成都市社会组织治理实证研究(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：范召全

出版社：上海社会科学院出版社

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成都市社会组织治理实证研究试读：

本著作受“2017年成都哲学社会科学规划项目”资助，项目编号2017M03。第一章绪论本研究的“社会组织”，主要指向“民办非企业单位”。按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年10月25日），民办非企业单位，是指企业、事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。为了更准确地反映社会服务机构的定位和属性并与《慈善法》的表述相衔接，2016年5月26日，民政部向社会公开征求意见发布的《社会服务机构登记管理条例〈民办非企业单位登记管理暂行条例〉（修订草案征求意见稿）》，将“民办非企业单位”名称改为“社会服务机构”，该意见稿称，社会服务机构，是指自然人、法人或者其他组织为了提供社会服务，主要利用非国有资产设立的非营利性法人。因此，本研究的社会组织，主要指向的是将来正式颁布实施的《社会服务机构登记管理条例》中的“社会服务机构”。一、研究背景及意义（一）现实背景1．基于成都市社会组织的发展态势及其国内领先地位

社会组织，尤其是民办非企业单位（又称为社会服务机构，下文同）这种类型的社会组织，被视为一个地区社会治理成熟的标志之一。近年来，成都市社会组织迎来了井喷式发展，尤其是民办非企业单位这类社会组织的发展在中国15个副省级城市中居于前列。《成都商报》2015年9月1日一篇报道称，截至2015年9月1日，成都全市依法登记的社会组织达8540个，已作备案的社区社会组织2200多个；全市每万人拥有社会组织7.7个，处于全国领先位置；政府已扶持239个社会公共服务项目，受益群众达195万人次。在2017年年初的一次工作会上，据成都市民政局有关人士介绍，截至2016年年底成都市已有正式登记注册社会组织8930余家，已成为承担政府购买公共服务项目的重要力量和生力军。当前成都市政府在购买公共服务上，从宏观的角度整体把握，对购买的范围、内容及对象等提出了原则性的规定，同时允许各地区根据当地的实际情况制定更为合理的相关文件，以指导具体的政府购买工作，达到了因地制宜的效果。同时，成都市政府购买公共服务能够立足于民众的需求，政府在计划和购买公共服务时，以社会公众的需求为导向，促进实现购买需求与社会服务机构资源的有效结合，以实现政府和社会各服务机构积极参与其中。截至2015年，全市政府购买服务项目数达4397个，政府购买服务金额达93.24亿元，较上年增长80%，政府购买服务规模呈快速上升趋势。究其原因，近年来，成都市坚持以引进、孵化及培育为先导，以促进社会组织发展为前提，以深化改革为动力，以发挥作用为目的，以加强党建为保障，紧密围绕成都市中心工作，积极采取措施，着力于研究新型的社会组织管理模式，对发展环境进行不断地优化，增强其参与政府购买的能力和参与社会治理中各类公共事务服务的积极性，使全市社会组织培育发展和监督管理工作保持了健康有序的良好发展态势。这其中，既有地域性特殊因素的影响，如“5·12”汶川大地震等自然灾害的发生引来大量境内外NGO参与抗震救灾和灾后重建，从而催生本地民间社会组织的发生和发展，也鼓励着当地各级政府加大引进、孵化及培育社会组织参与社会建设的政策力度，更有中国经济体制改革的推动，尤其是国家现代治理体系和治理能力现代化，强化社会治理，国家顶层设计在政策及社会工作服务人才等方面的战略性推动的结果。尽管成都市的社会组织获得飞速发展，但跟全国其他一些地方一样，社会组织在当前各项体制改革尚未完全成熟的情况中，面临着如何才能可持续健康发展，如何为政府职能转型贡献力量，尤其是承接社会服务职能，如何有效应对其自身发展中出现的治理困局、市场风险等现实问题。因此，研究成都市社会组织治理问题，既是一个迫切的社会组织管理理论研究问题，也是一个推进社会组织健康发展、治理有序的实践问题。2．基于社会治理对社会组织发展所提出的要求

中共十八届三中全会提出：创新社会治理，提高社会治理水平。其中，提及社会组织时指出，要“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会、商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动”。成都市，作为社会组织发展极其快速的一个副省级城市，也是中国西部经济社会发展高地、国家中心城市，放在全国范围来看，无论是社会组织的规模数量，还是政府财政对社会组织的政策扶持力度，都是对十八届三中全会有关决定贯彻执行的最好注解。但是，对发展过快的社会组织而言，其自身的能力发展、内部治理结构健全程度，社会组织面临的外部治理环境、政府购买政策制度环境，各级政府及其主管部门对社会组织的管理机制体制、与社会组织的合作关系，市民公众对社会组织的认知度、志愿参与社会组织的成熟度，等等，都还不能与社会组织的快速发展要求相适应，这就可能成为成都市社会组织未来发展的最大桎梏。因此，对成都市社会组织发展进行深入研究，了解成都市社会组织的治理现状、服务能力、功能、政策导向、公众志愿参与等多维问题，对成都市社会组织可持续健康发展、激发社会组织活力、实现政府对社会组织的有效管理，具有重要的现实意义。3．本研究符合中国深化改革、继续转变政府职能的政策性研究需要

当前中国正处在深化改革的新时期，积极发展社会组织并发挥其作用，已是促进经济社会发展和转变政府职能的重要一环。中共十八大报告明确提出，通过社会体制改革、政府职能转变的方式促进社会组织发展。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更加明确地指出，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。这不仅为社会组织的发展带来了契机，而且以通过政府购买公共服务的方式来实现政府职能转变明确了一个重要的改革方向。近年来，在政府文件及重要会议中多次提及政府购买公共服务，比如2013年，国务院出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》就明确提出，“十二五”期间要大力发展政府购买社会组织服务，要在全国建立较完善的政府购买公共服务体系。十八届三中全会提出“扩大政府对社会服务的吸纳力度，原则上只要是事务性层面上的管理服务，都将引入竞争，利用契约、委托等途径实现购买”。可见，各级政府大力推进向社会组织购买社会服务，对中国政府职能转变、推进国家治理能力现代化有着重要意义。必须指出，顺利开展政府购买服务，实现政府职能的转变，当然离不开社会组织的繁荣和发展。4．中国世贸保护期结束后政府与本土社会组织面临发展困境

2015年是中国自2001年以来加入WTO的保护期截止时间，中国不仅在经济发展上要全面与国际社会上各路对手直接对话，如削减关税、开放农产品市场、限制对美国出口（包括纺织品）急增、开放零售市场、开放专业服务、开放影音产品市场、开放汽车业、开放电讯业、开放银行业、开放证券业等。这些将直接对中国的经济发展产生深远的影响。中国贸易保护期的结束同样也会对社会发展领域产生深远的影响，其中就包括开放国（境）外社会组织进入中国，开展多种多样、不同类型的服务。这就必然涉及在未来如何管理、服务好国（境）外社会组织或者非政府组织的问题。如何扎好自己的篱笆，让本土社会组织有更好更多的生存发展空间，促进中国社会体制改革的顺利进行。这是摆在我们面前的一个迫切的现实问题，既关涉社会组织领域的对外开放，也关涉社会组织的对内搞活。从2015年4月第十二届全国人大常委会第十四次会议审议《中华人民共和国境外非政府组织管理法（草案二次审议稿）》，在中国人大网公布，向社会公开征求意见，到2015年6月4日第十二届全国人大常委会第十四次会议审议《中华人民共和国境外非政府组织管理法（草案）》，最后到2016年4月28日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》，并于2017年1月1日实施，无不透露全国上下对这一问题的高度重视与关注。从学理角度看，这部国家层面的法律内容包括总则、代表机构、临时活动、行为规范、便利措施、监督管理、特别规定、法律责任等方面，值得从学术角度进行深入研究。研究成果对中国未来制定购买服务政策，出台相关法律、法规，依法应对、治理国（境）外社会组织均具有深远影响和重要意义。成都市，作为国家中心城市，也是“一带一路”战略的重要节点，必将成为境外非政府组织进驻中国的重要目的地。因此，研究成都市社会组织治理问题，也是为应对社会组织的对外开放做好充分准备，本选题希望从成都市这一场域中本土社会组织、境外社会组织、社区社会组织之间的互动与博弈、互助与竞争、发展与收缩进行观察，研究治理中的一些问题，以期为中国社会组织发展贡献自己微薄的力量。（二）研究意义1．专业理论、研究方法的意义

尝试从多专业维度研究社会组织发展。

第一，管理学专业相关理论和方法对本研究的作用。社会组织尤其是民办非企业单位的发展，从组织的角度看，虽然它不具备企业所应有的营利性、产权清楚等性质，但是作为一个结构完善、边界明晰、分工齐备的法人组织，从管理学的角度来分析它，具有方法论意义上的优势和必要性。一是从社会组织自身内部的管理角度出发，发现组织发展所存在的问题，建立预警和防范机制。二是从社会治理的角度来看，促使国家和地方执政者认识到社会组织的发展既对承接政府职能转移中能起到巨大促进作用，也会在其发展过程中出现一系列的问题。利用管理学相关理论和方法进行研究，将为成都市社会组织的健康可持续发展提供建设性思路。

第二，社会学专业相关理论和方法对本研究的作用。一是利于对研究场域的界定。社会学家滕尼斯对“社区”的定义开辟了社会学界对“社区”这一新型领域的研究，使对社区管理的研究具备了社会学意义上的理论溯源。在中国当前的社区治理实践中，从政策上是将民办非企业单位这类的社会组织置于社区来予以制度安排设计的，研究社区管理这一领域，就不得不涉及社区中参与社区公共服务的民办非企业单位，而研究社会组织尤其民办非企业单位，就需要将其放在社区这一场域中来进行分析，在治理层次上加以研究。二是利于研究中国民办非企业单位与国际非政府组织（NGO）的异质性。国际NGO基于自身充足的资金、较强的服务能力和专业化治理，具备纯粹的非营利性、志愿性等非政府组织的突出特征，从马克斯·韦伯的合理性理论来看，其行动具有更多的价值合理性因素。反观中国社会组织的发展历程，我们可以发现，在一定程度上，社会组织是在行政主导的情形下出现的，有学者将其界定为“非制度性依赖”（葛亮、朱力，2013）。不过，在2008年汶川地震之后，历经了蓬勃发展阶段，社会组织在更大程度上进入了一个自主发展、较少受行政性因素干预的阶段，但存在着社会组织蓬勃而鱼龙混杂、参差不齐的现象，服务项目的监督评估较为粗疏……民办非企业单位提供的所谓社会服务，能否正常运转、良性运转，给社会带来积极作用，必须用社会学理论进行审视，用社会学的方法进行检测。成都市的社会组织，跟全国许多地方一样，也存在着以上种种不良情形，因此，运用社会学理论与方法来对成都市不同类型社会组织进行分析研究，对政策制定、学术研究都具有指引价值。2．交叉学科意义：推动建立新兴交叉学科

社会组织的研究，在中国当下学科话语体系下，是作为多学科研究中一个交叉性研究课题出现的。从公共管理学、行政管理学角度研究社会组织，是从社会组织所提供的公共服务、公共产品和涉及的公共领域来开展研究的。举例来说，如《中国行政管理》这一权威性公共管理专业期刊，在2014年出版的每一期中，都辟专栏来介绍社会组织研究成果。在社会学研究领域研究社会组织，则是从社会组织所指向的服务对象、社会组织在公民社会发育中所起的作用等角度来进行分析和审视的。法学、经济学界学者也将研究触角延伸到了社会组织这一领域，如：法学从社会组织权属角度、社会组织法律政策角度、合法性危机角度等进行研究；经济学则又从财务风险、税收等角度来展开研究。综上所述，各学科对社会组织的研究都有涉猎，但不一而足，正如经济学与法学的交叉研究中出现经济学领域的法经济学、法学领域出现经济法学一样，我们有理由推断，对社会组织的研究，也必将出现新兴的交叉学科。

比如从社会组织风险研究成为新兴交叉学科的必要性来看，现今社会组织的发展、政府职能转移以及社会体制改革的进展已经进入如火如荼的阶段，而学界对社会组织的研究还停留在碎片化、表面化和微观化的阶段，这对社会组织风险的规避极为不利，从历史唯物主义的角度来看，这是缺乏历史眼光和发展的视角的。

又如从社会组织研究所具备的可行性来看，当前社会组织的发展、社会治理的需求、社会公众的诉求，社会组织数量上的迅猛增长和群众对其的认识，使社会组织风险研究可以收集到巨量素材。可以毫不夸张地讲，这是一座研究“富矿”。3．现实应用价值：回应各类主体诉求

第一，回应国家顶层设计中社会治理的要求。中共十八大提出，允许“社会力量参与进社会治理中来”；十八届三中全会公报中关于社会体制改革部分中提出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制。”顶层设计中关于社会治理的内容，无不注重并要求发挥社会组织的力量。既然是要社会组织进入社区，提供社会公共服务，就毫无疑问地涉及如何发挥社会组织的“正能量”，规避、应对社会组织的风险问题。本研究以成都这个社会组织发展速度非常快的具有代表性的城市作为个案，对社会组织进行研究，将具有窥一斑而见全豹的作用。

第二，回应社会组织自身规范化、科学化管理的需求。社会组织自身管理的需求主要包括三个方面内容：一是社会组织的内部治理结构问题。社会组织内部治理结构的合理化和规范化的设置，可使其在服务供给、资源筹集等方面发挥最大的功能和效用。二是社会组织的外部治理问题。由于社会组织是介于企业和政府部门两者之间的一种社会主体类型，也就是学术界提到的“第三部门”，其服务供给、资源筹集等如何避免风险、健康发展，是社会组织作为社会主体实现生存发展的问题。三是社会组织运营的机制体制问题。社会组织在对其组织成员如社会工作人才、志愿者和专家顾问的管理或运用上，在参与政府购买项目的管理运营上，在与政府的合作以及项目的评估上，均需要一定的管理智慧。二、国内外研究现状（一）国内研究现状

对社会组织治理问题的研究，国内还处于方兴未艾阶段，本研究首先将选取国内这一阶段的部分研究成果进行简单述评，其研究述评以年度为单位进行分析。

社会组织治理问题的研究成果主要集中于“社会治理、政府购买服务、政社互动关系”等方面。史薇（2015）以太原市居家养老服务发展为研究对象，认为居家养老服务的发展需要政府和社会组织共同参与。徐永祥等（2015）结合当前社会治理的发展阶段，认为当前社会组织已发展到了“新社会组织”的阶段，从而可单独进行政策的设计与考量。高山（2015）对政府购买服务与社会组织发展之间的互动问题进行研究，认为中国政府需要强化购买服务的契约管理，建立服务平台，以便于社会组织参与，积极培育和引导社会组织健康发展，完善社会组织自身治理机制，对购买服务进行多元专业的监督管理，推进购买服务的评估体系建设。李德（2015）认为社区社会组织参与社会治理需要充分发挥社区社会组织在基层社会治理与公共服务过程中的积极作用。程玲俐、刘东梅（2015）认为在民族地区经济发展中，社会组织迫切需要提高社会公信力，这样才能为经济繁荣和社会稳定奠定坚实的基础。李伟旭（2015）从老龄化社会的现状出发，认可老年社会组织在服务老年群体中的作用，但其发展的瓶颈也需要注意应对。齐久恒、刘国栋（2015）通过对“自然之友”进行个案分析，对中国特色公民社会组织的自主性发展提供了一种切实有效的实践路向指引。马贵侠、叶士华（2015）则对民间公益组织的发展动态进行了反思，并提出了具有针对性的对策建议。在政府与社会组织两者互动关系的研究上，齐久恒（2015）、张紧跟（2015）、扶松茂（2015）、刘西忠（2014）、欧阳兵（2014）、敬㊣嘉（2013）等对政府与社会组织之间的公共服务合作机制、边界重构、互动关系下的发展风险等都有深入研究，对本研究具有一定的指导意义。还有不少学者对青年社会组织进行了大量研究，李威利和郑长忠（2015）、石国亮和王玲雪（2015）、冯志明与阮平南（2014）等对其发展与现状、政策环境与政策建议等问题进行了分析探讨，为社会组织参与解决城乡一体化进程中留守儿童、青年犯罪等问题提供了学术支持、理论支撑。

关于成都市社会组织的研究，彭穗宁（2012）研究发现，成都为推进社会组织健康发展，在制度建设上进行了深入探索，形成了不少有价值的积极成果。社会组织的发展与中国市场化改革带来的社会变迁直接相关。成都社会组织发展的逻辑起点，把推进城乡统筹发展、改革公共服务供给模式紧密联系在一起。何敏、韦克难（2012）通过对成都市公益事业的发展态势的研究，提出了一系列理论高度与操作性兼具的对策建议。秦代红等（2011）则从城乡统筹的实践出发，通过研究村级公共服务项目外包给社会组织这一现实状况，发现政社间的良好互动关系，认为成都市在村级公共服务外包与社会组织培育发展方面的探索实践具有重要意义。上述研究更多的是从制度、公益事业发展乃至公益项目外包等层面来进行分析，而关于社会组织尤其是成都民办非企业单位治理问题的研究还比较少。

接下来，梳理关于社会组织参与承担公共服务项目评估问题的研究。当前中国关于政府购买公共服务下社会服务机构项目制评估的研究，主要集中于三个方面：评估理论研究、政府购买公共服务项目评估中的困境，以及准确高效评估的合理途径。

一是对评估理论的研究。国内学者对社会组织评估理论展开了研究，如邓国胜（2004）在总结和分析国外的“3E”、“3D”评估理论及顾客满意度等理论的基础上，结合中国国情和民间组织发展的特点，提出了“APC”评估理论。赵泳（2006）在专著中对中国民间组织的评估框架和理论做出了深入的探讨。清华大学公共管理学院所成立的NGO研究所也对中国社会组织开展了十余年的实证研究，其中包括对社会组织评估理论和知识的研究。中国民政部则通过委托课题的形式，对中国社会组织评估的前沿问题进行理论研究。

二是对项目评估的困境研究。国内学者在政府购买公共服务下社会服务机构项目制评估方面的研究中，很大一部分的研究成果集中于中国实施项目评估过程中存在的种种问题，并从这些问题着手探讨跨越这些困境的途径。邓国胜（2009）在研究中提出目前中国公共服务项目的评估中存在包括评估专业人才奇缺、内部评估多外部评估少、评估缺乏经费预算、或重过程评估或重结果评估等问题，所以需要通过解决评估中存在的这些问题，及时的纠正错误，以此使公共服务项目能在日常的工作中不断改进，并沿着项目的计划有序前行，这样才能更好起到项目控制作用，从而更好地达成项目目标。赵萌（2010）从规模、背景及趋势等方面对国内外的公益创投现状进行了详尽地分析比较，提出，公益风投有潜力孵化出下一个重大的社会创新，但其和所有资助或社会投资活动一样，在公益创投的项目评估上，对于社会效益的衡量将会是政府面临的重大难题。王浦劬（2010）则认为，当前中国对于科学和系统的公共服务评价体系以及强有力的监管体系的设置普遍缺乏，尤其是缺乏专门的部门及人员对提供服务的过程中存在的技术问题进行监控和管理，设置专门的部门来进行服务监控和管理则能够更加有效地执行服务的评估。王春婷（2013）指出，目前中国对政府购买公共服务的绩效研究是非常不足的，衡量政府购买公共服务的绩效应该综合运用定量和定性的研究方法，并从政府效率、成本、社会公正与公众满意度等角度去把控。王名（2014）则针对中国公共服务的购买模式分析了各购买模式存在的问题，他认为现有的购买模式实际上侵害了政府购买的原则和内涵，除了因为这种购买关系中社会组织依赖政府，活动受制于政府，还由于公共服务项目评估的形式化，评估的走过场导致公共服务的监督和评价未能落到实处。

三是对评估机制的路径选择的研究。在政府购买公共服务以来，中国学者在对公共服务项目评估存在的问题进行研究的同时，也在探寻如何构建合理高效的评估机制，以使评估机制切实发挥其监督和评价的作用，让公共服务能够真正服务于人民。如唐跃军、左晶晶（2005）提出了非营利组织项目绩效评价的六个一级指标，包括基本情况、组织治理、资金使用、信息披露、公共责任和筹资活动，用层次分析法对评价指标进行权重设计。顾东辉（2008）在研究中指出，社会工作项目评估分成评估主体、评估内容和评估步骤三个方面。其中项目评估主体包括项目推动者、执行者和项目监督者；评估的内容分为影响评估、成果评估和成本—效益评估；项目评估的步骤分为准备、计划、设计、执行、反馈等。李薇、姜锡明（2010）指出，非营利组织的项目评估应涵盖评估主体、指标体系、程序与方法等要素，且非营利组织的绩效考评需要受监督于有效的监督和质量控制机制。项目的质量监控应包括考评规范、奖惩制度、监督程序等方面。而对于绩效评估的过程和技术的把控则应涵盖职业道德规范的相关规定。在项目的绩效评估中，无论是评估组织机构、工作机构，还是评估对象都应有相应的质量控制机制对其进行考量，以提升绩效考评机构的考评质量和责任意识。罗文标、吴冲（2006）在研究中将利益相关者理论和平衡计分卡理论进行了结合，在总结了非营利组织的特点之上，提出了“六维棱柱”评价模型，该模型在顾客维度、财务绩效、员工成长维度和管理运作的基础上，又增加了政治维度与竞争维度。徐家良、赵挺（2013）提出了政府购买公共服务的基本分析框架，即购买者、承接者、使用者、评估者四元一体。制定购买公共服务的法定流程，建立与健全项目评估指标体系，尝试第三方评估等多种方式。高山、王京京（2015）认为社会稳定风险评估是预防和化解社会矛盾的重要工具，但是中国主要采取分析式评估的模式是不足的，仅靠专家和技术来评判风险，忽略了受影响群体的风险感知这一重要变量，难以保证评估的科学性和民主性。所以有必要与参与式评估模式结合起来，使受影响的群体参与到整个评估过程，并赋予此群体相应的知情权、监督权和评价权等。赵环、严骏夫、徐选国（2014）指出基于当前政府购买社会服务实践中存在的诸多问题，第三方评估机制与实践应成为回应上述问题的重要保障。并且第三方评估应在以往“事后评估”模式的基础上，结合“前置评估”机制作为“事后评估”的有效支撑和补充。总之，通过国内学者关于政府购买公共服务项目评估的整体研究成果来看，其中关于中国公共服务项目的评估现状及问题的研究较多，各学者将中国目前的公共服务评估现状从多个角度进行剖析，使目前评估过程中存在的困境清晰地呈现于研究成果中，但其中有很大一部分的研究是从宏观的角度予以论述，各城市的具体评估情况及案例的研究较少。同时，中国学者关于公共服务项目的合理评估途径的研究也逐渐丰富，其中包括评估指标体系的构建、评估机制的改进和第三方评估等多种评估方面的研究成果，各专家都提出了颇具现实意义的评估改进方案，但更加高效的评估体系仍值得进一步推敲和改进，要将评估的指标体系更加合理地细化，也应更深入地探讨如何把控评估的过程，使公共服务的质量得到更有效的监督和评价。同时，其中关于评估是否能够围绕购买方意愿以提高评估的效率和公共服务质量的研究文献较为缺失。（二）国外研究现状1．相关著作

综观国外社会组织的研究著作，多是关于政府与社会组织所开展合作的研究。但我们还可以发现，国外的社会组织也并非为所欲为，政府对社会组织也要进行一定的管理和控制。以萨拉蒙为代表的美国学者从第一部门（国家）、第二部门（市场）和第三部门之间并立平行的角度出发研究全世界的非营利部门与国家的关系，得出的结论是，无论是发达的欧美国家还是处于发展中阶段的东欧国家，其非营利部门的资金来源都离不开政府的支持。英国的社会组织研究则指出，英国政府与非营利组织的合作早在20世纪90年代末就已经开始了，并在2005年即有《慈善法》问世，成为合作和规范的法源之一。加拿大所兴起的政府与社会组织的合作与英国大同小异。在澳大利亚，关于政府与社会组织的合作研究从20世纪70年代就已随着政府对社会组织的合作实践开始了，并且进入21世纪之后政府也加强了对社会组织的控制。2．相关论文

国外关于社会组织即非营利组织（NGO）的系统研究不多，其中Nonprofit management&leadership为专门研究NGO的期刊。作者从中收集到17篇。通过对这17篇文章的浏览总结，可以发现此期刊在对社会组织的研究趋势上有以下特点：多从管理学且是工商管理角度来对社会组织进行研究，如以组织绩效、组织结构、志愿者管理、组织行为、组织领导、组织期望、组织文化、组织专业化、组织沟通等为题名或关键词；而从公共管理角度研究的论文较少，仅有政策规制的学术研究；而从社会学角度进行研究的文章很少。同样地，在彼得德鲁克关于非营利组织管理的研究和《哈佛商业评论》期刊中关于非营利组织管理的探讨中，可以发现，由于商业的发达和非营利组织发展阶段的不同，其对社会组织的学术研究也是从工商管理、金融风险的角度着眼的，如关于公众对非营利组织的信任研究（里贾纳·E．赫茨琳杰，1996）、非营利组织理事会研究（里贾纳·E．赫茨琳杰，1994；芭芭拉·E．泰勒、理查德·P．蔡特、托马斯·P．霍兰，1996；威廉·G．鲍恩，1994）、非营利组织的商业经营研究（克里斯蒂娜·W．莱茨、威廉·瑞安、艾伦·格罗斯曼，1997; J．格雷戈里·迪斯，1998）或非营利组织与企业的合作研究（艾伦·R．安德瑞森，1996）等。

关于国外学者对非营利组织的项目评估的研究主要集中于三个方面，包括评估理论研究、非营利组织项目评估的重要因素以及评估模型的构建。

一是评估理论研究。迈克尔·奎恩·巴顿提出了“使用导向评估”（utilization-focused evaluation）理论，他认为评估的重点不应该只是找到和报告问题或者传授给其他人有关项目的知识，而应是对评估的接受者来说更加有用的评估方法。斯塔弗尔比姆（2007）则提出了以委托人为中心的研究或响应式评估理论，其中开发和实施具体方案的人称为委托人，而委托人则需要通过评估的意见和建议对方案进行改进。同时目前国际上较为流行的评估理论也由国外学者发现和提出，其中主要包括“3E”评估理论、“3D”评估理论和顾客满意度理论等。

二是非营利组织项目评估的重要因素研究。Bormann提出在公益创投的评估方面，在“两因素论”的指导之下，项目评估应该从任务及周边绩效这两个方面进行考察。任务绩效是指通过对员工的工作质量、时效以及数量等方面进行考核，并结合原来的工作完成度得出衡量的指标。周边绩效则包括组织调解、工作态度、人员管理等会对项目运作和目标的达成产生影响的因素。彼得·德鲁克在其专著中指出，“财务账目的盈亏不能反映非营利组织项目是否成功”，因为，“非营利组织的使命是组织一切项目的出发点”。所以，若要衡量非营利组织的项目是否成功，则要在考察项目能否满足服务对象需求的同时，也要了解组织成员及组织本身在项目实施的过程中是否获得了成长。Gerald K.Debus则运用了主成分分析法，非营利组织项目的评估指标应考虑组织的经济情况及环境、组织战略及社会问题等因素，且实施评估的主要目标在于沟通和战略实施。

三是评估模型的构建研究。Clifford运用系统整合模式将社会学、医学及心理学等多个学科进行整合，提出了社会工作评估的“CA/B架构”，即批判性自传/传记架构，指在理解个体经历的社会互动中理解其他人的生活经历，并对这一过程保持批判性的反思。该模型主要包括六个核心要素：方法论、社会差异、反思、时空的历史定位、互动的社会系统、权能，这一框架主要应用于对儿童、老人、残疾人等社会弱势群体的评估研究。Theodore H.Poster则以一般工作逻辑模型为指导，提出了非营利组织项目绩效评价的指标：工作量指标、产出成果指标、生产力指标、效率指标、资源获得指标、效果指标、服务质量指标、成本—效益指标和客户满意度指标。BarryCournoyer曾设计了DCA评估模型，将社会工作的评估划分为“描述、评估、协商”的阶段递进过程。

总之，从国外专家关于政府购买公共服务项目评估的研究成果来看，可以看到西方发达国家的非营利组织起步早、发展快，其项目的运行和监督也在管理的过程中逐渐完善。所以西方发达国家关于公共服务项目评估工作的发展相较于中国也更为成熟，并且在项目评估方面的研究中形成了多种较为成熟的理论模型，值得中国学者和社会服务机构工作者研究和借鉴。三、研究的基本概念界定（一）社会组织

广义上看，社会组织就是人们在生活、学习或工作中所形成的具有一定活动范围，主体、课题、对象都比较明确的共同体，其范围边界、组织内涵以及活动领域都具有较强的稳定性和明确性。从这个角度理解，人们所认识的社会组织比本书所探讨的社会组织范围更大、囊括更广。狭义上看，社会组织则是指为了实现特定目标而组织起来的正式共同体形式，如政府、医院、企业、学校、社会团体等，都可以纳入社会组织的大框中来。

严格来分，社会组织根据学术界、行政主管部门（民政部）以及实务界的关注点不同，各有其不同的界定，因而定义和组织特征也各有千秋。从学术界研究来看，社会组织一般是与非营利组织、非政府组织、民间组织、公益组织等概念共同使用的。这里的社会组织被认为是不以营利为目的，具有非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性三大属性的社会团体。从行政部门关于社会组织的界定来看，主要是指社会团体、基金会、民办非企业单位、涉外社会组织等。民政部颁布实施的现行有关管理办法中已改称为“社会服务机构”。就是说，社会服务机构，原命名为“民办非企业单位”，民政部为了能将社会服务机构的定位和属性更准确地反映并能够与我国《慈善法》的表述相衔接，于2016年将“民办非企业单位”的名称修改为“社会服务机构”。所谓社会服务机构，是指自然人、法人或者其他组织为了提供社会服务，主要利用非国有资产设立的非营利性法人。申请设立社会服务机构的组织应具有七个条件：不以营利为目的，有明确的社会服务范围，有规范的名称和章程，有与开展服务相适应的合法财产，有与其业务活动相适应的组织机构场所、工作人员，有独立承担民事责任的能力，法律、行政法规规定的其他条件。而《中华人民共和国慈善法》中的“慈善组织”在很大程度上与“社会服务机构”存在较大交集。

本书所研究的社会组织，从地域范围来看，限于成都市范围；从类型来看，鉴于社会团体、基金会等实际上较少或者不经常参与政府购买公共服务项目，因此研究的社会组织限定在民办非企业单位这一类型上，即社会服务机构。（二）社会组织治理

关于社会组织治理的界定，在本书中，是指在政府购买公共服务项目的背景下，社会组织在承接、运营公共服务项目的合作过程中，政府从国家治理体系和治理能力现代化的要求出发，社会组织在社区治理中对自身的组织架构、人力资源管理、经费来源、章程制度等方面的内部治理；以及政府、学术研究界对社会组织发展过程中的市场准入、市场风险、市场容量以及政府购买所产生的规模效益等方面的外部治理；购买方对项目承担方的服务进行评价、评估的行为选择总和。（三）政府购买公共服务或政府购买

由于经济的发展、人民生活多元化与生活水平的提高，政府以传统的方式提供公共服务的模式已经难以满足公众的需求。随着中央对民生的高度关注、社会管理机制的创新和政府购买公共服务的制度化推进，激发了社会组织的活力。以政府购买、提供公共服务不仅能够更好地满足人们日益增长的物质和精神需求，更能够提高政府的管理效率、减轻对于社会发展的过度干预。公共服务的本质是为了满足大众需求与增加社会福利。根据中共中央、国务院出台的有关政府购买服务的系列文件，政府购买公共服务是指政府通过公开的招标、定向委托及邀标将原本由政府承担的公共服务委托给社会组织，以促进资本运作的利用率和公共服务品质的提升，同时提高社会公共资源的利用率，优化社会资源的配置结构。通过合法招投标方式，政府将公共服务外包给有资质的社会力量主体尤其是社会组织来执行，并按照一定项目服务标准，根据社会组织提供服务的数量和质量进行评估后支付相应的费用。总的来说，政府购买公共服务是由政府出资购买、由社会组织直接提供，有合同管理、评估兑现的一种新型的公共服务模式。四、研究的理论基础（一）交易成本理论

所谓交易，是指在市场中企业的任何交易都可以看成是交易双方所达成的一项契约。所谓交易成本，则可以看成围绕交易契约所产生的成本。根据罗纳德·科斯在其著作《企业的性质》中的表述，以及后来学者的观点，可总结为一类交易成本产生于签约时交易双方面临的偶然因素所带来的损失。这些偶然因素或者是由于事先不可能被预见到而未被写进契约，或者虽然能被预见到，但由于因素太多而无法写进契约。另一类交易成本则是签订契约以及监督和执行契约所花费的成本。而企业由于其具有独特的能将市场上的交易成本内化掉的功能，可通过在企业内部自己生产一部分中间产品，消除或降低一部分交易成本；在企业内部解决掉专门化设备问题，消除或降低一部分交易成本；雇用有专门技能的雇员，通过建立长期契约的方式，降低或消除相应的交易成本。因此，科斯认为，企业的规模应该扩张到这样一点，即在这一点上再多增加一次内部交易所花费的成本与通过市场进行交易所花费的成本相等。

民办非企业单位一类的社会组织，作为一种非营利性组织，可被看作一种重要的社会企业，是当前作为参与中国政府购买服务、社区服务的一种“市场主体”。在项目申报、项目运营、项目评估以及项目完成这一系列过程中所产生的税费成本、评估成本、沟通成本以及其他交易成本，可以看作社会组织在政府购买服务领域这一特殊的“市场”中所产生的“交易成本”。本书通过对成都市民办非企业单位这类社会组织的内部治理、外部治理以及政策效应治理的研究，力图优化其内部治理结构设置、整合外部管理监督以及完善政策治理等，促进成都社会组织的健康发展。（二）公共产品理论

在市场经济中，市场机制被古典经济学家看作是能够在资源配置中发挥基础作用的，而政府只需要做好“守夜人”即可。但由于市场交易主体信息滞后、逐利动机等多方面原因，会不可避免地出现市场失灵的现象，因此就还需要政府作为宏观调控的主体，弥补市场机制的不足，保证公共产品的供给。公共产品是相对于私人产品而言的，私人产品由于具有消费的竞争性和收益的排他性，在市场经济中由企业提供是最有效率的。公共产品则不同，根据经济学家萨缪尔森（1954）的定义，所谓公共产品是这样一种物品，即每个人消费这种产品不会导致任何其他人对该产品消费的减少。它具有两个特性：消费的非竞争性和收益的非排他性。由于这两个特性，公共产品就不可避免地出现“搭便车”效应，导致市场供给的失灵，即完全依靠市场机制供给的公共产品数量总是低于帕累托最优的水平。因此，与私人产品不同，公共产品更需要政府来提供，这就是市场经济条件下政府与企业的边界之所在。

当前中国政府职能转型、社会职能转移，大量的社会服务职能从政府内部转移出去，需要以政府招标采购的形式将这部分服务先交由社会组织来供给，因而出现了蓬勃发展的社会组织。因此，将公共产品理论纳入社会组织治理研究的视角，是非常有必要的。（三）委托—代理理论

委托—代理理论是建立在非对称信息博弈论的基础上的，是制度经济学契约理论的主要内容之一。委托代理关系是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予一定的决策权力，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者就是委托人，被授权者就是代理人。委托代理理论针对企业所有者兼任经营者的情况所具有的弊端，倡导所有权和经营权的分离，企业所有者保留剩余所有权，而将经营权利让渡，它成为现代公司治理的逻辑起点。

同时，委托—代理理论还是在公共关系管理领域内广泛运用的理论之一。委托代理关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。究其原因，一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利的所有者由于知识、能力和精力的限制不能行使所有的权利；另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的代理人，他们有精力、有能力代理行使好被委托的权利。委托—代理理论的假定前提是利益相冲突和信息不对称的客观环境，它侧重于研究委托人如何去最大化地激励代理人。在委托—代理理论中，要求所有权和经营权分离以实现委托人和代理人的身份独立。委托人与代理人在发展的总体目标上具有一致性，希望组织利益最大化。但对于组织利益分配具有不同的主张和要求，委托人和代理人对于组织收益分配都希望自身利益最大化，因此两者之间必然存在利益冲突。如果没有规范制约，就很有可能让双方利益都受到损害，因此为了预防和惩治代理人的不道德行为，委托人有必要在对代理人进行激励的同时，对代理的过程实行监督，使代理人和委托人尽可能维持利益平衡。在信息对称和信息不对称的背景下，委托人和代理人的行为方式是不同的。在信息对称背景下，委托人和代理人的行为是透明可察的，代理人的行为是可以被委托人预测和控制的。在信息不对称背景下，委托人和代理人的行为互不可察，具有不可预测和不可控性。委托人不能观测到代理人的行为，只能根据环境和某些变量进行行为趋向预测。这些变量由代理人的行动动机和环境产生的随机因素共同决定。在这种背景下，委托人为了提高对代理人行为的预测程度，使用激励和约束并举对代理人是起作用的。总体来讲，委托代理关系是一个人或一些人（委托人）委托其他人（代理人）根据委托人利益从事某些活动并相应地授予代理人某些决策权的契约关系。在这一契约关系中，委托人和代理人之间存在目标不一致、信息分布不对称的问题。代理理论的目的是要设计出一系列契约，给代理人以约束和激励，使其行为与委托人的期望相一致，从而降低代理成本。

社会组织既不是第一部门——政府，也不是第二部门——企业，属于第三部门，具有社会服务、沟通、监督、市场调节等功能，能够有效减少政府和企业在经济社会发展中的失灵现象，实现社会公共利益最大化。社会组织以实现公共利益为价值目标，具有与政府的价值目标高度一致性，弥补政府在行为过程中因为体制僵化、财政效率低下等因素诱发的政府失灵。在社会组织承接政府职能转移等委托代理事务时，政府如何利用监督手段降低委托失灵风险以及社会组织如何更加完善地完成委托事务，是政府和社会组织的委托代理关系中亟待解决的问题。（四）参与式评估理论

参与式评估，始于20世纪80年代，主张项目执行人员、案主及其他利益关系人都应参与到绩效评估的过程中，以“增进评估的专业性，同时也要让评估所得信息能够有效地被运用于方案执行与持续改善过程”。随着目前社会的发展重心由“经济为中心”到“以人为本”的转变，以公众参与为指导的参与式社会影响评价也成为国际当前社会影响评价的发展趋势。参与式社会影响评价的思想认为公众应全程参与社会影响评价，将原有的专家评价转化为由公众决策的社会参与过程，并将相关利益群体的意见广泛吸纳进来。而对于“参与式”的定义，各国专家提出了不同意见和看法：林扬认为，参与式的核心理念是强调社区在发展中充分发挥作用，本地群体不能是单纯的行动涉及对象，而应该是行动的有效参与者；Audrey Amour则提出，参与式的重点为应该从受影响人群的角度来评估影响，然后才是从更大利益的角度来评估。

参与式评估的理论用来指导公共服务项目的评估，能更有效地促进公共服务的发展贴近于社会公众的需求，让社会公共服务达到更为理想的状态。因为，在政府购买公共服务中使用参与式评估，至少有三大优势：其一，参与式评估是利益相关方与受众群体沟通的有效途径，被服务群体对自己所处的环境最为了解，也更清楚该群体的需求，只有将受众群体纳入评估的体系中来，才能使公众能够更好地与服务提供方及利益相关方形成有效沟通。其二，参与式评估能够有效提高评估的客观性和全面性，评估工作由政府主持，难免带有其购买方的主观色彩，容易在评估中对项目的执行情况产生片面的评价。而被服务的社会公众是全程参与公共服务项目的一方，能够客观、公正地评判服务项目的开展是否产生了其该有的服务效果，能够更加全面地了解项目的具体实施情况，并做出较为全面、客观的评价。其三，有利于促进公共服务的准确性和效率，公众参与公共服务项目的评估过程，可将社会公众的切身需求反映给政府，将公众感受到的服务的优缺点体现于评估结果中，使政府在规划和购买公共服务时能够更契合人民的诉求，将服务落实于人民的切实需求和利益上。五、研究方法及技术路线（一）研究方法

第一，文献资料法。本书主要研究社会组织治理的问题。在这一主题上，国内外相关研究成果还比较多。从前沿研究来看，关于社会组织发展治理研究的重要期刊学术论文在近5年（2010—2015年）共计182篇，近3年（2013—2015年）共计94篇，这对本研究非常有利。

第二，问卷分析法和访谈法。本研究依托成都市这一重要的社会组织发展阵地，其社会组织数量、社会组织支持力度、社会工作行业成熟度以及社工人员从业人数等都在全国处于前列。基于此，本研究采用问卷调查法，通过分配抽样，将网络问卷、个体问卷以及集中问卷结合使用，得出一系列关于社会组织发展治理的重要数据，为本研究的定量分析提供数据支撑。主题访谈，深入地了解成都市范围内政府购买下社会服务机构项目制评估的现状，联系多位长期参与公共服务项目的评审专家，对其进行深度访谈，充分了解项目评估的过程、内容、评估方式和方法。

第三，案例分析法。研究者通过参加多种公益活动和社区调研，选取部分具有代表性、规模性和可研究性的社会组织，对其进行多次访谈，通过深入挖掘，了解这部分社会组织的发展历程、功能、现实问题以及未来规划等，为写作准备了有效素材。

第四，比较研究法。本研究方法主要是指同一类型事物中两类不同主体间的比较，通过对比分析，得出本研究所要的结果。本研究中，研究者对国外社会组织与国内社会组织、规模以上型社会组织与规模以下型社会组织、枢纽型社会组织与服务型社会组织等进行适当比较分析，通过对比总结经验，得出相关启示，以供参考。

第五，统计分析法。在探讨成都市向社会组织购买服务的规范性研究上，比如政府购买服务的政策支持、项目设计以及招投标程序等诸多问题，笔者对政策文本资料、数据信息进行综合统计与归纳演绎，分析成都市在支持社会组织发展、开展政府购买服务方面存在的问题及应对策略。（二）本研究的技术路线

本研究确定的技术路线，如图1-1所示。图1-1 研究技术路线第二章社会组织的政府合作依赖关系研究进入21世纪，社会治理进入中国政府关注视野，各地逐渐掀起了社会组织大发展热潮。客观地讲，社会组织的发展，可以选择政府合作依赖、社会组织自我依赖和境外合作依赖三种路径，但是，由于新中国计划经济体制时期和改革开放前期一直保持较好发展的社会福利事业单位和福利企业所具有的体制内惯性，中国各地方政府在推动社会治理创新，改进社会治理方式，释放和激发社会组织活力的工作中，大都习惯性地、比较现实地选择了政府主导下的社会组织发展路径，逐渐形成社会组织的政府合作依赖。所谓社会组织的政府合作依赖，是指社会组织在政府的主导下，通过跟中国各级政府的多样化合作，在行政架构上或资源等方面享有获得性支持，而社会组织正是依赖这些行政架构或资源，求得更好的发展。本章依托中国社会治理创新成效实践经验，总结、梳理社会组织在与政府合作进程中所选择的合作模式、合作方式，呈现新时期中国社会组织的政府合作依赖的生成逻辑。一、社会组织与政府合作模式选择

进入新时期，国内社会组织尤其是一些新成立的专业性社会组织，与政府展开了大量合作。研究发现，从近年来合作双方选择的合作模式看，最集中、最突出的有两种类型：“退位—补位”合作模式和“掌舵—划桨”合作模式。（一）“退位—补位”合作模式

在中央一系列深化改革措施推动下，各地积极推动政府职能转变，探索创新社会治理体制，有所为有所不为，主动“退出”某些服务领域，及时邀请、支持社会组织来“补位”，以承接因政府“退位”剥离出来的公共服务职能，政府与社会组织之间形成“退位—补位”合作关系。这种“退位—补位”的社会组织与政府合作，主要表现为职能上的合作，政府剥离出来的职能转由社会组织来承担。就是说，原来由政府承担的职能，现转变为由社会组织来完成，双方在职能上形成一种合作关系，社会组织成为政府基本公共服务职能的继续提供者和补充力量。正如原民政部领导所指出的，“改革开放以来，社会组织逐步承接政府转移职能，在提供社会服务方面的作用得到初步发挥。特别是6万多个行业协会商会和25万多个民办非企业单位，在教育、医疗、养老、文化、社会救助、社会工作、公益慈善等方面，为人民群众提供了大量多样化、专业化服务，成为政府基本公共服务的有益补充”。从治理理论分析，这类政府与社会组织的“退位—补位”合作模式，其所秉持的理念是：全能主义政府须向有限政府转变。一方面，全能政府须卸载，把政府不该管、管不了也管不好的职能交给社会组织来承接，全能政府蜕变成有限政府；另一方面，政府职能是“退旧增新”，即，政府“退出”一些比如直接从事公共服务的“旧职能”，新增加一些社会服务及其机构的管理、监督职能，比如通过制定服务标准、目标、原则和监督执行，完善对社会组织的法治管理，保证公共事务管理与公共服务的质量。

从近年政府与社会组织合作实践看，“退位—补位”合作模式的普遍性做法是，政府主动从某些职能领域中退出来，一些值得政府信赖的社会组织及时“补位”，政府将“退出”职能交由这些社会组织来完成。那么，我们应该如何来理解这类“退位—补位”合作模式的成功实现及其效用呢？首先，政府需要做的是还权于民，还事于民，从某些职能领域彻底退出，社会组织则及时进入、补位，承担起这些领域的服务职能。其次，“退位—补位”是“政府—社会组织”合作关系中的一种基础性合作。如果政府不愿意主动退出，退出不完全，或者政府退出了却没有社会组织来及时补位，这都会使“国家—社会”的“划界”无法完成，新型的政府与社会组织的合作互动关系也就无法构建起来。当然，成功的“退位—补位”合作，至少还需要注意两点：一是在“政府—社会组织”合作关系中，要防止政府以退出、卸载之名，借机推卸其应负的公共领域的法定责任。二是为顺利“补位”和承接职能，客观上需要社会组织摆脱政府依附，取得独立性地位。各社会服务领域都应有社会组织的建立和发展。因此，社会组织的能力建设与现代治理结构的进一步完善，显得尤为迫切和重要。（二）“掌舵—划桨”合作模式

从“政府—社会组织”合作实践看，提供公共产品与公共服务，是当前最主要的内容之一。其间，政府和社会组织扮演不同的角色，发挥不同的作用。打个划船的比方，在“政府—社会组织”合作提供公共产品与公共服务的工作关系中，政府只需要“掌舵”，不需要“划桨”，政府通过跟社会组织签订契约，将“划桨”工作交由后者来执行，“政府—社会组织”之间的合作，是“掌舵—划桨”合作关系。简言之，政府只需要掌舵方向，即，向谁提供什么样的公共产品、公共服务，而不需要亲自披挂上阵“划桨”，生产公共产品或提供公共服务。“划桨”的任务可以通过契约、委托等途径交由社会组织来完成。按照中央的部署，各地方政府近年来尝试着这类“掌舵—划桨”合作模式，其一般性做法是：政府采取合同购买、资金补贴、减免税收等具体方式邀约社会组织承担某些公共产品的生产任务与公共服务的提供任务，政府只需对服务结果进行监管与验收，然后提供给公民消费。比如，作为改革先锋的广东省，2012年发布了《2012年省级政府向社会组织购买服务目录（第一批）》（粤财行〔2012〕210号），其中涉及262项购买大清单，政府通过招投标公开向社会组织购买清单中的公共服务，社会组织按照政府所列清单，向目标民众提供社会服务。实质上，政府向社会组织公布购买服务目录，也就是一种“掌舵”，是一种方向指引；社会组织参与投标并完成中标合同任务，也就是“划桨”。

如果深入探究“掌舵—划桨”合作模式，我们可以发现，该类合作模式中实质上存在着一种契约关系，即，“政府—社会组织—民众”三者的契约关系：政府与社会组织之间，通过契约建立一种合作关系，政府向社会组织开具服务产品订购清单，社会组织按照契约购买清单提供服务，政府将那些从社会组织购买来的服务产品，又输送给有需要的人群，供其消费；社会组织按照契约，成为公共服务产品的生产者和提供者，完成政府的订购任务，向有需要民众提供公共服务。由此，政府与社会组织之间是契约合作关系，社会组织向民众提供服务，政府将向社会组织购买的服务输送给民众；政府是服务的购买者，社会组织是服务的生产者，民众是服务的消费者，如图2-1。

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