作者：易欣、邱慧 著
出版社：化学工业出版社
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PPP轨道交通项目治理机制研究试读：
前言
目前，我国公私合作制（public-private partnership，简称PPP）事业已进入了规范化和制度化的深入调整阶段。无论是政府还是企业都对目前行业内存在的各种“乱象”提出要加强治理，而这种治理迫切需要从更系统和更高层面的角度提供扎实的理论基础和全局性政策指导。同时，国内主要大中城市目前正大规模的新建轨道交通项目，而资金不足和效率不高始终是困扰政府的两大难题，也成为了学术界和公众都极为关注的焦点。如何在轨道交通项目领域合理、规范地引入PPP模式，这既是一个极具挑战的理论问题，更是面向工程实践领域的现实问题。
由于PPP并非只是简单的融资工具，其带来的管理和制度复杂性，已非传统的项目管理技术所能完全解决。如果对PPP轨道交通项目的制度属性、公私合作意义等认识不够深入的话，就无法确保项目获得真正成功，很可能限制它在轨道交通领域的推广和应用。项目治理理论恰恰是应对这一问题的有效途径，本书在充分梳理国内外既有文献的基础上，对PPP轨道交通项目治理机制进行了系统研究，希望所提出的一些重要结论和建议，能够有助于政府和相关部门的政策设计，为社会提供更高效的公共出行服务，同时能够为PPP轨道交通领域的专家学者和实务人员的工作和学习提供有价值的参考，本书出版得到了湖南省自然科学基金项目资助（项目编号：2018JJ2682）。著者2019年1月第1章 绪论1.1 研究背景1.1.1 我国轨道交通事业蓬勃发展的需要
城市公共交通对城市发展起着至关重要的作用，如果把“城市”比作人体的话，那么城市公共交通无疑便是人体的血液循环系统。作为维系城市经济活动的命脉，其高效运转与否是城市实现自我调节、良性互动的关键。随着我国城镇化进程加快，我国城镇常住人口也在不断攀升。根据2014年中国统计年鉴，我国城镇常住人口已达到7.31亿，如果再包括城市的暂住、流动人口，这一数字将更高。显然，面对不断扩张的城市和不断扩大的人群，寻求安全、快捷、方便的低碳出行方式，正成为许多城市迫在眉睫的待解难题。以北京为例，2011年城市公共交通客运量为722552万人次，2012年这个数字迅速跃升为761578万人次，而2013年更是突破了80亿人次大关，高达804775万人次，巨大的公共交通压力可见一斑。
面对日益增长的交通需求，人口稠密的大城市其交通拥堵问题也更加突出，如果仅凭城市道路和停车场的不断新、扩建，那么即便耗尽所有的宝贵土地资源也无法应对这一难题的解决，更是对空气污染、噪音扰民等既有城市问题的雪上加霜。由地铁和轻轨等组成的城市轨道交通系统以其快速、准时、低污染和大容量的特点极大地改变了市民的出行方式，成为目前最理想的绿色交通工具，表1-1中所示数据便充分体现出了它的巨大优势。表1-1 不同交通工具的各项指标比较注：文中数据来源自参考文献［1］。
由于轨道交通必须沿线路运行，所以无论是地面的高架轨道还是地下的隐藏线路，其单位占地面积均远远小于道路运输方式，而且不受其他车辆或人群的干扰，真正能够做到准时、舒适、安全与效率兼顾。
根据发达国家大城市的发展经验，即便是大多数家庭已普及私人汽车，大力发展轨道交通仍然是解决交通问题的最佳途径之一。许多城市化水平较高的大都市，都具备了较完善的轨道交通系统，轨道交通运量可占到城市总的公共交通运量50%以上。例如，柏林54%，巴黎65%，纽约68%，而东京和伦敦更是高达94%和89%，轨道交通已［2］成为了人们出行的最主要方式。仍以北京市为例，轨道交通运量占城市总的公共交通运量百分比，2011年为30.35%，2012年为32.31%，2013年达到了39.82%。不断上升的数字恰恰说明轨道交通项目正愈来愈受到政府重视，但距离50%的运营目标仍有一定差距，还需要政府继续加大投入。
除了北京、上海和广州等已有轨道交通线路运营的城市正在积极完善路网建设以外，越来越多的大中型城市也在紧锣密鼓地加入到轨道交通建设大军中来。国家发改委最新资料显示，目前有33个城市正在筹备建设轨道交通，包括无锡、青岛、长沙、南昌、昆明和东莞等城市轨道交通建设规划获批后，全国累计获得批准的城市已达28个。根据规划，至2015年，全国将建设93条轨道交通线路，总长2700公里；至2025年，规划线路176条，总里程6200公里；至2050年，规划线路将达到289条，总里程11700公里。目前，国内已运营轨道交通线路总长790公里，在建线路36条，建设规模接近900公里。按照既定规划，预计未来10年轨道交通建设投资规模将超过1万亿元。因此，我国轨道交通事业正在进入一段飞速发展的黄金时期，大规模的轨道交通建设时代序幕已经拉开，我国也已成为世界上最大的轨道交通建设市场。1.1.2 我国轨道交通事业持续健康发展的需要
尽管我国正处于轨道交通事业快速发展的蓬勃时期，但仍然存在着两大难题。
其一，我国城市轨道交通建设日益高涨的资金需求，与地方政府捉襟见肘的财政收入存在着尖锐矛盾。联合国相关研究资料表明：城市公共交通建设投资不宜超过城市GDP的0.5%，这是一个相对合理的财政可承受指标。国家发改委相关研究结果也认为：假定80%的城市公共交通建设资金被用于轨道交通项目，其合理范围应为该市［3］GDP的0.3%～0.72%为宜。按照获批年份，根据2011年中国区域经济和各地区统计年鉴，我国28座获批轨道交通建设城市的2010年GDP总和约为155857.32亿元，假设这些城市都将GDP的0.5%用于公共交通投资，且80%用于轨道交通建设，则有623.43亿元可用。若这些城市每年GDP均保持8%的增长速度，则未来10年间财政将共投入9031.36亿元，与预计投资规模1万亿元仍存在近千亿元的巨大资金缺口。而这还是假定宏观经济持续10年均保持8%的递增幅度，通货膨胀和其他因素忽略不计，且政府能如期将GDP的0.5%中80%全部投入轨道交通建设中去的乐观估计。很显然，在未来一段时间内，资金缺口将会远远超出上述估算。
其二，我国城市轨道交通企业普遍运营状况不佳。细究其原因主要有两点：其一是城市轨道交通事业具有较强的正外部性，导致其许多间接效益未能得到有效或恰当形式的返还；其二城市轨道交通企业往往只是政府的“代理人”，存在严重的“政企不分”现象。在没有引入市场竞争的垄断背景下，企业往往以“管理者”自居，缺乏经营者的理念，既不会主动控制运营成本和提高管理绩效，更加缺乏有效的创新、激励机制，运营效率低、服务水平差“顺理成章”地成为必然结果。面对亏损，轨道交通企业及其管理部门很自然地会将原因统统归于其公益性，从而部分掩盖了运营水平不高的实际状况。为了确保轨道交通项目的正常运营，政府每年不得不进行巨额补贴，这无疑会让在轨道交通项目建设期便已背上沉重“包袱”的政府雪上加霜，使得新线建设规划不得不屡屡推迟，造成政府公信力下降，甚至引发民怨。反过来，正因为有了政府补贴这棵可靠的“撑腰树”，轨道交通企业愈发没有了市场生存压力，失去了现代企业的创新活力，如此形成了愈演愈烈的恶性循环，国内许多轨道交通公司每年不断递增的政府补贴现象便是最好的例证。
因此，寻求一种既能解决项目的资金瓶颈，又能解决运营的低效率等问题的轨道交通建设新模式，推动轨道交通事业的持续健康发展成为必然。1.2 研究意义
如前所述，轨道交通项目投资巨大、回收期长，完全依赖政府投资和运营的传统“国有国营”模式，不但无法满足城市快速发展的需要，而且往往导致财政负担沉重。除了与生俱来的公益性，公共项目的垄断性也极易引起市场失灵，后果便是政府在基础设施建设中高成本、低效率，并已成为世界性难题引发了各国在公共管理领域不断进行制度创新。一方面，轨道交通项目服务于公众交通需求，且对城市经济与环境影响巨大，具有突出的公共属性；另一方面，它又具有收费运营，企业化运作的可经营性特征，它属于典型的准公共项目。公私合作制（Public-Private Partnership，以下简称PPP）是一种公共项目管理创新，它通过公私优势互补、风险共担使参与双方实现“共赢”，也从理论上提出了一种轨道交通项目供给的新模式。
2005年国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》便已明确要放宽市场准入，加快完善政府特许经营制度，规范招投标行为，支持非公有资本积极参与市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营。2010年国务院出台了鼓励民间投资进入，包括基础产业和基础设施的投资领域的实施细则。2014年国务院又推出了包括轨道交通在内的80个示范项目，鼓励和吸引社会资本参与建设运营。同年，财政部的财金76号文件进一步提出推广政府和社会资本合作应加强项目类型、采购程序和项目监管等方面的工作。这些政策表明，各种社会资本（以下简称私营部门）参与轨道交通项目的制度环境已透明，大门已敞开。
因此，公共部门和私营部门合作参与轨道交通建设和运营，可以利用各自资源，发挥各自优势，通过构建长期互惠的合作机制实现共赢。在双方合作过程中，公共部门不但减轻了投资压力，而且借助于私营部门的技术创新和服务水平，提高了建设资金的使用效率和项目的运营效率，更好地提供公共出行服务；私营部门则可充分利用闲置资金和自身的技术管理优势，获得长期稳定的利润，并由此与公共部门建立良好的合作关系，获得更多的类似项目机会。通过公共部门和私营部门间长期的合作博弈，最终可以演化为互利的长期伙伴关系。表面上看，参与各方似乎都无法实现自身利益的理想最大化，但实际上合作所带来的总收益却往往比任何一方“单打独斗”都更高，这也就实现了福利经济学中所谓的社会效益帕雷托改进，也更加符合轨道交通项目的公益属性。从工程实践上看，采用PPP模式的北京地铁4号线后评价数据，如表1-2及图1-1、图1-2所示，结果显示其不但服务水平明显优于采用传统模式的其他可比线路，而且经济指标上也同样更加出色：4号线的每车千米成本与每人次成本均低于5号线，其［4］中每车千米成本相差13.84%，每人次成本相差2.89%。图1-1 2010年度日客运强度图1-2 2010年度无故障列车周转率表1-2 北京地铁4号线实际运营指标与计划指标对比
综上所述，大力发展PPP轨道交通项目的优势显而易见，但如果想“完美”地达成PPP模式的设计初衷，那么关键就落在了PPP的3个“P”字上面。不同于传统的政府主导投资轨道交通项目，项目成功与否不仅取决于公共部门这个“P”的合理定位，还取决于民营资本这个“P”的合作意愿，而最核心的当属第3个“P”合作伙伴关系能否顺利实现。因此，本书的研究内容将主要围绕着PPP的这3个“P”字，以分析轨道交通项目特点和PPP的本质为基础，基于治理的视角系统研究PPP轨道交通项目，并对这种合作绩效进行有效评价，以期公私双方通过有效合作形成真正伙伴关系，促进PPP轨道交通项目成功。根据这些研究内容，本书的研究既有一定的理论价值，也有很强的现实意义。
①从理论上完善了以项目治理为研究范式的PPP轨道交通项目研究思路，也为国内外学者在面对类似于轨道交通建设的各类PPP项目时，提供了一个可供解决问题的研究途径和参考方法。
②构建了一个基于治理视角的PPP轨道交通项目研究完整框架，通过全面的项目内外部治理机制设计，为政府在轨道交通领域的科学决策提供有效的理论支持。
③通过项目内外部治理机制的系统研究，能够更好地避免公私双方互不信任、两败俱伤的现象出现。强化PPP既能解决公共资金不足，又能提高项目资源配置效率的功能，对促进我国轨道交通事业的持续健康发展具有重要的实际意义。
④为公共部门与私营部门在PPP轨道交通项目的责权利和风险的分配或分担提供了科学依据，通过“特许协议”等各种制度和规则的规范和落实，对公私双方在PPP轨道交通项目特许协议谈判过程中的实际工作具有很强的指导意义。1.3 国内外相关研究综述1.3.1 PPP研究述评（1）国外研究述评
PPP的理论基础是美国著名经济学家萨缪尔森的公共产品理论，但类似于对项目的概念界定，PPP的内容同样极为宽广，各国学者对［5］其确切定义一直无法达成一致：联合国相关研究机构认为PPP包含了来自不同社会系统发起者全部制度化的合作方式，目的是解决当地某些复杂问题；欧盟委员会认为PPP是指公、私部门间的合作关系，目的是完成过去完全由公共部门供给的公共项目或服务；美国国家委员会认为PPP是介于私有化和外包之间的公共产品供给方式，利用私人资源建设和维护基础设施或公共服务。尽管这些定义的外在描述存在一定差异，但其内涵概括起来却是基本一致的，美国著名的经济学［6］家Savas在其《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中提出：PPP模式是公共部门和私营部门共同参与生产或提供物品与服务的任意组织形式，是因项目结盟而建立的紧密合作关系，是参与各方为改变城市状况的一种创新形式。
发达国家开展公共部门与私营部门合作的研究相对较早，Foster［7］和Berger研究了7座美国城市地方政府吸引私营部门参与公共服务的举措，指出应根据城市自身特点选择适合的合作方式，Brooks、［8］Liebman和Shelling等从福利经济学探讨了合作双方的不同角色，如何考量私营部门的合理参与度以兼顾社会公平与效率，但这些研究只能算是比较模糊的PPP雏形与先行概念，尚未形成系统的研究体系。
真正意义上的PPP模式产生于20世纪90年代英国，并迅速在西方发达国家广为流行：英国在1997年开始在卫生、交通和环保等诸多公共领域大力推进PPP项目，加拿大随后在污水处理、能源和体育设施等领域也成功采用了PPP模式，美、日等国也实施了许多成功的范例。PPP的核心问题是如何安排协议框架，让公共部门和私人企业通过合同明确双方的权利和义务，从而真正建立伙伴关系。因其具体应用须因地制宜，因项目而异，所以并无完全标准的结构形式。一般而言，其典型结构是公共部门通过招投标等方式与获选私营部门组建特殊项目公司（以下简称SPC），公私双方签订特许协议，由SPC负责融资、建设和运营等，如图1-3所示。图1-3 典型的PPP模式公共项目结构
对PPP内涵的理解可分为广义和狭义两种：从广义上来看，它泛指基于某种约定的特许协议，私营部门被允许参与公共产品或服务的提供，公共部门与私营部门由此建立的良好合作关系；而从狭义上来看，PPP仅仅被视为一系列特殊的项目融资模式总称。不论广义还是狭义，根据具体的特许协议安排，PPP的运作模式或称交易方式可分为建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、建设-购买［9］（BT）等多种形式。PPP诞生历史虽短，但却有重大的实用价值，并成为全世界推行新公共管理改革的一项重要内容，也是目前基础设施建设领域备受推崇的一种新理念。因此，大多数发达国家甚至包括一些发展中国家，都成立了专门的研究机构或学会，以研究本国国情的公私合作模式。［10］
Spackman比较系统地总结和分析了英国应用PPP模式十几年来的经验，这对其他国家成功应用PPP模式具有宝贵的借鉴意义，［11］美国的民营化大师Savas最早、最全面地论述了公私伙伴关系的各种优越性，并给出了10种制度设计和11个实施标准，这已成为PPP研究的经典著作。之后，许多学者开始了更深入的研究。
①在PPP模式项目评价方面的研究：经济合作发展组织［12］（OECD）从效率的原则建立模型并得出结论PPP模式是基础设［13］施投融资的最佳方法，Katalin和Gi分析了PPP模式下公路项目的经济评价方法，对比研究了费用-效益与多准则评价两种方法的具［14］体应用，欧洲投资银行（EIB）分析了10个已投资PPP项目的决［15］策过程，讨论了隐性成本及非财务增值的问题，Paul在PPP项目评价中比较了全费用-效益、公共模式费用、民营模式费用及公私合营模式费用四种分析方法，然后对项目的盈利能力和折现率选取等提出了改进。［16］
②在PPP模式项目风险方面的研究：Karan分析了印度铁路特定线路采用PPP模式时，政府政策变化对项目实施效果的影响，［17］Alain探讨了风险条件下PPP模式基础设施项目的设计和最优定［18］价原则，Patrick对公用事业采用PPP模式中的风险与应对，政府和私营部门合作过程中的作用等问题给出了建议，Darr1n和［19］Mervin分析了PPP项目全生命周期中的风险因素，并基于利益相关者理论对风险评价指标和评价方法进行了理论分析，指出了不同［20］需求条件下公私双方风险分担、合作的重要性，Akintoye等进一步通过调查问卷的方式研究了PPP项目的风险分摊机制，［21］Martin实证分析了澳大利亚悉尼新南铁路，给出了PPP合作双方［22］进行风险分担和风险管理的建议，Francesca基于博弈论的讨价［23］还价模型分析了双方风险分担的行为和对策，Jonathan和Ravi从政府的立场评估了PPP模式公共建设项目的风险，认为政府须出台一系列政策和措施来规范私营部门行为，才能有效控制风险，Peter［24］和Geo结合英国的斯凯桥项目，分析了PPP融资模式中项目各参与方的风险识别问题。［25］
③在PPP模式激励机制方面的研究：Scharle将PPP看做某种社会博弈，依据利益相关者理论对公、私部门的合作（博弈）规则、收益回报（支付函数）构建了博弈模型，认为公共部门因政治需要重视短期利益，可使用效用函数，而私营部门一般从利益和风险角度进行决策，并探讨了建立法律、法规以确定PPP模式公共项目的收费费率、税收和补贴等支持手段，实现项目利益的社会共享，［26］Shubik则认为PPP项目的各参与人的效用函数并不相同，不同的结果、风险敏感性会对各自带来不同的效用，从而影响其理性决策，并特别关注了利益相关方之一的公众市民，认为他们是弱势的参与者，在PPP项目中几乎没有决策机会，提出可通过遴选公民代表参与投票的方式来维持社会资本。
④在PPP模式应用的实践方面。在英国，大多数管理者认为：在PPP项目达到或超过质量要求的情况下，能节约17%的资金。英国政府从1992年开始，通过政策规定公共设施项目应优先考虑以PPP模式［27］进行，鼓励引导私人部门参与公共基础设施项目的建设，并建［28］立起相应机制来促进PPP模式在各领域的基础工程中实施。在美国，医院、学校、交通运输、监狱、输油管道、垃圾处理等领域都出现了PPP模式项目。在加拿大，能源、体育设施、垃圾处理设施、医院、垃圾发电设施中都有相应的PPP项目运作。在葡萄牙，1999～2003年采用PPP模式的项目投资，便占到公共投资份额的20%。在发展中国家，智利1994年引进了PPP理论，至今已完成36个项目和60［29］亿美元投资，2004年12月巴西通过了公私合营理论法案。
根据上述成果，我们可以发现国外开展PPP项目的研究较早，相关法律法规也相对成熟，并已在许多领域特别是大型基础设施项目中取得了丰富的实践成果，目前研究重点正转向更系统、更深层面的问题，目的是建立一套严格、完整的理论体系和标准，以便各国结合自身实际在本国进行推广应用。同时，他们更加关注前期项目评价和全生命周期的项目风险管理，这也许与国外更为严格的项目立项和法律制度有关。因此，许多研究者总会“自觉”站在PPP项目利益相关者各方的角度，去关心项目的可行性、风险控制和规制工具等，以及有效的激励机制以确保项目取得成功。（2）国内研究述评
比较西方国家而言，我国公共项目进行PPP的研究起步相对较晚，但随着国家政策对民营资本的态度，从降低准入门槛到鼓励和引导的不断转变，以及民营资本的力量随经济发展不断壮大，相关的学［30～31］术研究迅速成为了各方关注的焦点。李秀辉和张世英最早撰文向国内介绍了PPP模式融资的背景和方式，随即又探讨了在城市［32］公共基础设施建设中应用PPP模式的模型，王丽娅通过研究国外应用PPP模式的基本形式，对其应用于我国基础设施民营化改革提［33］出了建议，孙本刚论述了PPP模式在准经营性基础设施项目中［34］应用的可行性和应注意的问题，王周喜和张勇提出了PPP模式［35］在西部基础设施建设中应用的可行性分析，陈伟强和章恒全从组织结构与操作程序对PPP和BOT进行了对比研究。上述成果是早期国内学者从国外引入相关理论的介绍，主要是对PPP模式的概念、特点和基本框架的分析以及对在国内开展PPP模式工程实践的构想。［36］
孙洁博士结合上海市的实际情况，从经济学角度系统地分析了PPP模式架构，探讨了公私合作的动因，并对城市基础设施管理中采用PPP模式的实践提出了建议，这是国内最早深入研究PPP模式［37］理论基础的成果。陈柳钦认为PPP模式是以“双赢”或“多赢”为合作理念的一种新型融资模式，是公共基础设施建设领域发展起来［38］的项目融资与实施新模式。李永强和苏振民对PPP模式项目的风险分担进行了初步的实证分析，但未在理论和方法上进一步深入研［39］究。刘冬梅和韩同银根据我国铁路建设项目资金来源和融资方式现状，研究后认为将公私合作模式引入我国铁路建设领域有必要性和可行性，同时这种模式也为解决我国铁路融资问题提供了新思路。清华大学以王守清教授为代表的科研团队是国内较早对PPP模式开展了一系列风险研究的机构，在国家自然科学基金的支持下，他们结合国内外工程案例，采用多种风险辨识方法得出影响PPP项目的主要风险因素，然后分析了影响PPP项目风险合理分配的因素，提出了相应的风险分配原则，并以此设计出风险分配框架，特别是对英法海底隧道失败的分析，以及2008年北京奥运场馆建设的风险管理，对我国［40～45］PPP项目实施全面的风险管理具有很强的现实意义。陈爱国［46］和卢有杰结合实例探讨了我国基础设施PPP项目的价格调整方式，并分析了不同调价方式的风险以及针对性建议，何寿奎与傅鸿源［47］实例分析了PPP项目双方的投资规模，建立了公私双方的最佳投资比例模型，并使用综合评价方法给出了风险分摊系数和收益分配［48］的比例，邓小鹏等在PPP项目风险分析的相关研究基础上，对风险分担的原则进行了系统地总结归纳，并制定了相应的运用流程，对实际应用具有一定的指导作用。
随着相关研究的不断进展，一些学者开始注意到，无论是PPP项目的典型特征，还是其成功的关键都在于“合作”。因此，如何构建健康的公私合作关系，如何确保双方真正优势互补，如何通过组织契约得到落实，如何设计与之匹配的激励约束机制等都是需要我们深入思考的问题。正基于此，近些年PPP相关研究已从各类公共事业采用PPP模式的可操作性分析，或者简单的融资功能介绍转向了更深层面［49］的机制分析。李启明等分析了多方满意的基础上PPP模式项目［50］调价机制，并以此提出了相应的计算方法，宋波等基于多目标［51～52］群决策理论提出了PPP项目合作伙伴的选择方法，张喆等研究了PPP项目控制权的配置方式以及它对公私合作效率的影响，并结［53］合医疗卫生领域进行了针对性的实证分析，徐霞和郑志林对合［54］作机制下公私双方的利益分配原则进行了初步探讨，陈菲根据利益相关者理论对PPP项目的利益协调与分配机制进行了研究，赖丹［55］馨则从合约理论的视角来进行公私合作制的研究。［56～61］
另外一点，在工程项目实践方面：1984年，香港和合实业公司与中国投资发展公司共同发起的沙角B电厂BOT项目，可看作是我国第一个PPP工程项目。1994年，上海的南浦和杨浦大桥也引进了香港公司参与特许经营。近年来，随着中央政府一系列有力举措的政策“松绑”，住建部等相关部委以及北京和深圳等地方政府也相继颁布了一系列推动民营资本进入公共项目建设领域的地方法规，PPP模式在诸多体制上的障碍正在逐步消除。因此，近年来PPP项目在我国的应用逐渐增多。例如：前述2009年投入运营的北京地铁4号线项目，采用BT方式建设的深圳地铁5号线等，杭州湾跨海大桥工程，特别是全球瞩目的北京奥运会国家体育场（鸟巢）的建设管理等，这些项目都可以看作成功采用了PPP模式的典型案例。
上述研究表明，国内针对PPP的相关研究开始虽晚，但发展速度却非常快：①研究范围从最初集中在各类大型基础设施项目，到逐渐在各领域慢慢推广；②比较注重项目的具体运作模式研究，其中对PPP项目风险的相关研究成果最为丰富；③对PPP概念的理解从不够透彻转向更加深刻，对PPP内涵的认识从不够清晰转向更为系统，主流观点也不再只局限于其融资属性的“外在功能”上，但对PPP的合作机制、治理机理等更深层次的理论剖析仍相对缺乏，特别是从更高、更全面的角度对整个项目组织结构的分析尤显不足，值得我们进一步深入发掘。1.3.2 PPP轨道交通项目研究述评
随着轨道交通建设的方兴未艾，PPP应用于轨道交通项目在近几年逐渐成为学术研究的新热点。国内最早开始研究的学者是王灏，在他的系列相关论文中首先对PPP的模式进行了定义和分类，然后探讨了PPP在轨道交通项目中能成功运作的必要条件，最后分别提出了前补偿和后补偿两种适合我国轨道交通项目的PPP模式。他还按照经营权与所有权的关系，通过国内外投融资管理机制的比较，得出了地铁［62～66］［67］投融资与管理运营的思路及建议；陈柳钦对PPP模式的结构、内涵、目标、运作思路和必要条件进行了阐述，并探讨了在［68］我国城市轨道交通中的适用性等问题；王海生介绍了城市轨道交通采用公私合作模式所面临的主要风险和障碍，进而提出了轨道交［69］通项目公私合作融资改进的意见；董经纬和来庆泉提出了确立轨道交通需求目标及项目条件、界定政府与私人部门的责任、建立项目可持续经营的投资回报制度、完善相关制度等方面的政策建议［69］［70］；谢伟东与何雯探讨了轨道交通项目中PPP模式所采用的结构设计和风险分析，提出了选择适宜的金融产品来控制利率风险是［71］该种模式融资成功的关键之一；齐艳在比较了国际流行的几种基础设施项目融资方式的基础上，将PPP模式中的SBOT形式与融资租赁模式相结合，提出了一种新的城市轨道交通建设PPP模式；江书［72］陆在分析轨道交通公共性与企业性并存、极强的外部效应等特点基础上，得出了“国有民营”是一种符合轨道交通本质特征的运营模式的结论，并以新加坡轨道交通的成功运用作为例证；左廷亮和唐［73］智慧初步总结了PPP模式与我国城市轨道交通发展的关系，并［74］提出了推广的建议；郑晓莉等对PPP模式轨道交通项目中政府角色定位进行了初步地探讨。这些研究针对轨道交通项目引入PPP模式的可行性和可操作性进行了积极的探索，但许多文献仍只是将PPP作为新的融资模式进行介绍，理论深度和分析方法也多以定性为主，缺乏有足够说服力的定量模型支持。因此，与国内其他领域的PPP项目研究正逐渐深入制度层面有所不同，在轨道交通项目领域，不论是理论还是实践都尚处于前期探索阶段，需要结合自身特点加以完善。
总之，从现有的研究成果来看，我们不难发现这样一个规律：即众多学者在早期研究中主要着眼于PPP的特点、目标、运作思路、必要条件和适用性等技术、方法操作层面的问题解决。随着相关研究的逐渐深入，越来越多的人开始意识到“有效合作”对于PPP项目的重要性，而非尽量限制对方以确保自己的利益最大化。于是，近期的研究显著加强了对项目各参与方的主体行为进行针对性分析，并认为应主动从双方的行为角度来加强合作能力，提高合作效率。但是，上述研究未能站在组织角度，从更高层面、更加系统地看待这些问题，往往只是抓住了其中的“一鳞半爪”，而忽略了对整个项目组织治理结构的顶层设计。显然，PPP轨道交通项目要取得成功的关键是进行完整的制度框架安排，通过有效的项目契约得到贯彻，也就是进行系统的公私合作机制设计。如果相关机制不够健全，不但会影响项目投资的效果，损害各方利益，甚至可能导致项目失败，而解决这个问题的最佳办法就是有效的项目治理。1.3.3 PPP轨道交通项目治理研究述评
相比较“项目管理”的重技术方法管理范式，“项目治理”被认为是一种层次更高的组织行为，是与原有的项目管理知识体系互相补充的新研究范式。项目治理的目的是通过治理结构和治理机制等从制度或规则层面解决项目存在的问题，以改善或提高项目绩效水平。尽管项目治理在学术界已被广泛认可和使用，但国内外对项目治理的定义目前尚未达成一致，欧洲针对项目管理制度基础的研究成果，最早［75］［76］提出了项目治理的概念，Turner和Keegan指出项目治理是一种解决项目交易中冲突并获得良好秩序的制度框架。在国内，杨飞［77］雪和尹贻林首次提出了项目治理的概念，给出了一个包含内部治理、外部治理和项目环境治理三方面因素的项目治理结构体系，严
［78］玲等进一步将项目治理的概念引入到公共项目中，认为它是一种制度框架并能提供一种体系，通过该体系使项目目标得以设立，实现目标的方法得以确定，监督合作绩效的方法也得以确定。项目治理理论自此逐渐成为国内项目管理领域的研究热点，其中尤其是尹贻林［79～教授和丁荣贵教授为代表的各自研究团队取得的成果最为丰硕87］：王华等提出了工程项目委托代理的项目治理结构，严玲等在不完备契约和代理人条件下，提出了公共项目治理的架构，汤伟刚等分析了公共项目契约的形成和交易治理，在此基础上提出了代建制政府投资项目的治理框架；丁荣贵以风险分析为起点，从项目利益相关方动态的角色过程提出了其著名的P-R4模型，并在此基础上进行了修正，然后将这一理论应用到政府投资的科研项目或政府主导的研发项目中去。
随着项目治理理论的成熟与发展，其研究对象逐渐从单一主体转到了多主体的项目参与各方。受到组织理论尤其是交易费用的启示，［88］Turner深入分析了项目作为一种临时性契约组织的内部制度设［89］计；沙凯逊教授提出了公共项目的垂直治理反映出委托代理关系，应以交易成本等理论来解释，水平治理反映出项目参与方之间的［90］合作关系，应以合作博弈解释为主；王恩创认为项目治理将项目参与方看作一个由不完备项目契约联系起来的临时性组织，其核心涵义可理解为：以项目为中心，围绕项目展开利益相关者的责、权、利的制度安排。作为工程项目管理领域的新观点，虽然项目治理理论出现时间不长，但却很快得到了众多专家学者的重视，并已在实际工［91］程项目中得到了应用。杜亚玲等在此理论基础上，结合深圳地铁5号线工程先实证分析了基于治理结构创新的公共项目管理绩效改善。尽管国内在项目治理领域的现有研究成果已较为丰富，但主要相对集中于政府投资项目绩效及其改善等方面的研究，专门针对PPP项［92］目治理的研究则相对不足。陈帆等基于契约理论从承包商角度［93］视角详细分析了PPP项目的治理机制，后小仙认为PPP模式公共项目是基于公共需求驱动形成的，政府与项目各参与方之间一系列［94］契约的缔结体，何寿奎基于项目治理研究了PPP项目的合作机［95］理与监管，石莎莎等结合进化博弈理论探讨了城市基础设施［96］PPP项目的治理机制与策略，杜亚玲等分析了项目治理与合同治理对PPP模式项目投资控制、选择和运营效果的作用。总体来看，这些研究未能将项目治理理论与PPP项目有效整合在一个更为系统的框架体系。更为遗憾的是，面对国内日益高涨的轨道交通项目建设需求以及亟须解决的资金和效率问题，系统完整地从治理视角来研究PPP轨道交通项目的就几乎没有。
综上所述，本书从项目治理的角度来系统研究相对复杂的PPP轨道交通项目，希望通过有效的项目治理机制明确公私双方责权利关系并规范其主体行为，确保PPP轨道交通项目各项目标得以真正实现，为轨道交通引入公私合作制提供很好的理论支持。基于治理视角的PPP轨道交通项目研究，并不只是为了制定一套制度规则，也不仅限于单一治理机制，而是关注PPP轨道交通项目全生命周期的公私合作过程。通过涵盖这一过程的各种有效治理机制，达成公私合作伙伴关系的设计初衷，由此保障PPP轨道交通项目获得成功。这种项目治理机制的基础既有组织外的规制手段，也有组织内的协调思想，是公私双方在PPP轨道交通项目中能维持动态合作的重要保障。最后，还应通过合理的公私合作绩效后评价去发现存在的问题，从而针对性地改善、优化这些治理机制，更好地支撑起整个项目治理结构确保项目目标实现。总之，基于治理视角的PPP轨道交通项目研究，就是为了在我国轨道交通领域更好地推广运用公私合作制，更加健康有序地引导社会资本积极参与此类项目，既减轻政府财政支出的压力，又提高项目的投资运营效率，促进我国轨道交通事业的可持续发展。1.4 研究思路和研究内容1.4.1 研究目标与研究思路
2004和2007年，联合国欧洲经济委员会（UNECE）先后提出并［97～98］完善了PPP模式公共项目的治理原则。
①项目的透明性。包括项目的设计、发起、采购和选择过程透明，公众有权知道自身利益是否受到保护；
②项目应具有经济价值，而且若项目获得政府补贴，公众对于补贴的具体情况必须有知情权；
③项目有明确且可以实现的目标；
④保证各利益相关者的积极参与；
⑤授予合同过程的公正，依据预先确定的标准完成。
根据上述原则，从PPP轨道交通项目的特点着眼，结合前述国内外项目治理理论的既有研究成果，本书认为PPP轨道交通项目治理应该达成以下主要目标。
①根据PPP项目完全不同于传统公共项目发起、融资、建设和运营等全过程的特点，明确公私合作的意义，以及公、私营部门在项目中各自的合理角色定位；
②完善项目外部治理机制。首先，采用公开、公平、公正的合理方式选择私营合作伙伴，并设置合理的私营部门准入、优选、变更和退出机制；其次，确保项目公共属性，优先满足社会福利和公众需求，所有与公共利益相关的信息应及时公布，主动寻求政府监管和公众的监督；
③完善项目内部治理机制。首先，明确公私双方在项目内的利益分配关系，有效地激励被治理对象，使双方均能充分发挥各自所长；其次，在项目内采用恰当的风险分担措施，不断提高此类项目的风险应对能力。
基于上述分析，本书逐步形成了自己的研究目标和研究思路。
①研究目标：引入项目治理理论，从组织和制度层面来研究PPP轨道交通项目，为保障公私双方有效合作提供了新的研究思路；推动轨道交通项目更广泛地应用PPP模式，解决其资金与效率两个发展瓶颈，促进我国城市公共交通健康发展。
②研究思路：首先，借鉴项目治理理论已有的研究成果，将PPP轨道交通项目治理分解为外部治理结构和内部治理结构，如图1-4所示。图1-4 PPP轨道交通项目的治理结构图
图1-4中的外部治理对象是PPP轨道交通项目的外部环境，目的是为项目营造一种良好的制度保障，需要通过外部治理机制来实现，比如市场竞争选择合作伙伴，构建政府监管体系和公众参与监督等；而内部治理对象则是PPP轨道交通项目组织内部的直接参与方——公共部门与私营部门，目的是为项目内部提供和维持一种健康的合作秩序，需要通过内部治理机制来实现，比如双方的利益分配谈判、风险分担安排等。
依据PPP轨道交通项目的治理结构图，本书将分别从内、外部治理机制两大模块展开具体研究，主要内容包括：首先，结合目前轨道交通建设现实背景，充分考虑轨道交通项目的特点，运用新制度经济学和项目区分理论来论证其采用PPP的可行性和必要性；其次，在总结国内外项目治理相关研究成果的基础上，分析本书研究对象的内、外部治理结构，并基于此对其外部和内部治理机制展开详细研究。然后，充分调研国内外已有的工程实例，通过问卷等各种调查手段获取相关数据，采用实证分析对项目的公私合作绩效进行定量评价研究，以便针对性地反馈和完善原有研究框架。详细研究技术路线，如图1-5所示。图1-5 论文的研究技术路线图
总之，本书将从项目治理的视角来研究PPP轨道交通项目，以期通过外部治理机制确立私营部门的准入门槛，进行有效的合作伙伴优选，监管双方合作全过程以规范各种投机行为，为项目创造良好的外部环境，夯实公私双方的合作基础；通过内部治理机制有效地协调公私双方利益诉求和风险分担，在项目组织内部形成稳定的合作关系。最终，在确保项目公共属性的基本前提下，推动PPP轨道交通项目的不断完善和发展。1.4.2 研究内容与框架结构
围绕这些问题，本书主要研究内容包括7章，框架结构见图1-6，具体分述如下。图1-6 研究框架结构
第1章，绪论。提出研究问题并明确选题价值，认真梳理国内外有关PPP的相关文献资料，介绍项目治理理论以及评述PPP轨道交通项目治理的研究现状。选取适当的研究方法，遵循理论研究与实践调查相结合的原则，确定论文研究框架和技术路线。
第2章，PPP轨道交通项目的相关理论分析。本章是全文重要的理论基础和逻辑先导。首先，要从公共产品和制度变迁的视角对PPP轨道交通项目作出经济学的解释，并对PPP轨道交通项目的可行性与运作模式等进行阐述，界定出本书的研究对象；其次，剖析PPP轨道交通项目治理的内涵，并以“合力”来形象诠释项目治理机制对PPP轨道交通项目获得成功的重要作用；最后，根据PPP轨道交通项目的组织结构特点，分别对公共部门以及私营部门相应的角色定位展开具体研究。
第3章，PPP轨道交通项目的合作伙伴选择机制。从项目治理结构来看，这属于PPP轨道交通项目的外部治理机制之一。首先，需要从政策规制的角度，研究私营部门进入PPP轨道交通项目的准入门槛，以便提供初筛后合格的合作伙伴候选人；其次，需要研究如何构建有效的综合评价指标体系，设立恰当的选择程序，特别是科学的量化优选方法，以便找到真正适合的合作伙伴；最后，研究如何通过设立协商谈判阶段来完善公私部门的各项合作细节。
第4章，PPP轨道交通项目的监管机制。从项目治理结构来看，这也是PPP轨道交通项目的外部治理机制之一。由于政府在公私合作模式中控制权被一定程度弱化，政府如不严格监管的话，PPP轨道交通项目可能从国有垄断演变成私营垄断。首先，分析我国PPP项目监管的必要性和现状；然后，借鉴国外PPP项目监管的经验，结合轨道交通项目特点，构建合理的监管组织，厘清监管目标和监管内容；最后，从政府监管和项目监管两个层面，研究监管机构及项目公司的激励机制设计，以期既能防止监管机构不作为或寻租，也能防止项目公司极端逐利。
第5章，PPP轨道交通项目的风险分担机制。从项目治理结构来看，从本章开始研究项目的内部治理机制。首先，需要分析项目的风险合理分担的概念，明确分担原则，其次，考虑到PPP轨道交通项目的复杂性，将结合霍尔三维结构图构建风险合理分担的理论框架；最后，以三维结构中知识维、逻辑维和时间维的风险集成管理为实施路径，分别从风险的识别、初步分担、共担风险比例分配、分担效果的持续跟踪与动态调整四个阶段，深入探讨PPP轨道交通项目合理的风险分担机制。
第6章，PPP轨道交通项目的利益分配机制。从项目治理结构来看，这也是PPP轨道交通项目的内部治理机制之一。首先充分梳理国内外相关文献，深入剖析PPP轨道交通项目利益分配的特点和实质，得出它是一种PPP轨道交通项目定价机制下的公私双方利益分配格局；其次，对PPP轨道交通项目的定价进行理论分析，提出融合市场机制与政府规制的定价原则；再次，从满足政府、公众和项目公司三方需求的角度进行定价目标系统分析，并根据国内外现行定价模式，结合PPP轨道交通项目的运营特点，提出基于动态多目标视角的定价机制和模型；最后，考虑到项目未来发展的需要，研究相应的调价原则、方式和程序等。
第7章，PPP轨道交通项目的合作绩效评价。首先，需要定义公私合作绩效的概念，研究合理的公私合作绩效评价指标设置；其次，能够采用科学的定量方法对合作绩效做出有效的分析评价；最后，结合已有的工程实例进行实证分析，以期能对前述项目内、外部治理机制进行有效反馈和针对完善。
根据上述的研究思路和研究内容，本书的基本框架结构如图1-6所示。第2章 PPP轨道交通项目相关理论分析
随着私营部门参与到PPP轨道交通项目中来，使其项目管理工作更趋复杂，特别是如何确保公私双方全过程有效合作来共同实现项目目标成为一大难题。在传统项目管理偏重技术和方法的思想下，这些问题难以得到彻底解决，而项目治理理论则可发挥重要作用，但进行PPP轨道交通项目治理也会引发一系列新的问题。因此，本章首先从PPP项目的本质属性入手，依据公共产品理论和制度变迁理论等对轨道交通项目采用PPP模式作出经济学解释。然后，根据PPP轨道交通项目治理的内涵分析，深入探讨PPP轨道交通项目治理机制的概念、内容和意义，从而理清本书的内在逻辑结构及研究主旨。最后，为使PPP轨道交通项目治理机制研究更有针对性，结合PPP轨道交通项目组织结构特点，对公私双方在项目中角色定位进行详细的理论分析。2.1 PPP轨道交通项目经济学解释2.1.1 PPP项目本质属性
轨道交通项目属于公共项目，对于公共部门在此类项目中引入PPP模式的动因，许多学者从“资金瓶颈”或“财政压力”出发，认为PPP模式是一种有效的政府主动融资工具，它能起到缓解公共支出［99～紧张，降低项目建设风险，提高项目运营效率等诸多功能102］。这些观点都过于重视和突出了PPP的“工具属性”—融资功能，却忽视了其背后更加深刻的“制度属性”。所谓制度属性，就是以制度为一种研究方法，强调制度化的因素对人类的政治、经济和社会活动的影响。根据第1章的分析，PPP需要制定一系列长期有效的制度或机制来保证项目的成功，所以PPP无疑也具有明显的制度属性。一般来说，制度属性包括主观属性与客观属性两种。其中，主观属性是指制度具有可选择性、可设计性和可维护性；而客观属性是指制度的［103］形成与变迁需要遵循客观的规律。Montgomery认为公共项目管理中存在着“从市场失灵”到“政府失灵”，无论是“看不见的［104］手”，还是“无所不能的政府”都并不绝对有效。因此，从PPP的制度属性可以让我们更全面、更深刻地理解PPP项目本质属性。
公共项目属于传统意义的公共物品，最早对物品的公共属性问题［105］进行研究的是思想家休谟。1954年，著名的经济学家萨缪尔森在《公共消费纯论》一文中以灯塔为例首次提出了“公共物品”的经济学经典概念，并指出公共物品具有消费上的无竞争性和非排他性特［106］征。奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中完善和规范了“公共物品”的定义：集体中的任何个人都能够消费的物品，而且在消费上［107］无法排除其他人的消费，这种物品便属于公共物品。1978年，［108］布朗和杰克逊在此基础上把社会物品分为纯公共物品、混合物品（或准公共物品）和私人物品，如表2-1所示。所谓纯公共物品是指严格的非竞争性与非排他物品，比如国防建设、义务教育和防洪排涝等社会效益为主和公益性极强的物品。所谓准公共物品则是指既承担了公益性的任务，又具备可经营性特征的物品，比如公共交通和水力发电项目等。表2-1 社会物品的分类与特征
20世纪70年代以前，早期以萨缪尔森为代表的福利经济学家们，因未对公共物品的具体分类进行深入分析，过于强调了其非排他性和无竞争性的特点，认为这会使消费者在获得该物品时选择“免费搭便车”，比如人们常说的“一人种树，众人乘凉”。由于人们不会自愿对可以免费使用的公共物品付费，没有了利润驱动，严重削弱了市场机制的作用，使其近乎完全无效。由于“市场失灵”的必然存在，政府不得不成为唯一的选择，依靠政府力量来提供公共物品也被认为是最有效率的。基于这种理论分析，大多数国家一直奉行由政府垄断公共物品的供给制度。但随着时间推移，特别是福利国家危机的出现，政府充当公共物品唯一供给者的思想开始受到怀疑，其弊端也愈来愈明显：一方面，政府凭借其特殊优势地位，既垄断生产（建设），又掌握行政审批、税收优惠和财政补贴等，衍生出公共部门组织机构臃肿、激励机制不全、缺乏竞争活力、运行效率低下等诸多问题；另一方面，公共物品却出现供给不足、质量不高和寻租腐败，产生所谓“政府失灵”现象。究其原因，萨缪尔森理论只将全部社会物品简单划分为私人物品与公共物品，并将纯公共物品代替了所有公共物品。
20世纪70年代后期，主张经济自由的经济学家包括戈尔丁、德姆塞茨以及科斯等愈发质疑政府作为公共物品唯一供给者的合理性，并积极推动了公共物品供给的市场化。戈尔丁提出公共物品在消费上存在着选择性进入的方式，这就为探讨通过私人供给来解决准公共物品供应不足的问题指明了方向。德姆塞茨认为，对于满足竞争性均衡条件的公共物品，由于消费者对其存在不同偏好，对不同消费者可以提供不同价格的产品，这就验证了通过市场机制引入私营部门提供更好的公共物品的技术可行性。科斯的经典论文《经济学上的灯塔》更是从经验角度论证了公共物品私人供给的可能性。于是乎，一些经济学家便认定公共物品的有效供给完全可交付给私营部门，这种改革思想和政策在英国甚至被称为“撒切尔主义”，其显著特征便是公共事业的大规模全盘私有化。但事与愿违，“契约失灵”和“志愿失灵”现象频繁出现，私营部门表现出过度关注企业利润和股票价值的提高，忽略甚至无视其公益属性，完全违背了原本希望提高产出效率，获得更高质量公共产品的改革初衷。
从“市场失灵”到“政府失灵”，折射出公共物品的供给方式需要寻找更好的制度途径，过度依赖市场或一味依靠政府，都必然会导致公共物品的公益性或效率缺失。1937年，科斯在《企业的性质》［109］中提出了“企业是对市场的一种替代”，“交易成本”作为新制度经济学的核心观点出现了，这为我们提供了PPP模式的出现提供了最佳解释。威廉姆森进一步完善了交易成本的概念，认为交易成本分为两部分：一是事先交易成本，即为签订契约、明确交易双方责权利所花费的成本，二是事后交易成本，即签订契约后，为解决契约本身所存在的问题所花费的成本，并指出交易程度是经济制度或系统运行的费用。科斯关注的是基于交易成本和效率的变化，企业与市场的相互替代，而诺斯则创造性地将交易成本的相关理论引入了政治经济学领域，并提出了制度变迁的概念。根据诺斯的理论，制度变迁是一种交易成本更高、效率相对较低的制度向另一种交易成本更低、效率更高制度的变迁过程。就交易成本而言，政府垄断模式往往最高，私人包办模式的事前交易成本可能较低，但其逐利本质必定导致事后交易成本难以控制。因此，就总的交易成本而言，公私合作制无疑是最低的。公共产品的供给从传统方式向PPP模式转变的过程，实际就是一种制度变迁，是制度效率更高的模式代替效率较低模式的必然选择，图2-1很好地诠释了这一现象。图2-1 英国公共项目建设管理模式变迁历程2.1.2 PPP轨道交通项目可行性
萨缪尔森的公共物品概念，与其说是为了寻找有效率的资源配置机制以及制度安排上“公与私”的分工，倒不如说是纯理论研究［110］，而按照诺斯的观点，能够激励所有成员共同努力完成同一目标的经济活动，并能使其充分发挥各自优势的制度才是有效率的制度。因此，为了实现资源的最佳配置，公私合作无疑是更有效率的。但是，随之而来的问题是，什么样的公共项目才能采用PPP，PPP轨道交通项目可行吗？
根据上一节经济学中公共物品的分类理论，我们需要将公共项目按不同类型加以区别对待，即所谓的公共项目区分理论。根据项目是否有收费机制或存在现金流入，首先将这些项目区分为纯公益项目和准公共项目。纯公益项目也被称为非经营性公共项目，如国防建设项目，不能经营故无法吸引私营部门积极参与，所以不适合采用PPP模式。准公共项目一般具备竞争性或排他性，可以通过收费方式来调节准公共物品的供给数量，如城市供水项目便可经营并产生稳定的现金流入，从而一定程度上吸引私营部门参与，理论上具备采用PPP模式的基本条件。另外，根据能否盈利，准公共项目可再细分为纯经营性和准经营性项目，可借鉴集合的概念表示，如图2-2所示。图2-2 准公共项目的分类及其供给方式
纯经营性公共项目建成后，一般有稳定的经营收入，而且可以通过收费机制逐步收回投资并获得利润，如城市供水、供电和收费公路建设项目等，这类项目完全可以通过市场机制来解决产品供给问题，私营部门对于此类项目通常也抱有浓厚的兴趣。目前国内在高速公路、发电厂和污水处理等此类建设项目领域中采用PPP模式都已取得了许多成功范例。准经营性公共项目是指已具备了收费和现金流入的可经营特征，也具有潜在利润预期，但因为其项目投资数额较大，相关政策和经营价格受到一定外在条件制约，通过市场经营很难完全收回成本的项目。这类项目往往包含了较强的公益属性，具有鲜明的正外部性特质标签，这也是导致其“部分市场失灵”的原因之一。由于它的直接效益并不像纯经营公共项目那么有吸引力，所以这类项目的供给问题，无法也不能完全依赖市场机制获得解决。
轨道交通项目可以通过票价以及站台、车厢内外的广告等获得财务收入，具有明显的可经营特征，因而可归属于准公共项目。同时，轨道交通项目期初投资极为巨大，而政府为了更好地保障公共利益，其运营票价的定位相对偏低，如果仅凭票务收入的话，不但不能收回初始投资，甚至无法负担日常运营成本，影响轨道交通企业的正常经营。因此，轨道交通项目应进一步归类于准经营性公共项目。考虑到这类项目的特点，纯私人供给无法实现社会价值的帕累托最优，纯政府供给则难免导致供给不足和效率低下，如果引入PPP模式采用利益共享、风险共担，无疑是最佳的“第三条道路”。公私双方可以各展所长，比如公共部门可发挥其在政策、规划及法制等方面的影响，承担与宏观环境相关的风险，私营部门则充分发挥其技术和管理方面的优势，承担与市场具体运作相关的风险，从而向公众提供价低、质高的轨道交通产品。
另外需要特别说明一点，为了能吸引私营部门参与轨道交通项目，必须提高项目的现金流入以通过项目的财务评价。一种更加可行的办法是：在项目运营初期通过政府财政给予直接补贴或优惠政策，以维持项目的正常运转；然后，随着客观条件的日渐成熟，必须将其产生的正外部效益采取合适的方式、适当的比例返还给项目；最后，当经济发展和项目运营都进入到稳定期后，随着客流量的稳定、运营效率的提高、运营成本的降低，适当调整其收费价格并渐渐完善合理的定价与调价机制，那么轨道交通项目完全可实现盈利，从准经营性项目逐步转变为纯经营性项目，从而更好地吸引私人部门参与，促进我国轨道交通事业的持续、稳定发展。2.2 PPP轨道交通项目治理的理论分析2.2.1 PPP轨道交通项目治理的内涵
尽管PPP轨道交通项目的优点显而易见，但由于其尚属新生事物还有许多亟待完善之处，所以私营部门一旦进入这个过去一直由政府管控的领域后势必引发许多新问题。为了项目在全生命周期内都能很好地应对这些问题，一个有效的办法就是PPP轨道交通项目的治理。全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中将治理的概念界定为：它是公共或私人、个人与机构管理共同事务各类方式的总和，是调节相互冲突或利益不一致而采取联合行动的持续过程，该过程既包括必须遵守的正式制度，也包括愿意主动接受的非正式安排。根据这一定义并结合第1章的项目治理研究述评，本书认为PPP轨道交通项目治理的内涵并不只是为了制定一套制度规则，也不仅限于单一治理机制，而是关注PPP轨道交通项目全生命周期的公私合作过程。通过涵盖这一过程的各种有效治理机制协调公私双方发生各种分歧和冲突，达成公私合作伙伴关系的设计初衷，由此保障PPP轨道交通项目成功。于是，两个新的问题又接踵而至：其一，进行PPP轨道交通项目治理真的有效吗？其二，如何进行治理？
首先分析第一个问题。不同于传统项目成熟的承发包采购模式，PPP轨道交通项目利益相关者众多且相互关系复杂，只有建构一套面向项目组织内、外部的制度安排或有效机制来协调他们之间的利益关
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