行政法与行政诉讼法(第2版)(法学精品课程系列教材·宪法与行政法学系列)(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：方世荣

出版社：北京大学出版社

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行政法与行政诉讼法(第2版)(法学精品课程系列教材·宪法与行政法学系列)试读：

主编、副主编简介

方世荣　中南财经政法大学法学院教授，法学博士，博士生导师。湖北省行政学院副院长，中国法学会行政法学研究会副会长，湖北省行政法学研究会会长。主要著作有：《论行政相对人》、《论具体行政行为》、《行政诉讼法案例教程》等。

石佑启　中南财经政法大学法学院教授，法学博士，博士生导师。广东外语外贸大学副校长，中国法学会行政法学研究会常务理事，湖北省行政法学研究会副会长，广东省行政法学研究会副会长兼秘书长。主要著作有：《论公共行政与行政法学范式转换》、《私有财产权公法保护研究》、《国家赔偿法新论》等。

徐银华　中南财经政法大学法学院副教授，法学博士，硕士生导师。中南财经政法大学法学院副院长，中国法学会行政法学研究会理事、湖北省行政法学研究会副会长。主要著作有：《行政法与行政诉讼法学》、《公务员法原理》、《公务员法新论》等。

戴小明　中南民族大学法学院教授，法学博士，博士生导师。湖北民族学院院长，湖北省行政法学研究会副会长。主要著作有：《国家职能与财税法》、《中央与地方关系：民族自治地方财政自治研究》、《行政法与行政诉讼法》等。总　序

法学教育的目标和任务在于培养法律人才。提高培养质量，造就社会需要的高素质法律职业人才是法学教育的生命线。根据教育部关于高等学校教学质量与教学改革工程精品课程建设的精神和要求，结合中南财经政法大学精品课程建设的总体规划，在全面总结我国法学教育经验和分析法律人才社会需求的基础上，我校确立了以培养高素质法律人才为目的，以教材建设为核心，强化理论教学与实践教学的融会，稳步推进法学精品课程建设的方案。两年来，我校法学精品课程建设取得了阶段性的成果，已有民法、知识产权法等十余门课程被确定为国家、省、校三级精品课程，并在此基础上推出了《法学精品课程系列教材》。《法学精品课程系列教材》是一套法学专业本科教材及其配套用书，涵盖了我校法学本科全程培养方案所列全部课程，由教材、案（事）例演习和教学参考资料三个层次的教材和教学用书构成，分为法理学、法律史学、宪法与行政法学、刑法学、民商法学、诉讼法学、经济法学、环境与资源法学、国际法学和法律职业实训十个系列。《法学精品课程系列教材》由我校一批具有良好学术素养和丰富教学经验的教授、副教授担纲撰写，同时根据需要约请法学界和实务部门的知名学者和专家加盟，主要以独著、合著的形式合力完成。《法学精品课程系列教材》遵循理论与实际相结合的原则，以法学理论的前沿性、法律知识的系统性、法律制度的针对性、法律运作的可操作性为编撰宗旨，以先进的教学内容和科学的课程体系的统一为追求，融法学教育的新理论、新方法和新手段于一体，力图打造成一套优秀的法学精品课程系列化教材。《法学精品课程系列教材》是我校在推进法学教育创新，深化法学教学改革，加强教材建设方面的一次尝试；也是对以“一流教师队伍、一流教学内容、一流教学方法、一流教材、一流教学管理”等为特点的法学精品课程在教材建设方面的探索。

我相信《法学精品课程系列教材》的出版，能为广大读者研习法学理论、提高法学素养、掌握法律技能提供有效的帮助。同时，我衷心希望学界同仁和读者提出宝贵的批评和建议，以便这套教材不断修订完善，使之成为真正的法学精品课程教材！

是为序。2005年3月第二版说明

我们在总结自己教学与研究的心得与体会、借鉴国内外有关研究成果的基础上，于2005年编写了《行政法与行政诉讼法》，该书出版后被多次印刷，产生了良好的社会反响。近年来，我国行政法治建设在不断进步，如继2004年3月国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）后，2008年5月国务院发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号），2010年10月国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号），以求在新形势下深入贯彻落实依法治国基本方略，全面推进依法行政，进一步加强法治政府建设。2007年1月17日国务院第165次常务会议通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》，该条例自2008年5月1日起施行。2010年4月29日，第十一届全国人大常委会第十四次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》，该决定自2010年12月1日起施行。2011年1月19日国务院第141次常务会议通过了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，该条例自2011年1月21日起施行。2011年6月30日第十一届全国人大常委会第二十一次会议通过了《中华人民共和国行政强制法》，该法自2012年1月1日起施行。结合理论研究上的新进展和立法上的新变化，我们对《行政法与行政诉讼法》进行了修订，力求反映行政法理论研究和制度建设的最新成果，为人们学习和研究行政法提供帮助。作　者　2011年8月上　编行　政　法第一章行政法概述内容提要

本章重点阐述了行政、公共行政与国家行政的含义以及行政法的概念、特征与调整范围，探讨了行政法在法律体系中的地位与作用，分析了行政法的渊源，并对各国行政法的产生与发展概况作了介绍。关键词

行政　公共行政　私行政　国家行政　社会公行政　行政法　行政法学　行政法学　体系　行政法的渊源第一节　行政法与行政法学一、行政的概念

行政法是有关行政的法，要理解行政法，首先必须分析行政的概念。（一）行政、公共行政与私行政“行政”一词的英文是administration，来自拉丁文administer，本义为manage, look after，其含义是执行与管理。“行政”作为一个科学范畴，至今仍歧义纷呈。《辞海》将“行政”解释为：①泛指各种管理工作。如国家管理工作、社团管理工作、企业管理工作、事业单【1】位管理工作等。②专指国家行政机关的组织管理活动。《法学词【2】典》中将“行政”解释为：“政府依法管理国家事务的活动。”【3】马克思把“行政”称为“国家的组织活动。”美国学者古德诺（Frank J. Goodnow）在1900年著的《政治与行政》一书中，从政治与行政分离的角度来解释行政，认为政治是国家意志的表达，行政是【4】国家意志的执行，制定政策是政治，执行政策是行政。马克斯·韦伯认为：“行政管理不仅仅是一个公法的概念。有私人的行政管理，诸如自己家庭预算或者一个营利企业的行政管理，也有公众的行政管理，也就是说，通过国家机构或者其他的、由国家给予合法化的、即【5】他治的公众机构进行的行政管理。”德国学者耶律纳克（Walter Jellinek）在其所著的《行政法》中指出：“行政者，乃包含立法、司【6】法以外之一切国家作用也。”在日本，学者们对“行政”的理解有“消极说”和“积极说”两种观点：“消极说”以权力分立为前提，认为“行政是除立法活动和司法活动以外的一切活动”。“积极说”认为“行政是以积极实现国家目的为目标所进行的，具有全体统【7】一性的国家活动”。我国学者解释行政的主要观点则有：“所谓行政，就是国家行政机关为实现国家的目的和任务而行使的执行、指【8】挥、组织、监督诸国家职能。”“行政在日常意义上既指行政机关，亦指管理活动。行政可分为国家的行政和社会组织、私人的行【9】政。”“行政是管理中的一种。……随着国家的出现，对国家事【10】务的管理被专称为行政管理，成为国家最主要的职能之一。”

对上述解释加以归纳，可以包括狭义和广义两类：

狭义上的“行政”，是在国家活动层面上，将政府的行政权力、职能与国家其他权力和职能作相对明确的分离，由此来界定行政。通常将行政表述为国家行政机关（政府）行使行政权力、管理国家事务的活动，或者是指国家行政机关（政府）行使行政权、执行和实现国家意志的活动。按照狭义的理解，政府之外的管理活动均不属于行政的范畴。这实质上是将“行政”界定为“国家行政或政府行政”。

广义上的“行政”，将行政理解为组织的一种职能，任何组织（包括国家）的存在和发展，都必须有相应的机构和人员行使执行和【11】管理职能（行政职能）。管理是一种人与人之间实行某种约束的社会现象，是社会组织的职能，是人类社会的基本活动之一，也是人类社会存在和发展的必要条件。

广义上的行政有公共行政（public administration）和私行政（private administration）之分。在行政前面加上“公共”一词构成“公共行政”表明它和私人行政相区别，即公共行政是相对于“营利的”、“私人的”或“企业的”行政来区分的，它强调行政活动的主体主要是公共部门和公共服务机构而不是私人企业或机构。并且，公共行政的目的和性质主要是为公众提供服务。此外，“公共”一词还强调了公共行政所负的社会责任和义务，以及公众的参与性和行政活动的公开性与程序性。“公共行政”通常是指不以营利为目的，旨在有效增进与公平分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动。

行政法上的行政仅指公共行政，而不包括私行政。这已为行政法【12】学界基本认同。（二）公共行政、国家行政与社会公行政

公共行政包括国家行政和社会公行政。在传统意义上，人们通常将公共行政等同于国家行政，认为行政法上的公共行政即国家行政，仅指国家行政机关对国家事务的组织与管理活动。其实，公共行政与国家行政并不是同一个概念。国家行政属于公共行政的一部分，但公共行政并不等于国家行政。公共行政除了国家行政以外，还包括其他【13】非政府公共组织的行政。任何一个社会都存在着大量的社会公共事务管理活动，这些活动从宏观到微观，都涉及社会公众的切身利益。在阶级社会中，政府确实是这些活动的核心主体，但除了政府之外，还有许多其他公共组织参与其中。这些非政府的公共组织也行使着公权力，对一定范围内的事务进行组织、管理与调控活动，我们将其称为社会公行政。社会公行政组织行使公权力时，也会对一定范围内相对人的权利义务产生影响，如村民自治组织根据村规民约限制、剥夺村民的权利或对村民实施处罚，公立学校根据校纪校规对在校学生进行处分，行业组织根据章程对组织内的成员予以惩戒，等等。对这种行使公权力的活动也要进行相应的规范和调整，将其纳入到法治的轨道上来，防止出现法治的阳光照不到的灰色地带。行政法作为调整行政活动的国内公法，应当在这方面有所作为。传统的行政法学通常只研究国家行政（主要是国家行政机关的行政），20世纪以后特别是第二次世界大战以来，各国行政法学逐渐将国家行政以外的公行政也纳入研究的范围。德国、法国、日本等国的行政法学著作中大多设专章研究国家行政机关（包括中央和地方行政机关）以外的公法人行

【14】政。英美国家在其行政法学中也有研究非政府组织或半自治性的国家行政组织的内容。在我国，随着行政改革的步伐与力度不断加大，国家与政府向社会分权的程度不断加深，非政府公共组织行使公权力的现象日益普遍，引发出的法律问题日渐突出，这引起了行政法学界的关注。近年来，行政法学界在思考扩展行政法的研究范围问题。【15】人民法院的司法判例也涉及国家行政机关以外的公行政问题。总体上讲，行政法学界普遍认为，行政法既要规范和调整国家行政，也要规范和调整社会公行政，但行政法目前仍以国家行政为基本的调整对象，这是需要认真研究的。二、行政法的概念与特征（一）行政法的概念

关于行政法的概念，中外行政法学者从不同的角度进行了不同的概括和总结，有的从行政法的功能与目的上进行界定，有的从行政法的调整对象上来界定，有的从行政法涉及的内容进行界定，有的从行政法的法律形式进行界定，等等。这些界定都从不同的层面揭示了行政法的内涵。我们认为，行政法是调整行政关系，规范行政组织及其职权、行政行为的条件与程序，以及对行政活动予以监督的法律规范的总称。对这一定义，可从以下几个方面理解：

1．行政法是调整行政关系的法。这是从调整对象上揭示行政法的内涵。行政关系是指行政权在取得、行使，以及接受监督过程中发生的各种社会关系。它主要包括三类：（1）行政权在取得过程中形成的行政机关与权力机关之间的关系，以及行政权在行政系统内部进行分配时形成的行政机关相互之间的关系。（2）行政权在行使过程中所形成的行政机关与行政机关之间的关系、行政机关与公务员之间的关系、行政机关与公民、法人及其他组织之间的关系。其中，行政权在行使过程中所形成的行政机关与公民、法人及其他组织之间的关系是最主要、最常见的行政关系，也是行政法调整的最主要的行政关系。行政机关与公民、法人及其他组织之间发生的关系，并不仅仅是管理与被管理的关系，还包括服务关系、合作关系、指导关系等。（3）在对行政权实施监督的过程中形成的社会关系。这类社会关系又称监督行政关系，主要包括权力机关与行政机关及其公务员之间发生的监督与被监督关系；司法机关与行政机关及其公务员之间发生的监督与被监督关系；社会公众、新闻媒体与行政机关之间发生的监督与被监督的关系；在行政系统内部上级行政机关对下级行政机关进行层级监督、专司监督职能的监察与审计机关对行政机关及其公务人员进行监督时所发生的监督与被监督关系。

需要说明的是，并非行政机关参与的所有社会关系都受行政法调整。行政机关以机关法人的身份出现从事民事活动时产生的社会关系，就不属于行政法调整的范围。行政法只调整那些与行政活动有关、基于行政权的取得、行使和接受监督所产生的社会关系。

非政府的社会组织在行使行政权和社会公权力时所形成的社会关系，也受行政法调整。例如，法律、法规及规章授权的组织行使行政权时形成的社会关系就受行政法调整。再如，作为非政府的基层群众自治性组织（如居委会、村委会）和行业组织（如行业协会、职业协会）根据规约和章程行使公权力时产生的社会关系也应受行政法调整。

2．行政法是规范行政组织及其职权、行政行为的条件与程序以及对行政活动予以监督的法律规范。这是从内容上揭示行政法的内涵。行政法的基本内容包括三大部分：第一部分为行政组织法，规定行政的组织、职权、编制及人员的任用和管理。它又包括三类：第一类为调整行政组织和职能的组织法；第二类为调整行政机构和编制的行政编制法；第三类为调整行政工作人员任用和管理的公务员法。第二部分为行政行为法，规定行政组织行使行政职权的条件、方式与程序。行政行为法在理论上可分为行政实体法和行政程序法两类。第三部分为行政监督与救济法，规定对行政活动进行监督以及对违法行政造成的侵害后果进行救济，使公共利益和公民、法人及其他组织的合法权益得到保护。它主要包括以下几类：第一类为行政监察法；第二类为行政复议法；第三类为行政诉讼法；第四类为行政补偿、赔偿法。

3．行政法是调整行政关系的各种法律规范的总称。这是从表现形式的角度来说明行政法。行政法没有一部统一、完整的法典，其法律规范散见于宪法、法律、法规和规章等众多法律文件之中，其表现形式多种多样。行政法是这些法律规范的总称。（二）行政法的特征

行政法与其他部门法相比，无论在形式上还是在内容上都具有自己的特征。

1．行政法在形式上的特征。这些特征主要包括：（1）行政法没有一部统一完整的法典。行政法没有制定出一部统一的法典，这是由行政活动范围的广泛性、行政活动内容的复杂多变性以及行政关系的多层次性决定的。即行政法涉及的社会生活领域十分广泛，内容纷繁复杂多变，专业性、技术性又较强，因此，制定一部完整、统一的行政法典是十分困难的。当然，行政法在整体上没有统一、完整的法典，并不意味着行政法在局部上没有单行法典。实践中，这种单行法典是大量存在的，如公务员法、行政程序法、行政处罚法、行政许可法、行政强制法、行政复议法、行政诉讼法等。（2）行政法由不同效力层次的法律规范组成，且行政法律规范的数量众多，居于各个部门法之首。这是因为制定行政法律规范的主体是多样的，而不是单一的，有权力机关的立法，也有行政机关的立法，这就形成了二元多级立法体制。各立法主体制定出的法律规范文件种类不一，名称多样，效力层次上也存有差别，不像刑法、民法通常只能由最高国家权力机关统一制定，法律形式单一，法律文件数量有限。

2．行政法在内容上的特征。这些特征主要包括：（1）行政法涉及的内容广泛。由于现代行政涉及国防、外交、经济、文化、教育、卫生、城乡建设等各个领域，因而决定了行政法的调整范围极其广泛，不仅数量多，而且内容覆盖行政活动的各个方面。此外，由于社会的发展，公民在公共行政中的地位不断提升，其权益有了更丰富的内涵，如环境权、发展权等。随着公民权益范围的【16】扩展，也需要行政法来加以确认和保障。（2）行政法规范具有易变性。由于社会经济处于不断的变动之中，科技文化在不断发展，公共行政所面临的情况错综复杂，为了与社会的发展协调一致，行政主体需要灵敏应对社会发展中出现的新情况和新问题，这就导致行政关系会发生变化，因此，作为行政关系调整器的行政法律规范，就需要相应地进行废、改、立。需要指出的是，行政法规范具有易变性，并不意味着行政法规范可以朝令夕改，稳定性和连续性仍是行政法规范应遵循的基本要求，行政法规范的易变性只是相对于其他部门法规范而言显现出来的。（3）行政法的实体性规范与程序性规范通常交织在一起，没有截然分开。这一特征表现在两个方面：一是从整体上看，行政法既包括实体性规范，又包括程序性规范。这里的程序性规范除行政诉讼法外，还包括行政程序法。二是从具体的法律规定来看，行政法的实体性规范与程序性规范通常融于一个法律文件中，如我国的《行政处罚法》既规定了行政处罚的实体问题，也规定了行政处罚的程序问题；《行政许可法》既规定了行政许可的实体问题，也规定了行政许可的程序问题。行政法的实体性规范与程序性规范难以分开，主要是因为行政权在实体上被赋予的同时，需要按程序来规范运用，并且将实体性规范与程序性规范规定在一个法律文件之中，也便于行政主体掌握和操作。三、行政法的地位和作用

20世纪以来，随着行政活动范围的不断扩大，行政权力日益膨胀，其滥用的危险也随之增加，作为规范行政权力的行政法，在社会生活中的地位和作用日渐突出，已发展成为我国法律体系中不可或缺的一个基本的法律部门，发挥着十分重要的作用。（一）行政法在法律体系中的地位

行政法在法律体系中的地位可以概括为：行政法是一个独立的法律部门，是宪法的重要实施法。

1．行政法是一个独立的法律部门。法律体系是由一国现行的全部法律规范按照一定的标准形成不同的法律部门，并由这些法律部门所组成的有机联系的统一整体。各个法律部门相互配合，共同构成一个国家的法律秩序。缺少任何一个法律部门，都难以建立完整且有效的法律秩序。法律部门的划分标准有二：一是法律规范所调整的社会关系。社会关系是多种多样的，人们可以将社会关系分为政治关系、经济关系、文化关系、宗教关系、家庭关系等等，当这些不同领域的社会关系进入法律调整领域之后，它们便成了法律部门形成的基础，而调整不同领域的社会关系的法律又形成不同的法律部门。如调整平等主体之间的人身关系和财产关系的法律构成民法法律部门；调整行政权在取得、行使和接受监督过程中形成的行政关系的法律构成行政法法律部门。二是法律规范的调整方法。法律规范所调整的社会关系虽然是很重要的法律部门的划分标准，但仅仅以此作为划分标准还是不够的，因为它们既无法解释一个法律部门（如刑法法律部门）可以调整不同种类的社会关系，也不能解释同一社会关系需由不同的法律部门来调整这一法律现象。因此，划分法律部门，还需将法律规范的调整方法作为划分标准。如以平等、自愿、有偿的方法调整社会关系的法律规范构成民法法律部门，以命令与服从、无偿提供公共服务等方法调整社会关系的法律规范则构成行政法法律部门。

行政法之所以成为一个独立的法律部门，是因为它有自己独立的调整对象和独特的调整方法。它不能被其他部门法所包容，也不依附于其他部门法而存在。

2．行政法是宪法的重要实施法。宪法是我国法律体系中最重要、地位最高的法律，它调整国家的根本社会关系，确定国家的基本制度。但是，宪法在许多方面的规定是抽象和原则的，不可能十分具体，这就需要不同的部门法将之具体化，刑法、民法、行政法等都是宪法的实施法，而其中行政法是实施宪法的最重要的法律部门，与宪法的关系更为密切。宪法所规定的国家基本政治、经济、文化、社会制度和公民的基本权利和义务无一不涉及行政权力的行使与监督问题，没有行政法律规范的具体规定，这些基本制度和权利就无法落实，宪法也难以实施。有学者提出的“行政法是动态的宪法、是小宪法”，就是对行政法与宪法关系的经典概括。可以说，行政法在我国法律体系中的地位仅次于宪法，它是完善宪政制度、维护宪法尊严、保证宪法实施的基本法律部门。（二）行政法的作用

行政法的作用是指行政法所能产生的实际功效。人们从不同的层面和角度对行政法的作用作出了不同的归纳和总结。我们将行政法的作用概括为以下几个方面：

1．保障公民权利与自由的实现。在现代社会，公民的权利与自由有了更丰富的内涵。公民的权利不再限于人身权和财产权，还包括经济自治权、环境权、行政参与权、发展权等。行政法正是通过对公民权利的确认及建立相应的行政法律制度来保障公民权利和自由的实现。如建立行政公开制度与听证制度可确保公民对行政的了解和参与，建立行政指导制度有利于公民经济自治权的实现。此外，行政法还通【17】过不断拓宽服务行政的范围来保障公民权利和自由的实现。

2．合理地设定行政权，保障行政的统一和高效。现代行政活动的内容广泛、复杂、多变。为保障行政管理和行政服务活动的统一、高效，需要正确设定行政权、合理构筑行政组织及建立公务员管理机制，并确立科学的管理、服务方式，规定完整正当的行政程序。行政法的基本功能就是在设立行政组织、配置行政权力、设定权力行使的条件和程序等方面创建一套有效的制度，以保障行政统一和高效，保障行政权的运行产生良好的社会效果。

3．规范和控制行政权，保障公民的合法权益不受侵犯。规范和控制行政权，防止行政权被滥用，也是行政法的重要功能。行政法就其实质而言，可以界定为规范和控制行政权的法。行政法主要从三个方面规范和控制行政权：其一，通过行政组织法，控制行政权的权源。行政组织法的基本功能是规定各个不同行政机关的职权，行政机关只能在行政组织法规定的职权范围内实施行政行为，越权无效，并要承担法律责任。这样，就可以防止行政机关的总权力和各个具体行政机关的分权力无限膨胀，使之限定在执行国家法律、法规，管理国家内政、外交事务的必要范围之内。其二，通过行政程序法规范行政权行使的方式。行政权对行政相对人权益的影响不仅在于其权限的范围，而且在于权力行使的方式，后者甚至更重要。一个行政机关，即使权力再大（如可以限制公民的人身自由），如果它行使权力有严格的程序规范，遵循一整套公开、公平、公正的程序规则，它对相对人权益的威胁并不会很大；相反，即使它的权力很小（如仅可对公民进行小额罚款），但如果它行使权力没有程序制约，可以任意行为，它对相对人权益亦可造成重大威胁。因此，行政程序法是行政法的重要组成部分，是保证行政权正确、公正、有效行使的重要手段。其三，通过行政监督、救济法制约行政权的滥用。行政组织法和行政程序法是在事前控制行政权的范围和事中规范行政权行使的方式，以防止越权和【18】滥用权力；行政监督、救济法则是事后对行政权进行制约。控制行政权和保障公民的合法权益是相辅相成的。控权的机制从某种意义上讲也是保障公民的合法权益不受侵犯的机制，只不过是认识的角度不同而已。

4．促进市场经济的建立与完善。市场经济在本质上是一种权利经济，要求各经济主体的地位平等、意志自由，要求建立平等、自由、开放的竞争秩序。市场经济固然离不开民商法的调整，但同样需要行政法的保障。行政法在此方面的作用表现在：（1）通过确认公民的各种经济权利、建立公平的竞争规则、维护良好的经济秩序来促进市场经济的发展；（2）通过严格设定行政权和规范行政权的运作，来排除政府对市场的违法与不当干预，保障市场机制的正常运行。

5．保障社会的稳定，促进社会的和谐发展。社会的稳定与和谐发展建立在平等、自由、公正、秩序、责任和合作的基础之上，形成国家与社会、权力与权利、公共领域与私人领域的良性互动，达致社会整体结构的稳定运作与协调平衡。没有平等、自由，公民的个性就会受到束缚，公民的积极性和创造力就不能得到发挥，社会就缺乏生机与活力，发展的动力就不足；没有公正、秩序和责任，就会潜伏许多不稳定因素，容易造成公民与政府之间的对抗与摩擦，难以促成双方的信任与合作，也就不利于社会的稳定与和谐。行政法通过其有效的制度构建，旨在营造一个平等、自由、公正、诚信、有序、责任和合作的社会，这无疑有利于社会的稳定，有利于社会的和谐发展。四、行政法学（一）行政法学的研究对象

行政法学是以行政法为主要研究对象的一门法学学科，它与行政法之间既有联系又有区别。其联系表现在：行政法学以行政法为前提，它产生于行政法之后，并伴随着行政法的发展而发展。没有行政法，行政法学便会因无研究对象而不复存在。行政法越发达，行政法学便越有发展基础。其区别主要表现在：行政法是一个法律部门；而行政法学是一门法学学科，它们属于不同的范畴。行政法的调整对象是行政关系；而行政法学的研究对象主要是行政法，但不仅限于行政法，除研究行政法本身外，还应研究与行政法相关的社会问题，如行政法对社会、政治、经济、文化等各方面的影响和作用，行政法的历史发展等。有时人们将行政法学简称为“行政法”，但这并不意味着二者等同。

行政法学的研究对象是相对确定的，但不是固定不变的，它是一个开放的体系，可以随时代的变迁和解决新的社会问题的需要而作相应的调整，以与社会的发展相适应，并蕴含着新的时代精神。一般来说，行政法学主要研究行政法的产生和发展规律，研究行政法的本质、内容和形式，研究行政法的制定、执行、遵守和实现，研究行政法的地位和作用，研究公共行政在发展过程中产生的各种法律问题，进而阐明行政法的原理、原则和理论体系，并探讨行政法学的方法论等。（二）行政法学体系

行政法学体系是指行政法学的理论框架及其内在的逻辑结构。行政法学体系没有统一和固定的模式，由于各国的历史传统与法律制度不同，其行政法学体系也有差异。且行政法学体系不是封闭的，而是开放的；不是固定不变的，而是处于发展变化之中。这样，行政法学才能与时代的变迁和社会的发展相适应，才能为有效地解决各种社会问题服务，否则，就会丧失其存在的合理性基础。如在美国，古德诺在其1893年出版的《比较行政法》一书中主要讨论了行政组织、行政行为和行政救济手段三个部分，当时并没有涉及行政程序问题，这种行政法学体系反映了这一时期行政法的发展状况。自1946年制定《联邦行政程序法》后，行政法学体系中增加了行政程序部分，并随着行政程序的发展，行政法学重点探讨程序问题，这种行政法学体系又反映了当时行政法的发展状况。在英国，行政法学体系中讨论的主要问题是：行政机关权力和保护公民不受行政机关侵害问题，具体包括委任立法、行政裁判、司法审查、行政责任、议会行政监督专员等。【19】

总之，在英美法系国家，以委任立法、行政程序和司法审查为主要内容构建行政法学体系。在大陆法系国家，一般以行政组织法、行政行为法和行政救济法为主要内容构建行政法学体系，且大多有总论与分论之分。我国1983年出版的第一本行政法统编教材——《行政法概要》分绪论、总论和分论，共三篇十五章。该书的出版对行政法学在我国的普及和发展起了很大的促进作用。此后，我国又陆续出版了一些新的行政法教材与著作，它们对《行政法概要》的体系和观点作了不同程度的修改和补充，提出了许多新的见解和构思。到目前为止，行政法学应以什么样的内容结构来构建其学科体系，在我国行政法学界尚未形成共识。一般认为，行政法学由总论和分论两部分组成。行政法学总论是以各类行政法律规范中的共同法律问题，如行政法的概念、作用、基本原则、行政组织法、行政行为法、行政监督救济法为主要研究内容；行政法学分论则以某一专业领域行政法律规范中的法律问题作为主要研究内容，称为部门行政法学。通常所说的行政法学是指行政法学总论。

本书在体系安排上，分为上编和下编两个部分。上编主要对行政法的基本概念和原理进行分析和阐述；下编主要对行政诉讼法的基本概念和原理进行分析和阐述。行政法与行政诉讼法是密不可分的，它们之间的关系不完全同于民法与民事诉讼法、刑法与刑事诉讼法的关系。行政诉讼法实质上是行政法的一部分，属于行政法中的行政监督与救济法的范畴。但行政诉讼法相对于行政法的其他部分来说，又存在相对的独立性，即行政诉讼关系与行政实体关系在主体、客体、内容等各个方面均有较大的差异。特别是《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的颁布，行政诉讼制度作为一项独立法律制度开始在我国运作，行政诉讼法更具有了独立的外在形式。为了解决好行政诉讼法的理论问题与实践问题，保障行政诉讼活动的顺利进行，进一步发展和完善我国的行政诉讼制度，将行政诉讼法作为行政法的独立分支部分进行研究也是有必要的。因此，本书将行政诉讼法单列为一编进行研究。当然，行政诉讼法学对于行政法学的独立性只是相对的。无论如何，它仍从属于行政法学，属于行政法学的【20】分支学科，其普遍原理、基本原则均源于行政法学。

本书在上编研究的主要内容有：（1）阐述行政法的概念、特征与调整对象，行政法的地位与作用，行政法的表现形式，行政法律关系，行政法的基本原则等基本理论问题。（2）阐述行政主体、行政公务人员、行政相对人和监督行政主体的有关内容，分析它们在行政法关系中的权利与义务，探讨它们的法律地位。（3）从我国行政活动的状况和法律规定出发，概括、总结行政行为的含义、分类、效力和程序，并对行政规划与行政立法、行政许可与行政确认、行政奖励与行政给付、行政征收与行政征用、行政处罚与行政强制、行政指导与行政合同、行政裁决、行政仲裁与调解、行政事实行为、行政复议等行政行为的有关问题做了具体的分析和阐述，总结出其中的法律规则与原则，并为完善行政行为的法律调整、指导行政行为的正确实施、推进依法行政提出有益的建议。

本书在下编立足于行政诉讼法和国家赔偿法的规定，对行政诉讼的概念、特征、基本原则、受案范围、管辖、参加人、证据、程序、法律适用与裁判、涉外行政诉讼及行政诉讼与其他诉讼的关系等问题作了分析和阐述，对行政赔偿的概念、特征、范围、赔偿请求人与赔偿义务机关、赔偿程序、赔偿方式与计算标准等问题作了分析和探讨，并对行政补偿的有关问题做了研究，还对其中的一些重点问题作了提示和探讨，以指导行政诉讼、行政赔偿、行政补偿活动的进行，促进行政救济制度的完善，有效地保障行政相对人的合法权益，监督行政主体依法行使职权与履行职责。第二节　行政法的渊源

行政法的渊源是指行政法律规范的外部表现形式或来源。不同国家的法律制度不同，行政法的渊源也不尽相同，如大陆法系国家行政法的渊源与英美法系国家行政法的渊源就存在很大差别。同一法系不同历史传统和不同经济、政治制度的国家，其行政法的渊源也不尽相同，如法国和德国同属大陆法系国家，但法国行政法院的判例是行政法的重要渊源，而德国却有更多的行政法制定法渊源。我国行政法主要来源于各类国家机关创制的具有法律效力的规范性文件。一般来说，我国行政法的渊源包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、行政规章等。此外，国际条约与协定、法律解释等也是我国行政法的渊源。一、宪法

宪法是国家的根本大法，规定国家的基本制度，具有最高的法律地位和法律效力，是各项立法的依据。宪法作为一种法律文件的形式，其涉及行政活动有关的条文是行政法的基本渊源。作为行政法的渊源，宪法包含的行政法规范主要有：关于国家行政机关活动基本原则的规范；关于国家行政机关组织、基本工作制度和职权的规范；关于行政区域划分和设立特别行政区的规范；关于公民基本权利和义务的规范；关于外国人的合法权益和义务的规范；关于国有经济组织、集体经济组织、外资或合资经济组织以及个体劳动者在行政法律关系中的权利、义务的规范；关于国家发展教育、科学、医疗卫生、体育、文学艺术、新闻广播、出版发行等事业方针政策的规范；关于发挥知识分子作用、建设社会主义精神文明，推动计划生育、保护环境、防止污染和其他公害的规范；关于加强国防、保卫国家安全和维护社会秩序的规范等。二、法律

法律是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、发布的规范性文件。它包括由全国人民代表大会制定的基本法律和由全国人民代表大会常务委员会制定的一般法律。法律作为行政法的渊源，是指法律文件中具有关于行政活动的法律规范才属于行政法，而不是所有的法律文件都属于行政法，因为法律也可以是民法、刑法等其他部门法的渊源。法律作为行政法的渊源主要有以下几种类型：一是某些法律中只包含行政法规范，可以称之为行政法律。如《行政处罚法》、《行政监察法》等。二是某些法律中主要包含行政法规范，同时还包含一些其他法律部门的法律规范。如《土地管理法》、《森林法》等。三是某些法律主要作为其他部门法的渊源，同时也包含一些行政法规范。如《婚姻法》中关于结婚登记的规范，《商标法》中关于商标登记、管理、争议裁决的规范等都属于行政法规范。三、行政法规

行政法规是指国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法、法律以及全国人大及其常委会的授权，按照法定程序制定的规范性文件。行政法规的名称有条例、规定、办法和实施细则等。行政法规在全国范围内适用，其内容涉及政治、经济、教育、科技、文化、外事等各个方面，是行政法的重要渊源。行政法规的效力低于宪法和法律，高于地方性法规、规章和其他规范性文件。行政法规作为行政法的渊源，必须符合两项要求：（1）行政法规“根据”宪法和法律制定，且不得违反法律保留原则。根据宪法和《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的规定，国务院为执行法律制定的行政法规，必须严格“根据”法律作出规定，既不能超出法律的范围，也不能与法律相抵触。另外，国务院在其职权范围内有权制定行政法规，但是必须遵守法律保留原则，不得侵犯全国人大和全国人大常委会的专属立法权。违反以上规定制定的行政法规无效。（2）行政法规必须按照法定程序制定与公布。国务院是制定行政法规的唯一主体，其他任何机关均无权制定行政法规。国务院制定行政法规必须按照《立法法》和《行政法规制定程序条例》规定的程序进行。行政法规由总理签署国务院令公布。行政法规签署公布后，应及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。四、地方性法规

地方性法规指省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市、经济特区市（深圳、厦门、珠海、汕头）和国务院批准的较【21】大的市的人民代表大会及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规等相抵触的前提下，制定的规范性文件。根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《立法法》的规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，在不与宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）和《立法法》的规定，省、自治区人民政府所在地的市、经济特区市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，在不与宪法、法律、行政法规和本省、自治区地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行，并报全国人大常委会和国务院备案。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。此外，经经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定地方性法规，在经济特区范围内实施。当地方性法规内容中具有调整行政关系的行政法规范时，也就成为行政法的重要渊源。五、自治条例和单行条例

自治条例和单行条例是指民族自治地方的人民代表大会依据《宪法》、《立法法》、《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）和其他法律规定的权限，结合当地民族政治、经济和文化的特点，制定的规范性文件。自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。

自治条例和单行条例不同于地方性法规。首先，地方性法规必须“不同宪法、法律、行政法规相抵触”；而自治条例、单行条例则可依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作某些变通。其次，地方性法规由省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市、经济特区市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定；而自治条例、单行条例则由自治区、自治州和自治县的人民代表大会制定。最后，地方性法规须报全国人大常委会备案；而自治区的自治条例和单行条例须报全国人大常委会批准，自治州、自治县的自治条例和单行条例须报省或自治区人大常委会批准并报全国人大常委会备案。

自治条例和单行条例在内容上也涉及行政权和公民的权利与义务，因而也是行政法的渊源。自治条例和单行条例在本行政区域内有效。六、行政规章

行政规章包括中央部门规章和地方政府规章。根据《立法法》的规定，部门行政规章是指国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，按照法定程序制定的规范性文件。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。地方政府规章是指省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市、经济特区市和经国务院批准的较大的市的人民政府，根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定的规范性文件。地方政府规章可以就下列事项作出规定：（1）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（2）属于本行政区域的具体行政管理事项。

行政规章的名称一般称“规定”、“办法”，但不得称“条例”。行政规章在内容上应当明确、具体，具有可操作性。法律、法规已经明确规定的内容，行政规章原则上不得作重复规定。行政规章是行政管理活动的重要根据，其数量之多、适用范围之广、使用频率之高均是其他形式的行政法渊源无法比拟的。但是，从我国目前来看，行政规章作为行政法的渊源，其效力具有特殊性：作为行政管理的依据，它具有完全的法律效力；但在行政诉讼中只能参照适用，不具有完全的法律效力。

规章以外的规范性文件能否作为行政法的渊源？对此，学者们持有不同的观点：有学者认为，规范性文件是行政法的渊源，是行政主【22】体实施行政行为的依据。有学者认为，规范性文件既不是法的渊源，在行政诉讼中也没有直接的依据意义，只在行政行为的实施中【23】有很大的作用，即对行政行为具有程序上的约束力。还有学者认为，规范性文件在一定范围内应当作为行政主体实施行政行为的依据。这个范围应从以下几个方面来把握：（1）理由的依据。（2）被援用的依据。规范性文件可以作为人民法院审理行政案件的根据，但应限定于判决的理由部分。即人民法院在审理行政案件时，应以规范性文件作为衡量和判断行政行为是否合法的标准和尺度，并在判决理由部分予以直接引用。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题解释》）第62条第2款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”规范性文件在一定范围内可以作为人民法院审理行政案件的依据，但对人民法院并没有拘束力。与法律规范不同，法院有权而且应当审查规范性文件的合法性，而不是对规范性文件作无条件的援引和适用。通过审查，如果认为规范性文件是合法有效的，就以此作为衡量和判断行政行为是否合法的标准和尺度，并在判决书中予以引用；如果认为规范性文件是不合法的，则不承认其效力，不予适用。正因为规范性文件对法院没有拘束力，因此【24】它不是行政法的渊源。我们赞同最后一种观点。七、国际条约与协定

国际条约是指两个或两个以上的国家签订的，规定其相互之间在政治、经济、文化、法律、贸易和军事等方面的权利和义务的各种协议的总称。协定是指两个或两个以上的国家的政府签订的，规定其相互之间在政治、经济、文化、法律、贸易和军事等方面的权利和义务的各种协议的总称。我国参加和批准的国际条约或与其他国家签订的协定，其内容有的涉及国内行政管理，成为调整国家行政机关与公民、法人及其他组织或外国人、无国籍人之间行政关系的行为准则，因此，它们也是行政法的渊源。例如，我国和世界很多国家签订的领事条约，其中关于领事馆的设立、馆长的任命、承认、领事的职权、护照和签证的颁发，同派遣国国民的联系、公证和认证、监护托管等规定都涉及国家行政管理，调整着一定领域的行政关系。再如，我国已加入WTO，WTO的协定和协议总体上属于国际行政法的范畴，其宗旨是通过逐步地减少和消除由各成员方政府设置的贸易壁垒，实现贸易自由化。确保WTO的协定和协议在成员方管辖的区域内得到实施，是WTO成员方的一项最基本的义务。我国在入世的有关文件中郑重承诺，中国将以统一、公正和合理的方式实施WTO的协定和协议。至于国际条约与协定是直接作为法律适用还是必须先转化为国内法才能适用，对此尚无明确规定。在该程序问题没有解决以前，一般承认国际条约与协定的直接效力，即具有直接的适用性（保留条款除外），它们是行政机关从事行政管理活动、法院审理行政案件的依据。【25】

国际条约的效力一般高于国内法律、法规。如我国《行政诉讼法》第72条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定。中华人民共和国声明保留的条款除外。”八、法律解释

法律解释是指有权国家机关依法对现行法律规范及其适用作出的阐释、说明或补充。根据1981年6月10日第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》的规定，法律解释包括立法解释、司法解释、行政解释和地方解释。立法解释权属于全国人民代表大会常务委员会。根据《立法法》的规定，法律有下列情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：（1）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（2）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。司法解释权属于最高人民法院和最高人民检察院。凡属于审判工作或检察工作中如何具体应用法律的问题，分别由最高人民法院和最高人民检察院进行解释，两院解释如有原则分歧，报请全国人大常委会解释或决定。行政解释权属于国务院及其主管部门。不属于审判和检察工作中的其他法律如何具体应用的问题，由国务院及其主管部门进行解释。地方解释权属于省、自治区、直辖市的人大常委会和省、自治区、直辖市人民政府主管部门。凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作出补充规定的，由制定地方性法规的省、自治区、直辖市的人大常委会进行解释或作出规定；凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。

除了对法律和地方性法规需要进行法律解释外，对行政法规和规章也存在进行法律解释的问题。不过，我国目前对此缺乏明文规定。我们认为，根据全国人民代表大会常务委员会关于法律解释权限的规定所体现的精神，凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或作出补充规定的，由制定行政法规的国务院进行解释或作出规定；凡属于行政法规如何具体应用的问题，可由国务院或其主管部门进行解释；凡属于行政规章条文本身需要进一步明确界限或作出补充规定【26】的，由制定行政规章的行政机关进行解释或作出规定；凡属于行政规章如何具体应用的问题，如果是部门规章，可由制定规章的国务院的工作部门进行解释；如果是地方政府规章，可由制定规章的省级人民政府及其主管部门，以及制定规章的较大的市人民政府及其主管部门进行解释。

法律解释的效力与所解释的法律文件相同，其中对行政法律规范的法律解释属于行政法的渊源。第三节　行政法的历史发展

行政法同其他法律制度一样，都是历史发展的产物。行政法的产生与发展是现代法治国家的一个重要标志。为了全面、深刻地认识行政法在现代社会中的地位与作用，把握行政法的发展方向，理解行政法的精神实质，有必要对行政法的历史发展情况进行考察。一、国外行政法的产生与发展

现代意义的行政法，最早产生于西方资本主义国家。它萌芽于17、18世纪，形成于19世纪，发展于20世纪。在封建社会，国王或君主是最高统治者，集立法权、行政权、司法权于一身，实行专制统治，不受任何法律的约束，当然也就谈不上对行政活动的法律调控，人民的权利和自由无法得到保障。正是这种专制统治引发了资产阶级革命，新兴的资产阶级鉴于封建专制统治的惨痛教训，在政治上建立了“三权分立”的政治体制，在思想上塑造了“人民主权”的民主精神，在法制上确立了“依法行政”的法治原则。这为行政法的产生创造了条件。随着宪政体制与民主政治在各国的建立和推行，以及现代行政范围的扩大和对其控制需求的不断加强，行政法作为资产阶级法律体系中的一个重要部分便逐渐产生并发展起来。（一）法国、德国等大陆法系国家行政法的产生和发展

法国是现代行政法的母国。行政法作为一个独立的法律部门是在法国大革命后确立起来的。大革命前，法国是一个实行高度中央集权的封建君主专制国家。1789年的大革命推翻了封建专制制度，资产阶级按照三权分立的思想重新设计了法国的政体。1791年宪法明确规定：“立法权委托给人民自由选出的暂时性的代表们所组成的国民议会”，“行政权委托给国王”，“司法权委托给人民按时选出的法官行使之”。法国的三权分立，不仅是为了限制王权，也是为了限制司法权。因为大革命前巴黎高等法院为贵族所把持，是一个反对任何改革的顽固封建堡垒。它除拥有司法权外，还有一项重要的特权，即国王的赦令在公布前须经其登记。它常常利用这项权力维护贵族的封建特权，反对改革，资产阶级对其深恶痛绝。早在君主立宪时期的1789年，国民议会就通过一项决议，决定停止巴黎高等法院的活动。1790年的法院组织法明确规定：“司法职能和行政职能现在和将来永远分离，法官不能以任何方式干扰行政机关的活动，亦不能因其职务上的原因将行政官吏传唤到庭，违者以渎职罪论。”这项法律剥夺了普通法院对行政诉讼的管辖权，为行政法院的设立奠定了基础。法国行政法的产生是以最高行政法院的产生为标志的，1799年拿破仑决定成立国家参事院作为行政部门的顾问，并受理行政争议，这就是行政法院的前身。法国从国家参事院到行政法院经历了几个重要阶段。最初，国家参事院并不具备独立的行政审判权限，对管辖的行政案件，只能向国家元首提出解决的建议，审判权为国家元首所保留。国家参事院在普法战争结束后，1870年曾一度被撤销。1872年5月24日，法国恢复国家参事院，并在法律上规定国家参事院以法国人民的名义独立作出判决，而不是行使国家元首所保留的审判权。这次改革在最高行政法院发展史上，是一个重要的里程碑。从此以后，国家参事院享有法律上的审判权力，成为名副其实的最高行政法院。虽然国家参事院取得了独立的审判权力，成为真正的最高行政法院，但它在行政诉讼的管辖方面受到一项限制，即当事人向最高行政法院起诉以前，必须先向部长申诉，不服部长的决定才能向最高行政法院起诉。1889年12月13日，最高行政法院在对卡多案件的判决中，否定了部长法官制，确立了行政法院对行政诉讼的直接管辖权，即当事人不服行政机关的决定，可以直接向最高行政法院起诉，无需向部长申诉。自此以后，最高行政法院对行政诉讼案件取得了普遍的管辖权，这个制度一直维持到1953年。从1889年到1953年期间，在最高行政法院判例的推动下，法国的行政法有很大的发展。行政法上的很多原则都在这时确立。1953年，法国对最高行政法院的管辖权作了一次重大调整，一切行政诉讼案件，法律没有规定由其他法院受理时，都由地方行政法庭管辖。地方行政法庭代替最高行政法院，成为行政诉讼的一般权限法院。最高行政法院受理行政诉讼的权限，以法律规定为限，成为特定权限的法院。至此，法国现代的行政法院进入成熟时期。以后行政法院虽有一些改革，但都是内部关系的调整。

法国行政法的一个显著特点是有独立的行政法院系统。在法国，解决行政活动是否违法的争端，不由普通法院管辖，而由行政法院管辖。行政法院和普通法院是两个相互独立的审判系统，前者受理行政诉讼，后者受理普通诉讼。对某一案件究竟属于行政法院管辖还是普通法院管辖有争议时，由权限争议法庭裁决。在法国，行政活动原则上适用和私人活动不同的法律，行政法是在私法以外独立存在的法律体系，这是法国行政法的又一特点。法国行政法成为一个独立的法律体系，在很大程度上是由于行政法院受理行政诉讼的结果。法国行政法还有一个重要特点是行政法的重要原则由判例产生。法国是一个成文法国家，法院判案原则上以成文法为根据。法院的判决只对本案有效，对以后的案件和下级法院的判决没有拘束力。但在行政法中，判例起主要作用。因为行政事项极为繁多和复杂，行政法官经常遇到无法可依的情况，不能不在判决中决定案件所依据的原则，从而使行政【27】法的重要原则几乎全由行政法院的判例产生。

在德国，由于受到19世纪初期的法国大革命以来的自由主义政治思想的影响，中产阶级极力反对君主专制的统治制度，他们谴责被君主及其臣仆人格化了的专制主义国家，要求国家必须服从法律，国家行为（即政府行为）必须具有可预测性，特别是当政府行为直接影响到私人事务时更要有可预测性。为此，需要一个三权分立、人民参与立法过程、通过独立的法院保护以各项基本权利自由为基础的宪政国家。1848年德国爆发的资产阶级革命，产生了君主立宪制。自19世纪中期以来，在全德意志领域内，已经产生了建立在法治原则基础之上参与的宪政国家，打破了君主专制制度的束缚，人民开始参与立法活动，不仅确立了行政机关的行为应当置于人民控制下的观念，又确立了法律至上的原则。国家行政机关与公民之间在诸多领域中的关系，都在法律的制约下。行政机关的行为必须依法进行，不得任意干【28】预公民的权利。1863年，巴登（Baden）建立了一个独立的行政法院，这是德国第一个高等行政法院。在1872年至1875年期间，普鲁士一改以往的做法（即由普通法院管辖行政案件），创立独立的行政法院体系。1874年至1924年期间，在整个德国领域内相继建立起二级或三级独立的行政法院体系。一般说来，最高行政法院具有司法法院的一切特征，具有充分的独立性并与行政机关相分离。而初等行政法院缺乏这些特征。这种初具规模的行政法院体系到希特勒时代受到了冲击和排斥。1939年8月20日，希特勒用行政当局受理公民对行政机关的控告方式，取代了过去的行政法院体制。1944年8月7日，德国其他各邦的高等行政法院均被废除。1946年10月10日，在德意志联邦共和国领域范围内，恢复了二战前的法院体系，并作了一些调整。1949年颁布的《德意志联邦共和国基本法》，规定建立一个联邦行政法院。该法院于1952年9月23日正式建立。1960年1月21日制定的《行政法院法》取代了以前的一切法律，并规定在各邦建立统一的行政法院制度。行政审判制度促进了德国行政实体法的发展。1976年德国《行政程序法》的制定和实施，表明德国行政法已进入

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