作者：张朝阳,刘方
出版社：人民卫生出版社
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公共卫生项目监管指南试读：
前言
自深化医药卫生体制改革启动以来，我国政府对公共卫生的投入进一步增加，2009—2013年，中央财政转移支付地方公共卫生专项资金达2107亿元。随着投入资金的增长，重大公共卫生服务项目涉及的范围扩大，国家基本公共卫生服务项目全面开展。投入资金大、项目种类多、覆盖范围广、与民生紧密相关、受社会广泛关注，是公共卫生事业发展的新形势。如何管好、用好项目资金，保证资金安全，发挥资金使用效益，使公共卫生项目促进健康的效果得以实现，日益成为政府重视、百姓关注的热点。
近年来，各级政府和卫生计生行政部门通过建立监测和报告制度，开展督导检查、考核、绩效评价等形式，逐步加强对公共卫生项目监管，发现和纠正了项目实施中的许多问题。然而，随着医药卫生体制改革的不断深化，公共卫生服务项目的内容、范围不断增加，人民的期望不断提高，对公共卫生项目监管提出了更高要求，需要公共卫生项目管理人员树立项目管理、项目监管的科学理念，理解规范化的项目管理程序和监管流程，掌握项目监管的含义和方法，抓住关键环节，及时发现和纠正项目实施中的问题，从而保证项目的规范开展，保障项目目标的实现。为帮助公共卫生项目管理人员更好地了解公共卫生项目管理的规范流程，掌握公共卫生项目监管的科学方法和步骤，并提出监管的重点，科学、有效地开展公共卫生项目监管，我们组织编写了《公共卫生项目监管指南》。
本书通过总结我国开展世界银行贷款卫生项目管理和开展中央财政转移支付地方公共卫生项目监管的经验，并结合国内外公共卫生项目管理理论和项目监管的相关方法，总结提出了公共卫生项目管理全过程模型和公共卫生项目监管框架，明确了项目资金监管的步骤和重点，整理提出了实用的公共卫生项目监管方法和工作模板，并通过实例说明了如何实施公共卫生项目监管。全书内容涵盖公共卫生项目管理的基本概念、基本原则、科学的管理流程和项目实施的关键环节，以及公共卫生项目监管的理论框架，从科学性和实操性两方面帮助项目管理者了解如何对项目实施关键环节进行管理、监督、评价，如何实施公共卫生项目监管。
本书编写人员主要由目前从事中央财政转移支付地方公共卫生项目监管工作并具有世界银行贷款项目管理工作经验的人员组成，同时也吸纳了高校教师，力求在编撰体例上做到理论与实践结合，以简短的、程序化的内容为主，只要项目管理者按照程序或流程操作就能够尽量避免管理上的漏洞，并且通过列举案例和模板，使项目管理者结合自身项目的具体情况稍作调整就可以形成自己所需要的计划、方案、报告等，对公共卫生项目监管，特别是对中央财政转移支付地方公共卫生项目监管具有实用价值。但受能力和经验所限，存在问题在所难免。恳请广大读者和同道对本书中的不足之处予以指正，以便不断完善。张朝阳2017年2月第一章 概述第一节 公共卫生项目概述一、公共卫生项目的含义
什么是公共卫生，历来有多种观点。WHO在《渥太华健康促进宪章》中对公共卫生的定义是：在政府的领导下、在社会的层面上，保护民众远离疾病和促进公众健康的所有活动。也有学者认为，公共卫生就是组织社会共同努力，改善环境卫生条件，预防控制传染病和其他疾病流行，培养良好卫生习惯和文明生活方式，提供医疗服务，达到预防疾病、促进人民身体健康的目的。其内涵包括疾病预防、健康保护和健康促进。本书所指公共卫生是预防和控制疾病流行、改善环境卫生、食品卫生、饮用水卫生等，提高居民健康意识、改变居民健康行为，以保障和提高居民健康、提高人口素质为目的的一系列社会综合性工作。公共卫生具有明显的社会效益和正向外部效应。提供公共卫生服务是政府的基本职能，政府通过提供政策支持、资金投入，制订技术要求，进行监管评价等方式，对公共卫生服务提供支持并进行管理。
从管理学角度来看，项目是针对特定目标，在一定时限内，在相关工作机制、技术和预算等资源的支持下，一系列相互关联的任务集合。卫生项目是为了实现某一既定的卫生目标，有组织、有计划地开展一系列的卫生干预活动，其中卫生干预就是通过设计的措施，改变目标人群某些健康状况的过程，包括直接的卫生干预、社区动员、信息监测、政策实施、健康教育活动、基础建设项目、培训和教育项目和管理系统等。不同的项目其技术要求、历时长短可能不同，但它们所经历的阶段和管理过程是类似的。
综合上述概念和诠释，公共卫生项目是指在一定时间、一定范围内，为了实现公共卫生目标，解决公共卫生领域的问题，推动公共卫生事业发展，有组织、有资源投入地实施一系列卫生干预活动，其核心目的是通过提供公共卫生服务，干预公共卫生事件，从而保护和促进目标人群健康、提高生活质量，是具有健康导向影响和正向外部效益的项目。公共卫生项目涉及的范围、领域广泛，其利益相关方不仅包括公共卫生服务提供方（供方）和接收方（需方），还包括提供政策支持、资金投入的利益相关方，以及与公共卫生相关的社会各方。它可以是一项政策的具体实施，如基本公共卫生均等化政策的落实；也可以是一个具体的项目，如世界银行贷款卫生项目、癌症早诊早治项目；也可以是一项措施或一个课题，如对某一特定人群进行健康干预等。
本书所称公共卫生项目，特指根据我国公共卫生事业发展的规划，为了落实公共卫生有关政策，改善地区居民健康，解决公共卫生问题，由中央财政通过专项转移支付，以及地方各级财政安排资金等支持，由各级卫生计生行政部门、公共卫生专业机构、医院、基层医疗卫生机构以及其他相关机构组织开展的一系列公共卫生服务项目，通常包括基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目。基本公共卫生服务项目是面向全体城乡居民免费提供的公共卫生项目，重大公共卫生服务项目是面向特定人群或为解决特殊公共卫生问题提供的公共卫生项目。公共卫生服务项目的任务目标和具体内容由各级卫生计生行政部门会同财政部门，根据本地区深化医药卫生体制改革的有关要求和当地卫生事业发展规划、公共卫生需要、年度工作任务以及财政经费预算情况研究确定。二、公共卫生项目的要素和特性（一）公共卫生项目的要素
公共卫生项目是项目的一种类型，具有项目的基本要素和特点。
1.利益相关者
利益相关者管理理论原本是指企业的经营管理者为综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理活动。公共卫生项目的利益相关者，是指积极组织和参与项目，或者其利益会受到项目实施情况和/或项目结果影响的组织、机构或个人。每个利益相关者都希望通过项目解决其关心的问题，可能会对项目的设计、实施和结果等施加影响，以实现自身利益或目标。公共卫生项目的利益相关者主要包括提供公共卫生服务的机构或组织、卫生计生行政部门以及其他相关部门、机构，项目目标人群，受项目影响的相关人群。项目管理中，对利益相关者的识别和管理，是使项目顺利实施、降低对项目不利的影响、优化资源配置、实现项目目标的有效途径。
2.资源
公共卫生项目资源，是指一切对公共卫生项目具有使用价值，可以为项目接受和利用，且是项目周期中所需求的客观存在的资源。公共卫生资源可以分为自然资源和人造资源、内部资源和外部资源、有形资源和无形资源等。具体表现形式包括资金、政策制度、仪器设备、卫生人力、卫生技术、实施方的经验、项目组织机构执行力等。公共卫生项目的主要资金来源包括中央财政转移支付资金、地方各级财政资金、项目单位自筹资金、其他捐赠或贷款等。政策制度主要包括国家公共卫生领域的政策、制度和规划，各级卫生计生行政部门提出的任务目标、质量要求，有关卫生计生部门提出的技术规范、技术标准等。人力资源支持主要包括卫生计生行政部门、项目管理机构、项目执行机构的工作人员、技术人员等。随着信息交流的日益活跃，实施方的公众形象、社会影响力和领导影响力等“软实力”也成为重要的无形资源。
3.目标
公共卫生项目达到的目标是指依据项目方案或项目合同约定的要求，确定的项目实施的范围、成本、进度、质量、近期效果及效益和远期效果及效益等要求。项目目标必须能够实现特定的公共卫生健康目标或解决特定的公共卫生问题服务，以及必须满足相关政策法规要求等。在一定范围内成本、进度、质量三者是互相制约的。当成本不变时，质量要求越高，则进度越慢；当进度要求不变时，质量要求越高，则成本越高；当质量标准不变时，进度过快或过慢都会导致成本的增加。因此，项目的实施范围、实施内容、实施方式应紧紧围绕项目的目标设计；应通过有效管理谋求在项目成本、进度和质量三方面，达到省、快、好的有机统一和均衡。由于公共卫生项目结果最终都关乎人群健康，甚至生命，因此，很多情况下要以健康和生命为重，重点关注项目的进度和质量，对成本的要求和考量要适当靠后，同时要特别注意，在公共卫生资源有限的条件下，合理设置项目目标。
4.周期
公共卫生项目的周期是指项目全程所需要的时间。公共卫生项目具有明确的起点和终点，项目必须在规定的时间内完成约定的任务，提供约定的服务和产出，并具有可持续性。公共卫生项目的周期按时间顺序包括：准备阶段、实施阶段、总结阶段。各阶段的目标、活动内容和管理要求不尽相同。公共卫生项目管理团队需要根据项目的不同阶段，选择适当的管理方法，进行有效的管理，确保项目顺利进行，实现项目目标。根据我国目前实际情况，中央财政补助公共卫生项目的周期一般与专项经费投入的周期相关，通常的项目时限有年度、三年、五年等。中央财政补助公共卫生项目的年度周期，是指按照财政资金拨付年度计算的时间，但是实际工作中大多数公共卫生项目并不止实施一年，而是长期实施，但每年的目标、技术要求、经费投入标准等有所不同，因此要以年度为期限对项目进行阶段性的总结和评价。（二）公共卫生项目的主要特性
1.环境制约性
公共卫生项目在一定程度上受内部和外部环境中各种客观因素的制约，如资金、政策、卫生资源、卫生体系建设、项目地区社会经济发展因素等。
2.风险性
公共卫生项目在设计、实施、管理过程中，可能会受到各种因素的影响，使项目预期目标的实现具有一定的不确定性。这种风险性往往是以居民的健康损害为代价的。
3.整体性
每一个项目可能是相关的多个目标、多种资源的集合，是一系列活动按照一定逻辑关联组合形成的，因此项目要注重多个目标的统一性和协调，注重活动的数量、质量、效率和结构的整体协调和优化。
4.公益性
公共卫生项目主要由卫生系统有关行政部门、机构、组织等协作完成，通常是由各级财政提供资金支持的福利性的服务。根据资金补助方向的不同，常见类型包括补助需方、补助供方。
5.伦理性
公共卫生项目的最终结果应是促进目标人群健康，应符合公共卫生领域的需求，符合人类伦理的要求。
6.可持续性
公共卫生项目具有延续的影响力。由于公共卫生项目以解决公共卫生问题、改善目标人群健康为目的，随着目标人群的持续存在，项目的产出、结果将持续发挥较长时间的作用，不断地促进人群健康。同时，通过实施某类公共卫生项目并总结经验，能够提炼出解决某些共性公共卫生问题的关键技术、方法，在存在类似公共卫生问题、有相似公共卫生需求的人群、地区进行推广，扩大公共卫生项目的影响。
7.其他
公共卫生项目的特点还包括项目实施过程的渐进性、项目成果的不可逆转性、项目组织的临时性和开放性等。
中央转移支付资金支持的公共卫生项目，除符合上述要素和特点之外，还具有以下几点：一是项目关注公共卫生问题的重点人群，通过控制疾病、提高公共卫生服务水平途径、解决急需的公共卫生问题；二是针对的公共卫生问题需具备有效防治手段，且能够检验其结果；三是项目需符合深化医药卫生体制改革的有关要求、卫生事业发展规划以及财政预算情况；四是中央和地方政府共同承担公共卫生责任，项目资金具有指定的用途；五是兼顾社会公平化、均等化和倾向于贫困地区、贫困人群。三、公共卫生项目分类
公共卫生项目的分类通常可以从项目资金来源、项目实施内容这两方面进行分类。（一）根据项目资金来源分类
1.中央财政转移支付地方公共卫生项目
这类项目由国家卫生计生行政部门规划和安排，主要项目资金来源是中央财政转移支付资金，地方各级财政根据实际情况给予相应配套。项目主要由国家和地方各级卫生计生行政部门，以及授权的项目管理机构进行管理。
2.地方各级财政独立支持的地方公共卫生项目
这类项目由地方卫生计生行政部门独立规划和安排，项目资金来源是由省、市、县各级财政安排的专项资金。项目主要由地方各级卫生计生行政部门以及授权的项目管理机构进行管理。
3.其他非政府投资方支持的公共卫生项目
这类项目主要由非政府投资方发起和规划，项目资金主要来源于非政府投资方，项目的利益相关方（如地方政府、地方卫生计生部门等）根据实际情况进行参与。项目主要由非政府投资方和授权的项目管理机构进行管理。（二）根据项目实施内容分类
以中央财政转移支付地方公共卫生项目为例，它是中央财政转移支付地方卫生计生项目的主要内容之一，主要包括国家基本公共卫生服务项目和重大公共卫生项目。
国家基本公共卫生服务项目是我国政府针对当前城乡居民存在的主要健康问题，以儿童、妇女、老年人、慢性病患者为重点人群，面向全体居民免费提供、基本的公共卫生服务。开展服务项目所需资金主要由政府承担，城乡居民可直接受益。目前，项目内容包括健康档案，健康教育，预防接种，儿童、孕产妇、老年人健康管理，高血压、糖尿病、重性精神疾病、结核病患者管理，传染病和突发公共卫生事件报告和处理，中医药健康管理，卫生监督协管。国家基本公共卫生服务项目的内容主要是向全人群直接提供公共卫生服务，基于此，本书中将这一类型项目列为服务提供类。
重大公共卫生服务项目主要针对传染病、慢性病、地方病、职业病等重大疾病以及严重威胁妇女、儿童、老年人等重点人群的健康问题，并应对突发公共卫生事件预防和处置的需要所实施的公共卫生项目。目前，按照项目内容分为疾病预防控制类、妇幼健康服务类、卫生人员培养培训类、食品安全类、健康素养促进类、监督管理类等（图1-1）。第二节 公共卫生项目管理概述一、基本概念
项目管理是指对项目的整体流程、项目资源、项目技术要求、项目利益相关方进行设计、分配、控制和调整，保证项目运行，保障项目按计划实施，达到项目目标的活动过程。管理的对象包括：项目计划、项目活动、项目资源、项目时间等。项目管理贯穿项目全程，包括：项目规划和设计管理、项目执行管理、项目监测与风险控制管理、项目财务管理、项目采购管理等。管理活动通常以管理层会议、组织和制度建设、利益相关者的沟通、日常监测和督查等方式开展。图1-1 中央财政转移支付地方卫生计生项目资金分类
本书所涉及的公共卫生项目管理，是指合理地整合和运用各种相关政策、制度、技术标准、工具和技术等，按照公共卫生项目的各项要求开展活动，从而完成公共卫生项目任务，实现公共卫生项目目标，产生健康效益和效果的管理过程。公共卫生项目的管理是在项目周期中一直持续进行的，在不同的项目周期，采取不同的管理方式和途径，包括科学规划和立项，建立项目组织结构和编制相关方案制度、筹集及分配资金、采购项目物资和服务、开展具体活动、监测和督导项目实施、总结和评价项目完成情况等。二、公共卫生项目管理分类
按照项目管理的基础知识领域，公共卫生项目管理同样可划分为9大类。（一）项目整合管理
项目整合管理是对项目需求，以及项目有关政策制度、筹资、人力、技术要求、质量标准和资金管理有关法律法规等影响因素进行整合，形成完整、可执行的项目方案和项目工作计划，指导项目执行的过程。整合管理包括制订项目有关制度、章程，制订项目管理计划，指导与管理项目执行，监控项目工作，实施整体变更调控、整理项目产出和总结。（二）项目范围管理
项目范围管理是依据项目章程和项目管理计划，定义和记录项目利益相关者的需求，确定项目范围，并确保成功完成项目所需全部工作的过程。范围管理包括收集项目需求，确定项目涉及的范围，创建项目工作分解结构表，并在项目实施过程中管理、核实和控制项目范围。（三）项目时间管理
项目时间管理也被称作项目里程碑管理，是依据项目章程、项目管理计划和项目工作计划，设计和确定项目完成所有工作所需要的时间，安排项目各项工作、各个活动的顺序，制订和控制项目进度计划和关键目标如期实现。在制订项目进度计划时，要考虑项目准备时间和完成各个活动所需要的时间。时间管理包括明确项目完成所有必需的具体行动，明确和记录项目活动间逻辑关系，估算项目各项活动筹集所需物资、人员、能力培训过程的时间，估算项目活动持续的时间，编制项目进度计划，跟踪项目进展，监督和管理项目时间计划。（四）项目成本管理
项目成本管理是对项目完成所需各项活动的成本进行估算、预算和控制的过程，确保项目在批准的预算范围内完成。成本管理的基本步骤如下：①根据项目工作分解表估算每个工作包成本，对完成项目各项活动所需资金进行估算，提出成本总额；②项目实施过程中跟踪资金使用情况，监督和管理项目成本；③根据有关财务法律法规、项目章程，应对项目活动中的资金变化需求。（五）项目质量管理
项目质量管理是根据项目章程、有关技术要求，制订项目的质量控制标准，通过培训、技术管理等活动提高项目执行人员能力，改进项目质量，对项目执行中各项活动、产出的质量进行跟踪管理。质量管理的过程包括规划制订项目实施过程、项目活动、项目产品的质量要求和标准，制订质量控制要求。审查质量控制结果，保证质量标准的科学性，保证质量标准能够落实。在项目实施过程中，监测和记录项目质量活动的结果，提出改进质量的合理化建议。根据产出质量，评估项目绩效。（六）项目人力资源管理
项目人力资源管理是选择、确定参与项目实施各项活动的有关人员，组建和管理项目团队，明确团队每个岗位和每个人的职责、任务和权利，绩效评价指标，有针对性地增强项目团队成员完成项目工作的素质和能力。随着项目进展，对项目团队人员组成、分工、任务进行调整，并评价项目团队以及各成员的工作绩效。人力资源管理是组织、管理与领导项目团队的各个过程，包括提出人员需求，制订人力资源管理计划，甄选、培训人员并组建项目团队，在项目实施过程中增强团队能力，跟踪团队和各成员的表现，优化团队工作绩效。（七）项目沟通管理
项目沟通管理是依据项目章程、利益相关者需要，按照项目管理计划，与项目团队成员和其他利益相关方进行沟通，了解和整合各方利益和诉求，以确保项目的各种需求、反馈、成果等信息能够及时、恰当地生成、收集、发布、储存、调用并最终得到恰当处置处理的一系列过程。沟通管理的过程包括明确项目各利益相关者，了解和明确项目利益相关者的信息需求，按项目管理需要和工作计划完成信息的收集、审核、处理和发布。（八）项目风险管理
项目风险管理是指依据项目章程、管理计划，跟踪项目实施的各个环节，了解和判断项目进展状态是否符合有关政策、法规、技术规范、资金额度等各项要求，各种环境因素是否影响项目按计划完成。风险管理的过程包括如何规划实施项目风险管理，定义和判断项目实施中存在哪些风险、产生怎样的影响，评估风险发生的概率、涉及范围、对项目目标的影响，并对风险进行排序，为后续采取行动，优先控制和处理最重要的风险因素提供参考，规划应对风险的方案和措施，在项目实施过程中监控、识别和应对风险，并评价应对过程的有效性。（九）项目采购管理
项目采购管理是指依据有关法律法规、项目章程、项目管理计划、项目需求和成本控制要求，制订采购需求、选择卖方、组织实施和完成采购活动，获得所需产品、服务或成果的各个过程。项目采购管理包括合同管理，并对合同的有效性、合同绩效进行跟踪管理，必要时依据有关法律法规要求对合同内容采取沟通、变更和纠正措施。
除上述项目管理的各个类别外，公共卫生项目管理还包括对明确的时间、统一的技术要求、限定的实施范围、规定的预算、指定的项目实施人员的管理。在中央财政补助公共卫生项目的实际实施中，有关项目的范围、时间、成本、质量等要求主要是自上而下的，项目的预算也是逐级下达且有一定的测算标准、管理要求，项目的整合管理往往由各级卫生计生行政部门同财政等相关部门沟通完成，项目人力资源管理、沟通管理、风险管理和采购管理的责任主要由实施项目的地方各级卫生计生行政部门和授权的项目管理机构行使，中央级主要进行技术指导、日常监测和督查。三、公共卫生项目管理流程
公共卫生项目管理是在项目周期内进行的，公共卫生项目周期包括项目准备、项目实施、项目总结三个阶段，每个阶段均可包含项目监管内容（图1-2）。图1-2 项目管理周期图
公共卫生项目周期各阶段的基本管理环节包括（图1-3）：图1-3 公共卫生项目管理全过程流程图
1.项目准备阶段
该阶段基本管理环节包括项目的需求调研、项目规划、项目立项、项目实施准备。
2.项目实施阶段
该阶段基本管理环节包括依据项目规划进行项目资金分配和使用、物资和服务采购、项目活动开展、项目监测与调整等。
3.项目总结阶段
该阶段基本管理环节包括项目评价、项目总结，以及对项目总结阶段进行监管。
本书围绕公共卫生项目周期中各个阶段的基本管理环节，阐述主要的管理步骤，提出并阐述监管的关键环节。本书中的案例多以中央财政转移支付地方公共卫生项目为主，周期通常是以专项资金下达年度或以公共卫生项目规划设计时确定的阶段为周期。如果没有特殊的说明或要求，通常以专项资金下达年度为周期，如2014年度国家基本公共卫生服务项目，指该项目的专项资金是在2014年下达的，项目活动应在2014年实施，项目任务应在2014年完成。第三节 公共卫生项目监管概述一、基本概念（一）公共卫生项目监管的概念
项目监管是项目管理流程的重要组成部分，贯穿项目周期始终（见图1-2），是实现项目管理、达到预期目标的重要保障手段。项目监管是项目管理必不可少的重要内容，项目的准备阶段、实施阶段、总结阶段都是监管的范畴。项目管理全过程的各项活动，从活动的规划、实施到结尾，项目监管都参与其中。现实情况中，项目监管与项目管理的各个阶段互相联系、互相支持。项目监管可以由项目执行方进行，也可以由项目管理方进行；项目监管可以与项目管理各项活动同期进行，实时监测、跟踪监管，也可以按照一定的周期或时间要求，对一段时间内或某个时间节点前的活动进行监管。
项目监管是由监督管理责任部门组织人员、合理整合和应用一定的资源、相关知识、工具和技术，对项目管理过程进行核对、监测和综合性监督评估，保障项目实施和产出符合规划设计的要求，确保项目目标得以实现的一系列工作。本书提到的公共卫生项目监管是指对公共卫生项目的规划和立项、启动实施、管理监测、总结评价等过程，以及具体活动的资料、程序、产出、绩效、影响因素等进行监测、督导、考核和评价，及时发现问题，降低或消除项目风险，促进项目顺利实施和实现项目目标的一系列工作。公共卫生项目监管的实施方可以是项目管理机构，也可以是第三方机构；监管的目的是监测和评价项目实际的管理工作，通过与设计预期进度和目标相比较，及时发现存在的问题，通过调控减低风险，客观公正地反映项目的产出、结果、成效和影响。
本书主要以对中央财政转移支付地方公共卫生项目的监管为范例，介绍监管的基本要求、实施设计和操作的相关内容。（二）公共卫生项目监管的原则
1.规范性原则
公共卫生项目监管应该充分依据有关法律、法规和行业规章的要求，以及项目规范、手册等项目相关文件，并在此基础上合理规划，建立和完善本行业的监督标准和制度要求。公共卫生项目监管要以科学的项目管理流程、项目管理基本环节为范本，并结合各类公共卫生项目的特定要求，明确监管项目的规范管理流程，比较规范管理流程与实际情况的一致性。
2.科学性原则
公共卫生项目监管工作应充分结合现代项目管理理论，逐步构建科学严谨、符合公共卫生项目特点和完整的监管体系。在监管过程中应制订科学的、操作性强的监管方案，并严格执行。公共卫生项目监管要以事实为依据，在资料收集和现场监管时要保证信息的真实可靠。公共卫生项目监管要统一标准，做到客观、公平、公正，并依法公开项目监管程序和监管结果，接受社会监督。
3.动态性原则
公共卫生项目监管是在项目管理全程中不断进行的动态工作。随着项目进展，监管内容、监管标准等随之调整以符合不同管理阶段、不同管理活动的监管要求。实施日常监测是监管时常用的追踪项目进展的重要方法。
4.可行性原则
开展公共卫生项目监管前，应事先评估可调动的人员、资金、时间、可使用的技术等资源是否满足监管实施需求，并围绕监管的目的和内容，结合被监管项目的特点和被监管地区、机构的实际情况，设计合理可行监管方案，使监管工作能够顺利实施并获得客观、公正、可信的结果。
5.针对性原则
公共卫生项目监管并不是漫无目的的，开展监管要明确监管主体、监管对象和监管目的。利用有限的资源条件针对特定的公共卫生项目、特定的问题或者特定的地区，以及项目管理中关键环节开展“有的放矢”高效监管。同时公共卫生项目要注意目标管理原则，即为群众健康服务原则，防止中间环节腐败发生。
6.风险控制原则
公共卫生项目监管不同于外部审计，也不同于内部审计。无论是由项目管理方组织的监管，还是由第三方开展的监管，都是针对项目管理的关键风险控制点开展的，其目的都是及早发现项目管理和执行风险，甚至针对可能出现的风险进行预警，以保证项目进度、提高项目质量，保障项目目标实现。（三）公共卫生项目监管的作用
对项目管理过程的关键环节开展规范化的监管，是减少、避免和纠正项目实施中的问题，促进项目工作开展的重要手段。其作用主要体现在以下几个方面：
1.保障项目资金安全
对专项资金进行全程监控，能够保障项目资金安全和专款专用，促进项目资金安排和使用科学化、规范化。
2.推动项目科学实施
发现并纠正项目管理实施中有关问题。项目监管是对项目的宏观方向、实施路径、操作规范等各个环节的主要校验方式。通过动态监管和信息反馈，有助于及时发现并纠正项目实施过程中出现的各类问题。通过开展项目监管，监督项目规划、检查预算和工作计划，确保项目规划的科学性、合理性、必要性、可行性和适宜性；监督项目活动的开展，确保项目活动按计划高质量地完成；监督项目资金的使用，确保项目资金按照项目预算和规划进行分配和使用，从而推动公共卫生项目的科学管理，激励项目执行，促进项目目标的实现。
3.评价项目结果，检验项目目标实现程度
开展项目监管工作，可利用一定的技术和方法，对相关监测数据进行汇总分析，了解项目实施的整体情况，监督项目总结情况和项目达到设计目标的情况，总结项目经验和教训；并通过对相关领域及同类项目的相关数据进行及时的整理、汇总和分析，对项目预期成本、任务完成数量和质量、效果等各类目标的实现程度进行检验和评价。
4.为后续项目提供科学依据
开展公共卫生项目监管，通过积累在项目管理和执行中常出现的问题和处理方法，可以为后续相关项目管理和执行提供依据。同时，对项目监管过程中收集的数据进行分析，可客观反映项目实际运行成本、投入产出情况，可为今后项目制订预算提供参考。
5.增加项目的公众认知
按照政府信息公开有关规定，监管结果需在一定范围内进行适度公开。公开的过程能够增强公众对公共卫生项目的认知，提高项目社会公众的参与度和公众监督的积极性。二、监管的逻辑框架
项目管理和项目监管相互依存，项目监管贯穿于项目各阶段，对项目活动和项目管理过程产生影响。公共卫生项目监管即针对公共卫生项目管理过程中对项目的进展、质量、产出、效果有重大影响甚至决定性作用的关键环节及其重要步骤开展监测、督导、考核和评价。依据项目进展的时间维度，公共卫生项目监管包括对项目准备阶段、项目实施阶段、项目总结阶段的监管；依照项目管理过程中各基本环节实施的要素维度，包括对组织管理、资金管理、任务执行、实施效果的监管；依照项目管理的逻辑维度，包括对项目一致性、合规性、及时性、有效性、可持续性的监管；根据项目监管、评价的作用，通常包括项目的产出、项目的效果、项目的影响（图1-4）。
在中央财政补助公共卫生项目监管工作中，通常按照监管的逻辑框架，针对项目管理各阶段的关键环节进行监管，从项目的组织管理、资金管理、任务执行、实施效果这四个维度，全方位地反映公共卫生项目实施的一致性、合规性、及时性、有效性、项目的可持续性，评价项目目标的实现程度。图1-4 项目监管逻辑框架图
1.项目组织管理监管
项目组织管理监管的主要内容通常包括项目规划立项、项目实施准备（如组织机构建设、机制建设等）、项目管理制度落实、项目督导和绩效考核实施、项目督导结果和绩效考核结果应用情况等。对项目组织管理的监管主要考查项目组织管理的科学性、实施的一致性。
2.项目资金管理监管
项目资金管理监管的主要内容通常包括资金的筹集和保障、资金分配、资金使用、财务核算和内部控制等。对项目资金管理的监管主要考查项目资金的足量程度、资金到位的及时性、资金到位率、资金使用的合规性等，同时关注项目的投入成本。
3.项目任务执行监管
项目任务执行监管的主要内容通常包括项目和各项活动开展情况、项目各项服务提供情况、项目任务完成的数量和质量等。对项目业务执行的监管主要考查项目实施与项目方案的一致性，项目实施的有效性，项目目标实现情况等。项目的产出、结果可以与项目投入相结合，考查项目投入与产出之间的关系。
4.项目实施效果监管
项目实施效果监管的主要内容通常包括项目对目标人群健康状态的影响、项目对目标人群公共卫生情况的影响、项目实施的社会效果（如满意度）、项目相关效益等。在实际工作中，对项目效果的监管主要考查项目在公共卫生方面的影响，并联系项目组织管理、项目投入、项目任务执行等各项因素，考查项目的投入-产出和效果。三、常用监管指标框架
根据监管的逻辑框架，按照项目监管的要素和逻辑维度，结合具体的项目方案和计划，以及监管的目的，可以列出相应的监管指标；依照项目实施的完整周期和要素维度，对监管指标进行排列，形成监管指标体系。公共卫生项目内容庞杂，涉及领域广，不同的项目有不同的目标和要求。根据以往督导检查、考核评估等监管工作经验，开展公共卫生项目监管时可参考如下指标框架设定监管指标（表1-1）。表1-1 公共卫生项目监管共性指标体系续表续表续表四、监管的主要影响因素
项目监管是一种基于项目管理环境的监督工作，它的有效实施必然受到内部、外部因素的影响。（一）监管的内部环境
监管的内部环境包括监管的性质、监管的制度支持、监管机构内部运转环境、监管经费保障、监管能力建设、被监管项目制度建设完备性等。
1.监管的性质
监管性质主要由监管的委托方或者监管的实施方决定，是监督行为主要目标的体现，例如，推动和督促性质、日常监测性质、考核性质等。监管性质不同主要影响监管的力度、监管的目的和监管方式。
2.监管的制度支持
根据公共卫生项目监管工作的实施需要，明确执行监管工作的责任机构，建立项目监督管理制度，规范项目日常监管和专项监管工作行为，理顺工作关系和协调机制。
3.监管机构内部运转环境
监管机构内部运转环境是决定监管工作开展质量的主要因素，包括建立和维护监管机构职能、组织结构和分工、协调机制、日常运行机制、工作流程和规范、组织文化、人员配置、应急处理预案和能力等方面。公共卫生项目监管工作应按需求建立一支数量充足、专业技术扎实、职业素养高的专门队伍，并可结合实际情况建立公共卫生项目监管专家库。专职监管人员需要具备监管工作经验和监管相关的专业知识。专家库应由各级卫生、经济等多领域的专业机构、社会团体的专业人员组成，对监管提供技术支持。专家库的人员储备应覆盖领域广、数量充足，并形成新老结合的专家梯队。
4.监管经费保障
合理安排监管机构的人员经费预算和日常运转经费预算以及开展日常监测和专项监管活动的经费预算。对于突发事件或临时性监管任务，应从多渠道安排专项经费单独预算。
5.监管能力建设
监管能力的提高是监管工作得以顺利进行的基本保障。监管能力建设主要包括人员和机构能力建设。人员能力建设主要通过对监管人员进行持续、充分的培训和参加监管实践等活动实现，以保证监管人员队伍具备监管所需的专业技术能力。机构能力建设主要是包括明确监管机构的职能定位、配置相关的监管设备、安排日常工作经费等。
此外，公共卫生项目监管还应注重相应的支持性能力建设，如落实监管结果的应用、树立监管政策的权威性、完备监管手段，确保监管机构能够顺利支配所属资源。加强监管信息化建设，建立上下联通、资源共享的信息交流机制，建立综合性的监管信息平台，建立监管数据库，推进区域内监管大数据的收集和分析，提高监管效率和准确性。借助监管信息化平台，推进基层监管网络的建立，推进项目实施机构加强自查，使监管广泛化、深入化、实时化，从而及时发现项目管理和实施中的异常情况，及时进行调整。
6.被监管项目制度建设完备性
项目制度建设的文件是项目监管工作开展的依据。如项目立项评估文件、项目总体实施规划和年度实施计划、技术操作方案、绩效考核方案等。如果这些文件不够健全将会不同程度影响项目监管工作的开展。（二）监管的外部环境
项目监管工作受到外部环境一定的制约。从广义上来看，项目监管外部环境主要包括政治因素、经济因素、社会因素、文化因素。狭义上看，利益相关者之间的协调情况、被监管地区和单位的配合能力、自然环境影响、居民或服务对象的依从性、社会公众关注度等方面，这些因素主要影响项目监管工作开展的效率。
公共卫生项目监管可视作政府职能的延伸，其制度保障、预算安排、人员配备、相关的房屋和设备配备等应由政府负责。影响公共卫生项目监管的外部因素包括政府对公共卫生以及公共卫生项目监管的重视程度，公共卫生项目监管机构获得的编制、财政保障、相关设备等，地方的社会经济、文化教育发展情况等。政府开展公共卫生项目监管的方式，也逐渐成为重要的影响因素，如鼓励第三方监管，通过政府采购、委托等方式甄选承担监管工作的机构或人员等。第二章 监管工作组织管理第一节 监管的基本流程和关键环节一、监管的基本流程
公共卫生项目监管实际上也是项目管理的一个过程，监管的周期与项目周期基本一致，其流程与项目管理流程基本一致，按照时间顺序分为准备、实施、总结和结果应用四个阶段（图2-1），包括确定监管目的和任务、制订监管方案、明确监管保障条件、开展具体监管活动、撰写监管报告以及反馈监管结果等主要环节。在实际工作中，针对某个项目的监管，实际是对项目管理过程中的某个关键环节的监管，具体来说，是通过对项目管理过程中某一个或者某一类的活动、产出、影响、效果进行的监管，而每一次监管工作也都遵循监管的基本流程。
在实际工作中，监管可以作为项目管理中的一个活动，也可以以项目的形式委托第三方开展监管。公共卫生项目具有资金量大、内容复杂、公益性强等特点。因此，公共卫生项目监管的架构是全方位、多层次的。一是监管的形式多样，如政府监管、监察审计、公众监督、媒体监督等。二是监管的实施主体几乎涉及各类项目利益相关方，如项目规划部门、财政部门、审计部门、卫生计生等部门，各级医疗卫生服务机构、项目专门的管理和监管机构，以及社会各界。三是监管的方式多样，包括前期评审、技术指导、走访巡视、督导检查、追踪整改、深入调研、效果评估、绩效考核等方面。目前，中央财政转移支付地方公共卫生项目监管常用的方式主要有技术指导、走访巡视、督导检查、追踪整改、绩效考核等。根据不同的实施主体、不同的监管目的和不同的监管形式，往往需要采取多种监管方式，对项目管理各方面进行综合监管。二、监管的关键环节（一）项目准备阶段
公共卫生项目准备阶段一般要经过需求调研、规划立项、方案计划制订等科学、有序的环节，以做好项目实施前的一切准备。准备期间，项目管理的重点包括编制项目规划建议书、立项评审、编制方案等环节，因此公共卫生项目监管工作也是围绕这几个环节展开的。
1.编制项目规划建议书
编制项目规划建议书是项目准备阶段的重要工作，通过收集区域卫生背景、项目需求评估报告等资料，按照一定的格式和要求，系统、完整地阐述项目的设计目标、实施计划、保障措施等。这一环节主要是检查项目规划建议书的编制情况，通过对规划建议书格式、内容的检查，考查项目规划建议书的格式是否符合要求，内容是否完整；是否对项目的可行性和风险进行自我评估和预测，并提出相应的风险控制计划；对项目实施所需的资源是否进行预估、预算，是否对项目资源的筹集来源、保障情况进行说明。图2-1 项目监管基本流程
2.立项评审监管
通过收集项目立项评审材料，评价公共卫生项目是否开展了立项评审活动，立项评审活动的程序、内容和产出是否符合有关制度、规范的要求，如是否有科学的可行性研究报告、风险评估报告；立项建议书是否完备；是否有以结果为导向、针对性强的绩效指标等；立项评审的过程是否按要求执行，以及立项评审的结果。同时，通过监管项目进展情况和项目产出、结果，可以回过头来对项目的预算安排是否合理，项目设计是否科学、是否符合当地公共卫生实际需求，项目准备工作是否充分等进行评价。
3.编制实施方案
这一环节主要检查项目实施方案的编制情况。通过收集项目相关管理制度文件，考查评价项目实施方案的设计是否符合实际情况并易于操作；是否制订了合理明确的时间节点；是否对项目的管理者和参与者有明确的责任界定；是否制订了符合本地区实际的项目管理制度和操作细则；是否制订了项目管理和绩效情况的考评指标等。（二）项目实施阶段
公共卫生项目实施一般包括项目资金的拨付和使用、物资和服务的采购调配、按照计划开展具体服务、对项目进行监测与调整等内容，其中关键监管环节包括：项目资金支出、采购审查、按计划开展的具体活动、项目监测。具体如下：
1.项目资金支出监管
通过查阅各级管理机构的资金下达文件、查阅项目执行机构的会计账簿、凭证、报表、项目调整的申请文件等有关财务档案，考查项目资金拨付是否及时、足额到位；考查项目执行机构是否按照预算和要求使用项目资金，合理开支，控制成本；是否按财经法规要求开展会计核算工作，编制会计报表，出具财务报告；是否能够根据实际情况及时做出项目调整的申请。
2.项目采购审查
通过查阅项目采购的有关材料，包括项目采购的前审资料或后审资料，如：采购计划、采购文件、招标过程记录、采购合同等，以及采购的前审或后审反馈，并通过了解采购的物资、服务的使用情况以及产生的效果，考查项目管理机构或项目执行机构是否按照国家有关规定和项目有关要求，完成采购活动，达到预期效果。
3.项目实施的具体活动
通过查阅资料、访谈有关人员、现场核查、实地操作、实地考试等方式，对项目执行机构按照项目方案要求，按序时进度完成的任务数量，按序时进度和活动进度支出经费，以及项目活动的质量。考查项目执行机构是否按照项目管理制度和操作细则的要求、标准开展项目活动，考查项目活动与方案计划的一致性、与有关制度和技术要求的合规性、项目活动及任务完成的及时性、项目产出的有效性等。
4.项目监测
通过与项目管理人员和项目执行人员座谈、查阅项目监测记录、现场考查等方式，考查项目监测开展的情况和结果，包括项目进度监测数据、报告，项目质量监测数据、报告，以及项目结果、效果监测数据、报告，项目监测数据分析结果、报告等。反映项目管理机构、项目执行机构实行项目监测的情况。（三）项目总结阶段
项目总结评价阶段的监管主要考查项目各项活动是否按期完成，项目目标是否实现；是否按照要求组织和开展项目总结评价工作，并递交相关评价报告；评价工作的开展是否规范、合理；评价结果是否客观、公正，是否对管理过程、项目产出，经济社会效益和产生的效果进行充分分析。收集资料的来源包括相关进度监测报告、阶段性和总结报告、绩效评价报告；对服务对象、项目活动进行抽样延伸核实等。在此阶段，项目管理活动的两个关键环节分别是项目总结和项目决算，针对这两个环节的监管内容如下：
1.项目总结的监管
项目总结的主要活动包括项目的总结评价和项目总结报告。公共卫生项目评价是运用科学的方法对项目活动的实施过程、项目的产出、工作成绩和效果进行量化表达的一种评价方式。根据评价的具体内容，可分为全面的项目评价和专项评价；根据项目评价的主体，可分为内部评价和外部评价等。在项目总结阶段，实施项目评价并应用评价结果，能够全面总结项目的产出、效果和影响，并为改进项目管理和实施工作，提高项目可持续性提出意见和建议。
项目总结的监管重点主要是通过查阅评价、总结的记录和报告，访谈相关管理人员，考查项目总结评价设计方案的科学性和可行性、评价过程的规范性，以及评价结果是否可信、可靠并具备宏观引导和微观规范作用；考查项目总结活动是否按照项目方案计划开展，并产出全面、可信、客观的总结报告。
2.项目决算的监管
项目决算是对项目总结验收后的最后经济审核，其内容包括项目总结财务决算说明书、财务决算报表等。项目决算的监管重点主要是通过查阅项目决算形成的审核资料、记录和报告，考查项目决算过程的规范性，评价项目决算的结论是否清楚完整、科学可信。三、监管的要求（一）监管基本要求
监管结果作为对项目目标、项目立项、项目设计、项目完成情况、项目结果等是否合理、科学、有效的判断依据，要以项目的立项设计、项目方案等作为评判的参考标准，以一致性、合规性、时效性、有效性、可持续性和社会影响为监管的基本要求。
1.一致性
检查项目执行过程中的项目活动、产出、效果与项目目的、项目目标和项目方案设计是否一致；预期活动和实际开展的活动是否一致；项目预算资金及实际使用情况、预期和实际的项目产出是否相符等。
2.合规性
检查项目采取的技术、项目活动、产出、效果是否符合国家有关政策、法律法规、制度规范等的要求，项目专项资金的管理是否符合项目设计的要求。
3.时效性
核查项目实施效率情况，包括执行的时间、预算、管理、进度、投入、产出、成本等。检查项目实施进度是否符合项目时间安排。
4.有效性
核查项目实施是否取得了项目预期效果，评价项目是否有效；评价项目的瞄准度，即项目是否涵盖了目标群体、涵盖的程度以及目标群体的认可度；评价项目实施内环境、外环境下，项目产出、结果或者项目服务的可提供程度；评价目标人群对于项目提供的服务、项目产出、结果的可获得程度。
5.可持续性
即通过对项目实施发生支撑作用的项目政策、投入、管理及运行进行深入分析，判断项目完工后持续独立运行和发挥成效的可能性，如管理机构是否继续存在、人力资源是否充足、政策制度是否有保障等，以此判断项目本身是否具有可持续性。
6.社会影响
即评价项目对社会环境、政策的影响情况，评价项目实施对社区、对个人的健康状况和生活品质产生的影响。
在对中央财政转移支付地方公共卫生项目进行监管时，还要重点注意以下几点：一是遵循国家和地方的相关政策。公共卫生项目监管要紧密结合、严格遵循国家制订的相关政策，以及参考监管地方制订的相关政策，包括卫生计生方面、财政方面、政府采购方面等的政策。二是注意项目资金管理的特定要求。公共卫生项目监管要注意不同项目的经费测算、分配、管理使用的要求，注意项目成本和产出、资金使用进度和项目任务完成进度之间的联系和匹配程度，注意项目资金使用的范围是否符合要求。三是注意项目监管委托方的要求。实施公共卫生项目监管，要明确委托方想要了解什么情况、获得什么资料、计划将监管结果怎样应用、通过监管达到什么目的等，并注意委托方对监管时间、监管资源等方面的要求。根据委托方的要求、目的，设计监管方案，选择适宜的监管方式，有效地实现监管委托方的目的。（二）各类公共卫生项目主要监管要求
以对中央财政转移支付地方公共卫生项目的监管为例，根据项目实施内容，将中央财政转移支付地方公共卫生项目的活动分为服务提供类、疾病预防控制类、妇幼健康服务类、卫生人员培养培训类、食品安全类、健康素养促进类、监督管理类等。在监管工作中，除了全方位地关注公共卫生项目实施的一致性、合规性、时效性，产出的有效性、项目目标的实现程度、项目的可持续性、社会影响等基本要素以外，不同类型的项目因其目标人群不同、项目开展方式不同、项目实施机构不同、项目目标和产出不同，其监管要求也各有侧重。
1.疾病预防控制类项目的监管
重点关注项目所要求的疾病预防控制措施与项目设计、项目技术要求的一致性，资金管理的合规性和效益，任务完成进度和质量，对目标人群的健康影响，以及项目的可持续性。
2.妇幼健康服务类项目的监管
重点关注妇幼人群是否获得服务或补助，提供的服务与项目设计、项目技术要求的一致性，资金管理的合规性和效益，任务完成进度和质量，对目标人群的健康影响和项目的社会影响。
3.卫生人员培养培训类项目的监管
重点关注培养培训活动与项目设计、项目技术要求的一致性，资金管理的合规性和效益，任务完成进度和质量，培养培训对象能力提高情况，以及培养培训项目对提高培养培训人员相关领域公共卫生工作的影响。
4.食品安全类项目的监管
重点关注工作或活动与项目设计、项目技术要求的一致性，资金管理的合规性和效益，任务完成进度和质量，项目的社会影响。
5.健康素养促进类项目的监管
重点关注工作或活动与项目设计、项目技术要求的一致性，资金管理的合规性和效益，任务完成进度和质量，目标人群健康素养变化情况，项目的社会影响。实际提供的服务与项目设计、项目技术要求的一致性，项目资金管理的合规性和效益，服务提供的数量、质量和有效性，对目标人群的健康影响，以及项目的可持续性。
6.监督管理类项目的监管
重点关注工作或活动与项目设计、项目技术要求的一致性，资金管理的合规性和效益，任务完成进度和质量，项目的有效性。
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]