作者：熊通成,余兴安
出版社：社会科学文献出版社
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中国事业单位发展报告(2019)试读：
前言
事业单位行业分布广泛，从业人员数量庞大，是政府公共服务供给的主要力量，在推动社会事业发展、满足人民群众公共服务需求方面起着十分重要的作用。事业单位改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。党的十九大报告中强调，要深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，进一步提出要加快推进事业单位改革，强化公益属性，破除逐利机制。如何改革和发展事业单位，成为社会关注的热点。
在此背景下，中国人事科学研究院于2018年开始组织编写《中国事业单位发展报告》（年度报告，以下简称《报告》），力争将《报告》打造成为我国事业单位改革发展的成果展示平台、经验共享平台、信息交流平台。《中国事业单位发展报告（2018）》推出之后，各方反映良好。2019年《报告》的编撰工作更是受到各地各部门的大力支持，许多政府相关管理部门、事业单位和专家学者积极投稿，极大程度地丰富了《报告》内容。《中国事业单位发展报告（2019）》延续了2018年的编排框架，以过去一年事业单位管理政策创新、事业单位改革实践探索以及对事业单位管理的理论研究为主体，尽可能充分展示我国事业单位改革发展的实践探索，为今后进一步深化事业单位改革提供借鉴和参考。《中国事业单位发展报告（2019）》主要包括以下部分。
一是总报告。以2018年7月至2019年6月为主要研究时段，对一年来我国事业单位机构编制、干部人事制度、收入分配制度、财政经费管理、行业体制改革等方面的举措进行了回顾和总结。
二是政策创新篇。本篇共收录54篇文章，主要是关于不同地区在事业单位管理某一方面的重要举措，涉及综合性的人事制度改革、岗位管理、公开招聘、人才引进、培养和评价、绩效工资等方面。报告涵盖了13个省（自治区、直辖市）的事业单位改革经验。
三是管理探索篇。本篇共收录21篇文章，主要是关于具体单位的改革实践和探索，涉及科研机构、学校、公立医院和文艺院团等事业单位管理，人事制度改革，人才引进、交流、培养和评价，绩效管理，职称改革等。
四是理论研究篇。本篇共收录20篇文章，主要是关于事业单位改革的研究论文，涉及事业单位人事政策、人才队伍建设、岗位管理、绩效评价、薪酬制度、编外人员管理、信息化建设等。
五是大事记。对近一年事业单位改革中的主要事件进行整理。《中国事业单位发展报告（2019）》的组织编写得到各地各有关部门的大力支持，特别感谢北京、天津、上海、重庆、安徽、福建、广东、海南、河北、江苏、江西、青海、山东、浙江、四川、山西、湖北、甘肃、内蒙古、宁夏、新疆等省（自治区、直辖市）人力资源和社会保障厅的积极组稿。《中国事业单位发展报告（2019）》收录的文章均是针对事业单位改革发展进行的经验总结和研究，值得事业单位相关从业者和研究者一读。需要说明的是，本书仅是《中国事业单位发展报告》的第二部成果，编纂工作仍处于摸索阶段。虽然编著者已为此付出了辛勤劳动，但缺点和不足在所难免。恳请广大读者理解并提出宝贵意见。Ⅰ 总报告R.1 2018～2019年我国事业单位改革的主要进展与发展趋向[1]熊通成 胡轶俊 甘亚雯 毕苏波
中国特色社会主义进入新时代，事业单位改革也进入新的历史阶段。党的十九大明确提出，要深化事业单位改革，强化公益属性。十九届三中全会对加快推进事业单位改革进一步作出全面部署，为我国加快推进事业单位改革指明方向。从十九届三中全会召开到2019年上半年，一年多来我国事业单位改革取得了积极的进展。一 积极开展事业单位机构编制改革
2018～2019年，结合党和国家机构改革，针对近年来事业单位机构编制中存在的问题，我国积极开展了事业单位机构编制改革。（一）国家层面统一部署机构编制改革
2019年2月28日，党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，对加快推进事业单位改革进一步作出全面部署。2019年8月5日，中共中央施行《中国共产党机构编制工作条例》，以此加强党对机构编制工作的统一领导，规范党和国家机构编制工作，强化党治国理政的组织基础。该条例明确提出要坚持机构编制瘦身与健身相结合的原则，并对机构编制工作基本程序——动议、论证、审议决定、组织实施等重要环节作出规范。（二）地方积极探索创新机构编制改革
多个地方在事业单位机构改革方面，进行了积极的创新探索，比较典型的有辽宁、山东、海南等地。
辽宁事业单位改革力度较大。针对改革前“有人没事干、有事没人干”以及“多、小、散”等问题，2018年6月1日，辽宁省委、省政府召开省直事业单位改革方案实施动员大会，并印发了《省直公益性事业单位优化整合方案》和《省直经营性事业单位转企改制组建企业集团方案》，重新分析服务需求，梳理机构职能，进行大规模归并、优化、整合。最终，将省直机构659家公益性事业单位依据单位职能整合为65家大型事业单位。同时，将经营性事业单位转企改制组建企业集团，通过依法赋予转制单位法人财产权和经营自主权，实现事企分开，把本应由市场配置资源的经营活动交给市场。
山东省主要开展了根除“事业局”的改革。2018年10月1日，党中央、国务院批准了《山东省机构改革方案》。2018年10月8日，山东省委审议通过《关于山东省省级机构改革的实施意见》，其中事业单位的改革亮点在于根除“事业局”。“事业局”是指承担行政职能的事业单位，是事业单位改革和历次机构改革的难点问题。这次机构改革，山东省将承担行政职能的事业单位全部纳入改革范围，严格按照中央要求分类改革。除行政执法机构外，山东省的事业单位将不再承担行政职能。
海南省也对直属事业单位行政职能进行了清理。2018年9月13日，党中央、国务院批准了《海南省机构改革方案》，明确要求全面梳理各部门下属事业单位，按照党政机构撤并组建和职能调整情况，同步调整相关事业单位隶属关系，全面清理省直事业单位承担的行政职能。二 加速推进事业单位干部人事制度改革
2018～2019年，我国在事业单位工作人员的录用与选拔、考核与奖惩、教育培训、人才评价、人才引进等方面颁布了一系列政策文件，事业单位人事制度改革在加速推进。（一）加强事业单位党政领导干部管理
2019年3月17日，为了贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，中共中央修订并印发《党政领导干部选拔任用工作条例》，在突出政治标准方面提出了要求，在落实从严要求方面作出了规定，在激励干部担当作为、拓宽选人用人视野、体现精准科学、推动干部工作更加务实高效方面提出了要求，在“分析研判和动议”环节调整充实了内容，对“公开选拔、竞争上岗”做了修改，对民主推荐做了调整。2019年4月21日，中共中央办公厅印发《党政领导干部考核工作条例》，在党的法规制度建设史上第一次以条例的形式对干部考核工作作出总体规范。
2018年11月28日，中共中央办公厅印发《干部人事档案工作条例》，明确新时代干部人事档案工作定位，加强顶层设计，突出全面从严要求，注重效用发挥，为今后一个时期全国各级各类干部人事档案工作提供了基本遵循，有利于解决干部人事档案工作中存在的突出问题，有力促进营造风清气正的选人用人环境。（二）出台事业单位人员招录、奖励等规章
国家层面推出了多个事业单位人事管理政策。2018年12月18日，中共中央组织部、人力资源和社会保障部印发《事业单位工作人员奖励规定》，填补了当前事业单位人事管理的制度空白，是贯彻实施《事业单位人事管理条例》的又一个重要举措，划分了定期奖励与及时奖励，明确提出奖励经费不计入所在单位绩效工资总额。2018年12月27日，人力资源和社会保障部、应急管理部印发《国家综合性消防救援队伍消防员招录办法（试行）》。2019年1月18日，中共中央组织部办公厅、人力资源和社会保障部办公厅印发了《事业单位工作人员申诉案件办理规则》，从提高申诉案件办理效能出发，针对申诉案件办理中存在的矛盾和问题，完善了具体申诉案件办理程序。
多个行业细化了事业单位人事管理政策。2018年8月7日，教育部办公厅印发《关于开展人工智能助推教师队伍建设行动试点工作的通知》，推动教师主动适应信息化、人工智能等新技术变革，积极有效开展教育教学。2018年9月4日，国家林业和草原局办公室等下发《关于开展2018年度建档立卡贫困人口生态护林员选聘工作的通知》，确保贫困人口转为护林员的选聘工作有序展开。2018年9月25日，国家卫生健康委员会印发《关于第五批卫生健康行业经济管理领军人才选拔面试的通知》。2018年11月9日，国家卫生健康委办公厅、国家中医药局办公室发布了《关于优化医疗机构和医护人员准入服务的通知》，进一步优化和规范医护准入服务行为，切实提高服务效率和质量。（三）开展县以下事业单位管理岗位职员等级晋升制度试点
2018年7月6日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议，会议审议通过了《关于开展县以下事业单位管理岗位职员等级晋升制度试点工作的实施意见》，并在全国部分地区开始试点工作，为事业单位管理岗位职员的发展打开了晋升通道。（四）细化职称制度改革
从2018年7月到2019年6月，人力资源和社会保障部联合住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、财政部、工业和信息化部、中国民用航空局、科技部、教育部等部委与单位相继发布了《造价工程师职业资格制度规定》《造价工程师职业资格考试实施办法》《深化会计人员职称制度改革的指导意见》《关于深化工程技术人才职称制度改革的指导意见》《关于深化民用航空飞行技术人员职称制度改革的指导意见》《深化自然科学研究人员职称制度改革的指导意见》《关于深化经济专业人员职称制度改革的指导意见》，完善了各行业的职称体系。另外，职业资格和职称制度得到了进一步贯通。2018年11月25日，人力资源和社会保障部发布了《关于在工程技术领域实现高技能人才与工程技术人才职业发展贯通的意见（试行）》。（五）有序推进人才工作
2018～2019年，我国在人才评价、职业发展贯通、职称制度、人才培养等方面出台一系列政策。
人才评价的科学性得到了加强。2018年7月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》；2018年10月15日，科技部、教育部、人力资源和社会保障部等联合印发《关于开展清理“唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项”专项行动的通知》；2018年11月7日，教育部开展清理“唯论文、唯帽子、唯职称、唯学历、唯奖项”专项行动。
人才培养工作全面推进。2018年9～10月，教育部联合农业农村部、国家林业和草原局、工业和信息化部、中国工程院、中央政法委、中共中央宣传部、国家卫生健康委员会、国家中医药管理局等多部委与单位发布了各行业卓越人才培养计划，包括《卓越教师培养计划2.0》《卓越农林人才教育培养计划2.0》《卓越工程师教育培养计划2.0》《卓越法治人才教育培养计划2.0》《卓越新闻传播人才教育培养计划2.0》《卓越医生教育培养计划2.0》；2018年9月27日，教育部办公厅印发通知开展2018年全国青少年校园足球教练员国家级专项培训。2019年4月26日，中共中央组织部办公厅、农业农村部办公厅下达2019年农村实用人才带头人和大学生村官示范培训计划。2018年11月2日，国家卫生健康委办公厅公布第五批卫生健康行业经济管理领军人才培养学员名单和开展集中培训的通知。2019年3月26日，文化和旅游部印发《2019年全国基层文化和旅游公共服务队伍培训工作计划》。三 有力开展事业单位收入分配制度改革
2018年机构改革后，人力资源和社会保障部工资福利司职能进行调整，职能包括拟订事业单位工作人员和机关工勤人员工资收入分配、福利和离退休政策，组织拟订事业单位驻外非外交人员等的工资政策，承担中央事业单位绩效工资总量管理工作。事业单位收入分配制度改革也进入新的阶段。（一）提高事业单位基本工资标准
2018年11月，国务院办公厅转发人力资源和社会保障部关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业单位离休人员离休费三个实施方案通知，提高了事业单位基本工资标准。同时，2018年调资时，为义务教育教师单独制定了工资标准，进一步加大倾斜力度。（二）提高艰苦边远地区津贴标准
2018年1月，人社部、财政部联合印发《关于调整艰苦边远地区津贴标准的通知》，提高了事业单位艰苦边远地区津贴的标准。2018年8月31日，人社部印发《打赢人力资源社会保障扶贫攻坚战三年行动方案》的通知，要求适时调整事业单位工作人员艰苦边远地区津贴标准，适当向高类区和低岗位人员倾斜，扶持贫困地区事业单位提高工资收入水平。完善西藏事业单位工作人员西藏特殊津贴实施办法，建立动态增长机制，及时调整西藏特殊津贴标准。继续指导四省份提高四省份藏区事业单位工作人员工资收入水平。适时调整南疆四地州事业单位工作人员南疆工作补贴标准。（三）推进医疗卫生行业薪酬制度改革
2018～2019年，全国2800多家公立医院正在稳步实施公立医院薪酬制度改革试点，取得了积极效果。2019年5月23日，《国务院办公厅关于印发深化医药卫生体制改革2019年重点工作任务的通知》要求2019年12月底前制定完成公立医院薪酬制度改革的指导性文件。
2018年1月24日，国务院办公厅印发《关于改革完善全科医生培养与使用激励机制的意见》，提出按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求，合理核定政府办基层医疗卫生机构绩效工资总量，提升基层医疗卫生机构全科医生工资水平，使其工资水平与当地县区级综合医院同等条件临床医师工资水平相衔接。2018年3月，人社部、财政部、国家卫计委印发《关于完善基层医疗卫生机构绩效工资政策保障家庭医生签约服务工作的通知》，允许在基层医疗卫生机构绩效工资内部分配时设立全科医生津贴项目，在绩效工资中单列。2019年5月15日，国家卫生健康委等印发《关于推进紧密型县域医疗卫生共同体建设的通知》，要求按照“两个允许”的要求，推进基层医疗卫生机构逐步建立“公益一类保障与公益二类激励相结合”的运行新机制，进一步完善基层医疗卫生机构绩效工资政策，逐步建立符合医疗卫生行业特点、有利于人才下沉和医共体发展的薪酬制度。（四）进一步保障教师工资
党和国家历来高度重视教师工作，把教师工作置于教育事业发展的重要支持战略领域。2018年1月，中共中央、国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，明确提出要不断提高教师地位、待遇，确保中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平。2018年8月，《国务院办公厅关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》则提出了力争用三年时间解决义务教育阶段教师工资待遇问题，凡未达到要求的地区要限期整改达标，财力较强的省份要加快进度。2019年2月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《加快推进教育现代化实施方案（2018～2022年）》，提出需保障教师工资待遇，健全中小学教师工资长效联动机制，核定绩效工资总量时统筹考虑当地公务员实际收入水平，实现与当地公务员工资收入同步调整，完善中小学教师绩效工资总量核定分配办法和内部分配办法。（五）推出促进科研创新的工资政策
2019年9月12日，科技部印发《关于促进新型研发机构发展的指导意见的通知》，指出新型研发机构聚焦科技创新需求，新型研发机构应采用市场化用人机制、薪酬制度，充分发挥市场机制在配置创新资源中的决定性作用，自主面向社会公开招聘人员，对标市场化薪酬合理确定职工工资水平，建立与创新能力和创新绩效相匹配的收入分配机制。四 积极实施事业单位财政经费管理改革
党的十九大报告明确提出要加快建立现代财政制度。2018～2019年，我国在事业单位财政经费管理上进行多方面的改革。（一）推行事业单位预算绩效管理
为建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理，2018年7月18日，国务院印发《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》，提出建立健全事业单位预算绩效管理。2018年9月1日，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权。（二）规范事业单位资产管理政策
为切实加强和改进资产管理，更好地保障行政单位有效运转和促进各项事业发展，2018年12月26日，财政部印发《关于进一步加强和改进行政事业单位国有资产管理工作的通知》，规范了资产配置、使用、处置等各环节管理，提出探索建立长期低效运转、闲置资产的共享共用和调剂机制。2018年12月24日，财政部印发《中央行政事业单位国有资产配置管理办法》，进一步规范和加强中央行政事业单位国有资产配置管理，推进资产管理与预算管理相结合。（三）提出鼓励科研创新的政策
为充分激发科研人员创新活力，切实减轻科研人员负担，进一步明确责任、简化流程，2019年3月28日，国家自然科学基金委员会、财政部印发《关于进一步完善科学基金项目和资金管理的通知》，赋予科研单位项目经费管理使用自主权。科学基金项目资金直接费用中除设备费外，其他科目预算调剂权全部下放给依托单位。2018年7月26日，科技部、财政部、国家税务总局下发《关于科技人员取得职务科技成果转化现金奖励信息公示办法的通知》，规范科技人员取得职务科技成果转化现金奖励有关个人所得税缴纳，确保现金奖励相关信息公开、透明。2019年5月18日，国务院印发《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》，指出国家级经开区内科研院所转化职务发明成果收益给予参与研发的科技人员的现金奖励，符合税收政策相关规定的，可减按50%计入科技人员工资、薪金所得缴纳个人所得税。2019年3月29日，财政部发布《财政部关于修改〈事业单位国有资产管理暂行办法〉的决定》，明确国家设立的研究开发机构、高等院校可以自主决定转让、许可或者作价投资，不需报主管部门、财政部门审批或备案，转化科技成果所获得的收入全部留归本单位。（四）实施支持教育发展的政策
为全面加强教育经费投入使用管理，加快推进教育现代化，2018年8月17日，国务院办公厅印发《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》，明确需改革完善教育经费投入使用管理体制机制，持续保障财政投入，全面建立生均拨款制度，保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例一般不低于4%，并确保一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减。2019年4月13日，财政部、教育部发布《关于下达2019年现代职业教育质量提升计划专项资金预算的通知》，提出要建立与办学规模、培养成本、办学质量等相适应的财政职业教育投入机制，巩固提高高职院校生均拨款水平，着力缩小省域内高职院校生均财政拨款水平差距。五 不断深化多个行业事业单位体制改革
党的十九大报告强调要推进政事分开、政企分开、管办分离。在这一指导思想的引领下，2018～2019年，多个行业事业单位的体制改革稳步推进。（一）深化教育、科技行业事业单位改革
结合“放管服”改革的部署，为转变政府管理方式，调整和规范政事关系，破除束缚事业单位发展的体制机制障碍，激发高校和科研院所的活力和积极性，针对高校、科研领域事业单位的体制改革，主要朝事业单位放权、松绑、减负的方向进行。
鼓励创新创业政策逐步升级。在总结了上一轮“大众创业、万众创新”推进工作的成效与不足后，2018年9月26日，国务院办公厅印发《关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》，对鼓励高校、科研事业单位的专业技术人员创新创业提出了新的要求，在事业单位管理工作上进行了新的部署。
赋予高校、科研机构和人员更大自主权。2018年12月26日，国务院办公厅印发《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》，要求各地区、各部门、各单位根据已有政策制定具体管理办法，保障单位采购权、项目管理权和科研人员技术路线决策权。其中特别提出有关部门要落实“科研人员获得的职务科技成果转化现金奖励计入当年本单位绩效工资总量，但不受总量限制，不纳入总量基数”的要求。2019年的政府工作报告中，再次提出要“扩大科研机构和高校科研自主权，改进科研项目和经费管理，深化科技成果权益管理改革”。2019年3月19日，人社部、科技部等6部门联合印发《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》，提出要简化科研项目管理流程，完善科研经费管理机制，改进科研仪器设备耗材采购管理，赋予创新领军人才更大科研自主权，改革科技成果管理制度等14项具体改革举措。2019年3月29日，财政部公布了《关于修改〈事业单位国有资产管理暂行办法〉的决定》，赋予了国家设立的研究开发机构、高校对其持有的科技成果自主管理的权限。
强化师德建设，健全职业行为规范。2018～2019年，教育行业不断强化师德建设。2018年11月6日，教育部开展师德建设长效机制贯彻落实情况专项督查。2018年11月，教育部连发《新时代高校教师职业行为十项准则》《新时代中小学教师职业行为十项准则》《新时代幼儿园教师职业行为十项准则》《幼儿园教师违反职业道德行为处理办法》《中小学教师违反职业道德行为处理办法》《教育部关于高校教师师德失范行为处理的指导意见》《新时代教师职业行为十项准则》等文件。
针对本年发生的多起学术不端事件，2018～2019年，科技领域也出台了一系列办法。2018年5月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》，指出要严肃查处严重违背科研诚信要求的行为，坚持零容忍，保持对严重违背科研诚信要求行为严厉打击的高压态势，并依法依规对严重违背科研诚信要求行为实行终身追究制。（二）进一步推进医疗卫生体制改革
2018～2019年，医疗卫生领域的事业单位改革更加强调回归公益属性，破除逐利机制，有力推进了分级诊疗制度、现代医院管理制度、全民医保制度等多方面改革。
明确部署了下一阶段医疗卫生体制改革任务。2019年6月，《健康中国行动（2019～2030年）》出台。2019年7月9日，国务院成立健康中国行动推进委员会，负责统筹推进《健康中国行动（2019～2030年）》组织实施、监测和考核相关工作。2018年8月27日，全国医改工作电视电话会议在京召开，国务院总理李克强作出重要批示，孙春兰副总理特别提出要优化医疗资源配置，推进区域医疗中心。2018年8月29日，国务院办公厅印发《深化医药卫生体制改革2018年下半年重点工作任务》，对七大领域作了重点工作任务安排。2019年1月10日，国家卫健委发布《深化医药卫生体制改革2019年重点工作任务》明确要研究制定15个文件，提出21项具体工作。
针对医改的不同方面，出台了一些具体文件。2018年3月20日，国家卫计委、人社部等六部门印发《关于巩固破除以药补医成果持续深化公立医院综合改革的通知》，要求巩固完善公立医院补偿新机制，全面落实医疗服务体系规划，深化医疗服务价格改革、推进医保支付方式改革、深化药品耗材领域改革等。2019年1月16日，国务院办公厅印发《关于加强三级公立医院绩效考核工作的意见》，要求三级公立医院先行建立绩效考核指标体系，同时逐步推开对所有医疗机构的绩效考核。2019年5月，国家卫健委公开《关于推进紧密型县域医疗卫生共同体建设的通知》和《关于开展紧密型县域医疗卫生共同体建设试点的指导方案》。2019年6月10日，十部委联合发布的《关于印发促进社会办医持续健康规范发展的意见》从加大政府支持力度、简化审批服务等6个方面入手，提出22项政策措施。（三）强化文化体制改革
2018～2019年，文化事业单位体制改革也在积极开展。2018年12月18日，国务院办公厅印发《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》和《进一步支持文化企业发展的规定》，对经营性文化事业单位转制为企业中关于公司制股份制改革、国有文化资产管理、资产和土地处置、收入分配、社会保障、人员安置、财政税收、法人登记、党的建设等多方面做了明确规定。2019年2月16日，财政部等三部委颁布《关于继续实施文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业若干税收政策的通知》，对转制文化企业所应获得的税收优惠的内容、条件和形式进行规定。
对保留在事业体制内的国有文艺院团，进一步强化了社会效益评价。2019年1月15日，中宣部、人社部等4部委联合印发了《国有文艺院团社会效益评价考核试行办法》，突出强调社会效益评价考核占比权重须高于50%，以推动国有文艺院团把社会效益放在首位。六 总结与趋势展望
2018～2019年，我国事业单位在行业体制、机构编制、人事制度、收入分配、财政经费管理等方面都作出了积极的改革探索，出台了若干制度和政策，实施了多方面的改革，为下一步深化事业单位改革奠定了基础，并呈现如下特点和趋势。（一）落实机构改革决定，事业单位分类改革正在继续深化
按照《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》的要求，加大了承担行政职能的事业单位和从事改革经营活动事业单位改革力度。例如，在文化领域逐步推进经营性事业单位的转企改制，并通过配套的税收政策激励文化体制改革；在辽宁等省份的事业单位改革中，取消了承担行政职能的事业单位，实现了行政职能与事业单位的剥离。下一步，我国将区分情况实施公益类事业单位改革，将对面向社会提供公益服务的事业单位和主要为机关提供支持保障的事业单位，出台更加具体的政策。（二）落实“放管服”要求，对事业单位放权与规范管理正在并行开展
在“放管服”改革持续推进背景下，事业单位改革通过落实单位自主权，调动各类人才的积极性、主动性、创造性，激发事业单位活力。例如：保障事业单位采购权、项目和经费管理权和科研人员技术路线决策权，以增强带动科技创新力和产业发展活力；细化事业单位相关人事制度，规范人员行为，引导人才的成长和发展；出台了一系列的人才评价制度、职称制度和人才培养计划。下一步，我国将会进一步落实事业单位自主权，赋予事业单位更大的权限，同时也会强化监督，对可能影响公平公正的若干方面进一步规范管理。（三）适应社会主要矛盾的变化，强化事业单位公益属性成为改革重点
事业单位改革的最终目的是促进公益事业更好更快发展，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。强化公益属性，破除逐利机制，成为近年来事业单位改革的重点，例如，公立医院改革着眼于破除逐利机制，回归公益属性，以保障公民基本的生命权和健康权；基础教育领域，保障义务教育教师工资待遇，以此确保基本公共服务的供给。下一步，我国将更加强调强化事业单位的社会效益，将出台一系列强化事业单位公益属性的具体政策和措施。（四）落实公共服务均等化战略部署，更加重视公共资源的均衡配置
公共服务的均等化是新时代人民的基本需求，我国事业单位改革也更加重视公共资源的合理分配，各种政策更加注重向基层、向艰苦边远地区倾斜。例如，调整了艰苦边远地区津贴标准；建立医共体、区域医疗中心优化医疗资源配置等。下一步，我国将更加强调对基层、中西部地区、艰苦边远地区等的资源倾斜，引导资源和人才向这些地区流动。（五）注重多部门形成合力，更加强调事业单位改革的协同落实
过去一年，事业单位改革政策的制定和落实比较注重部门间的协同性，注重行业体制改革和编制、人事、财政等制度改革的协调性。例如，公立医院薪酬制度改革文件由人力资源和社会保障部等四部委共同印发；关于印发促进社会办医持续健康规范发展的意见则由十部委联合发布。下一步，我国将更加注重事业单位改革的协同性，会更加注重多部门的政策形成合力。
总之，2018～2019年，是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大和十九届三中全会精神，逐步深化事业单位改革的重要年份。展望未来，我国事业单位改革必将更加强化公益属性，促进事业单位提供更充分、更平衡、更高质量的公共服务，更好地满足人民群众日益增长的美好生活需要。[1] 熊通成，中国人事科学研究院事业单位管理研究室主任，研究员；胡轶俊，中国人事科学研究院事业单位管理研究室助理研究员；甘亚雯，中国人事科学研究院事业单位管理研究室研究助理；毕苏波，中国人事科学研究院事业单位管理研究室研究助理。Ⅱ 政策创新篇R.2 北京市事业单位“双创”政策的实践探索[1]郭承广
2017年6月，北京市人力资源和社会保障局印发《关于支持和鼓励高校、科研机构等事业单位专业技术人员创新创业的实施意见》（以下简称《实施意见》），对高校、科研机构的专业技术人员“六种模式”下的创新创业，集中出台组合式支持政策，破除事业单位人员流动壁垒，启动专业技术人才“共享”新机制，进一步激发人才创新创业活力，实现“出得去、回得来、用得活、管得好”，助力北京全国科创中心建设，着力打造北京发展新高地。一 专业技术人员创新创业可采用“六种模式”
本次集中出台的组合式创新创业支持政策，明确了支持和鼓励高校、科研机构专业技术人员创新创业的“六种模式”，即兼职、在职创办企业、在岗创业、到企业挂职、参与项目合作、离岗创业。
其中，兼职、在职创办企业，是指高校、科研机构等事业单位的专业技术人员，在履行本单位岗位职责、完成本职工作的前提下，可以利用本人及其所在团队的科技成果，在业余时间到与本单位业务领域相近的企事业单位、社会组织等机构兼职，或是在职创办企业。
在岗创业，是指高校、科研机构等事业单位根据自身工作需要，专门设立科技成果转化岗位，让本单位的科研人员进行应用技术研究、项目开发与技术合作、成果推广转化，与企业进行产业化合作等工作。
到企业挂职、参与项目合作，是指高校、科研机构等事业单位，按照创新创业要求和与本单位业务领域相近企业的需求，与企业合作，建立科技创新及转化平台和机制，选派和鼓励符合条件的专技人员到企业挂职，或参与项目合作。
离岗创业，是指高校、科研机构等事业单位专技人员，携带科研项目和成果，离岗创办科技型企业，或是到企业开展创新创业工作。离岗创业期限一般为3年，因特殊需要可延长到5年。二 破除人才体制壁垒，人才共享，创业无忧
本次出台的《实施意见》，坚持首善标准，突破人才体制壁垒，打破对人才的束缚，让人才流动起来，真正实现人才不为所有但为所用的“共享模式”。同时，组合式支持政策明确详尽，让专业技术人员在创新创业时轻装上阵，再无后顾之忧。《实施意见》明确，创新创业的人员范围，是以高校、科研机构为主的事业单位专业技术人员。有专业技术职务的领导人员辞去领导职务的，从事科技管理工作、具有科技成果推广转化能力的管理人员，都可以离岗创业，充分发挥高校、科研机构人才和科技资源优势，加快科技创新。
专业技术人员进行兼职、在职创办企业、在岗创业等创新创业活动，可以兼职取酬，获得成果转化收益。离岗创业人员离岗期间，可保留相应的人事关系、基本工资待遇和社保相关待遇。
在此基础上，《实施意见》还进一步细化考核管理措施，对兼职、在职创办企业及离岗创业人员，只需向单位提出书面申请，经批准，与单位签订协议后即可创新创业。创新创业期间取得的业绩，可以作为创业人员职称评审、岗位晋升、考核奖励的重要依据，与其他在职人员一样，在专业技术职务评聘、岗位等级晋升方面，享受同等待遇，免除创新创业人员的后顾之忧。三 创新人才流动机制，双向流动，来去有序
本次出台的《实施意见》既鼓励人才“走出去”，也支持“引进来”，畅通了人才进、出事业单位的通道，破除了人才流动的体制机制障碍，建立了科研人才在高校、科研机构与企业、社会间的双向流动机制，促进专业技术人员来去自由、合理流动。《实施意见》鼓励专业技术人员“走出去”创新创业，高校、科研机构等事业单位也可以根据工作需要，设置流动岗位或特设岗位，聘用有创新实践经验的企业家、科技人才、管理人才、海外高水平创新人才到本单位兼职，对急需紧缺人才采取“柔性吸引”的方法，为人才的双向流动畅通了渠道。《实施意见》还为创新创业人员建立了托底机制，一旦创业不成功，这些人员还可以选择返回原单位，仍可按本人的专业技术职务进行相应的岗位聘用。创业期间，个人自愿流动到兼职单位或所创办企业的，原单位将按规定为专业技术人员办理解除合同等手续，保障其流动及调出。四 取得的成果
近两年来，已有132人在信息技术、新材料、新能源、节能环保、文化艺术等领域创新创业，其中离岗创业31人。这些人才具有高学历、高职称，年富力强，实践经验丰富，具有自主知识产权，有较强的创业意愿，创新创业活动取得初步成效。[1] 郭承广，北京市人力资源和社会保障局。R.3 天津市公立医院薪酬制度改革试点的基本情况与创新实践[1]张菡 常向梅 张臣曦
党中央、国务院高度重视公立医院薪酬制度改革工作。党的十八届三中、五中全会以及《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，要加快公立医院综合改革，建立适应医疗行业特点的人事薪酬制度。习近平总书记在党的十九大报告中提出，实施健康中国战略，深化医药卫生体制改革，全面建立中国特色基本医疗卫生制度、医疗保障制度和优质高效的医疗卫生服务体系，健全现代医院管理制度。开展公立医院薪酬制度改革试点，探索建立更加科学合理的薪酬制度，是贯彻落实党中央、国务院决策部署的重要举措，对于加快推进公立医院综合改革进程、促进公立医院健康发展、充分调动医务人员的积极性具有重要意义。本文对天津市现行公立医院收入分配政策和薪酬水平、开展公立医院薪酬制度改革试点基本情况和主要问题、国际经验及其启示、推进公立医院薪酬制度改革的具体举措和配套措施建议四个方面进行了探讨研究。一 天津市现行公立医院收入分配政策和薪酬水平（一）现行收入分配政策
天津市公立医院工作人员实行全国统一的岗位绩效工资制度。工资包括基本工资（岗位工资、薪级工资）、绩效工资（基础性绩效工资、奖励性绩效工资）、保留津贴补贴。其中，基本工资按照所聘任的岗位执行国家统一规定的标准；绩效工资水平按照隶属关系，根据经济发展、财力状况、物价消费水平、城镇单位在岗职工年平均工资水平、上年度收入水平等因素和规范后的津贴补贴分别由市、区两级人社、财政部门核准；保留津贴补贴按照国家和天津市统一标准执行。天津市公立医院从2010年1月1日起实行统一的绩效工资制度。2017年天津市人力资源和社会保障局（简称“人社局”）、市财政局印发了《关于进一步做好其他事业单位绩效工资工作的通知》，明确了绩效工资总量调控水平和年度增幅率，扩大了公立医院收入分配自主权，在核定的绩效工资总量内可自行确定基础性、奖励性绩效工资占比。（二）天津市公立医院薪酬水平
2017年天津市公立医院426个，分三个等级。2017年市属三级公立医院年人均总收入17.34万元。自2012年实施绩效工资以来，市属三级公立医院年收入增长率平均达到9.2%。区属公立医院收入水平由各区根据本区实际情况确定。参加试点的25家区属公立医院2017年年人均收入水平12.15万元。基层医疗卫生机构从2010年1月1日起执行其他事业单位实施绩效工资制度。工资收入除基本工资、津补贴、绩效工资外，还有家庭签约服务费。基层医疗卫生机构收入水平与公务员水平相当，另外还有家庭签约服务费。二 天津市公立医院薪酬制度改革试点基本情况和主要问题
为进一步推动公立医院综合改革深入推进，增强公立医院的公益性，充分体现以知识价值为导向的公立医院薪酬制度，实现多劳多得和优绩优酬，有效调动广大医务人员积极性、主动性和创造性，自2017年起，全国开展了公立医院薪酬制度改革试点工作。天津市按照国家的统一部署和要求，开展了区属公立医院薪酬制度改革试点。（一）天津市公立医院薪酬制度改革总体进展情况
2017年1月，人力资源社会保障部、财政部、国家卫生计生委、国家中医药管理局印发了《关于开展公立医院薪酬制度改革试点工作的指导意见》。按照国家四部委和天津市委市政府的统一部署和要求，天津市选定北辰区北辰医院和北辰中医医院两家公立医院开展了薪酬制度改革试点工作。2017年12月，国家四部委又印发了《关于扩大公立医院薪酬制度改革试点的通知》。经天津市政府同意，市人社局、财政局、卫计委印发了《关于进一步扩大公立医院薪酬制度改革试点工作实施方案的通知》，并对全市公立医院薪酬制度改革扩大试点工作进行部署。在2017年北辰区试点基础上进一步扩大试点范围，各区建立了工作机制，成立了区公立医院薪酬制度改革试点领导小组，明确了责任分工，确定了试点医院名单。各区领导小组结合实际制定了本区试点的具体实施办法并经天津市公立医院薪酬制度改革领导小组批复后实施。
目前，天津市公立医院薪酬制度改革试点主要政策措施如下：一是调整现行工资调控水平，试点公立医院的收入调控线可在市统一政策的基础上上浮20%，即可达到天津市公务员可比收入的3倍水平；二是提高现行工资增幅比例，收入增幅最高可达到15%，高于全市12%的增幅规定；三是建立和完善区公立医院、公立医院主要负责人、公立医院内部三个层次考核评价办法，考核结果与医院薪酬水平挂钩，对绩效考核评价结果为“优秀”的医院，次年薪酬水平年增长幅度原则上在15%以内，“良好”的次年薪酬水平年增长幅度原则上在12%以内，“合格”的原则上不予提高，“不合格”的次年薪酬水平下降5%；四是落实内部分配自主权，医院可在核定的绩效工资总量内自主确定基础性和奖励性绩效工资占比。2018年各区改革试点工作取得了阶段性成果，除河东区（不具备试点条件）外，全市15个区25家公立医院1万余名区属公立医院医护人员参与改革，年人均工资收入水平13.1万元，比上年增加0.95万元。（二）存在的主要问题
1.医护人员对短期内收入增长预期过高
根据各区确定的20%和15%的两项浮动比例，从长期来看，医护人员薪酬水平将远远超过其他事业单位水平，但部分医护人员认为薪酬浮动比例偏低，与短期内增资水平心理预期存在差距。也有部分职工对本单位效益和收入的未来增长前景表现不同程度担忧，对改革试点工作的积极性不高。
2.试点医院工资支出压力较大
一是随着医院收入不足而成本增加，资金出现缺口。部分区属公立医院管理能力、医疗水平和服务质量等不及市属公立医院，难以满足群众的医疗服务需求，不能吸引更多的患者到医院就诊，导致医院就诊率低，医疗服务收入不高。而实行药品零差率，药品价格以及治疗费用的调整等相关医改政策出台，对部分公立医院医疗服务收入有一定影响。另外部分医院成本管理和费用控制不够精细，管理比较粗放，同时随着国家调整基本工资、养老保险制度改革等政策出台，医院刚性支出增加，导致医院费用支出呈逐年上升趋势。虽然天津对于试点改革给予了政策倾斜，但部分试点医院没有足够的收支结余空间用于改革，整体运营无法达到允许的薪酬水平，难以有收入增量来推动薪酬制度改革。二是试点医院现有核定编制人数不能满足医院需求。近年来，医院门诊和住院工作量逐年提高，编制多年未调整，编制内人员严重不足难以满足患者需求，医院聘用了大量编制外人员作为补充，编制外人员的使用增加了医院费用的支出，挤占了医务人员薪酬水平的提升空间。三是区属公立医院存在专业人才队伍不足。区属公立医院缺乏对高端及实用型人才的吸引力，可持续发展压力不断增加，造成其业务发展受到限制，发展空间减少，导致区属公立医院总体医疗服务收入水平不高。
3.公立医院收入中可用于工作人员收入分配的资金管理的顶层政策需要进一步明确
2016年，习近平总书记在全国卫生与健康大会提出“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”。而现行的事业单位财务规则规定，非财政拨款结余可以按照国家有关规定提取职工福利基金，剩余部分作为事业基金用于弥补以后年度单位收支差额。因此，收入扣除成本提取基金的政策需要进一步明确。
4.医改政策尚未全部到位，薪酬制度改革工作落实起来难度大
薪酬制度改革是医疗卫生体制改革的重要组成部分，涉及医院管理、人事制度管理、价格管理、财务制度、经费来源保障、机构编制管理等多项配套管理制度的同步跟进。公立医院回归公益性，发挥其公益性质和主体作用，仅通过单一薪酬改革保障及改善民生不能很好实现。三 公立医院薪酬激励制度的国际经验及其启示（一）发达国家（地区）医生的薪酬水平较高，受雇专科医生的薪酬一般为社会平均工资的2～4倍
2012年英国医生的平均年收入是英国全职工作者平均收入的2.6倍，在当年收入的职业排名中列第11位，而2013年高居职业排名第4位。2013年法国医院医生平均税后工资是社会平均工资的2.44倍，属于全国收入最高的5%群体。日本医生的年收入在职业排行中列第2位，为社会平均工资的3倍左右。我国台湾地区一般医生的月均薪酬约为社会平均工资的4倍左右，是教师工资的2.5倍左右。这样的收入水平足以让医生过上较为体面的生活。（二）大多数发达国家公立医院医生薪酬实行以职称、岗位、年资为基础的固定工资制，辅以加班、夜班、管理职责等津贴补贴
固定工资制：英国的基本工资标准是全国统一的，只有伦敦地区因为生活成本过高而在基本工资标准基础上增加20%的权重，而且英国医院各个科别的工资标准都是一样的，但是英国的固定工资制并不是“大锅饭”，也有很好的激励，只是不像我国这样与医疗服务收入挂钩，一般是与工作时间挂钩。日本公立医院的医师实行的也是固定工资制，但没有全国统一的标准，由各医院自主设立工资标准，日本财政对偏远、不营利地区的医院给予较多运营补贴，结果使不营利地区的医院医师工资反而高于营利的地区的医师。日本还对年轻医师发放“初任工资调整补贴”，即医科大学毕业后15年内享受每月306000日元的补贴，此后逐年递减，一直到毕业后第34年，以解决医师短缺问题。
津贴补贴：英国、法国、日本等国对于承担加班、夜班、随叫随到的轮班任务以及承担管理职责的医生都有额外的津贴。英国医生超时或非常规工作时间获得的补贴，通常是基本工资的20%～50%；科室主任和大部主任因担任管理职位，额外平均获得1.5万～3万英镑的津贴。法国医生每周上一个夜班且每月一次周末加班，就可以得到每月1300欧元（相当于平均基本工资的25%）的津贴。日本年轻的医师可以享受“初任工资调整补助”，如果加上加班补助，很多情况下会超过高职位等级医师的工资。（三）发达国家（地区）公立医院很少有短期的绩效奖励或奖金，但部分国家有注重中长期绩效的奖励，相当于我国的加几级工资或多发几个月工资
英国政府设立了“临床卓越奖”，奖励在医疗方面作出突出贡献或超出国民健康服务预期要求的医生。这是英国唯一承认的经济激励，分地方级和国家级奖励金。地方级奖励金由医院从获得的服务收入中支出，国家级奖励金由国家卫生部单独拨付。公立医院中大约有50%的医生能获得临床卓越奖。目前这一奖项一旦获得即可终身享受，且可计入养老金计发基数，相当于国内加几级工资。日本医师的薪酬中，有期末津贴和勤勉津贴，这是以本人工资为基础，依据考勤结果、管理职责等来发放，一般按年或半年考核，相当于多发几个月工资。（四）发达国家公立医院医生有一定的私人执业空间，但需要满足一定条件，实际比例并不高
公立医院医生实际进行私人执业比例不高。在英国私人执业医师必须在执行合同规定的时间基础上再为医院额外提供一个标准时间段（4小时）的工作，如果拒绝可能会受到推迟其薪酬提升的惩罚。在法国，公立医院全职医生不能为私立医院或诊所工作，但是兼职医生和合同医生可以。大学教授-医院医师只为公立医院工作，但可以在公立医院内部进行私人执业，医生必须与自己所在公立医院签订5年合同。该合同必须由地区医院管理机构批准，且私人执业最多只能占用20%的工作时间。而且医生必须向医院支付私人执业费用（即利用场所和设备的费用），费率标准从15%（门诊）到60%（放射）不等。私人执业时医生可以自己开价，但必须告知病人。实际结果表明在符合私人执业标准的医生中只有10%选择私人执业，法国还对不从事私人执业的医生给予公共服务津贴500欧元/月。（五）发达国家有对医生工作环境、科研环境等方面的非经济激励
在英国、法国、日本等国家医院的盈余是不能用来发奖金的，但是盈余可以用来购买办公设备、仪器等，特别是用来优先改善综合效益较好的科室及个人的工作环境和科研环境。不少公立医院承担了许多科研职能，他们的科研环境比私立医院好。除此之外在公立医院工作的医生的声誉和社会地位一般也高于私立医院。这些都是私立医院薪酬高于公立医院，而不少医生仍愿意待在公立医院工作的原因。四 推进天津市公立医院薪酬制度改革的几点建议
基于以上情况，提出对公立医院薪酬制度改革制度构想和一些措施建议。（一）制度构想
根据医疗卫生机构行业特点和医护人员职业特点，公立医院薪酬制度改革应遵循保障较高薪酬水平，弱化短期激励、强化中长期激励机制的原则，建议构架模式：将医生工资标准独立于其他事业单位单独确定，根据医疗卫生行业特点和卫生事业发展制定工资标准，适度提高基本工资水平；医护人员基本工资标准拟定在当地社会平均工资
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