作者：任旺兵等
出版社：中国计划出版社
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主体功能区约束性指标体系研究试读：
前言
主体功能区的提出是国家从大区块调控走向精细化类型区调控的标志，是继沿海开放、西部大开发、东北振兴和中部崛起战略后，根据国土空间发展本底的差异性特征，按照资源环境承载能力要求，在科学分类与甄别的基础上对国土空间开发做出的战略部署，是推进我国空间开发战略转型的必然要求，是深入贯彻落实科学发展观的重大战略举措。对于推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，实现全面建设小康社会目标和社会主义现代化建设长远目标具有重要战略意义。持续推进主体功能区战略将是我国一项长期的发展战略要求，是让我们的天更蓝、水更清、赖以生存的环境永续造福后代的基本保证。
为推进主体功能区战略实施，2010年国家出台了《全国主体功能区规划》（简称《规划》）。按照《规划》部门职责分工，国家发展改革委负责研究、制定将开发强度、资源承载能力和生态环境容量等各项约束性指标分解落实到各省、自治区、直辖市的办法。受委规划司委托，宏观经济研究院成立分解方案研究课题组，组织院内相关单位及中国环境规划院、首都师范大学资源环境与旅游学院等相关领域专家，就《规划》中提出的开发强度、资源环境承载能力、生态环境容量等层面的约束性问题展开从理论到现实的系统探讨与研究，就各层面的约束性问题从概念内涵、代表性指标遴选、模型建立、各指标地区分解等进行递进研究和解答。整项研究分两步展开：第一步，就三个层面的问题分三个专题，针对各专题的关注重点不同，展开特色化、专业化的理论探讨与指标遴选，并回答本层面的约束性指标分解问题。第二步，在三个层面研究并提出各自分解方案的基础上，展开约束性问题的融合研究，通过三个专题研究过程中的共性问题、难点问题、带有规范性设计问题等的多次讨论与探寻，建立一定程度的范式，形成总报告研究提纲，并以此为基础撰写总报告。
研究过程是一个艰难曲折的过程，有些约束性在《规划》中有明确指标，分解对象较为清晰，但一些约束性在《规划》中只有概念而并无明确代表性指标，尽管召开了多次专家研讨会，但大家提出的意见和建议更多带有出发点、原则性、建设性等的抽象思维，而且仁者见仁、智者见智，仍然缺乏明确一致的看法，需要课题组人员结合自己的专业知识反复研究、甄别。因此，课题组反复讨论有时甚至是争论而遴选出来的最终指标到底能否具有现实代表性、有多大程度的代表性等问题仍然存在。目前呈现出来的成果也只能代表一种争论的结果，最多是一种我们走通了的路，这条路肯定不是最理想的那条路，而只是为更完善的分解方案提供了需要的瓦和砖。
本书是该研究成果的集中浓缩。全书共分七章，第一章从我国国土空间开发面临的突出矛盾和问题入手，从主体功能区提出的现实背景、独特空间管制视角与理论创新角度展开讨论。第二章从开发强度、资源环境承载能力和环境容量三个层面，分析我国主体功能区建设所面临的艰巨挑战。第三章作为本书的方法论基础，提出了主体功能区约束性指标选取依据与在不同区域的分解思路与方法。第四章重点就开发强度约束问题，分别从地区开发强度、城市空间面积、农村居民点面积和新增占用耕地面积四个层面对全国三十一个省、自治区、直辖市进行了约束性方案设计。第五章重点就资源环境承载力问题，分别从森林覆盖率、耕地保有量、单位地区生产总值耗水量、单位工业增加值用水量和单位建设用地面积产值五个层面对全国三十一个省、自治区、直辖市进行了约束性方案设计。第六章重点就环境容量问题，分别从COD、NH-N、SO、NO四个层面对全国三十一个省、自治32x区、直辖市进行了约束性方案设计。第七章就主体功能区约束性指标分解过程中发现及未解决的问题进行集中讨论，并就约束性指标分解落实工作提出相关政策建议。各章执笔：第一章任旺兵、王君婷、申玉铭、滕飞，第二章李军、申玉铭、蒋洪强，第三章任旺兵、李军、申玉铭、蒋洪强，第四章李军、胡文锦，第五章申玉铭、柳坤、刘辉，第六章蒋洪强、卢亚灵、刘年磊，第七章李军、任旺兵。统稿任旺兵、李军。
在成果付印之时，课题组要感谢国家发改委规划司原副司长袁喜禄同志、主体功能区与地方规划处马强处长和司劲松调研员，课题研究过程中他们自始至终提供业务指导。由于该领域的研究尚有很多空白点，正如前所述，有很多工作值得深入探讨和研究，希望更多专家学者参与到该领域的研究中来，为共同推进我国主体功能区建设做出贡献。任旺兵2016年8月10日第一章 全国主体功能区规划背景、理论基础与目标导向
国土空间是宝贵资源，是我们赖以生存和发展的家园。按照全国主体功能区规划界定，国土空间是指国家主权和主权权利管辖下的地域空间，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。改革开放30多年来，我国经济取得了举世瞩目的成就，但在国土开发空间利用过程中也暴露出耕地减少速度过快、生态破坏严重与生态系统功能退化、环境问题突出、资源开发利用率低等一系列突出矛盾和问题，如何更加协调、高效、可持续地开发利用国土空间，成为我们面临的新的重大课题。
作为我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，《全国主体功能区规划》更加强调自然条件适宜性开发，更加强调资源环境承载能力，更加强调开发强度管制，更加突出环境建设和提供生态产品理念，是新世纪以来我国在地域空间规划方面的一次重大创新和实践，并成为国家重要空间开发战略。第一节 当前我国国土空间开发中面临的突出矛盾和问题
应该说，新中国成立以来特别是改革开放以来，我国国土空间开发战略总体上体现了因地制宜原则，综合考虑了国内外环境变化、自然资源禀赋、区域经济社会发展差异等要素，一部分区域在率先开发中获得了较快发展，另一部分区域也在积极推进开发进程。但不容否认的是，开发作为主基调、注重GDP增长而忽视国土空间的协调、高效及可持续发展，已经引发了区域过度无序开发、国土资源低效利用、自然资源破坏严重以及生态环境急剧恶化等一系列突出矛盾和问题。一、国土开发过度无序与国土资源低效利用（一）部分区域过度开发
按照国际惯例，30%是一国或一个地区国土开发强度的极限，超过该限度，人的生存环境就会受到影响。社科院发布的《2010城市蓝皮书》指出，中国内地沿海一些城市开发强度过高，加剧了资源环境压力。例如，深圳的开发强度已达40%，东莞达到38%，远高于日本三大都市圈（15.6%）、法国巴黎地区（21%）和德国斯图加特（20%）的水平。根据该蓝皮书统计数据，除深圳、东莞，另有相当一批内地城市的土地开发强度已经开始挑战承载极限，如佛山达30%，上海为29%，天津为25%，苏州为20%。作为国际大都市的香港，目前开发强度仅为19%。与之比较，目前我国城市用地过度开发，工业用地比例过高，尤其是一些城市大建“花园式工厂”“生态工业园”，以各种名目形式“圈地”的现象十分严重。在城市用地扩张的同时，农村建设用地也在膨胀，呈现出人口减少、用地增多的“逆向扩张”怪现象。国土资源部规划司的数据显示，1996—2007年，不包括常年在外务工农民，我国农村人口减少约1.2亿人，而农村建设用地不减反增，增加了近867平方千米（约130万亩），人均建设用地增加了34平方米。（二）国土资源低效利用
一是快速工业化城镇化过程中土地利用方式粗放。城市建设追求宽马路大广场等形象工程，使得国内不少城市用地规模急剧外延扩张；工业发展无节制占用土地，将大量土地圈为开发区，大批不具备条件的开发区“征而不开”“开而不发”，造成大量耕地闲置撂荒，工业用地规模过大、利用效率过低，进一步加重了城市的“膨胀病”。城市建设空间和工矿建设空间单位面积产出较低，城市和建制镇建成区空间利用效率不高。2010年，我国单位建设用地面积产出率仅为115.99万元/公顷。二是农村土地无序开发问题突出，存在村办企业用地无序，盲目占用大量耕地，农村宅基地面积不断增加，农村住宅建设空置率高等问题。（三）用地规模过度扩张
相关研究表明，我国城市建设用地的弹性增长系数（城市建成区面积增长率/城市人口增长率）已由20世纪90年代的1.2快速上升为2009年的2.0，意味着21世纪以来每新增一个城市人口所增加的城市建设用地是20世纪90年代的1.67倍，城市占用土地增长速度明显高于城镇人口增长速度。目前全国所有城市的平均容积率仅为0.51，建制镇还不到0.2，明显低于周边一些国家或地区城市1～2的容积率水平。农村建设用地过度扩张问题更为严重，村办企业、农贸市场和道路建设以及农民住宅建设用地增长过快。村庄建设用地是城市建设用地和建制镇建设用地新增量的1.8倍。城乡建设用地规模的过度扩张已导致我国耕地总量逐年下降，特别是经济发达区域优质耕地大量流失。2010年，全国土地违法案件查处情况统计显示，违法侵占土地面积为59万亩，其中侵占耕地面积达到24.3万亩。（四）耕地减少过多过快
高速工业化和城镇化对优质土地的不断占用，尤其是建设用地的快速增长，导致耕地减少过多过快。全国耕地面积从1996年的19.51亿亩减少到2008年的18.26亿亩，人均耕地由1.59亩减少到1.37亩，逼近我国保障农产品供给安全的“红线”。目前，全国已有1/3的省区人均耕地不足1亩，东部沿海部分省区如广东、福建等人均耕地已低于联合国粮农组织规定的最低人均0.8亩的警戒线。土地供需矛盾的尖锐，对我国粮食安全问题提出了严峻的挑战。二、自然资源破坏严重与生态环境急剧恶化（一）水土流失问题
我国生态环境脆弱，不适宜大规模开发的国土空间较多。在全国国土总面积中，沙漠占7.4%，戈壁占5.9%，石质裸岩占4.8%，冰川与永久积雪占0.5%，加上居民点、道路占用的8.3%，全国完全不能供农林牧业利用的土地占全国土地面积的26.9%。从1996年到2008年，全国耕地面积由19.51亿亩减至18.26亿亩，是世界上耕地资源消耗速度最快的国家之一。同时，我国也是世界上水土流失最严重的国家。1945年水土流失面积116万平方千米，占国土面积的16%；到1998年，水土流失面积扩大到367万平方千米，占国土面积的38%，每年新增流失1万多平方千米，其中水土流失的耕地有7.3亿亩，每年流失沃土50多亿吨。在全球每年流失260亿吨地表土中，我国占20%。（二）水资源超采与水体污染问题
我国水资源总量为2.8万亿立方米，但人均水资源量仅为世界人均占有量的28%。水资源空间分布不均，水资源分布与土地资源、经济布局不相匹配。近年来，我国地下水资源开发利用量迅速增长，有关资料显示，我国地下水开采总量已占总供水量的18%，北方地区65%的生活用水、50%的工业用水和33%的农业灌溉用水来自地下水。全国657个城市中，有400多个以地下水为饮用水源。受人类活动的影响，特别是城市生活污水、垃圾以及工业三废的排放，农业生产大量使用农药化肥等，造成地下水环境质量恶化、污染问题日益突出，地下水已不同程度遭受有机和无机有毒有害污染物的污染，呈现由点向面、由浅到深、由城市到农村不断扩展和污染程度日益严重的趋势。118个大中城市地下水监测结果表明，较重污染的城市占64%，即大致有75个大中城市地下水属于较重污染区。并且，过量开采地下水引发的地面沉降成为我国部分城镇化程度较高地区面临的主要地质环境问题。中国19个省份中超过50个城市发生了不同程度的地面沉降，累计沉降量超过200毫米的总面积超过7.9万平方千米。河北省沉降面积高达3.7万平方千米，沉降范围超过两个石家庄的面积，河北省东部已形成7个深层地下水位降落漏斗，沉降幅度在300～2000毫米之间不等，成为全国地下水位降落漏斗面积和地面沉降面积最大的地区。（三）大气环境问题
随着我国工业化、城镇化进程的加快，汽车保有量和煤炭消费总量持续增长，大气环境问题日益严重。2010年，我国SO、NO排放2x总量都超过2200万吨，居世界第一，工业烟粉尘排放量为1446.1万吨，均远超出环境承载能力。2012年，我国汽车保有量超过1亿辆，汽车尾气排放成为大中城市空气污染的重要来源。我国传统的煤烟型污染尚未得到解决，机动车、重化工业造成的PM、臭氧污染又接踵而2.5至，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的大气污染问题在我国近20年内集中出现，近期东部地区出现了大面积雾霾天气现象，引起全球关注。（四）草场退化与荒漠化问题
多年来部分草场地区过牧超载，无规范的淘金、采药、挖沙及各种建设项目，不同程度破坏了草场和天然植被，造成了水土流失，使本来就脆弱的生态环境更加恶化。目前，我国荒漠化面积已达262.2万平方千米，占国土面积的27.3%，每年还新增沙漠化面积2460平方千米。受荒漠化影响，全国40%的耕地不同程度退化，每年造成经济损失达541亿元，近4亿人口受到影响。第二节 国土空间开发管制的新视角一、传统模式下的空间格局构建
新中国成立后，我国国土空间开发格局管制沿用苏联模式，以地域综合体理论框架为基础，对国土空间进行了多类型划分。比如，最早提出了沿海和内陆划分模式，后又提出东北、华北、西北、华东、华中、华南、西南七大经济区概念，20世纪80年代后提出以东中西三大经济地带进行梯度开发模式，90年代末开始先后实施了西部大开发、振兴东北老工业基地和中部崛起战略。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》强调“坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局”。同时，为深化实施中国区域发展总体战略，“十一五”规划从国土空间角度将中国大陆区域划分为四大板块，即东部、东北、中部和西部。至此，东、中、西和东北四大板块的空间格局在我国形成。
回顾历次国土空间格局划分变化与调整，其主要特点在于：突出空间开发的时序性与重点，强调发展这个第一要务。主要从宏观视野出发，中观层次着手，落实空间开发与发展问题。尽管其中多次强调可持续发展，但在具体操作对象上较为模糊，除传统意义上的自然保护区、封山育林等区域外，缺乏普遍意义的生态产品载体。客观上存在重发展、轻保护，重实物产品生产、轻生态产品生产的问题。而且，长期以来坚持的因地制宜发展原则并未得到很好贯彻，只要有利于GDP增长，不该开发的区域也被开发。导致该保护的区域没有保护好，该发展的区域产业集中度不够，产业聚集效益未得到充分发挥，资源粗放利用，污染散布难治，实物产品生产领域产能过剩，生态产业生产领域产品供给长期短缺等问题严重。二、空间格局构建新理念：主体功能区
随着经济发展和人们认知水平的不断提高，经济增长不再作为区域发展价值取向的唯一维度，社会发展、生态发展等符合科学发展要求的相关领域建设问题被同时纳入区域发展目标之中。在强调经济增长与发展的同时，生态环境的重要性日益凸显，造福子孙后代的可持续发展得到更多关注与思考。保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。每个区域不仅有经济发展的任务，也有生态环境保护的职责。植树造林、涵养水源、保护生态、美化环境应该在经济发展过程中同步推进，应“给自然留下更多修复空间，给农业留下更多农田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园”，每个区域不仅要有热火朝天的开发建设地，也要有承担生态功能修复与产品生产的宁静栖息地。生产与生态阴阳相生，人与自然和谐共处。主体功能区理念就是可持续发展理念在空间开发管制上的具体体现，它将我们长期倡导的人与自然和谐共处观念从“虚”推向“实”，从“口头”推向“实践”。
主体功能区规划指导我国区域发展的意义在于，它突破了传统区域经济发展思维与模式，对区域管制从粗放走向精细，在解决国家重大区域发展战略需求的研究和实践过程中，在系统分析我国的自然基础、区域发展、资源环境演变、现阶段发展目标和长期高速增长引起的大量区域问题基础上，确定了我国未来社会经济发展和综合治理的功能区划方案，区域管制目标更加明确。根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等因素，在统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局基础上，主体功能区规划将我国国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，是对我国国土空间开发管理思路和战略的一个重大创新，是对区域协调发展战略的丰富和深化，体现了我国空间开发和经济社会管理的新理念，必将在优化区域产业布局、调节人口集聚与重塑区域关系三个方面产生积极作用。三、两种理念衔接与互动（一）主体功能区战略是我国区域协调发展战略的继承和提升
新中国成立以来，我国区域发展理论的演变主要经历了三个阶段：改革开放以前区域经济均衡发展理论过分强调区域经济发展的均衡性，并未充分反映区域经济发展存在的客观差异性，为了追求发展的公平性而降低了发展的总体效率，同时为了追求“公平”，在西部生态环境脆弱的区域大力发展经济，导致了长期性的生态环境负债问题。改革开放后提出的区域经济非均衡发展理论，根据区域经济发展基础与条件的不同，东部沿海地区得到率先发展，但也产生了区域经济发展日益严重失衡问题，拉大并加剧了东西部地区间的差距。区域经济非均衡协调发展理论吸取了前两种理论的教训和长处，实现了短期与长期、效率与公平、非均衡发展与均衡发展的有机统一，但由于过分强调经济效益，导致一些亟待进行生态保护而不适宜大力发展经济的区域过度开发，致使我国生态环境问题日益突出。鉴于此，为了实现经济发展与生态环境的有机统一，“十一五”规划提出建立国家主体功能区，并后续出台了全国主体功能区专项规划。主体功能区划丰富了我国区域发展理论，为现阶段采用的区域经济非均衡协调发展理论提供了依据，它更加具体地指出区域之间存在哪些“非均衡”，这些“非均衡”区域各有什么特点，如何因势利导地推动其发展。主体功能区的提出有利于加强区域间分工与合作，促进区域之间的协调发展。（二）主体功能区为统筹推进经济建设与生态环境建设提供了新视角
传统区域划分以促进开发为轴心，专注于推动同类区域的经济发展，生态环境作为隐台词埋伏其中，是否保护及保护力度取决于施政者对该问题的重视程度和需要，而主体功能区则不同，按照《国家主体功能区规划》要求，施政者必须在国家确立的主体功能定位下开展各项活动，至少在开展相关活动时首先必须考虑所在区域的国家主体功能定位要求。主体功能区在强调发展，通过优化和重点开发城市密集地区，增强城市密集地区的发展能力，不断提高我国整体发展效率和国际竞争力的同时，突出强调生态建设与环境保护，通过运用财政转移支付等手段，改善位于禁止和限制开发区域人民的生活质量，使生态产品生产区域基本公共服务水平得到保障并不断提升，实现与其他区域公平发展。主体功能区根据区域资源环境承载能力和发展潜力进行划定，分优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，针对不同的区域给予不同的定位，在不同的区域实施不同的环境保护政策和经济发展政策，有利于区域因地制宜与国家可持续发展。（三）主体功能区为我国区域发展理论提供了衡量区域发展的多元化指标
传统区域发展理论多以经济指标来衡量区域发展成果，虽然也注意到区域的生态效益和社会效益，但经济效益一直是关注的焦点。因此，在衡量区域发展水平时，更多考虑其经济发展水平，以GDP为核心导向，有时甚至不惜牺牲社会效益和生态环境盲目发展经济，常常得不偿失。主体功能区规划为衡量区域发展水平提供了多元化评价指标，除了传统的经济指标外，加入了社会指标和生态指标，对于全面推进我国的经济建设、社会建设、生态建设及文化建设等具有十分重要的现实意义与长远的战略意义。第三节 主体功能区建设的理论基础与创新一、理论基础（一）人地关系地域系统理论
从规划的性质和政策层面上讲，主体功能区建设是一项政策性很强的工作，重点任务是实现基本公共服务水平均等化；从经济意义上讲，重点是优化区域发展布局，实现资源节约利用和可持续发展；从科学发展观上讲，重点则是实现人地关系地域系统的协调发展。可以说，人地关系地域系统理论是主体功能区建设的理论基础。人地关系是指人类活动与地理环境的关系，其形成是以人类的出现为前提，以人类劳动方式为手段，以物质技术为中介而构建的。人地关系包括人对自然的依赖性和人的能动地位，人与自然关系的内涵随着人类社会的发展而发生变化。人地关系地域系统作为地理学的研究核心，是区域可持续发展的理论基础，是区域可持续发展由基础研究走向实践应用的理论基石。任何区域开发、区域规划和区域管理都必须以改善区域人地相互作用结构、开发人地相互作用潜力和加快人地相互作用在人地关系地域系统中的良性循环为目标，为有效进行区域开发与区域管理提供理论依据。
人地关系和谐追求的是区域内部、区域之间、自然系统本身、人类社会本身以及人与自然的综合、协调、可持续发展。对地域功能的合理定位与开发有利于实现人地关系的和谐与区域的综合、协调、可持续发展。人地关系的实质要求人类的开发活动、价值取向既符合社会经济发展规律，又符合自然演替的规律，使两者达到相对协调与优化的状态。如何形成协调的人地关系，如何促进人地关系地域系统的顺向演替成为主体功能区提出的基本理论基础。（二）空间结构理论
区域的空间结构是指生产力的诸要素在空间中的相互位置、相互关联、相互作用、集聚程度和集聚规模以及地区间的相对平衡关系等。不同生产力发展水平的区域，由于各要素间的作用内容、方向及强度的差异而表现出不同的空间结构形式与特征，因而空间结构被人们认作为一个区域发展状态的显示器。
主体功能区的划分是空间单元划分，划分依据是不同区域资源环境特征、经济结构、城市发展、基础设施等方面在空间上的相似性和差异性。点、线、面等不同形态的自然和人文要素在地理空间中的位置、分布形式和相互关系构成了地理学的空间结构。其研究问题的目标和着眼点不是要求得出各种单个社会经济事物和现象的最佳区位，而是各种客体在空间中的相互作用及相互关系，以及反映这种关系的客体和现象的空间集聚规模和集聚程度。在强调区域各组成部分的相互关联性的同时，空间结构理论也强调各组成部分或现象之间的联结变化过程，亦即各种动态序列的瞬间反映。通过对区域内各组成部分在空间中的位置及其各组成部分间的相互作用和相互关联性研究，组建合理的区域空间结构，使区域内各要素组合成为一个有机的、协调运行的结构系统。空间结构特征是区域特征的主要内容之一，空间结构差异性是区分区域特殊性的主要标志。因此，空间结构理论关于区域空间组织及其运行的研究，为我们识别特定区域的空间组织提供了有力的理论支撑，也是进行地域主体功能区划分的重要依据。（三）区域分工理论
按照成本学说和要素禀赋学说，由于区域间存在经济发展条件和基础方面的差异，在资源和要素不能完全、自由流动的情况下，为满足各自生产、生活方面的多种需求，提高经济效益，各区域按照比较利益原则，选择和发展具有优势的产业，区域之间产生分工。区域分工使各区域充分发挥资源、要素、区位等优势，合理利用资源，提高各区域的经济效益和国民经济发展的总体效益。传统分工仅仅停留在经济内部或社会内部，基于开发型经济取向和保护型生态取向，不同主体功能区形成更广义和更高层次的分工。这种区域大分工是可持续发展意识深化的结果，是社会经济发展到一定阶段的产物，是对分工认识的深化和区域分工理论的创新，也是主体功能区划的重要依据。
由于我国各区域的自然环境、社会经济发展程度及人文社会等方面的差异，造成了要素布局的非均衡性和目前的地理分工格局，进而形成了各区域不同的开发强度、人口集聚度和经济结构等，并形成资源环境承载力较高、发展潜力较大的优化开发区、重点开发区，生态环境比较脆弱、经济社会发展相对滞后、资源环境承载力较低等特征的限制开发区和禁止开发区。从绝对成本理论来看，相对于重点开发区和优化开发区，限制开发区和禁止开发区具有生产自然生态财富的绝对成本优势；相对于限制开发区和禁止开发区，重点开发区和优化开发区具有生产社会物质财富的绝对成本优势。从相对成本理论来看，相对于重点开发区和优化开发区，限制开发区在生产某些特殊产品方面具有相对的成本优势，这是限制开发区发展特色产业、生产某些特殊的社会物质财富的内在基础。从要素禀赋理论看，在优化开发区和重点开发区之间，优化开发区的资金、信息、技术、人力资本等要素禀赋丰厚，而重点开发区则在资源、环境等要素方面禀赋丰厚，因此，可以围绕自然资源的开发利用开展分工。（四）区域发展空间均衡理论
当前，我国区域发展的价值取向已逐步由均衡发展、非均衡发展向协调发展转变，自然、经济、社会的全面、协调、可持续发展将取代经济增长成为评价区域发展状态的主要目标。但同时，我国的区域发展差距不断扩大，一些地区不顾资源环境承载能力盲目推进工业化和城镇化，导致区域性乃至整体的生态环境恶化趋势。在此背景下，根据不同地区的资源环境承载能力、经济开发潜力和开发强度，适度推进工业化和城镇化，实现区域间基本公共服务的均等化，构筑有序的区域发展格局，已经成为统筹区域发展的国家战略。
主体功能区的提出必然伴随相关配套政策的制定。如何实现区域有序发展？如何才能使理论研究得以最大程度地发挥作用？区域发展空间均衡理论的提出则为主体功能区建设提供了可靠的理论依据。区域发展空间均衡标识是任何区域综合发展状态的人均水平值趋于大体相等，这里的综合发展状态是由经济发展状态、社会发展状态和生态发展状态综合构成的。也就是说，一个经济发展水平低的区域可以通过更好的社会发展状态和生态发展状态提高综合发展水平。依据区域发展空间均衡模型可以较好地阐释推进形成不同类型主体功能区的关键问题，有利于各主体功能区把握经济、社会、人口、生态环境等关键因素在提高发展区域综合发展状态上的适时转换。（五）生态补偿理论
主体功能区划将主体功能区分为开发型和保护型两大类。其中，优化开发区、重点开发区是开发型，主要承载经济发展和集聚城镇、人口、产业功能；限制开发区、禁止开发区属保护型，主要承载生态服务功能。在区域发展中，开发型为保护型提供发展资金和技术支持，保护型为开发型提供生产要素支持和生态屏障保护。不同类型主体功能区在多样、多层次要素交流中，逐步形成功能分工、优势互补、战略支撑、协调发展的多重逻辑联系。其中，对限制开发区、禁止开发区实施生态补偿是这一逻辑联系的主要支柱。生态补偿作为主体功能区顺利实施的重要配套措施，是缩小地区间差异、平衡区域利益关系，推进区域协调发展的重要保障。从主体功能区角度出发构建生态补偿机制已成为地区主体功能区目标实现的迫切需要，具有极其重要的理论与现实意义。主体功能区划的顺利实施必须依赖于完备的区域间利益平衡机制，而生态补偿正是这些机制的主要内容。生态补偿是诸多具有尺度性、区域性特征的政策、手段和方法的集合，针对不同主体其操作的原则和路径不尽相同。
当前，针对主体功能区的生态补偿机制仍然需要大力完善，主要表现为以下四个方面：①我国区域经济发展水平不均衡，自然生态环境条件及生态地位有较大差异，因此应实施有差异的区域生态补偿政策。②构建科学的生态补偿政策绩效评价指标体系和评价方法，对不同空间水平上的各主要生态环境资源要素进行社会、经济和生态环境效益的政策评价。③以主体功能区建设为契机，按照区域基础条件和主体功能区要求调整相关产业结构，促进重点生态保护与产业转型工作的统筹规划，同时健全生态移民、健全公共就业和社会保障等综合配套政策，进一步完善主体功能区生态补偿机制。④在以纵向财政转移支付为主的生态补偿模式下，进行横向转移支付模式的创新性研究。在受益主体比较明确的情况下，积极探索市场化的补偿模式。（六）区域管治理论
以区域为单元参与全球竞争和以城市为单元相比，在资源配置和生产组织方面拥有不可比拟的优势，区域被看作当今全球竞争体系中协调社会经济生活的一种最先进形式和竞争优势的重要来源，区域内的城市走向联合和协作是其必然的选择。进而区域管理方式必须既能体现跨越边界的区际差异，又能强调区际之间的控制和协调。因而，区域管治逐渐被认为是新时期区域规划综合协调的有力工具。从发达国家的实践看，区域空间管治是理性政府的主要作为，也是区域有序发展的基本保障。
区域管治是将经济、社会、生态等可持续发展和资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素综合包容在内的整体地域管治概念。区域管治的目的是通过协调达成共识，降低交易成本；重点是涉及不同层级政府（或发展主体）之间、同级政府之间的权利互动关系；核心是实现区域管理中集权与分权的平衡、公平与效率的并重。强调区域城市管治并非各级政府的行政垄断，也不完全交由市场选择，而是在一体化的旗帜下强调政府力量、市场（企业）力量、社会（市民和非政府组织）力量广泛参与，并将三者的伙伴关系体制化，进而能够驾驭局部力量和协调局部利益的社会选择模式。
主体功能区管治即运用管治的理论与思维促进主体功能的塑造和实现不同主体功能区协调发展的过程。具体而言，就是运用管治理论与理念，通过注重不同层级、不同类型主体功能区政府或发展主体之间的权力平衡和互动关系，努力寻求一种公平与效率并重的管理方式，并在统一的目标下，明确各级政府的权责，力求各行其权，各负其责，充分发挥中央、地方的多重积极性，塑造主体功能，促进空间开发格局优化。与其他区域管治一样，主体功能区管治也存在密切联系、一体化互动的两个维度，即内部维度和外部维度。从内部维度看，主体功能区管治是整合和协调主体功能区内部利益、组织和社会团体的能力，即主体功能的塑造过程、能力和途径；从外部维度看，主体功能区管治是代表主体功能区利益、组织和社会团体形成对其他主体功能区以及市场、国家、城市和其他层次政府的相对一致的策略的能力，即主体功能区协调发展格局过程、能力和途径。主体功能区作为一种功能单元，主要在国家省、市等层面进行划分，这种空间单元尺度决定了主体功能区管治属于区域管治层次。因此，在主体功能区管治的过程中可以更多借鉴区域管治的相关理论与实践。二、理念创新
主体功能区是在我国处于快速工业化、城镇化发展阶段各种区域发展问题日益突出的背景下提出的，是针对不同地区的资源环境承载能力、开发密度和发展潜力，实行不同的发展速度、目标、模式和政策，以切实缓解各地区的盲目攀比和发展冲动，促进区域统筹发展和科学发展的落实。
主体功能区以人地关系为核心哲学思想，并将其具体化为区域资源环境承载力、经济社会发展潜力和公共服务均等化，但其实质仍然试图通过规范区域人地相互作用理念、方式与手段，引导区域人地关系和谐，及在国家财政转移支付支撑下实现区域空间管治。从空间资源优化配置的研究视角看，主体功能区对区域发展理论的创新就是空间资源价值的新拓展，空间功能互补性的新发现，以及在此基础上对空间结构计划规律的认识。在解决效率与公平的问题上创新了思维方式，主要通过人均GDP的大体均衡和基本公共服务均等化来解决快速发展中的公平问题。通过重点或优化开发、禁止或限制开发，让有条件发展的地区尽快发展，没有条件发展经济的地区发挥生态服务功能，确保了可持续发展所需的绿色空间，又指明了未来生产要素集聚的空间范围，体现了“宜生态则生态，宜经济则经济”的发展模式。
主体功能区理论创新性在于：①将可持续发展理念落实在国土开发过程中，即以资源环境承载力统筹人地关系、以4类2项功能区统筹区际协调发展、以前所未有的高度突出资源环境保护与居民基本公共服务获得，并将它们纳入国家战略；②以人地关系协调为核心，规范空间开发秩序，并辅以基本公共服务相对均等，进而统筹区域均衡发展，开创了区域发展综合调控新模式；③拓展了国家决策层对区际协调发展和区内可持续发展的认识广度和深度，集中体现在将国家决策层对区域协调发展的界定从早期主要强调狭义的人均收入水平差距的缩小问题逐渐扩展到基本公共服务均等化乃至区域福祉均衡；④丰富和拓展了地理学新领域，从地域分异与空间管治的“落地”着眼，探索性将地域功能与地域土地、产业、环境、人居等政策融合在主体功能区理论之内。因此，推进形成主体功能区，符合人与自然和谐发展的基本要求，体现了“以人为本”谋发展的根本理念和突破行政区限制谋发展的现实要求。对于缩小区域差距、实现可持续发展具有重要意义。第四节 主体功能区规划目标导向一、构建新型空间开发格局《全国主体功能区规划》对我国国土空间版图进行了重新勾勒：按开发内容将我国国土空间划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，按开发方式分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按开发层级又分为国家和省级两个层面。（一）空间主体框架体系
——“两横三纵”为主体的城市化发展战略格局。以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成的城市化战略格局。推进环渤海、长江三角洲、珠江三角洲地区的优化开发，形成三个特大城市群；推进哈长、江淮、海峡西岸、中原、长江中游、北部湾、成渝、关中—天水等地区的重点开发，形成若干新的大城市群和区域性城市群。
——“七区二十三带”为主体的农业发展战略格局。以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃、新疆等农产品主产区为主体，以基本农田为基础，以其他农业地区为重要组成的农业发展空间战略格局。
——“两屏三带”为主体的生态安全发展战略格局。以青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的生态安全发展战略格局。（二）主体功能区划分
根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。1.优化开发区域
国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。该类地区需要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，不断提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。在《全国主体功能区规划》中，三大区域被确定为优化开发区：
——环渤海地区。该区域位于全国“两横三纵”城市化战略格局中沿海通道纵轴和京哈京广通道纵轴的交汇处，包括京津冀、辽中南和山东半岛地区。
——长江三角洲地区。该区域位于全国“两横三纵”城市化战略格局中沿海通道纵轴和沿长江通道横轴交汇处，包括上海市和江苏省、浙江省的部分地区。
——珠江三角洲地区。该区域位于全国“两横三纵”城市化战略格局中沿海通道纵轴和京哈京广通道纵轴的南端，包括广东省中部和南部的部分地区。2.重点开发区域
资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。该类地区需要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体，具体包括冀中南地区、太原城市群、呼包鄂榆地区、哈长地区、东陇海地区、海峡西岸经济区、中原经济区、长江中游经济区、北部湾经济区、成渝经济区、黔中地区、滇中地区、藏中南地区、关中天水地区、兰州西宁地区、宁夏沿黄经济区、天山北坡地区共十八大区域（见表1-1）。表1-1 全国主体功能区重点开发区域空间格局续表1-13.限制开发区域
资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。该类地区需要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。限制开发区包括农产品主产区和重点生态功能区，其中农产品主产区主要包括东北平原主产区、黄淮海平原主产区、长江流域主产区、汾渭平原主产区、河套灌区主产区、华南主产区以及甘肃、新疆主产区；重点生态功能区则主要包括大小兴安岭森林生态功能区等25个地区。4.禁止开发区域
依法设立的各类自然保护区域。该类地区要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。具体包括319个国家级自然保护区、40处世界文化自然遗产、208处国家级风景名胜区、738个国家森林公园以及138个国家地质公园等。二、明确主体功能目标要求
按照《全国主体功能区规划》目标要求，到2020年全国主体功能区布局基本形成之时，我们的家园将呈现生产空间集约高效，生活空间舒适宜居，生态空间山青水碧，人口、经济、资源环境相协调的美好情景。国土空间的划分，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，其中资源、环境与生态是划分主体功能区考虑的重要因素。（一）资源利用更趋集约高效1.优化开发区
城市建成区人口密度明显提高；控制城市蔓延扩张、工业遍地开花和开发区过度分散，优化空间结构，促进城市集约紧凑发展；积极发展节能、节地、环保的先进制造业；优化交通、能源、水利、通信、环保、防灾等基础设施的布局和建设，提高基础设施的区域一体化和同城化程度，共享水平显著提高。2.重点开发区
健全城市规模结构，形成辐射带动力强的中心城市，推动形成分工协作、优势互补、集约高效的城市群；统筹规划建设交通、能源、水利、通信、环保、防灾等基础设施，构建完善、高效、区域一体、城乡统筹的基础设施网络；合理开发并有效保护能源和矿产资源，将资源优势转化为经济优势。3.限制开发区
农产品主产区，粮食和棉油糖单产水平稳步提高，加快中低产田改造，鼓励农民开展土壤改良；建设节水农业，推广节水灌溉，发展旱作农业；控制农产品主产区开发强度，优化开发方式，发展循环农业，促进农业资源的永续利用；鼓励和支持农产品、畜产品、水产品加工副产物的综合利用。重点生态功能区，提高单位面积绿色生态空间积蓄的林木数量、产草量和涵养的水资源量，野生动植物物种和种群得到恢复和增加，实现野生动植物资源的良性循环和永续利用。（二）环境污染防治更趋有效1.优化开发区
一定的空间单元集聚的人口规模和经济规模控制在环境容量允许的范围之内，先污染、后治理的模式得以扭转。相对于小规模、分散式布局，经济的集中布局和人口的集中居住将大大有利于污染治理水平的提高。随着主体功能定位的逐步落实，不符合主体功能定位的开发活动大幅减少，工业和生活污染排放得到有效控制。2.重点开发区
在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上推动经济可持续发展。工业园区和开发区的规划建设遵循循环经济理念，大力提高清洁生产水平，减少主要污染物排放，降低资源消耗和二氧化碳排放强度。3.限制开发区
农产品主产区，加强农业面源污染防治。重点生态功能区，形成环境友好型产业结构，不影响生态系统功能的适宜产业、特色产业和服务业得到发展，占地区生产总值的比重提高，人均地区生产总值明显增加，污染物排放总量大幅度减少。（三）生态系统更趋稳定1.优化开发区
优化生态系统格局，把恢复生态、保护环境作为必须实现的约束性目标；严格控制开发强度，加大生态环境保护投入，加强环境治理和生态修复，净化水系、提高水质，切实严格保护耕地以及水面、湿地、林地、草地和文化自然遗产，保护好城市之间的绿色开敞空间，改善人居环境。2.重点开发区
做好生态环境、基本农田等保护规划，减少工业化城镇化对生态环境的影响，避免出现土地过多占用、水资源过度开发和生态环境压力过大等问题，努力提高环境质量。3.限制开发区
生态服务功能增强，生态环境质量改善。农产品主产区，在保护生态的前提下，开发资源有优势、增产有潜力的粮食生产后备区。重点生态功能区，地表水水质明显好转，主要河流径流量基本稳定并有所增加；水土流失和荒漠化得到有效控制，草原面积保持稳定，草原植被得到恢复；天然林面积扩大，森林覆盖率提高，森林蓄积量增加；开发强度得到有效控制，保有大片开敞生态空间，水面、湿地、林地、草地等绿色生态空间扩大，人类活动占用的空间控制在目前水平。三、强化功能性目标层面约束《全国主体功能区规划》从开发强度、资源环境承载力以及环境容量等方面对各主体功能区提出了内涵十分丰富的约束性预期要求。（一）开发强度《全国主体功能区规划》要求将国土空间开发从占用土地的外延扩张为主转向调整优化空间结构为主。到2020年，全国陆地国土空间的开发强度控制在3.91%，城市空间控制在10.65万平方千米以内，农村居民点占地面积减少到16万平方千米以下，各类建设占用耕地新增面积控制在3万平方千米以内，工矿建设空间适度减少。耕地保有量不低于120.33万平方千米（18.05亿亩），其中基本农田不低于104万平方千米（15.6亿亩）。
具体实施方面，对于城市空间，要求严格控制城市空间总面积的扩张，减少工矿建设空间；在城市建设空间中，主要扩大城市居住、公共设施和绿地等空间，严格控制并压缩工业空间。在工矿建设空间中，压缩并修复采掘业空间。对于耕地，要求坚持最严格的耕地保护制度，稳定全国耕地总面积，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高，坚守18亿亩耕地“红线”，对耕地按限制开发要求进行管理，对基本农田按禁止开发要求进行管理；严格控制各类建设占用耕地；各类开发建设活动都要严格贯彻尽量不占或少占耕地的原则，确需占用耕地的，要在依法报批用地前补充数量相等、质量相同的耕地。（二）资源环境承载力
为建设环境友好型社会，《全国主体功能区规划》要求根据国土空间的不同特点，以保护自然生态为前提、以水土资源承载能力和环境容量为基础进行有度有序开发，走人与自然和谐的发展道路。绿色生态空间扩大，林地保有量增加到312万平方千米，草原面积占陆地国土空间面积的比例保持在40%以上，河流、湖泊、湿地面积有所增加。生物多样性得到切实保护，森林覆盖率提高到23%，森林蓄积量达到150亿立方米以上，草原植被覆盖度明显提高。
实施方面，对于工业化城镇化开发，必须建立在对所在区域资源环境承载能力综合评价的基础上，严格控制在水资源承载能力和环境容量允许的范围内；编制区域规划等应事先进行资源环境承载能力综合评价，并把保持一定比例的绿色生态空间作为规划的主要内容；在水资源严重短缺、生态脆弱、生态系统重要、环境容量小、地震和地质灾害等自然灾害危险性大的地区，要严格控制工业化城镇化开发，适度控制其他开发活动，缓解开发活动对自然生态的压力。对于农业开发，要充分考虑对自然生态系统的影响，积极发挥农业的生态、景观和间隔功能；严禁有损自然生态系统的开荒以及侵占水面、湿地、林地、草地等农业开发活动；在农业用水严重超出区域水资源承载能力的地区实行退耕还水；保护天然草地、沼泽地、苇地、滩涂、冻土、冰川及永久积雪等自然空间。（三）环境容量《全国主体功能区规划》提出，通过落实主体功能要求，生态系统稳定性明显增强，生态退化面积减少，主要污染物排放总量减少，环境质量明显改善。主要江河湖库水功能区水质达标率提高到80%左右。水源涵养型和生物多样性维护型生态功能区的水质达到Ⅰ类，空气质量达到一级；水土保持型生态功能区的水质达到Ⅱ类，空气质量达到二级；防风固沙型生态功能区的水质达到Ⅱ类，空气质量得到改善。
实施方面，要求大力提高清洁能源比重，壮大循环经济规模，广泛应用低碳技术，大幅度降低二氧化碳排放强度，能源和水资源消耗以及污染物排放等标准达到或接近国际先进水平，全部实现垃圾无害化处理和污水达标排放。加强区域环境监管，建立健全区域污染联防联治机制；事先做好生态环境、基本农田等保护规划，减少工业化城镇化对生态环境的影响，避免出现土地过多占用、水资源过度开发和生态环境压力过大等问题，努力提高环境质量。对于限制开发的重点生态功能区的能源基地和矿产资源基地建设，进行生态环境影响评估，尽可能减少对生态空间的占用，并同步修复生态环境；其中，在水资源严重短缺、环境容量很小、生态十分脆弱、地震和地质灾害频发的地区，严格控制能源和矿产资源开发；能源和矿产资源开发，要尽可能不损害生态环境并应最大限度地修复原有生态环境。对于国家禁止开发区，严格控制人为因素对自然生态和文化自然遗产原真性、完整性的干扰，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，引导人口逐步有序转移，实现污染物“零排放”，提高环境质量。
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［11］高国力.主体功能区：区域协调发展的新理念［J］.时事报告，2007（5）：28-31.第二章 我国主体功能区建设的现实基础与挑战第一节 开发强度约束现状
开发强度是一个地区空间开发状态的综合表现。为保证区域的可持续和协调发展，必须将区域的开发强度控制在合理的范围内。我国开发强度的基本情况是总体强度大，且地区不平衡现象十分明显。一、我国开发强度现状
开发强度不但是总量问题，也包括开发强度内部结构问题，如开发国土空间中城市空间、农村居民点空间、基础设施建设用地空间等。（一）总体开发强度现状
近年来，我国国土空间开发强度表现出强度持续增大、年度增加量波动不均的特征。我国总开发强度从2003年的3.2359%持续增加到2010年的3.5609%，7年增加了0.325%，即7年间增加了3.12万平方千米的建设用地。同时，从2004年到2010年，每年增加的建设用地面积从3551到5877平方千米之间变化，波动较大，具体见表2-1。表2-1 我国开发强度统计（2003—2010年）数据来源：2004—2009年《中国统计年鉴》、2010—2011年《中国国土资源统计年鉴》。
从开发强度绝对数值看，似乎不是很大，但现实问题是我国陆地空间中大部分地区为山地、荒漠、水体等难以开发建设的区域，比较适于开发的国土空间面积相对较少，如长江流域开发约束性较低的区域只占流域总面积的25%左右，按照这个水平测算，2010年我国开发强度将远高于3.56%，至少在15%以上，个别地方的开发强度已达到40%以上。
各地区开发强度年度变化与全国总的开发强度变化趋势基本一致，但各地区开发强度的变化数量差异很大，从2003年到2010年，开发强度增加较多的地区分别是天津、上海、北京，其次是江苏、浙江、山东；增加幅度较少的地区分别是西藏、青海、甘肃（见表2-2）。表2-2 各地区年度开发强度（2003—2010年）（%）续表2-2数据来源：根据统计数据测算得出。（二）城市空间面积变化
近年来，我国城市空间面积呈快速扩充趋势。城市空间面积占全国面积的比重逐步上升，从2008年的0.857%上升到2011年的0.954%（表2-3），2009年、2010年、2011年城市空间增加面积分别达到了3682.16平方千米、3893.67平方千米、1716.3平方千米。
各地区城市空间面积变化趋势与全国整体趋势基本一致。2009年，城市空间面积绝对量增加较多的省份分别是广东642.97平方千米、
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