转与撂荒、依存与效用价值，承包地退出意愿、风险及影响因素。釆用抽样调查与典型调查相结合的方法。获取第一手原始资料素材。

③定量分析法。本书在进行定性分析的基础上，利用问卷调查的一手数据，进行定量分析，力求提高研究的精确性和科学性。对调查相关数据进行描述统计分析基础上，运用Logistic模型对离农农民承包地退出决策行为及其影响因素进行了计量分析。

④案例分析法。对已退出承包地的典型农户进行访谈交流，了解其承包地退出的动因、希望退出的方式、希望退出获得的补偿方式、需要具备的条件、家庭社会保障情况、家庭经济的主要来源、生活情况等。并对一些典型离农农民承包地利用与退出案例进行分析研究，进一步揭示农民利用与退出过程中所遇到的制度瓶颈，理解离农农民农村资源退出过程中，农户与农户、农民与政府之间的制度利益博弈以及价值取向，通过案例分析，为退出机制建立获得一些有益的因子。

⑤系统分析法。承包地退出不是由某一种机制或是某几种机制所能引导有效退出，它实际上是各个退出机制子系统与所处的经济社会环境大系统各因子间相互影响、相互作用的漫长过程的结果。因此，本研究采用系统分析法，从系统的角度研究承包地退出影响机制因素，构建一系列的机制体系。1.3.3 数据来源与应用（1）数据来源。本书的研究数据主要来源国家统计局等相关统计数据和笔者组织的“离农农民承包地利用与退出情况”专项调查和访谈数据。2012年6月对问卷进行测试和修改；2012年7～8月对重庆、河南、湖南三省（市），每省随机抽取3个村，每村选取100户离农农户进行问卷调查；同时，对调查的每个村（组）进行1份村（组）问卷调查。共发放农户问卷900份，回收有效问卷886份，有效率94％；村组问卷9份，全部收回且有效。并对样本村组的典型样本户进行了专题访谈。（2）数据应用。①案例分析。对典型离农农户承包权利用与退出情况以及典型在农农户承包地利用等进行案例分析；②统计分析。根据统计数据和调查数据，进行了离农情况、收入差距等的百分比分析和农户离农就业情况、承包地利用情况、承包地退出情况、家庭经济情况等频度、频率分析。③计量分析。运用调查数据，建立离农农民承包地退出影响因子模型，对承包地退出影响因子进行了计量分析，为退出机制研究提供实证基础。

1.4 本书框架

本书共分10章：

第1章，导论。包括研究问题的提出及研究背景、相关概念的界定与研究的主要内容、研究的方法等。

第2章，理论基础。介绍了本研究的相关理论，包括土地产权理论、地租与地价理论、土地制度变迁理论、土地依存理论、行为经济理论等，为研究提供理论基础。

第3章，离农农民承包地退出理论分析。通过细分离农农民类型，研究其承包地依存关系分化、效用价值变迁与持地目的异化，寻求离农农民承包地退出的理论逻辑，结合离农农民承包地粗放经营与撂荒的现实逻辑和农村新的人地矛盾“效率与公平”二重悖论，并分析经营权退出与承包权退出类型和退出理性行为，建立离农农民承包地退出理论框架。

第4章，离农农民承包地退出调查与实证分析。通过对重庆、湖南、河南三个样本区问卷调查和农户访谈等，在掌握样本农户承包地利用与退出情况的翔实一手资料的基础上，对样本农户承包地退出的农户特征、区域特征和环境条件特征进行了分析，并采用Logistic模型对离农农民承包地退出影响因素进行了计量研究。

第5章，离农农民承包地退出的条件分析。通过对离农农民承包地退出的必要条件、充要条件、户籍与承包地退出关系演变分析，发现离农农民承包地退出条件不足与机制缺失，构建离农农民承包地退出机制框架，并阐明其内在逻辑联系。

第6章，离农农民承包地退出的动力机制。离农农民承包地退出受到来自政治、经济和社会等多方动力的作用。国家粮食安全、耕地保护、产业结构调整等政治动力因子推动着中央和地方政府改革户籍、健全社会保障制度等以创造退出条件；退地补偿、保障替代、市场化转让等经济引力正向作用于退出，承包费取消、撂荒无费无责等经济推力缺失，持地补贴（种粮补贴、良种、农资综合补贴等）和土地保障等经济阻力反向作用于退出；市民化和改善子女教育与发展等社会动力正向作用于退出。总体而言，目前承包地退出总动力不强，且结构性失衡，各主体功能耦合不畅，农村土地要素市场动力缺乏，致使离农农民承包地退出动力严重不足。

第7章，离农农民承包地退出的补偿机制。离农农民承包地退出补偿依据在于合法土地权益退出带来的效用价值损失，在对各地户籍改革中离农农民承包地退出补偿标准实践考察基础上，发现承包地退出补偿存在依据认识不清、责任主体不全、标准构成不全、政府成本分担过高、资金来源不足和方式过于简单等问题，构建了由承包地退出资源价值、社会保障价值、预期增值价值和其他价值等构成的科学补偿标准测算，论证了承包地退出补偿责任主体及应补偿资金份额，指明了补偿资金来源，分析了常见补偿方式及其利弊。

第8章，离农农民承包地退出的风险防范机制。离农农民承包地退出存在失业风险、法律风险、制度风险、社会风险和政治风险等。当前离农农民承包地退出潜在风险大，且呈现出风险主体多元性、外部性和传递性等特点，据此提出需要在离农农民承包地退出前、中、后各阶段的建立有效的风险防范机制。

第9章，离农农民承包地退出的激励与约束机制。坚持“依法、自愿、有偿”的退地原则，从经济补偿、社会保障、就业培训、财政补贴等方面建立激励机制，引导老龄离农农民、不依存和潜在依存型自主就业离农农民自愿退出承包地；同时，从用途约束、撂荒约束、惠农约束、退地约束等方面建立约束机制，防止耕地滥用和盲目退出，引导和规范离农农民有序退出承包地。

第10章，研究结论与政策建议。对全书的研究结论进行总结，针对该研究结论进行讨论，提出合理的政策建议。

1.5 可能的创新点

对离农农民进行了不同类型细分研究，弄清不同类型离农农民承包地依存关系和效用价值发生了分化裂变，持有目的异化。生计依存型离农农民，承包地以就业、收入和生活保障为主导效用价值，持地目的是为了生产；潜在依存型离农农民，虽目前对承包地没有生计依存，但存在潜在生计依存，承包地以避险为主导功能价值，持有目的是为防止非农失业、养老等保障；不依存型离农农民，对承包地既不存在现实依存，也不存在潜在依存，承包地以财产为主导效用价值，持地目的是利用土地权利获得更多的财产收益。潜在依存型和不依存型离农农民承包地依存关系分化、主导效用价值变迁与持地目的异化，为其承包地退出提供了理论依据。1.5.2 发现退出机制缺失，农村新的人地矛盾：“公平与效率”二重悖论

研究发现：我国现行农地制度不完善，离农农民承包地退出机制缺失，离农农民承包地权利与责任严重不对应，粗放经营与撂荒蔓延，城镇化和农业现代化受阻并存。部分离农农民逐渐演变成享有并利用土地权利获取地租和农业补贴等收益的城居地主；“以农为业”的在农农民，从事低收益的农业生产，不仅需支付扩大生产面积的土地租金，而且不能获得租种地的农业补贴。不完善的土地制度、错位的农业补贴政策等，导致农村新的土地矛盾呈现出“公平与效率”二重悖论。1.5.3 重构退出补偿标准，并进行了离农农民承包权退出补偿标准测算

通过分析多地统筹城乡改革试验区的承包地退出补偿标准，发现均存在依据不明、构成不全、标准偏低等问题。笔者依据承包地效用价值结构，重新构建了离农农民承包权退出的补偿标准。新的承包权退出补偿标准由承包地的资源价值、社会保障价值、预期增值价值和其他价值四部分构成，并对各构成部分进行了科学的补偿标准测算。1.5.4 按是否国家供养，分情况针对性进行离农农民承包地退出补偿

对离农农民群体，按国家公职人员类、市场化就业类等离农农民分情况针对性补偿。已成为国家公职人员类离农农民，如公务员、教师等国家供养类离农农民，强制无偿退出承包地；非国家供养类有劳动能力离农农民，通过市场化自主就业的，如务工经商等离农农民，鼓励“依法、自愿、有偿”退出经营权和承包权，并按退出补偿标准进行补偿；老年等丧失劳动能力的离农农民，鼓励自愿“退休”退出承包地，并按补偿标准给予养老等退出补偿。

2 理论基础

2.1 土地产权理论

关于土地产权理论，国外学者通过不同的研究术语、分析工具和学术路径，形成了马克思宏观土地产权理论和现代西方微观土地产权理论。2.1.1 马克思土地产权理论

马克思土地产权理论是一个科学的理论体系（邵彦敏，2006）。马克思认为，土地产权的本质是“一定所有制关系所特有的法的观念”，是一组权利束，包括所有权、占有权、使用权、支配权、经营权、索取权、继承权、不可侵犯权等一系列法的权利（吴易风，2007）。各种权能既可以统一结合由一个产权主体享有、行使，也可以分离由多个经济主体分享并行使。土地产权权能结合与分离既取决于一定经济社会发展中的生产力水平及其与之相适应的生产关系的性质和发展程度，也取决于与之相适应的经济社会体制的发展程度。土地产权结构变化的基本规律是：结合与分离运动后，既要土地产权在经济上获得实现，又要结合与分离形成新的经济关系；否则，这种结合与分离就没有一点积极意义（洪名勇，1998；邵彦敏，2006）。土地产权交易的内容涉及两个方面：一是土地所有权的买卖。“土地的买者把这个资本正好是付给出卖土地的人，于是卖者就放弃他对土地的所有权。”二是使用权的租赁。土地所有权人把使用权出租给佃农或租赁农场主等，从而获得租金的过程。“生产力发展的不平衡性和多层次性，决定了一个社会可能同时存在多种所有制，一种所有制可能出现多种的具体产权制度。”土地产权制度又反作用于生产力。2.1.2 现代西方土地产权理论

现代西方土地产权的研究主要致力于所有权、激励与经济行为的内在联系的研究，通过考察不同产权结构对收益—报酬及资源配置的影响（菲吕博藤，配杰威齐，1994）。R．H．科斯认为，土地产权的界定和安排会影响土地资源的配置效率。在市场交易的成本为零时，产权的初始界定对资源配置没有影响；如果市场交易存在交易成本，产权的明确界定会促使谈判双方利用市场机制，通过订立合约，寻找到使各自利益损失最小化的合约安排。制度安排的选择取决于它所带来的生产价值大于它的运作所带来的费用。在市场交易条件下，产值最大化是促进土地资源优化配置的市场动力，所有权与使用权可以分离和转让，最终是使产值最大化。H．德姆塞茨认为，“产权是一种社会工具，其重要性在于：事实上，它能帮助一个人形成他与其他人进行交易的合理预期，主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励。”他比较研究共有制、私有制和国有制三种所有制，认为土地私有制优于共有制。张五常认为，只要产权是排他的和可以转让的，分成合约同所有者自耕及固定租约一样，都有能实现资源的最优配置。2.1.3 农民承包地产权

我国农民承包地的产权是由《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《农村土地承包法》《物权法》等法律和相关法规赋予农民的。《宪法》第十条规定：“农村土地属于集体所有，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《土地管理法》第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营。土地承包经营期限为三十年。农民的土地承包经营权受法律保护。”第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。”“承包经营耕地的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”《农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。”第四条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。”第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”第十六条规定：“承包方享有下列权利：（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；（二）承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。”第十八条规定：“按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利。”第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”第三十三条规定：“土地承包经营权流转‘平等协商、自愿、有偿’，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。”《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征用集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”第一百二十五条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。”

从上述我国承包地产权法规体系中可见，我国农民以集体成员权为依据，可均等获得集体农地的土地承包经营权，即承包地。享有承包地的承包权、经营权、流转权、收益权和补偿权等土地产权。2.1.4 农民承包地产权的转移

当前，我国农民承包地产权的转移，根据转移产权内容不同主要有两条途径：一是经营权的转移；二是承包权的转移。（1）经营权的转移

承包地经营权的转移，通常称为土地承包经营权流转。“土地承包经营权流转”最早是在1995年提出的，国发〔1995〕7号国务院批转《农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知的意见》中明确提出“建立土地承包经营权流转机制”。

1996年通过的《土地管理法》第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。”“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”

2002年通过的《农村土地承包法》第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”第二十六条规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”

2008年十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，按照依法自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

可见，现行法律体系中对承包地经营权的转移高度重视。根据经营转移的参与主体不同，可将其划分为农户自发经营权转移和集体（政府）推动经营权转移两类。

①农户自发经营权转移。其主要形式有互换、委托代耕、转包、转让和合营等。其优点在于：一是规模小，一般不改变原有形态，承包地边界清晰；二是基本上为口头协议，转包交易费用低；三是通常发生在亲朋和本村农户与农户之间，信任度高，期限不固定，容易收回。其缺点在于：一是转让收益少甚至没有收益；二是流转地块分散，土地细碎化现实难以改变，难以实现规模经营；三是双方都没有稳定的预期，流转期限不固定，不利于土地的长期投资；四是一般都是采用传统方式生产，不利于农业结构调整和农业生产经营方式的转变。

②集体（政府）推动经营权转移。其主要形式有租赁制、反租倒包、股田制和土地信托等。其优点在于：一是引入农业经营新主体。随着工商资本的进入，龙头企业、外资企业等业主新经营主体直接参与农业生产经营。二是规模较大，业主与农户、业主与集体（政府）一般都签有正式流转合同，经营权转移比较规范，期限较长。三是流转收益较高，一般高于农民自己耕种大宗农作物收益。四是推进了农业结构调整和农业生产经营方式的转变，多用于经营生态高效农业，农业现代化水平显著提高。其缺点在于：一是大规模连片的非粮化、非农化经营普遍，使农户承包地边界模糊化，甚至消失，再收回用于农户粮作生产困难，存在粮食风险隐患；二是强迫流转行为时有发生，农户的主体地位难以得到有效保障；三是存在集体（政府）利益侵犯农户利益，存在农地纠纷和群体事件等风险隐患。

经营权的转移在促进农村劳动力转移、减少土地撂荒和解决规模经营方面起到了一定的积极作用。近年来，为适应农村经济发展的需要，土地承包经营权流转呈现出规模扩大、流转形式多样、流转对象多元、覆盖农户不断增多的趋势（戴青兰，2006）。（2）承包权的转移

农村土地承包经营权的权能分离是中国特色农村土地市场经济发展的关键。承包权是我国家庭承包责任制下，经营权流转导致的土地承包经营权分离为承包权和经营权（使用权）而产生的，它是中国农民的一种特殊土地权利，实质上是农民以成员权享有的农地占有权的一种形式，即准所有权。农民将从集体经济组织获得的承包地，流转给其他人（或组织）经营，自己不经营，实际上经营权已经转移出去，自己留下承包权，即保留承包权，转让使用权。

但也有学者（徐志珍，张立，2003）认为，土地承包经营权是一项整体权利，转移的是土地承包经营权而非经营权。笔者认为土地承包经营权是可分的，其分离决定因素是生产力和生产关系的发展运动，在中国工业化和城市化的加速发展下，承包权的转移将是未来土地产权制度变革的主要方向。

目前，我国承包权的转移受到严格的法律约束。《农村土地承包法》第二十六条规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”“设区的市”户口转出型承包权退出仅限于农户与集体经济组织之间进行，退出主体是转户农民，客体是转户农民的承包地。可见，户籍迁入“设区的市”是承包权退出转移的法定条件，且是强制无偿退出。这种制度安排在承包地尚有保障和财产双重效用的作用下，不利于激励农民整户向“设区的市”市民化转移。可能诱导农户部分家庭成员转入“设区的市”，而留下个别家庭成员农业户口占有承包地的机会主义行为产生。承包权转移发生在转户农民和集体经济组织之间。《土地管理法》第十四条规定：“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”这里可能发生承包权转移的有两种情况：一是村组内部家庭成员增减或定期的承包权调整；二是户籍全家迁入小城镇，迁出户将其承包权转移给集体经济组织其他农户。可见，农户对承包权的调整性转移仅发生在农户之间，但要取得村民代表同意和备案。

综上可见，在现行制度体系下，我国农民土地使用权的转移可以在农民与农民之间，农民与集体、企业、政府之间依法、有偿转移；农民土地承包权的转移仅局限于符合条件的农户与集体经济组织和农户之间无偿转移。

2.2 地租与地价理论

马克思认为，“地租是土地所有权在经济上的实现，一切地租都是剩余价值，是剩余劳动的产物。”资本主义地租的实质是农业资本家租种土地所有者的土地而缴纳给土地所有者的超额利润，是农业工人创造的超过平均利润的那部分剩余价值，即农业中的超额利润。资本主义地租有绝对地租、级差地租和垄断地租三种形式，绝对地租的产生原因是土地所有权的垄断，形成条件是农业的资本有机构成一般低于工业，来源是农业工人剩余劳动创造的剩余价值；级差地租产生的原因是土地的资本主义经营垄断，形成条件是各个地块的自然条件不同，来源是农业工人剩余劳动所创造的剩余价值。土地自然条件差异又由不同因素引起，所以，马克思把级差地租归纳为级差地租I和级差地租II两种形态：级差地租Ⅰ是由于土地肥沃程度不同和地理区位的差异形成的，级差地租Ⅱ是对同一土地连续追加投资所导致的生产率提高所产生的超额利润转化来的地租。垄断地租是垄断价格带来的超额利润转化而成的地租。级差地租与绝对地租之和就是总地租，等于农产品市场价值与个别生产价格的差额。

马克思认为，“土地价格无非是出租土地的资本化的收入。”因为土地不是劳动的产品，因而没有任何价值，只是因为具有了使用价值，才可以被买卖，也才可以用货币来表示它的价格。土地价格是因为土地的稀缺性和垄断性，以及因此垄断者可以获得一定的地租收入，才有了所谓的“价格”。一方面，土地所有权的存在，使土地所有者能够固定地获得地租收入，他有权将土地出卖，因而当然要索取相应的收益，这个收益就是土地的价格。另一方面，拥有货币资本的人在购买土地时，必然要把购买土地后所能得到的地租收入，与他把这笔购买土地的货币资本存入银行所得的利息或进行其他投资作比较，收益权衡后才会成交。土地价格计算公式：土地价格＝地租/利息率（P＝R/r，其中：P——地价，R——地租，r——利息率），地价是地租以r为利率的资本化。2.2.2 西方经济学的地租与地价理论

威廉·配第在《赋税论》（1662年）提出，地租是农业工人生产的全部剩余产品，即全部农产品中扣除工资和种子等生产费用以后余下的由剩余劳动体现的剩余产品。他还提出了级差地租的最初概念和地价的计算公式。由于土地位置距离市场远近不同、土地的肥沃程度不同而产生的级差地租第一形态；同一块土地由于连续投入的劳动和资本的生产率不同而引起的级差地租第二形态。愧奈提出的“纯产品说”认为，农业中因自然界的帮助而生产的剩余产品（纯产品）以地租的形式归土地所有者所有；杜尔阁认为“纯产品”是由劳动者生产出来，由于土地私有权的存在使这部分“纯产品”归土地所有者所有；亚当·斯密在《国富论》中提出，资本主义地租不过是租地资本家为取得土地使用权而向土地所有者缴纳的农产品价格超过预付资本加平均利润以上的余额；安德森提出了土地相对肥沃的概念，揭示地租来源于生产土地产品的劳动，土地产品的价格决定地租，而不是相反；威斯特认为级差地租以土地耕种的下降序列为前提，土地产品的边际收益是递减；李嘉图在劳动价值论的基础上阐明地租理论，但他只承认级差地租，否定绝对地租的存在（周辉莉，2008）；杜能（2009）在《孤立国》一书中，一方面他以李嘉图理论为基础创建了区位地租理论，主要研究级差地租I是由于位置的优劣不同而产生的地租；另一方面在地租理论中应用了边际生产力的概念，对古典地租理论的进行了发展。第一，否定了资本、土地、劳动三分法，把它们当作具备在生产中提供服务这一共同特性的要素；第二，不把地租看成是一种剩余。

萨伊（1803）提出“三位一体”的分配论。他认为：资本创造利润、土地产生地租、劳动取得工资，即工资是劳动的补偿，利息是资本的补偿，地租是使用土地的补偿，误将资本、土地、劳动同等看成是价值的源泉。马尔萨斯在1815年发表的《关于地租之性质及其进步的研究》中认为地租是“自然对人类的赐予”。

马歇尔（1964）认为，地租理论不是孤立的经济理论，只不过是一般供求理论中的特定的一种主要应用而已，地租只受土地需求的影响，土地需求价格则决定于土地的边际收益产量（MRP）。克拉克认为，地租是土地这个生产要素对产品的生产所作的一种贡献，是一种“经济盈余”；胡佛在《区域经济学导论》中建立竞价曲线理论，可以同时处理不同类型土地使用的竞标；阿郎索在《区位和土地利用》中应用经济学中的一般均衡原理，在土地市场的均衡中创造包括农业、工商业和居住性用地在内的土地价值模式，利用“地租结构”解决了土地地租、地价的计算问题。萨谬尔森认为地租是土地要素的相应的报酬，其大小取决于生产要素的互相依存的边际生产力。可利用地租和生产要素的价格来分配稀缺资源，对稀缺资源征用地租有助于取得资源的一种更有效率的配置。

综上所述，西方经济学地租与地价理论的发展，经历了一个从质到量、从宏观到微观、从理论到实践的发展过程。尽管存在研究的诸多局限性，如宏观经济环境考虑不够，尤其没有注意通货膨胀和企业利润率的影响；同时，对地租、地价质的描述也不尽完善，但这并不影响其重要的研究和应用价值。尤其值得我们参考和借鉴的是，西方地租、地价理论中对地价量化的研究引入了边际分析、均衡分析、弹性分析、供求曲线等一系列的数学分析工具和方法，具体而详细地分析了地价的确定原则和方法及相关因素。2.2.3 地租、地价与农民土地权益

地租、地价是农民土地权益的基础理论。抛开马克思、西方经济学地租与地价的资本主义特殊经济关系。地租与地价就是土地产权在一般社会化商品经济或市场经济条件下土地所有者、经营者及其劳动者之间的一般利益关系的表现（焉香玲，2010）。绝对地租体现的是土地所有权利益关系，级差地租体现的是土地使用权利益关系，垄断地租则体现垄断集团对价格的控制利益关系；同时，地租、地价受土地供给与需求以及生产要素边际产出效益的影响。地价是地租的资本化表现，是土地所有者向土地需求者让渡所有权时获得的一次性货币收入。

我国农村土地实行家庭联产承包责任制，国家行使对农地的管理权，农村集体经济组织拥有农地所有权，农民承包土地享有承包权和使用权。农民的土地权益主要体现在：使用权流转收益、承包权退出补偿收益和国家征用集体土地所有权退出（含承包权和经营权同时退出）绝对地租、级差地租和福利补偿收益。（1）农民土地经营权流转级差地租收益

农民土地经营权流转收益的实质是级差地租收益。农民从集体承包土地，农村集体经济组织享有农村土地所有权，农民享有土地承包经营权。土地所有权的经济实现是土地承包费（取消农业税时一并减免了），土地承包费就是农村集体组织对土地的地租收入；农民作为市场经济的经营主体，经营土地的农民通过土地获取的主要是级差地租和经营剩余收益。如果农民将承包地使用权转让出去也必然存在级差地租收益。农户与业主（龙头企业、外资企业、种养殖大户等）之间租金收益就是体现的使用权流转级差地租收益。但受土地需求市场和边际收益的影响，在传统农区，农户与农户之间的农地使用权流转因多采用传统农业方式进行生产，受传统农业比较收益低的影响，土地需求弱，地租收益低，甚至无地租。当前农村土地流转市场发育不完善、农地过于细碎化、连片经营困难等，对流转地租收益低甚至无收益也有很大影响。（2）农民土地承包权退出地租与福利补偿收益

承包权是我国土地制度特有的一种合约关系。一方面，使用权以承包权为依附，承包权退出后，承包地就退出了，使用权也就随之退出；而且，如果转户进城，成员权退出，享有的承包权和所有权份额也需退出。另一方面，承包权与农村户籍成员权结合于一体，内含着城乡教育、就业、养老、低保、生育等社会福利差别和失业保障。因此，农民如果转户进城，退出土地承包权理应获得相应的地租收益和福利补偿收益；否则，即使撂荒，“有在农村”（贺雪峰，2010），也不愿意退出，何况现在农民对撂荒无需承担任何经济责任。

但现行法律规定，农民全家迁入设区的市，需强制无偿退出承包地，农民的土地权益价值没有得到体现，这不利于离农农民的永久性城市化转移。（3）农民承包地被征用，所有权退出绝对地租、级差地租和福利补偿收益

国家为了公共利益，将集体所有的土地征收国家统一使用，农村集体土地所有权转变为国家所有权，农民作为集体经济组织成员，享有的农地承包权也就必须退出了，承包地依附的承包权和使用权也就消失了。因此，农民集体土地被征用所有权的退出转移，理应获得所有权退出的绝对地租、使用权退出的级差地租和承包权退出的福利补偿三部分收益。但实际土地征用中，补偿标准按农业经营收益的一定年限补偿，仅包含使用权退出的级差地租补偿，忽略了所有权退出的绝对地租和承包权退出的福利补偿收益。

2.3 土地制度变迁理论

制度因素是经济增长的关键，一种能够对个人提供有效激励的制度是保证经济增长的决定性因素。制度由正式制约（例如法律）、非正式制约（例如习俗、宗教等）以及它们的实施政策组成，这三者共同界定了社会的尤其是经济的激励结构。所谓的制度变迁是指一种制度框架的创新和被打破（方浩，2006）。科斯定理揭示了制度也是经济人进行收益与成本计算，并从对它的改进中取得潜在收益。登姆塞茨认为私有产权有助于形成合理的土地规模经济。拉坦提出的诱致性制度变迁理论则强调了技术变化对制度变迁的引致作用。具有暴力比较优势的国家组织是决定制度是否朝向效益方向演进的一个关键角色。

制度变迁的逻辑是在潜在利益的刺激下，有创新精神的初级行动集团寻求制度外的潜在利益，并引发次级行动集团追随，从而推动制度变革过程。制度变迁方式主要有两种：一种是诱致性制度变迁，指的是微观单位在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁；另一种是强制性制度变迁，指的是由政府法令引起的变迁（王小映，1999）。

马克思认为，土地制度旨在调整农村人地关系，属于生产关系的范畴，必须适应农村生产力的发展要求才能不断推动农村生产力的解放和发展。土地制度变迁过程，实质上就是不断调整束缚农村生产力发展的生产关系的过程（谷用，李麟，2012）。2.3.1 土地所有权与使用权的变迁

土地制度在国家政治、经济、社会环境的变化中不断演进，其核心内容是土地所有权和经营权的变迁。新中国成立以来农村土地制度的变迁经历了土地改革、合作化运动、人民公社运动和家庭联产承包责任制四个阶段。前三个阶段的所有权变迁都是中央政府主导的强制性变迁，社会主义的主流意识形态决定了所有权公有的变革方向；家庭承包制是新中国成立后农民发起的第一次自下而上的诱致性变迁（张红宇，2002）。（1）土地改革（1949—1952年）。土地改革将封建半封建地主私有制改为农民私有制，土地所有权与使用权归农民。1949年，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》规定：“中华人民共和国必须有步骤地将封建半封建的土地所有制改为农民所有的土地所有制。”1950年，中央人民政府通过了《中华人民共和国土地改革法》，规定土地改革的目标是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民所有的土地所有制”。至1952年年底，全国除新疆、西藏和部分少数民族等地区外，解放区的土地改革运动基本完成。土地改革摧毁了封建地主土地私有制，实现了农民土地所有制，赋予农民土地所有权和使用权。（2）合作化运动（1952—1957年）。土地改革政策随调动了农民的积极性，但小农户生产分散，技术落后、资金和生产资料缺乏，无法扩大再生产，抵御自然灾害的能力差。这不仅影响着农业自身的发展，也制约着工业化的发展。中共中央《关于发展农业合作社的决议》号召个体农民组织带有半社会主义萌芽性质的互助组；1952年，在互助组的基础上，发展初级合作社，个体农民以土地入股，耕畜、农具作价入社，由社集体统一经营，农民作为社员参加集体劳动；1955年秋，中央强制推行高级农业合作化运动，将初级社的农民土地私有，合作社集体统一经营的土地制度改革为合作社集体统一所有、统一经营的土地制度，即土地所有权和经营权统一归集体组织。但合作社在生产分配上的平均主义，违背了自愿互利原则，打击了农民的积极性，形成了“窝工”现象。在1956年冬和1957年春，甚至各地都出现了“退社风”。这种土地产权制度安排导致劳动监督成本、组织成本过高和劳动激励过低的弊端，违背了生产关系同生产力的发展水平相适应的客观规律，阻碍了农业生产力和农业经济的发展。（3）人民公社运动（1958—1977年）。1958年，中共中央政治局通过的《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》指出：“为了适应农业生产和文化大革命的需要，在有条件的地方，把小型的农业合作社有计划地适当地合并为大型的合作社是必要的。”各地农村开始了小社并大社的工作，有的地方出现了“共产主义公社”、“集体农庄”，有的地方出现了“人民公社”。人民公社实质是在高级农业生产社的基础上联合起来组成的劳动群众集体所有制的经济组织，土地所有权与使用权统一归集体组织。1962年以后，绝大多数人民公社实行了“三级所有，队为基础”的制度，恢复和扩大了自留地和家庭副业，但仍存在着管理过分集中、经营方式过于单一和分配上的平均主义等缺点。人民公社实行的所谓“一大二公”（规模大，公有化程度高），严重束缚了生产力的发展。“三级所有、队为基础”的制度，由于缺乏多样性和灵活性，也不能适应农村经济发展的要求，打击了广大农民的积极性（邵琨，2011）。（4）家庭联产承包责任制（1978年至今）。人民公社土地制度阻碍了生产力的发展，激发了农民对土地制度创新的探索。1978年冬在遭遇干旱的安徽省凤阳县的梨园公社小岗生产队，18户农民通过了一项后来引发了中国农村大变革的有关“包产到户”的“保证书”，揭开了家庭联产承包责任制的序幕。1982年，中央一号文件正式肯定了土地的农民家庭联产承包经营制度，土地所有权与承包经营权再次分离，所有权归集体经济组织，承包经营权归农民。1984年中共中央1号文件规定把农民土地承包期延长到15年不变，以“包产到户、包干到户”为标志的家庭联产承包经营体制基本确立。1993年在《关于当前农业与农业经济发展的若干政策措施》中提到在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年的政策，并且允许土地使用权依法有偿转让。

1984年以后，随着家庭联产承包责任制对农业激励作用由潜能释放进入消散阶段，“土地流转”应运而生。土地流转的实质是让农民不仅拥有土地使用权而且拥有在承包期内的转让权，土地承包经营权进一步分解成承包权和使用权，实现了土地所有权、承包权、使用权的“三权”分离（李文琪，2002）。目前，农民集体和农户对农地实际上没有交易权、抵押权和退出权，导致一些农村集体土地流转严重“异化”，农地在取消农业税和一系列补贴政策刺激下，部分地方土地撂荒不减反增，征地中屡屡出现侵农害农事件。

面对我国经济社会加速工业化、城镇化、市场化、国际化发展态势，土地所有权何去何从也一直是我国新一轮土地制度改革的争论的焦点。目前形成了国有论、私有论、多制论和集体所有完善论四种主流观点。土地国有论者（康晓光，1995；陈明星，等，1995；蔡昉，1987；安希伋，1988；杨勋，1989）认为，应实行国有化，即废除农村土地的集体所有制，一切土地归国家所有；土地私有论者（李庆曾，1986；文迪波，1988；文贯中，1988；罗海平，1988；李永民，等，1989；刘旺洪，等，1998；江眺，等，2003；蔡继荣，2012）认为，应实行私有化，即打破农村土地集体所有制，将农村土地的所有权给予农民；多制论者（林毅夫，1992）认为，应实行多层次的土地所有制，即我国农村应建立部分土地由国家所有、部分土地由集体所有、部分土地由个体所有的国家、集体、个人多层次土地所有制，强调多种所有制并存；集体所有完善论者（周其仁，1988；刘书楷，1989；陈志刚，等，2007）认为，应坚持和完善现行的集体土地所有制。

无论土地国有化、私有化，还是集体所有制完善论，明晰土地产权是前提（陈会广，2011）。①赋予农民长久不变并有保障的土地承包经营权更符合中国经济渐进转轨的路径依存要求；②生存危机和自发演进为土地家庭承包制变迁和创新为什么会发生提供了生动的经济学解释，而博弈、政治参与及意愿等为土地家庭承包制如何变迁与创新提供了更为丰富的经济学解释，但应注意土地制度呈现地区差异性与多样化创新的同时，也存在地权不稳定性及福利保障化锁定等问题；③土地承包权流转和土地调整是边际意义上的制度变迁，有或多或少的效率和公平的双重作用。以土地流转为中介形成的土地股份合作，是在土地集体所有的前提下稳定和保障农民土地承包经营权，放活土地经营权而出现的合作组织替代农户的制度与组织创新。2.3.2 土地制度变迁的成因

新制度经济学的研究成果揭示了土地制度变迁的内在逻辑：在初始制度环境下，动力因素推动了制度由僵滞阶段演化到制度创新阶段，进而到制度竞争与选择阶段，最后回到均衡阶段，重新开始下一轮制度变迁的循环（罗必良，2005）。随着外界环境的变化或自身理性程度的提高，人们会不断提出对新的制度的需求，以实现预期增加的收益。当制度的供给和需求基本均衡时，制度是稳定的；当现存制度不能使人们的需求满足时，就会发生制度的变迁。制度变迁的成本与收益之比对于促进或推迟制度变迁起着关键作用，只有在预期收益大于预期成本的情形下，行为主体才会去推动直至最终实现制度的变迁，反之亦然。

王小映（2000）认为，市场和国家的力量相互作用推进制度变迁的。制度变迁的需求理论相信来自市场的力量，对制度变迁的需求会引致制度被创新——诱致性制度变迁。制度变迁的供给理论，更加强调国家在制度变迁供给和决定制度变迁方向中扮演着关键角色，即“由国家法令引起的”强制性制度变迁。实际上，诱致性制度变迁和强制性制度变迁所描述的是两重极端的制度变迁方式，它们并不是截然对立的。起初是诱致性的制度变迁的制度供给，最终需要国家在法律上的认可和支持；起初是强制性的制度变迁，会不断引致出一系列来自市场的制度变迁需求，从而更进一步诱致制度变迁。引致土地制度变迁的主要收益来源可以概括为：外部性内在化收益、降低交易费用带来的收益、规模经济收益和规避风险带来的收益等。前三项收益属效率范畴，后一类收益则是土地保障功能的具体体现，属公平范畴。制度中的市场主体在追求上述收益的过程中会提出改进土地制度的需求。而效率与公平之间的固有矛盾，也就成为土地制度并不能总是朝向效率方向演进的社会需求方面的原因。科技进步、人口变化、工业化和城市化、市场秩序的扩展、产品和要素相对价格的变化、土地制度以外的政治经济制度的变化和社会观念的变化等，这些都可视为引致土地制度变迁实际发生的外生条件。因此，造成土地制度非均衡的因素有二：一是土地制度本身存在缺陷；二是外生条件发生的变化。

张红宇（2002）认为，寻求最佳的绩效一直是制度变迁的终极目标。中国土地制度变迁一直在实践着一种效率更高的制度对另一种制度的替代。或者是不同经济当事人通过制度变迁来实现追加或额外收益的预期，并且都希望制度变迁表现出正效率的制度绩效。

2.4 土地依存理论

农民在不同经济社会环境下对土地的依存程度不同，与土地的关系也有差异。2.4.1 农业社会农民对土地的依存

在传统农业社会，土地是农民最基本的生产资料，是农民生产和生活资料的一切源泉。土地是农民的命根，离开土地农民就失去了生存基础。农业社会，农民与土地的关系犹如鱼水关系，加上生产力水平低，耕作主要依靠畜力和人力，肩挑背磨，“日出而作，日落而息”，脸朝黄土，背朝天，农民依靠土地过着艰苦而且自足的小农生活，勉强度日。因此，农业社会，农民无论是生计，还是心理情感都完全维系在土地上，对土地的依存是完全的。2.4.2 工业化及城镇化进程中农民对土地的依存

工业化及城镇化进程中，农民对土地的依存逐渐减弱。这是因为，工业化及城镇化进程中，第二、三产业在经济总量中的比例不断提高，提供了大量的非农就业机会，农民就业的外部环境不断变化，大量农民受第二、三产业非农就业的吸引，向现代工业部门和城市转移，农民收入结构不断发生着变化，收入水平随之提高，农村人口对农业用地的依存在不断减少（夏伟，等，2011）。农户非农收入越多，对土地的依存越弱（郭玲霞，等，2011）。

不同农户对土地的依存差异很大。对于纯农户，其就业收入几乎都源自土地，所以，其对承包地的经济福利供给意义重大，必须依存承包地才能生存；对I兼户，收入多来自土地，承包地对其提供的经济福利重要性仅次于纯农户；对II兼户，只有少部分收入来自土地，承包地的经济福利重要性明显弱化，但是如果失去这部分收入，农户生活还是会受到一定影响；而对于纯非农户，来自土地农业经营的收入只有极少部分或者根本为零，从客观上已经对土地不具有生计依存关系。

农户分化的过程也是土地效用价值异化的过程。对大多数“以农为生、以农为业”的农户而言，承包地仍然是其赖以生存的主要生产资料。在社会保障体系不完善且乡城差异巨大的情况下，土地的社会保障功能不可忽视。作为社会保障的替代物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，从而成为维护社会稳定的一个重要因素。但是，必须看到的是，土地的社会保障功能随农民收入水平的提高而减退。在发达地区，农村居民的绝大部分收入来自农业以外，土地的收入功能降低；同时，由于其他收入的提高，人们以货币收入抵御风险的能力也随之提高，而不发达地区，情形刚好相反（姚洋，2000）。2.4.3 农民与土地关系的变迁

随着农民离开农业生产领域程度的加深，以职业分化为基础的收入分化、居住分化、生活分化、意识分化等，使农民群体再不是一个同质群体。农民异质分化的过程，伴随着农地功能效用的转换与土地关系的变迁。对承包地的依存关系也发生了巨大变化，从完全依存向部分依存、潜在依存、不依存演变。

根据农民对承包地生计依存关系的变化，可将农户分为：生计依存型、潜在依存型和不依存型三种类型。（1）生计依存型。对生计依存型农民户（含纯农户、I兼户和II兼户）而言，承包地依然是家庭生产、生活必不可少的生产资料，还需要耕作土地，农业生产收益还是家庭收入的一部分，承包地客观上还承载着家庭就业和家庭生活所需的粮食、蔬菜等生活物质依存的重任，土地生产、保障效用起着主导作用。（2）潜在依存型。对潜在依存型农户而言，虽然现在已不直接进行农业生产，承包地的现实就业和家庭粮食安全等作用隐退，但由于非农就业不稳定，收入较低，社会保障水平低或缺乏，一旦因经济周期性波动或年老体力衰退等会面临非农就业困难而生计窘迫，对承包地存在潜在性依存，其承包地保障功能效用起着主导作用。（3）不依存型。对不依存型农户而言，在非农领域有较高的稳定性收入或拥有其他替代性社会保障，对承包地已不存在依存性。承包地财产功能效用起着主导作用。

但由于中国2000多年的农业文明，农民与土地的长久感情，农民对土地的深深眷念之情，对土地更是具有情感和心理安全上的依存性。深入研究农民与土地关系的变化，探究农民对承包地生产（就业、收入等）、保障（养老、失业等）、财产、心理等的依存关系及其演变，对当前调整经济社会结构，拉动内需增长和惠民政策的制定具有重大的时代意义。

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