作者：任晓辉
出版社：复旦大学出版社
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中国义务教育支出绩效评价研究试读：
前言
义务教育是已经存在了一个多世纪的国民教育制度，在进入知识经济时代的今天，普及的和高质量的国民教育已成为国家强盛、民族兴亡的关键所在。近年来，公共教育体制改革在全球范围内受到广泛关注，也成为国内教育和经济学界研究的热点问题之一。
我国的义务教育从“人民教育”开始，随着财政状况改善，义务教育公共支出逐年增长，以全民普及和免费为特征的义务教育制度逐步形成。在支出规模增大的同时，经费供给与需求的矛盾却越来越突出。产生这一矛盾的原因主要有两个方面：一是义务教育经费投入总量仍显不足；二是支出效率不高。一部分资金投入被浪费、豪华办学和无效率等行为抵消，加剧了义务教育资金不足矛盾。义务教育是公共教育，政府有责任办好义务教育，以满足人民群众的基本教育需求。但实践表明，公立学校也存在官僚主义、效率低下等弊病。因此，要提高义务教育财政资金效率，就必须改革教育管理机制，实现制度创新。西方国家从20世纪80年代开始实施的以绩效评价为基础的义务教育支出绩效管理，就是一种以提高财政支出效率和改善教育质量为宗旨的创新制度。
2008年《政府工作报告》中明确提出要“推行行政问责制度和政府绩效管理制度”。绩效评价和绩效预算管理改革已是势在必行。2009年6月，在反复征求意见的基础上，财政部出台《财政支出绩效评价管理暂行办法》，标志着我国政府绩效管理的本土化进程取得重大突破。由于义务教育牵涉全体国民的利益，其经费投入又是地方财政的一项重要支出，行业管理比较规范，且存在较多传统管理难以解决的问题，因此有条件先走一步，为今后全面推行财政支出绩效评价和政府绩效管理积累经验。
义务教育财政支出绩效评价在我国仍属新课题，许多方面正在探索之中。本研究在此基础上进行，目的是从理论和方法论上探索义务教育绩效评价规律，推进我国义务教育管理改革。本书在广泛涉猎和研读中外文献的基础上，从经济学角度对义务教育及其支出的绩效评价制度进行了理论探讨和实证分析。全书核心内容包括五部分。
第一部分，义务教育制度的经济学分析。通过界定现代基础教育产品的经济属性，从市场失灵的角度解释为何采取政府直接提供的干预方式；同时，从政府失灵的角度解释为何缺乏制度约束的政府未必搞得好学校，对义务教育支出绩效管理的必要性进行充分合理的论证，奠定全书研究的经济学基础。
第二部分，中国义务教育制度的历史及现状分析。通过梳理中国义务教育制度产生与发展的历史轨迹，揭示我国义务教育财政制度生成的内在逻辑，剖析现行体制面临的挑战和存在的制度性缺陷，寻求解决思路，有助于更好地理解现阶段实施义务教育绩效评价的作用和必要性。
第三部分，西方国家义务教育绩效评价。从西方国家义务教育制度的起源和演化着手，揭示管理制度选择的历史决定性。通过分析义务教育制度安排的经验做法和国别差异，以及基础教育绩效责任制度及其支出绩效评价方法在西方各国的实际应用，为前述义务教育管理问题的有效解决提供可资借鉴的全新思路。
第四部分，义务教育支出绩效评价方法论，以及在方法论指导下的实践初探。通过研究义务教育支出绩效评价的原理和特点，提出实施绩效评价的现实意义及可行性。并分别从指标设计、评价实施和结果应用等不同角度对三次试点评价案例进行实证分析。
第五部分，结论与政策建议。本书的研究结论表明，中国义务教育公共管理模式应当从传统管理转向绩效管理，在推行以义务教育支出绩效评价为基础的绩效管理前提下，构建适合我国国情、相对规范的义务教育公共政策体系。
需要指出的是，笔者相继参加了2005年《中国义务教育支出绩效评价试点》（财政部、教育部委托课题）、2006年《江苏省义务教育财政支出绩效评价》（江苏省财政厅委托课题）和2007年《上海浦东新区义务教育财政支出绩效评价》（浦东新区社会发展局委托课题）三次试点评价的前期调研、指标设计、数据采集和问卷调查，并全程负责具体操作和最后评价报告撰写。这些工作对本书的观点和方法论形成有至关重要的影响。
本书从一开始就确定了理论与实证分析相结合的主要研究方法。一方面，通过历史和经济学分析阐释义务教育支出绩效管理的必要性和可行性，并在理论框架指导下对课题所构建的评价指标体系进行科学性和导向性的辨证分析；另一方面，研究也对实证分析投入巨大努力，进行了大量实地调研，并利用试点课题所建立的评价基础资料数据库，尝试进行基于绩效评价的义务教育绩效管理体系构建。
由于义务教育制度本身的特点使得其产出和效果的指标量化非常困难，加之我国的公共教育管理体制比较复杂，决定了我国义务教育支出绩效管理制度创新任重而道远，还需在实践中不断摸索、总结和积累评价经验，不断修正和完善评价指标体系和评价机制。
第一章 导论
自19世纪下半叶欧美国家率先开始实施以来，义务教育制度已有一百多年的历史。目前，全球有170多个国家和地区宣布实施义务教育，年限从4年到12年不等。2000年“世界教育论坛”提出，到[1]2015年世界各国普及面向所有儿童的免费初等教育行动计划。义务教育已成为现代政府提供的最基本公共服务之一，也是各国政府预算中的一项较大支出，随着社会进步和经济发展，各国正在探索新的义务教育支出管理模式。
第一节 什么是义务教育
义务教育来自英文“Compulsory Education”，其译法很多，诸如“强迫教育”、“普及教育”、“免费教育”或“国民教育”等，有些文献将义务教育的概念同“基础教育”或“初等教育”混为一谈。我国《教育大辞典》的释义是：义务教育，亦称“普及义务教育”，是根据国家法律规定对适龄儿童实施一定年限的普及、强迫、免费学校教育。由于这种教育要求社会、学校、家庭予以保证，对儿童既是应享受的权利，又是应尽的义务，故亦称“强迫教育”（Obligation [2]Education）。我国《义务教育法》（1986）规定，义务教育是全体适龄儿童、少年必须接受的，国家、社会、学校、家庭必须予以保障的带有强制性质的国民基本教育。修订后的《义务教育法》（2006）又进一步明确：义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。一、义务教育的概念诠释
在我国，义务教育一词始见于清光绪二十九年《奏定学堂章程》中的《学务纲要》，原文为：“初等小学堂为养正始基，各国均任为国家之义务教育。东西各国政令凡小儿及就学之年而不入小学者，罪[3]其父母，名为强迫教育。”《第一次中国教育年鉴》丙编《教育概况》中提及：“‘义务教育’一语，系由日人就英语Compulsory Education译出，我国沿用之。英语Compulsory原含强迫之意，亦有[4]称之为强迫教育者。”虽然翻译的名称各异，所包含的意思却大体相同，即：义务教育是指国家以法律形式规定的，对适龄儿童强制实施的学校教育。
对“义务”一词，学术界有两种解释：（1）强调人民对于国家的义务。如袁希涛在《义务教育》中指出：“纳税、服兵役、受教育为人民对于国家的三大义务。现代各国皆规定于法律，而为不可避免之事项。在服兵役之强制与否，可依国情定之；独在一定限度之教育，则无论何国，皆视为不能不尽之义务，此其意义，甚为明显，无待诠[5]释。”（2）主要是政府的义务。姜琦在《义务教育之研究与讨论》一文中认为：“‘义务’一语，从政府方面说起来，或者可以说，政府有使人民受适当教育之义务；若从人民方面说起来，人民只有受教[6]育的权利。”《第一次中国教育年鉴》则对二者进行了融合，阐释为：“‘义务’与‘权利’、‘责任’义皆相通。‘义务’二字作广义之解释者，谓人民对国家有使其子女受国民教育之义务；同时，国家对人民有使人民在学龄期间受国民教育之义务。因人民之义务为就学，国家之义[7]务为设学，故此种教育，国家与人民交付责任，同尽义务。”袁希涛也曾对义务教育所体现的权利义务关系做过相应解释：“更就义务教育之本体而分析之，则有下列各方面：（甲）谓国内人民在国家规定之学龄期间，有应尽教育之义务；（乙）谓父母或其家长对于在学龄期间之子女，或其监护之儿童，有绝对使受教育之义务；（丙）谓国家对于人民，在学龄期间，有制定法律使其受教育之义务；（丁）谓一般社会，对于人民在学龄期间应就学者，有纳规定之税额，设立学校或相当场所，使受教育之义务。”“义务与权利相对待者也，故甲项义务之对方，即获有得受教育之权利；乙项义务之对方，即获得一家子女或其监护之儿童，均有受教育之权利；丙项、丁项，则其义务之对方，即获得全部人民均受教育，而国家社会因以强盛进步之权利；但其不言权利，而言义务，就设施之本体言之也。”“若更就设施之各方面，而异其名称，或曰：强迫教育，谓以法律强制也；或曰：普及教育，谓能普施全国也；亦可曰：全民教育，谓无一人可避免也；[8]而论其本体，则曰义务教育。”
笔者认为，对义务主体的不同认识与义务教育的不同推行时期有关。在早期，一般更强调人民的义务和政府施行“强迫”的权利，强调国家的利益高于个人利益。为了保证国家利益，人民必须接受义务教育，以成为合格的公民。在实践中，如最早实行义务教育的普鲁士，其《强迫就学法》中规定“凡普民自5岁至13、14岁，有不入学者，罪其父母”；美国最早实行义务教育的马萨诸塞州也有规定“有不令儿童入学者，罚之；过相当长时期，而儿童英语不熟习者，罚父母以20先令”（袁希涛，1931）。当制度推行一定时期以后，尤其到了20世纪，公民普遍具备普及教育的意识，对教育有了更多更高的需求，政府转而致力于满足公民的教育需求，从而有义务为人民提供免费义务教育，义务也就更多地转化为政府的责任。二、相关概念辨析（一）义务教育与普及教育
这对概念几乎是同义语，但又有所区别：从内涵看，普及教育强调目的，而义务教育更多强调手段。“普及教育有两层含义：一为强迫教育，即已达学龄儿童，强迫其入学，在相当年限内完成其国民所必须之智能也；一为补习教育，即对于过强迫年龄之儿童及成人，或已受过强迫教育之儿童，设相当教育机关以补充或增进其智能也。”[9]显然，普及教育包括强迫教育和补习教育两种，前者的对象是学龄儿童，即为义务教育；后者则主要是为超过学龄期而失学的成人所设。两者存在着目的与程度的差异，普及教育是指目的，而义务教育是指过程，例如，某些城市提出普及高中教育，但并不意味着政府要将义务教育延长至高中。（二）义务教育与国民教育
国民教育是相对于封建时代家族教育（私塾教育）而言的概念，它是适应近代资本主义经济发展，对国民素质提出更高要求的教育。广义的教育在人类社会初期就已经存在，目的是怎样将知识和技能传达给下一代。在封建社会里，教育以私人家庭为主，主要采用授徒式，即由家长延聘先生，教育子弟，虽然封建社会政府也举办教育，但只有少数人能获得这种机会，目的是培养社会精英与领袖人才。到了近代，资本主义生产的发展刺激了社会对教育的需求，国家为培养健全国民，实施以全体儿童为对象的“国民教育”，并视之为国家义务。在这个意义上说，义务教育就是国民教育。
但是，这两者也存在着一定区别：一是义务教育侧重教育政策，而国民教育侧重教育性质。在近代教育中，国民教育更侧重于政府举办的公立学校体系。二是两者所涵盖的内容也有区别，“国民”是指全部具有一国国籍的人，儿童只是国民的一部分。因此，国民教育是人生教育的完整系统，包括学龄前教育、义务教育及其他各级各类学校教育，如高等教育、成人教育等也属于国民教育体系，而义务教育只是国民教育的一个重要组成部分。（三）义务教育与基础教育
基础教育着眼于教育的内容，根本属性是其基础性，主要是就基础知识、基本价值观念、基本技能、基本行为规范和社会习惯等方面的教育。其功能，一是掌握基本知识和技能，为以后的学习成才打基础；二是学会做人，即人与社会的协调发展，是使儿童社会化的过程。而义务教育则强调教育的提供方式，是由政府统一安排、通过法律保证实施的一种教育制度。因此，义务教育是由政府统一提供的基础教育，是现代社会基础教育的主要提供方式。此外，两者的年限也不完全一致。基础教育一般是指由小学到高中的这段时期。在国内研究文献中，两个概念往往被混淆使用，并无严格区分，只在统计时才将高中教育纳入基础教育范畴。
基础教育是与高等教育等职业教育相对应的概念。相对于职业教育而言，规范的中小学教育所传授的知识处于人生知识体系的基础地位，因而人们将这类不含有职业方向，而是为人生道路打下知识基础的教育称为基础教育。在整个教育体系中，基础教育是指中小学教育，通常不包含学龄前教育、高等教育、成人教育，以及扫盲教育等类型。（四）义务教育与免费教育
两者存在着辩证关系。免费是普及义务教育成功的历史经验，但两者并不完全同步。从历史上看，有的是先免费后颁布义务教育法律，如美国，由于财力限制，各州只能办少量的公立学校，实行免费教育。有的是先颁布法律后实行免费，如法国、德国和日本等，不过日本在颁布义务教育法后，普及的速度很慢，而在宣布实行免费教育后，四年制义务教育很快就得到了普及。有的几乎是同时实行，如法国，第一个《费里法案》（1881年）宣布实行免费教育，第二个《费里法案》（1882年）宣布实行义务教育。有的国家同时具备上述三种情况，如澳大利亚。在我国，九年制义务教育不完全免费，多数学生家长还必须支付一部分学杂费。三、义务教育制度的基本内容
义务教育制度是指政府用于保障义务教育实施的法律、规章等规范性文件，基本内容包括：（一）实施义务教育的起始年龄
各国的义务教育法中一般都规定了儿童入学的最低年龄，依国情不同，各国对义务教育起始年龄的规定存有差异。修订后的我国《义务教育法》（2006）第十一条规定：凡年满六周岁的儿童，其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育；条件不具备的地区的儿童，可以推迟到七周岁。（二）实施义务教育的年限
义务教育年限在不同国家、同一国家的不同发展阶段都可能不同。普及义务教育的年限一般经历由短到长的发展，一方面技术进步对国民素质有了更高要求，另一方面随着经济发展，政府有了更强的财政能力支持更长期的义务教育服务。在西方，最早的义务教育规定为3年，目的是让儿童识字，以后随着国家财力提高，逐渐延长义务教育年限，如普及小学教育（6年制）、普及初中教育（9年制）等。在美国，部分州已开始普及12年义务教育。目前，中国实施的是9年制义务教育。（三）经费来源
目前，各国义务教育法均明确国家具有设立公立学校，提供义务教育服务的责任，即义务教育经费主要来自公共资金。但具体由哪级政府承担，各国并无统一模式，通常有三种类型：一是由地方承担；二是主要由地方承担，中央或省补助或分担；三是由中央承担。我国《义务教育法》（2006）第四十四条规定：义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。（四）教育内容
义务教育主要是一种帮助人们学会读写以及全面参与社会所需要的其他主要技能、知识和价值观的教育。其内容如袁希涛所言：“义务教育之目的，在使养成公民必要的知识行为，与其生存能力，故在教育上之性质，为国民教育。”“义务教育为国民应受必要之教育，故虽年期程度各国多不齐同，而以立国主义，定教育方针，则无一能[10]离此原理原则者。”“教育科目之类别固多，而其原则，可以三者括之：一是属于人格教育之科目；二是属于智职教育之科目；三是属[11]于生活教育之科目。”[1]世界教育论坛，《达喀尔行动框架文件》，第7段。[2]顾明远：《教育大辞典：第六卷》，上海教育出版社1992年版，第256页。[3]瞿葆奎：《教育学文集（第14卷）》，人民教育出版社1990年版，第173页。[4]熊贤君：《千秋功业：中国近代义务教育研究》，华中师范大学出版社1998年版，第2页。[5]袁希涛：《义务教育》，商务印书馆1931年版，第2页。[6]姜琦：《义务教育之研究与讨论》，商务印书馆1925年版，第7页。[7]熊贤君：《千秋功业：中国近代义务教育研究》，华中师范大学出版社1998年版，第2页。[8]袁希涛：《义务教育》，商务印书馆1931年版，第5页。[9]熊贤君：《千秋功业：中国近代义务教育研究》，华中师范大学出版社1998年版，第11页。[10]袁希涛：《义务教育》，商务印书馆1931年版，第14页。[11]袁希涛：《义务教育》，商务印书馆1931年版，第81页。
第二节 问题的提出
如前所述，现代义务教育作为一项各国普遍推行的基础教育制度和公共教育基石，是由政府直接组织、管理和投资的教育。1986年《义务教育法》的正式颁布与实施，标志着我国公共教育制度的真正确立，义务教育成为各级政府的基本公共事务，政府的义务教育财政投入开始受到法律约束，并逐步趋向制度化。自《义务教育法》实施以来，我国义务教育事业取得飞跃发展，仅用16年时间就实现了九年义务教育基本普及的目标。然而，在制度实施过程中也逐渐暴露出一些问题。现实中的义务教育困境日益受到社会高度关注，并相继引发出一系列相关改革措施的广泛探讨。一、义务教育面临的现实困境
中国义务教育制度发展到现阶段，所面临的现实困境主要表现在以下两个方面。（一）资金短缺与浪费并存
义务教育是一项以法律形式规定的重大国策，本质上是一种对直接消费者实行强制与免费的教育制度，其经费应主要来自以税收等形式统一征收的财政收入。我国甚至对教育财政支出增长比例作出专门[1]法律规定。但是在现实中，“穷国办大教育”的国情使得义务教育经费特别是农村义务教育经费的短缺成为普遍现象。特别是农村税费改革后，经费不足直接影响了免费义务教育普及的进度。经费短缺主要存在于经济不发达地区和农村地区，这些地区的义务教育财政普遍比较困难，基本上是维持运转，甚至可能存在“保吃饭”与“保运转”之间的矛盾。由于经费不足，一些学校基础设施长期得不到改善、公用经费不足，不但影响到普及率的提高，也严重影响到教育质量。此外，我国自20世纪90年代以来，义务教育领域就存在着学校等教育机构乱收费的问题，引起公众广泛关注与不满。虽然政府先后出台[2]了一系列政策加以治理，但是义务教育阶段的收费混乱问题仍屡禁不止，始终没有得到有效解决。究其原因所在：一方面，义务教育特别是农村义务教育资金短缺，教育资源配置结构不合理，资金长期向非义务制教育（特别是高等教育）、城镇教育倾斜；另一方面，存在体制本身的问题，由于管理不善导致资金使用低效率。
教育经费不足与一定程度的教育资源浪费形成巨大反差，“城市教育豪华化”与“农村教育贫困化”并存，尤其是城市中的示范校和重点校越发豪华化、贵族化。在城市和经济较发达地区，由于存在对教育的高质量需求，产生对优质教育资源的竞相追逐，争相实施“现代学校”、“星级学校”、“宾馆化教室”、“室内体育馆”等工程。片面追求对教育房舍、设备设施等硬件的过度投入，造成教育经费的大量无效或低效支出。硬件投入仅是维持正常教学的客观条件之一，其本身无法保证教育质量的提高，过于豪华化会违背教育支出的边际效益递减规律。在中西部地区农村学校基本教学条件都无法满足的条件下，个别地区和学校一味追求硬件“现代化”，无疑是对稀缺教育资[3]源的极大浪费。（二）教育质量分布不均衡
近年来，对我国基础教育发展状况的实证研究表明，教育质量在城乡之间、区域之间、学校之间的差距日益扩大，教育差距大于经济差距，日益成为教育和社会均衡发展的严重障碍，并引起各方关注。2005年5月，教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》中指出：由于我国仍处于社会主义初级阶段，各地经济社会不平衡，城乡二元结构矛盾突出，尽管近年来各地义务教育都有了新的发展，但城乡之间、地区之间、学校之间的差距依然存在，在一些地方还有扩大的趋势，成为义务教育发展中需要高度关注的问题。
义务教育阶段是儿童身心发展、积累知识、形成道德品质和世界观的重要时期，也是每个学生顺利成长，摆脱无知、走向文明的第一步。就国家而言，普及义务教育是提高国民素质、增强国力的重要手段。因此，缩小教育差距，实现义务教育均衡发展不仅具有教育自身的意义，而且具有广泛的社会意义和政治意义。所谓基础教育均衡发展，是实现教育公平的前提和保障，要求政府均衡配置教育资源，保证受教育者接受教育所必需的师资、设备和校舍等基本条件，为每个孩子提供基本平等的学习条件、权利和机会，让所有的就学者——不论在城市还是乡村，处于何种社会阶层，有怎样的家庭背景，都能享受平等和良好的教育。
2005—2007年所进行的三次义务教育支出绩效评价试点结果表[4]明，最具质量代表性的课程水平测试成绩在区域间（东部和中西部）、城乡间（城镇和农村），甚至在同一地区校际间都存在较大差异。形成这种质量分布不均衡的主要原因有二：一是我国优质教育资源处于相对不足甚至短缺的状态，导致供需矛盾自然形成，质量不均衡的现象也随之产生。特别是中西部地区由于资金不足，往往将有限的优质教育资源集中于城市“重点”和“示范”学校，使得大部分农村学校资源严重短缺，这是导致农村地区教育质量普遍较低的深层原因；二是教育管理存在问题。好的管理机制可以在一定程度上弥补资金不足，但是由于缺乏合理的教育质量评价机制，教育拨款与效果相脱节，质量不均衡现状特别是农村教育质量低的问题得不到充分反映，又无法列入政府政绩考核指标，使得政府缺乏追加拨款和解决问题的动力，长期存在“重数量、轻质量”的问题。因此，缩小教育质量差距，构建政策保障体系是关键，重点在于引入公共支出绩效评价制度，按“绩效”模式改革义务教育支出管理。二、研究聚焦：按“绩效管理”模式改革义务教育财政支出管理
如上所述，经费短缺和质量不均衡一直是困扰我国义务教育发展的两大难题。近年来，为解决中西部地区农村义务教育资金短缺问题，中央和地方财政投入大量资金，先后设立了义教工程、危改工程、远程教育工程、两基攻坚、两免一补等项目。虽然效果明显，但都属于单项性、一次性措施，作用有限。从2006年开始，国家准备用5年时间，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，构建起农村义[5]务教育经费保障新机制（简称“新机制”）。这表明我国政府正在致力于加大义务教育财政投入，提高义务教育经费保障水平。据测算，为保证“新机制”，中央财政将在5年内共计新增农村义务教育经费2000多亿元。这样一笔巨额投入能否用在刀刃上，将直接决定此次农村义务教育财政体制改革的成败。要确保建立新机制的资金专款专用，切实发挥效果，迫切需要建立一套“跟踪问效”的义务教育支出管理机制，监督、评价和约束资金分配和使用，杜绝挤占、挪用、截留改革资金的行为。此外，“新机制”的建立能缓解经费短缺，却无法确保义务教育质量的均衡发展。在财政紧缺和社会对教育需求得不到满足的条件下，迫切需要改善教育效率。
自20世纪80年代以来，西方发达国家为提高公共服务的经济效率，在公立学校内部进行了绩效管理改革。在不改变，甚至不增加教育财政经费的前提下，尝试将“绩效技术”引入教育管理，成功地达到了提高教育支出使用效率，改善基础教育质量的两个目的。这一经验值得借鉴，因此，要长远地解决中国义务教育问题，就必须在公共财政框架下，按照公共委托——代理原理建立起一套适应国情、运作相对规范的义务教育公共政策体系，并逐步纳入法律框架，使其成为各级政府的自觉行为。规范的教育公共政策应当体现“花钱买效[6]果”的原则，做到“一手给钱，一手要效果”。在重视保障经费供给的同时，通过教育支出绩效评价机制，通过对各项量化指标的评价来获取相关信息，监测公共支出的效率状态，确定公共资金投入与教育效果相比是否值得；同时，以成本—效果为基础收集可靠的教育成本信息，为国家制定均衡义务教育公共政策提供科学依据。
为此，本书试图通过理论和实证分析回答以下问题：（1）中国义务教育发展困境产生的深层次原因是什么；（2）如何构建与国情相适应的义务教育支出绩效评价指标体系；（3）义务教育投入与产出的关系如何，如何量化；（4）作为教育产品产出主要指标的“质量”如何科学测度；（5）教育绩效责任制在我国是否可行，如何构建；（6）如何有效利用绩效评价结果改善义务教育支出管理。[1]《中华人民共和国教育法》（1995）规定：各级政府教育拨款的增长要高于同级财政经常性收入的增长，并使在校学生生均教育费用逐步增长，切实保证教师工资和生均公用经费逐年增长（即“三个增长”）；国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高，全国各级财政支出总额中教育经费所占比例随着国民经济的发展逐步提高（即“两个比例”）。[2]1996年出台《关于在全国开展中小学乱收费工作实施意见的通知》，1997年国家教委印发《治理中小学乱收费工作的意见》以及《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》，以及近几年的“一费制”等。[3]财政部教科文司，教育部财务司，上海财经大学公共政策研究中心：《中国农村义务教育转移支付制度研究》，上海财经大学出版社2005年版，第52页。[4]上海财大公共政策研究中心关于《义务教育绩效评价课题》部分结果的报告，公共政策研究报告，2005年12月。[5]《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发〔2005〕43号），2005年12月24日，http：//edu.people.com.cn/GB/8216/28350/63351/4331756.html。[6]上海财大公共政策研究中心：《中国义务教育支出绩效评价试点》课题简报（第二期），2005年8月8日。
第三节 相关文献综述
有关义务教育的理论研究涉及多个学科，文献众多。本书主要从义务教育制度与支出绩效管理两方面作文献综述。结构如下：第一部分综述对义务教育制度产生的理论阐释；第二部分综述义务教育制度产生后的经济学解释；第三部分综述基础教育评价制度；第四部分综述公共支出绩效评价制度；第五部分综述义务教育绩效评价制度。一、义务教育制度产生的理论阐释
这方面的文献集中出现在两个阶段：一是义务教育制度建立时期；二是20世纪后半期对义务教育制度的讨论。18世纪到20世纪初，是关于义务教育制度建立初期的理论酝酿与倡导期，相关文献涉及经济、教育和社会多个学科。（一）经济学观点
这一时期，西方经济学主张自由放任，反对政府干预经济，政府支出被限制在有限的公共服务范围，其中基础教育是需要有限政府干预的领域之一（亚当·斯密，1776）。其实，早在威廉·配第（1622）的《赋税论》中，就已将基础教育经费列入公共支出，只是未做原因分析。自斯密之后，许多早期经济学家先后就政府干预基础教育的必要性进行论述，可主要归纳为三方面：
一是出于对未成年人的保护。由于基础教育的对象是不能自我决策的儿童，不符合古典经济学的“经济人”假设，因而约翰·穆勒认为：“自由放任这个一般原则，尤其不适用于初级教育。虽然个人可以对自身利益作出最好的判断，但个人也有可能不具备判断和行动的能力，或虽然并非完全没有判断能力，却可能尚未达到能够作出成熟[1]判断的年龄，在这种情况下，不干预原则的基础便完全崩溃了。”儿童的自然特点决定了他的权力需要有一个委托主体，一般是父母或亲属。然而，父母的这一权力和任何其他权力一样，有可能被滥用。因此，“不应该允许家长由于漠不关心，嫉妒或贪婪而使儿童得不到他们可能得到的最好教育。”（穆勒，1844）
二是为了国家整体利益。斯密指出：“在自由国家，政府安全极大地依存于人民对它的行为所形成的有利判断，而国家可以从教育低级人民得到极大的好处。”“他们受到教育越多，越不容易受到狂热[2]和迷信的欺骗，这些在愚昧民族中常常造成最可怕的骚乱。”因为基础教育会影响社会秩序与稳定，“一般社会成员可能会因为其同胞缺少教育而遭受严重损害”。正如托马斯·杰弗逊于1816年所言，“在文明状态下，没有一个国家可以是既愚昧无知又自由自在，过去没有，[3]将来也不会有”。马尔萨斯则从人口增长的角度，认为如果人口增长超过物质供给，就会产生罪恶和贫穷，防止办法是实施广泛的公共
[4]教育。
三是由于基础教育市场供给的不足。斯密认为，普通人的教育比有财产、有地位的人的教育更需要国家注意，因为“父母即使在他们幼年也无力养活他们。一到能工作的年纪，就必须从事某种能够赚到[5]生活资料的行业”；萨伊认为，“只有初级科学与理论科学，即最低知识与最高级知识，不那么自然而然地得到人的赞助，不那么受到需要的竞争刺激，必须由目的在于照顾公共利益的政府当局给予支
[6]持”。
虽然早期的古典经济学家主张政府应运用自己的权力，规定父母在法律上负有使子女接受初等教育的职责，并且应采取措施确保人们能够免费或者以极低的费用接受初等教育，但他们同时又强调了两点：
一是避免垄断。穆勒指出，“有件事情是一定要坚持的，即政府不应该垄断教育……应该敞开尽可能多的道路来达到提供教育的目的。政府在法律上或事实上完全控制教育，是令人不能容忍的”，“虽然政府可以而且在许多情况下也应该设立各级学校，但不应强迫或诱使人们上公立学校，私人建立学校的权力也不应在任何程度上取[7]决于政府的批准”。穆勒主张把政府的干预限定在法律给予的范围内，作为强迫教育，强迫的应该是教育，而不是强制入学；强制的应该是公共考试，并将这种考试扩展到所有儿童。
二是不能完全免费。斯密主张国家在各教区、各地方设立教育儿童的小学校，以使人民获得最基本的教育，“取费之廉，务使一个普[8]通劳动者也能负担得起”。但是，斯密反对限制家庭经济选择的做法，谴责个人津贴的过分运用，坚持学费不能取消，而应该总是占教育费用的大部分。穆勒也认为，付费是发挥父母监督和促进学校与教师之间竞争的重要激励机制。“这种学校教师的报酬，不可全由国家负担，国家只宜负担一部分；因为全部甚或大部分由国家负担，教师[9]马上便会习于怠惰。”
如上所述，尽管早期经济学家主张政府对基础教育干预，但反对政府直接组织提供完全免费的基础教育服务。因此，作为政府重要职能的公共教育服务，义务教育在一开始并没有得到充分合理的经济学解释，促进义务教育制度产生更多是源于教育学和社会学的理论倡导。（二）社会学和教育学观点
从社会学视角来看，基础教育是实现个人社会化的关键时期，如果未来社会成员学会接受主要的社会价值观念，学会基本生存技能，那么在他们成为社会正式成员后，在学校学得的态度和价值就会成为维持和延续该社会的重要成分，而不会威胁到这个社会的秩序。法国社会学家迪尔凯姆（1893）在《社会分工论》中谈及社会在从“机械团结”向“有机团结”转变时，强调重造社会“集体意识”的重要性，以防止维系社会整合的“集体意识”被各种职业、阶层所分割，使社会陷入混乱状况。义务教育的目的就是要培养符合这一要求的合格公民。
德国教育家凯兴斯泰纳（1912）在《工作学校要义》中明确指出：“公立学校的目的是培养良好的国民。国民既要有一定的职业技能，又要具备相当的国家意识，还要有崇高的爱国情感。”日本教育家福泽渝吉则倡导通过教育培养公民的民族意识和国家观念，认为“教育是民族独立国家富强的保证，更是形成民族国家意识并把这种[10]意识上升到国家观念的重要途径”。美国教育学家巴格莱（1905）在《教育过程》一书中指出：“正规教育的最重要功能是提高文化中共同因素的部分，这样可以使大部分群众具有共同的思想、准则和精[11]神。只有这样的国民，国家才能强盛。”贺拉斯·曼（1819）指出：“普及教育和办好公立学校是一个共和国存在和发展必不可少的条[12]件。”杜威认为“一个民选的政府，除非选举人和受统治的人都受[13]过教育，否则政府是不能成功的”。
马克思也曾明确指出：“现代工业技术革命，引起工人职能的变换，工人从一个向另一个生产部门流动。这就要求掌握一定的文化科学知识以适应这种需求。”“要改变一般人的本性，使它获得一定劳动部门的技能和技巧，成为发达的和专门的劳动力，就要有一定的教[14]育和训练……”马克思还主张实行公共、普及和义务的初等教育，并完全赞同初等教育免费。他提出：要“用一般的法律来确定国民小学的经费、教员资格、学习科目等，并通过国家视察员来监督这些法规的实施，这和指定国家为人民的教育者完全是两回事。相反的，应该使政府和教会一样对学校不起任何影响”。至于教育经费，他认为社会应当在分配个人收入前，就从社会总收入中扣除，这就是有名的“社会扣除理论”。二、义务教育制度建立后的经济学解释
在主张自由放任的古典经济学家看来，政府活动不创造价值，是市场的异己力量，其活动以剥夺私人资本和损害市场充分发展为代价。这就决定了他们对公共教育的矛盾态度，即在主张政府干预的同时，又反对政府直接提供基础教育服务，尽可能地限制政府活动范围。因此，斯密等早期经济学家只是提出政府在一定范围内干预教育的必要性和公共教育存在的合理性、合法性，但对教育产品供应的资源配置仍然坚持遵循市场效率准则。直到公共产品理论出现，才真正为政府合理进行经济活动和直接提供基础教育服务提供了理论基础。（一）基础教育的外部效应
外部效应是政府干预基础教育的最重要论据。桑贾伊·普拉丹认为，基础教育产生的正外部效应有三方面：一是初等教育可以引导人们成为好市民和减少犯罪；二是可使家庭成员受益，并有益于社会，如受过教育的母亲可以减少儿童的死亡率，改善家庭营养，以及提高对公共卫生设施的利用率等；三是可减少私人企业所承担的训练和寻找成本。由于存在较大正外部效应，基础教育的私人市场体制会导致教育生产少于社会需求，出现供给不足，因此，以政府补贴或者直接[15]供应方式出现的公共行为有必要存在。许多学者相信，基础教育尤其是基本的读写训练所产生的社会效益远比人们预料得多，其公共收益包括减少犯罪率、增强社会凝聚力、增加技术变革、公平收入分配，甚至有人提出识字率与预期寿命之间具有很强的正相关性（Hicks，1980），也有学者找到了教育和出生率降低之间的互动关系。类似观点有：
第一，基础教育有助于保持和发扬民主自由。教育能普及知识，提高全民素质，从而更好地发挥民主社会的政治效果。托马斯·杰弗逊（1776）认为，受过教育的人应当更加文明，更能容忍；受过教育的人会参加选举，在投票时作出合理选择。在美国“儿童保护基金会”的报告《美国儿童的状况》中，可以找到这一论据的现代版本：“那些贫困和少数民族后裔的学生所上的低质量学校强化了社会的两极分化趋势……这种分化增加种族间的紧张关系，并减弱美国人的共同价值观和共同利害关系感。那些由于缺乏教育而感到被隔绝在主流之外的公民……更可能不参加选举、不参与社区、不能将正确的公民[16]价值观传授给子女。”
第二，基础教育在减少未来分化和社会不平等方面具有重要作用（Comer，1988）。教育为孩子提供社会接受的准则，并鼓励他们采用更能为社会接受的行为（Weisbrod，1962）。美国的相关研究（Wil-son，1987）表明，在失业率、无业率的高发区以及转学率的高发区（两种情况皆与社区内受教育低的人员成正比例关系）成长，对青少年的行为有负面影响。这些负面影响包括辍学、饮酒和无所事事，而这一切对个人、居住区及社会造成负面后果。也有研究认为，基础教育比高等教育更有利于贫困阶层，教育有助于降低失业率，受过更多教育的人失业的程度较轻、时间也较短。因此，增加教育是一种减少失业的办法，从而减少付给失业人员的转移支付（Ritzen，1987；Kiefer，1985）。
第三，基础教育有助于减少犯罪。教育对犯罪具有抑制作用，或称教育对犯罪的负效应，主要体现在：教育增加犯罪成本，包括犯罪的现实成本和机会成本；教育尤其是德育有助于公民树立正确的道德观，明辨是非，降低犯罪可能性；教育使公民获得赖以生存的一技之[17]长，免于堕入无业游民队伍，在一定程度上会减少犯罪。相关实证研究也揭示了犯罪率与教育的基本关联：受过较多教育的人在劳动力市场上的收入更多，因此相对更少地选择犯罪（Yamadaetal.，1991）。此外，在获释的罪犯中，受过较多教育的人重新犯罪的可能性比那些受教育少的人要小（Trumbull，1989）。在学校里花的时间与犯罪有直接的负相关联系，即在校的青少年犯罪的概率比较低（Spiegelman，1968）。
第四，教育对经济增长具有重要贡献。最让经济学家关注的教育公共收益，是教育对经济增长的影响。丹尼森对美国1948—1973年[18]经济增长的分析结果表明，劳动力教育解释了总增长的11%，此外存在一大块残差“知识进步和其他杂项”，解释了总增长的29%。即教育的直接影响（11%），加上知识进步的间接影响（29%），增长的很大部分（大约40%）可以归结为人力资本的进步或广义上的教育因素。他认为，“教育带来的知识进步是单位投入之产出长期、持续增长的最根本原因。人力资本的改善与经济增长之间存在很强正相关[19]性，而正规教育是改善人力资本的一个重要因素”。Wozniak（1987）估计教育年限每增加一年，人们称为创新者的概率就增加3%，即教育程度的增加促进人的创新能力。
第五，教育对人类健康和计划生育有正效应。教育会增加公民健康观念和自我保健意识，降低死亡率，延长生命周期。第36届联合国人口与发展会议报告（2003）指出，就生育水平来看，妇女识字率和文化水平较高的国家比文化水平低的国家低。在妇女受教育程度[20]低的国家，产妇死亡率和5岁以下儿童死亡率较高。此外，教育对计划生育的正效应还体现在：人们的文化程度越高，新增子女成本越高，边际子女收益越低，对子女的性别偏好越小，从而降低了人口需求；文化程度越高，结婚率越低，初婚年龄越迟，婴幼儿的死亡率越[21]低，从而降低了人口的供给。
第六，基础教育收益具有区域外溢性。教育的另一类显著不同的外部收益是教育对其他社区、地区和国家所产生的溢出效应。G·V·布[22]朗和P·M·杰克逊指出，义务教育是典型的空间外溢性地方公共品。一方面，接受义务教育的多数学生主要在本地就业，义务教育的受益者主要是当地政府和居民；另一方面，当地政府无法保证在本辖区受过良好教育的学生不流动到其他辖区。那些生活在没有为教育成本作贡献地区的居民，当一个受过教育的人搬迁到本社区时获得了公共利益，而为教育投入资金的社区却损失了这些收益，结果是一种资金分配的低效率。因此，上级政府应该分担教育成本，甚至只要有移民现象，同样的论点可以作为促使发达国家对发展中国家教育系统进行投入的论据。（二）对义务教育产品属性的不同观点
公共产品与外部性是相关的，公共产品是外部效应的极端情况，但是具有外部性的产品或服务既可以是公共产品或准公共产品，也可能是私人产品。基础教育产品具有较大外部效应，其产品属性又如何？研究者在义务教育产品属性界定上各持己见，大致可以归纳为以下几类：
1.观点一：教育服务是私人产品，义务教育也不例外
教育主要是一种私人物品，它通过提高学生“涉世处事”的能力增加了他们的福利（汉纳斯赫克，1986）。阿特金森和斯蒂格利茨也[23]认为教育是“公共供应的私人产品”。他们认为教育是私人产品，只是从提供效率的角度出发，在现代社会采取了公共提供的方式，因此，就基础教育产品的属性而言，是私人产品。美国经济学家哈维·罗森和范里安等人也坚持认为，教育就是私人产品，但是由政府（或[24]政府参与）提供与生产。
国内学者胡鞍刚（2003）提出类似观点，认为并非由于基础教育是公共产品而实施义务教育，而是由于“实施义务教育而使基础教育成为公共产品”。他认为一种物品的产品属性取决于两种因素，一是自身的性质，二是管理产权的制度安排。“对于具有正外部性，并对社会公平具有重要意义，因而应当为公民普遍享用的物品，政府通过一定制度安排，使之在消费上具有非竞争性和非排他性特点，那么这种物品也可以被称为公共物品，义务教育即属于这样一种制度性公共物品。”因此，基础教育本身是私人产品，只有实施严格意义上的免费供给后，基础教育才成为公共产品。
张学敏（2003）认为，义务教育是一种重要的融合产品（fused goods），集私人产品要素和公共产品要素于一体。作为制度安排的义务教育，具有强烈的公共产品特征；而就义务教育阶段的教育而言，又具有私人产品要素。由政府承担最低限度的投入，属于义务教育制度安排，这将从源头上保证义务教育起码的平等，较充分体现义务教育的公共产品属性；超出最低限度的部分，可看做私人产品，由家庭承担。
2.观点二：义务教育是准公共产品或混合产品
布坎南通过分析教育的消费特点，得出教育是准公共产品的结论[25]。教育经济学家本森（G.S.Benson）也指出，几乎在所有国家，提供教育的部门都包括公立和私立两种。由于可以阻碍那些付不起学费的学生进入特定教育机构，排他性原则很容易得到应用（尽管在较低的年级里很少如此），这样，教育就不是一种纯公共产品。
国内学者袁连生（2003）借用上述观点，认为教育的产品属性不是由其生产或提供方式，而是由其消费特征决定的。教育产品的消费特殊性有直接效用和间接效用之分：从直接效用看，教育具有竞争性和排他性，因而具有私人产品性质；从间接效用看，教育具有部分非竞争性和非排他性，因而具有准公共产品性质。教育的目的主要是获取教育的间接消费效用，因此，应主要依据其间接消费效用，将教育产品不分层次、不分类别地一律界定为准公共产品，义务教育也不例外。龚怡祖（2005）也持同样观点，认为教育的产品属性本不因教育的层次、类别、形式不同而发生改变，现实生活中人们感觉有差别性，其原因在于教育的供给机制有差别。也就是说，是制度安排使教育成为不同的物品。
曹淑江（2004）认为教育是准公共产品，不是由学生就学所具有的非竞争性所致，而是因为人力资本具有外部性、非竞争性和非排他性。之所以建立以政府投资为主的基础教育制度和强制、免费的义务教育制度，正是由于其具有正外部性，是一种接近公共产品的准公共产品。还有一些学者提出，教育的性质界定应是兼具私人产品和公共产品性质的混合产品（吴辉儿、许治，2001）。张翼（2003）也认为教育产品的外部性和消费的直接性使其既具有公共产品意义又具有私人产品性质，属于混合产品。竞争性、排他性越明显，这个层级的教育产品就越具有私人产品属性，反之亦然。也有人指出：过分强调教育的间接消费特征和外部性，就会认为教育是准公共产品；强调个人的直接消费特征和内部性就会认为教育是准私人产品。由于公共经济学对混合品属性细分的量化指标缺失，因此对具有混合品属性的教育进一步区分产品属性已不具独立意义（刘志明，2005）。
3.观点三：义务教育是一种较为典型的公共产品
国内多数学者认为现代基础教育产品是公共产品。厉以宁先生（1999）从教育供给和经费负担方式来确认其产品属性，提出我国现行教育产品有五种类型：具有纯公共产品性质的教育服务，如义务教育；具有公共产品性质的教育服务，如政府投资提供的各类学校教育等；具有准公共产品性质的教育服务，如某个组织为自己的成员设立的学校和培训班等；基本具有纯私人产品性质的教育服务；具有纯私人产品服务的教育服务。政府提供的义务教育应该属于公共产品，得到政府补贴的个人办学者提供的义务教育，则基本具有私人产品的性质，即义务教育因生产者身份不同而具有不同性质。郭伟和（2001）根据公共产品特征的强弱将其分为纯粹公共产品、准公共产品、俱乐部产品和间接（隐形）公共产品。他提出，“间接（隐形）公共产品的直接受益人是竞争性和排他性的，但其间接受益人却是非竞争性和非排他性的。如基础教育，直接受益人是学生，教师讲课只能有限学生享有且能够排斥他人听课，而全民的文化教育水准却事关全民族竞[26]争力的高低，所以基础教育具有间接公共物品的特征”。
持类似观点的还有王善迈（2000）、劳凯声（2002）、盛世明（2003）、杨凤英（2006）等人，他们认为从教育产品消费的外部性和提供方式这两个紧密联系的特征来看，义务教育阶段的学校教育如果是非营利的公共部门免费提供则属于典型的公共产品，如果由市场提供则属于私人产品。王世忠、王一涛（2005）更进一步指出，若政府实行义务教育制度，“免费”向社会公众提供，是公共产品；若由市场提供，以交纳全额学费作为受教育条件，是私人产品；若由政府或其他组织提供，政府只是负担受教育者的部分教育经费，则此种教育是准公共产品。周金玲（2005）认为，学生的学习过程只是基础教育产品的生产过程，只有当学生完成基础教育后，对学生已形成素质的使用过程才是消费过程。所以基础教育产品不是指由教育组织提供的教学服务本身，而是通过学生消化而形成的学生素质。因此，在现代工业化社会中，只有形成的这种素质才是公共产品。
综上所述，国内外研究者对义务教育产品属性的认定，依据不同标准得出不同结论。事实上，由于外部性的存在，不同观点之间并无矛盾，而是互有因果联系。综合教育产品的消费特征和提供方式，较为普遍接受的结论是：教育产品兼有公共消费和私人消费的特点，在不同层次和类型的教育中两者的比重有所区别，产品属性也不同。其中，义务教育更接近公共产品属性，应由政府提供经费，直接组织供给。（三）20世纪后半期经济学界对义务教育制度的争论
如前所述，义务教育的公共产品属性为政府承担义务教育供给责任提供了进一步的理论支撑，使义务教育制度成为公认的具有经济效率的制度安排。制度实行大半个世纪之后，自20世纪60年代开始，经济学界陆续出现一些反思义务教育的言论，并在80年代先后付诸于改革实践，义务教育制度再次成为理论界关注的焦点。
威斯特是最彻底否定义务教育制度的经济学家。他认为，在义务教育推行前的19世纪上半叶，英、美等国已经基本普及基础教育，实践中的强迫教育并没有明显改善学生的入学情况，因此政府干预义[27]务教育的理论不充分。“强迫教育意味着大量的成本，包括空前增长的官僚机构费用，还有减少家庭自由的成本。义务教育不是迎合需求者利益，也不能保证学校最有效率，而是受特殊利益集团、政治家、寻租的官僚的影响，将财富转移给教育者的制度安排”（West，1994）。Mathew J.Brouillette（1999）也指出，义务教育制度是与美国崇尚自由的整个社会制度不符的。
哈耶克、弗里德曼等人在肯定义务教育制度积极作用的同时，也指出其缺陷。哈耶克指出，推行义务教育制度，乃是促使普鲁士经济得以崛起以及后来全德意志经济得以迅速发展的主要原因之一，在美[28]国也是如此。他认为，如果美国没有公立学校制度在其社会中刻意推行那种“美国化”（Americanization）的政策，那么美国就不可能成为一个有效的“种族大熔炉”（meltingpot）。弗里德曼也认为：“19世纪和20世纪初，美国的主要问题不是促进多元化，而是创造一个稳定社会所必要的共同社会价值标准。公立学校在完成这个任务方面具有重要作用。但是义务教育实施的社会环境已经发生变化，因为今天的问题不是强使人们一致，而是受到过多的一致性威胁。我们的问题是扶植多样化，为了做到这一点，另一种替代的制度会比公立学[29]校制度更为有效。”在作为教育立国成功典范的日本，教育学家香山健一也认为：“近代化学校制度在现代化工业先进国家取得了极大的成功。然而这一成功制度的耐用年数已经终结而陈腐化，……为了继承近代化的结果，超越其局限性，学校和教育必须进行面向超工业[30]社会、高度信息社会的根本性改革。”
政府直接提供义务教育效率低下是主张改革的直接原因。效率低下主要源于政府提供的垄断和家长选择权力丧失而造成竞争和激励机制的缺乏，因此提高公立学校的效率措施应是激励社会监督和引入竞争机制（Mathew J.Brouillette，1999；弗里德曼，1986）。然而，Byung-Goo Kang、Kenneth V.Greene（2002）在对改革进行实证分析后认为，尽管增加选择能提高效率，如果衡量教育质量的唯一指标[31]是升学率，更多来自私立学校的竞争也会损害某些产出效率。他们的研究还表明，没有更多从私人选择中取得的后续确定效率，因此对政策设计是否应该加强竞争问题，研究并没有得出一个明显确切的答案。费雪（1996）对基础教育政府提供与私人提供的经济效率进行了比较分析，结论是当考虑到基础教育所承担的社会职能时，由于严重信息不对称和考核的困难，采用政府提供的模式更为可取。
上述西方教育市场化的理论与实践对我国教育领域产生很大影响。国内有关现代义务教育制度研究的大量文献提出，教育行政垄断是教育供给不足、造成中国教育危机的根本性制度原因，要积极培育和开放各种类型的教育市场，彻底打破教育行政性垄断格局，走市场化制度创新之路（王先庆，2001；刘原，2002；李宝元，2004；任南，2004；袁华明、邓芸，2006）。也有学者如文东茅（2006），围绕国内择校问题指出，强制就近入学与以钱择校一样会导致教育机会不均等，而以均衡化、多样化为基础，免费的、更自由的择校制度则是保护弱势群体受教育机会的基本途径。王丽、王善迈（2005）通过分析中国现阶段义务教育择校行为的成因和弊端，指出如何规范择校行为是一个两难问题。向小辉（2005）、王霞（2006）等人提出应在义务教育阶段实行教育券制度，由学生（家庭）自由选择学校，促进学校间的良性竞争和教育公平，提高整体教育质量，并主张在个别地区率先付诸于实践。也有学者针对公立学校比私立学校效率低的观点，指出：与私立学校可以选择学生不同，公立学校承担着更多的社会责任，确实是每一个儿童——不论经济收入高低、学习能力大小——受教育权利的保障。即使不是最好的保障，也是最基本的保障（史静寰，2001）。三、基础教育评价制度的相关研究
在基础教育推进的过程中，作为提高教育质量的重要手段，教育评价占有重要地位。教育评价有两种方式，一种是督学制，另一种是绩效评价。督学制方式伴随公立学校制度而产生，目的是监督教师，防止他们懒倦。而教育绩效评价直到20世纪80年代后才陆续产生。教育评价理论最早产生于美国，以泰勒的行为目标模式和斯塔弗尔比[32]姆的CIPP模式为代表。泰勒认为，教育评价就是衡量实际活动达到教育目标的程度，测验是手段。他以目标为中心，把教育方案、计划和目标，用学生的行为化成就来表示，并把这一行为目标作为控制教育活动、评价教育成败的主要依据。CIPP评价模式又称决策型模式，以决策为中心，把背景、输入、过程、结果结合起来，形成一种有序的综合教育评价。此外，斯克里芬的形成性评价理论，斯塔克等人的应答评价模型，也比较有代表性。综合基础教育评价制度的近期发展，相关研究和实践主要集中在以下方面：（一）对质量的关注成为基础教育评价的重点
近年来，基础教育评价越来越关注教育质量。联合国的“宗迪恩宣言（1990）”和“达喀尔行动框架（2000）”都认为，教育质量是[33]全民教育能否实现的首要决定因素。联合国教科文组织于2004年底公布《全球全民教育检测报告2005》，主张进一步推动教育质量指标体系的建立，指出：“如果在所谓的学校中没有真正的教育，仅用儿童填满学校的空间甚至不能达成数量的目标。将受教育的年限等同于发生在学校中的学习过程及其所导致的结果，无论在实践中还是在[34]理论上都是值得怀疑的。”
对义务教育质量进行评价已是世界通行的做法，且已成为许多国家的政府行为。如早在1969年，美国国家教育统计中心就设置了全国教育进展评估机构（NAEP），以评价4年级、8年级、12年级学生在阅读与写作、科学、数学等领域的学业成就和学习能力，据此客观分析与描述美国学生的学习状况。2001年布什政府的“不让一个孩子掉队”法案，以提高教育质量为核心目标，视评价为重要手段。目前美国许多州都在试图运用“绩效责任制”，制定明确的成就指标来监控、评估学校教育质量。英国政府在1988年《教育改革法》颁布后，采取了一系列措施监控教育质量，如对7岁、11岁、14岁的学生进行定期测试，每四年对学校进行一次教学质量监督评估，并将结果公开；先后成立“教育标准办公室”（OFSTED）和“教育证书与课程管理局”（QCA），专业从事对基础教育质量的评价和监测。韩国也在1998年成立了课程与评价研究所（KICE），着重对6年级、9年级、10年级学生的韩语、数学、社会、科学和英语进行学习质量评估检测。（二）不断完善的教育评价指标体系
目前，国际国内的各类教育评价指标体系丰富、繁多，已相对发展成熟，分别从不同层次和角度展开评价。归纳起来，国际主流教育评价指标体系主要有四大类。
第一，教育统计指标体系。发展比较完备、最具代表性的教育统计指标体系是UNESCO统计局与各国统计部门协作编制的“联合国教科文组织统计年鉴”，由参考表、各级教育总结表、各级教育分级统计和教育经费四个部分构成。此类统计指标体系主要依据各国官方填报的问卷调查表、专项调查、官方报告等所提供的系列客观统计数据，能大致反映出每年各洲、各国、各级教育的发展状况，是进行横向国际比较和纵向了解教育发展趋势的丰富参考资源。但是作为世界性的大规模数据统计，无法从微观角度对各国教育进行深入分析和概括，仍需各国依据自身情况来制定相应的评价指标体系对教育质量进行对比和评估。
第二，教育发展性评价指标体系。比较著名的有OECD、世界银行、美国、八国集团和UNESCO的教育发展指标体系。其中最具权威和广泛使用的是OECD体系，该体系通过对教育人口和社会经济关系、教育经费投入、教育人力投入、教育机会、毕业生供给、学生学习成绩、教育水平以及把投入转化为产出的“教育过程”等方面的系统考察，较完整呈现一国教育发展概况。体系采用CIPP（背景—投入—过程—产出）分析模式。以2003年为例，共有7类41个指标。OECD教育发展指标体系重视教育的社会、经济背景影响，侧重于从投入—产出角度来衡量教育的效益，能为各国政府制定有关教育政策、监控教育发展提供宝贵信息。但这是一种从大教育观视角对整个教育过程进行的检测和对其发展进行的宏观分析，并没有对某一具体教育阶段进行衡量与评估。
此外，OECD还开发研究了“国际学生评价项目”（PISA, the Programme for International Student Assessment），对人力资本进行直接测量和评价，通过规范、科学设计和严格控制的标准化施测来评价学生质量。PISA自2000年开始，以每三年为一轮，为期九年。通过测试和比较各参与国15岁学生在阅读、数学和科学等方面应用其知识、技能解决问题的能力，达到各国协作监控教育质量的目的。PISA将各参与国的测试结果汇总分析，并且利用各种背景信息进行结果解释，有助于对各国的教育质量现状进行直接比较。这种比较会显露国家间教育质量差距，必然引发各国政府对教育质量的思考和重视。
第三，质量认证体系。近年来，世界各地都兴起了一股质量认证的热潮，比较著名的认证体系有国际质量标准ISO9000，美国的Q90，欧洲的EN29000等。其中，ISO9000族标准已逐渐渗入中国的各行各业，包括教育领域。ISO9000族标准是“国际标准化组织”（ISO）颁布各行业通用的质量管理、保证系列标准，目前已被世界90多个国家和地区采用。应用于基础教育行业，一般从七个方面进行评估与认证：教育系统的组织和结构；教育财政及经费来源；课程学习、资源与评估；教师及其职业培训与支持；教育行政与管理及教育计划的制订；教育与社区关系；其他一些容易忽视的方面，如教育研究与改革进展等。质量认证的各环节都必须按科学标准程序规范操作，是一种全面进入、全员参与、全程控制，具有群众监督和高透明度的民主管理措施。但这类质量认证单纯视教育为一种产业，其产品不是学生，而是教育服务，因此认证与评估更多是促进教育服务质量而非整体教育质量的提高。
第四，高质量教育评估。目前在国际上较有影响的是英国“教育标准局”（OFSTED）和美国“高质量教育评估委员会”。OFSTED于1993年建立，是英国皇家督学团的工作机构，属于非政府序列的政府部门，目的是加强中央政府对全国教育质量的监控。OFSTED认为反映教育质量好坏除学生学业表现外，学校的资金使用效益、教师素质、学校管理及社会和文化发展状况等也是非常重要的因素。美国“高质量教育评估委员会”曾于1983年提交《国家处在危机中，教育改革势在必行》的著名报告，提出“高质量教育”的概念与目标。委员会由众多教育专家组成，认为评价教育质量高低除学业成就外，还要考虑“学校目标、课程、教师、教材和教育技术”五大外部因素。此外，该委员会特别重视社会评价，认为衡量教育质量的最重要标准是培养出的学生是否适应社会需要，主要从三方面得到反映：家长评价、工商部门评价以及学生自己的评价。
就中国国内基础教育评价现状来看，从中央到地方都已建立起较为系统的义务教育督导评价指标体系，但是针对教育质量的评价指标较单一，无法全面反映质量状况。对影响教育质量诸因素的评价标准和要求也比较泛化，缺乏统一标准和规则，无法比较国际、国内不同地区义务教育发展水平和质量高低。因此，中国亟须建立一套与国际接轨、更全面、更具可比性的高质量义务教育评价指标体系。对此，近年来国内有学者提出，应分别建立国家级和省级义务教育质量检测体系，在现有课程标准基础上制定表现标准体系；选择检测工具，建立检测题库；确定检测科目和样本选择规则；以省为分析单元发布全国性检测报告，以检测结果为依据向政府部门提供决策建议；建立一套由命题—取样—检测—反馈—问责环节所构成的完整实施程序（崔允漷、王少非，2006）。四、公共支出绩效管理的相关研究
自20世纪70年代末开始，迫于财政压力以及纳税人要求改革政府管理方式和资源配置效果的强烈愿望，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动，即“新公共管理运动”（New Public Management）。其中一项重要改革措施就是引入“结果导向”的绩效管理理念，建立起以政府公共支出绩效评价为基础的绩效预算制度。（一）新公共管理理论和实践
20世纪60年代后期，以弗雷德里克森（H.G.Friderickson）为代表的“新公共行政学”发展了社会公平论，认为公共行政的核心价值是社会公平，主张将“效率至上”转为“公平至上”；强调公共行政变革的终极目标是建立民主行政模型；强调公共行政的顾客导向，将[35]顾客需求作为政府公共部门存在、发展的前提和应遵循的目标。新公共行政学扩大了行政学研究的视野，对西方国家政府改革实践产生广泛影响；特别是顾客导向的理论观点奠定了当代公共管理基本理念的雏形和绩效管理的理论基础。
20世纪70年代，普雷斯曼（Jeffrey L.Pressman）和韦达夫斯基（Aaron Wildavsky）等人开始谋求政策科学、政策分析与公共行政相结合，使政策科学与政策分析，不再重点研究机构，转而重点研究政策执行和公共项目。这种转移对公共管理发展具有重要意义，正如凯特尔（Donald F.Kettl）所说，政策执行研究将问题的焦点由组织，特别是由结构与过程转移到公共项目及其所产生的结果上。这样，就使得绩效管理问题成为公共行政中人们所关注的焦点问题。同时，政策执行研究以政治学、社会学、经济学和心理学等学科为基础进行跨学科研究，各学科之间相互交叉、相互渗透，导致多元的综合研究方式出现，强调综合运用各学科理论来解决政府管理中实际存在的问题，为公共管理研究与发展提供了新的方法。例如，戴维·奥斯本（David Osborne）、特德·盖布勒（Ted Gaebler）主张将企业经营的成功管理方法移植到政府公共部门，主张政府也应引入竞争机制、树立顾客意识、视服务对象为上帝，从而形成“企业家政府理论”。胡德（Hood）也提出，政府管理应以市场或顾客为导向，通过界定政府绩效目标、[36]测量与评估政府绩效实行绩效管理，以提高服务质量和有效性。自此，绩效管理成为公共管理不同理论派别的共同主张。
德温·休斯（D.Hughes）在《新公共管理》一书中认为，自20世纪90年代开始，一项新的公共部门管理模式出现在大部分先进国家[37]。新模式有不同叫法，如管理主义、新公共管理、市场导向的公共行政、后官僚典范或企业型政府等，尽管名称各异，但基本上描述同一现象。经合组织（OECD）1995年度的公共管理发展报告《转变中的治理：OECD国家的公共管理改革》指出：经合组织国家的公共管理改革已经将“管理主义”（Managerialism）或“新公共管理”（New Public Management）作为共同议事日程，以采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征，以追求“3E”（Economy, Efficiency, Effectiveness即经济、效率和效果）为目标。
受上述主张的影响，西方各国根据本国实际，纷纷制定“政府再造”方案，通过推行公共支出绩效管理，促使政府由传统“管理型政府”改革为“服务型政府”。绩效管理开始广泛渗透到公共管理的各个角落，成为政府工作不可或缺的重要组成部分。这一运动起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并迅速扩展到其他西方国家乃至全世界。“新公共管理并不是由英国单独发展起来，而是70年代以后公共[38]管理领域中出现的一种显著的国际性趋势”，如美国的“企业化政府”改革运动、奥地利的“行政管理计划”、丹麦的“公营部门现代化计划”、法国的“革新公共行政计划”、希腊的“行政现代化计划”、葡萄牙的“公共选择计划”、澳大利亚的“财政管理改进计划”等。（二）国外政府绩效管理的相关研究
在全球新公共管理思潮的影响下，一些应用于私营部门的管理工具也逐渐被运用到公共部门中，目的在于提高公共组织绩效（Logotri，2001）。现代公共管理改革对绩效与省钱同等重视（艾琳·卡马克，2002）。为了满足公众对政府公信力（Account ability）和公共服务质量、效率和效益等的要求，西方国家各级政府开始关注并开始进行绩效改革（Hood，1995）。绩效改革主要包括两个层面：绩效测量和绩效管理（Metzenbaum，1998）。一般认为，绩效测量是在20世纪80年代初，总结70年代战略计划经验基础上开始的（Boland Fowler，2000）；绩效管理则作为一项整合了绩效测量的系统化改革，受到80年代后期“政府再造”运动的影响（Osbourne＆Oaebler，1992）。目前为止，世界上已经有50多个国家和地区采用了绩效管理模式。其中，经合组织成员国都已开展了政府绩效管理，改革最初由澳大利亚和新西兰发起，90年代相继推广到英国、瑞典、美国、奥地利、德国和瑞士等国（OECD，绩效治理，2004）。相关研究可归纳为以下几方面：
1.绩效和政府绩效
Otley（1999）认为，绩效是指工作的过程及其达到的结果，Be-mardin（1992）进一步主张结果应该是绩效管理的核心。Campbell（1990）则认为，绩效是一种行为特征表现。对此，国外也有其他学者持相同看法，认为绩效管理应更关注行为本身，而不仅是那些由行为引起的结果（Murphy＆Clevelen，1991；Latham，1986）。这两种截然不同的定义引发了对绩效框架的争论，即绩效究竟是行为，还是结果，或是包含了两者。Mwita（2000）认为绩效应是一个综合的概念，包含行为、产出和结果三个因素。Bernadin（1984）等人也认为绩效是工作、行动或行为在某个时期产生的结果记录。
关于政府绩效的界定，Barrow（1992）认为，政府绩效应涉及两个维度：总体成果和净产出、输入和过程变量；Rogers（1990）则提出了政府绩效的双维模型：内部/外部、员工/制度，他进一步提出政府绩效的四种类型：员工参与和发展（员工/内部），稳定和控制能力（制度/内部），目标设定和产出（制度/外部），适应力和响应力（员工/外部）。Boyne等人（2003）在研究新公共管理及其影响时，提出公共组织绩效包括响应力、效率和公平，Pollitt（2000）持有相似观点，但他的标准更加宽泛，包括节约、过程改善、效率提高、效益增加、整体的能力/灵活性/反应力增加等。这些争论，主要集中于企业的绩效概念和绩效评价上。
在政府绩效管理方面，Phillips（2004）提出新的政府绩效模型，该模型有效益、效率和影响三个因素，效益是实际产出和预期目标的比较，效率是指产出的资源消耗率，影响是指产出对社会福利、经济发展和环境质量等的宏观影响。Hoogenboezem（2004）也持相似观点，认为政府绩效分为内部指标和外部指标两部分，内部指标是指组织的产出，指标数据清晰、易于测量和分析；而外部指标则反映了行政管理的更大目标，难以评价。
在所有研究成果中，有两个模型更为引人关注。一是Fitzgerald（1991）提出的政府绩效六维度模型，包括决定因素和结果因素两个层次。结果因素又称为初级目标，包括效益和财务成功；决定因素又称为次级目标，包含质量、灵活性、资源利用和创新。二是Kaplan和Norton（1992）设计的平衡记分卡，包含了财务、顾客、内部过程、创新和学习四个维度。在所有这些模型中，平衡记分卡在实践中得到了最广泛的应用。尽管这一工具最初应用在商业领域，但也一样能应用在公共组织中，尽管在政府部门的应用还不是非常多（Whittaker，2004）。
2.绩效管理和政府绩效管理
西方发达国家有关绩效管理的研究已经相当成熟，在实践上也做过许多有益探讨。从20世纪20—30年代起，绩效管理首先被运用于企业人力资源管理，20世纪70年代以后形成体系，管理对象也扩展为组织、团队、员工三个层次。绩效管理在企业中的成功运用为政府绩效管理提供了相应方法论，也使政府在进行自身改革时看到了借鉴的必要。但政府毕竟不是企业，两者组织性质不同，管理目的不同，运作方式不同，评价形式和标准也会不同。“绩效管理”是组织管理、绩效信息、评估、绩效监控、评价和绩效报告的整合（DECD，1995）。Jackson和Broom（1999）等人认为，政府绩效管理是评价公共活动是否达到利益相关者预期的一种手段；Rogers（1994）指出绩效管理是连接了个体绩效和组织战略的整合过程；Edis（1995）则认为那些整合的、系统的旨在提高组织绩效的手段都可以被称为绩效管理。Bennett和Hill（2001）指出绩效管理包含了“战略计划、绩效测量、绩效评估、绩效预算过程”；Whittaker（2003）也认为绩效管理由战略计划、目标设置和执行管理组成。Bo-land和Fowler（2000）认为绩效管理涉及“绩效测量、绩效指标、绩效评估和质量控制”，其他的研究者（如Bouckaere，1993；Wholey＆Hatry，1992；Kravchuk＆Schack，1996；Wholey，1999）则认为绩效管理是“绩效测量、测量选择和基准测量等”的组合。Brown（1996）提出了建立绩效管理系统的支持性条件，包括领导承诺、责任感意识、战略分配、接受过培训的员工、有效的沟通、积极可测量的战略，多方的参与，合理化组织结构，发展多样化的测量工具，考虑顾客关系，为每个使用者提供详细信息，定期回顾与更新测量，考虑自上而下和自下而上的结构特征，防止信息过度。
有些研究者根据绩效管理的过程提出了政府绩效管理模型：Mwita（2000）提出包括使命陈述、战略和计划、行动计划、绩效认知和管理信息系统等维度的五因素模型。Landrum和Baker（2004）则在对美国公共卫生部门的绩效管理调查中提出包含绩效标准、绩效测量、发展报告和质量改进的四因素模型。关于建立有效政府绩效管理系统的原则，Tat-Kei Ho和Coates（2002）认为公众参与非常重要，即需要公民、选举的官员、公务员等共同合作来构建有效的绩效管理系统。
3.政府绩效管理的作用
新公共管理理论认为绩效测量有助于提高公众对公共组织公信力的评价（Epstein，1988；GASB，1994；Ammons，1995；Holzer＆Halachmi，1996；Benowitz＆Schein，1996），认为公共组织可以通过绩效管理来增进公众信心，并重建公共组织在公众中的形象（Ber-stein，2000）。OInner和Larcker（1998）认为绩效管理有助于改善决策过程；Hoogenboezem（2004）指出，绩效管理使政府可以对那些没有达到目标的公共部门作出相应惩罚，以提高公共服务质量。Mer-cer（2004）则认为一个有效的绩效管理系统有利于优化政府行政和支持功能，并使目标最大化和成本最小化。Jackson和Broom（1999）指出绩效管理为向利益相关者发布有关公共服务进程的信息提供了一种平台。Binnendijk（2001）提出了绩效管理系统的两大功能，一是保证管理者更负责任，二是改善管理流程。
在肯定政府绩效管理作用的同时，西方理论界也认为目前对于新公共管理本身及绩效管理的研究存在缺陷，如效果缺乏足够的实证数据验证等（Christensen＆Yoshimi，2003；Berstein，2000）。Propper和Wilson（2003）则认为由于检验其效度需要一个长期的过程，使得有任期的政治家不愿承担这个需要花费大量金钱的任务。因此，Forbes（2004）指出尽管绩效管理改革已风靡世界，但是目前在研究绩效管理与政府绩效关系方面所做的努力还不够。（三）国外公共支出绩效评价的相关研究与实践
公共支出绩效评价是化解公众压力和财政需求无限性与供给有限性尖锐矛盾的结果。西方国家对公共支出绩效评价的研究，与政府管理模式改变密切相关。在传统行政模式下，早期研究认为，公共组织与私人组织在管理方法上没有本质区别，因而普遍的效率原则对政府和企业都是适用的。如20世纪初，美国学者哈林顿·埃默森提出著名的“12条效率原则”，在公共行政领域也同样备受青睐。“二战”结束到20世纪70年代，由于政府规模不断扩张，绩效问题日益引起关注。赫伯特·西蒙等人对行政效率改进和评估提出了很多建议，这些思想在克拉伦斯·里德利和赫伯特·西蒙的《市政活动的评价》（1938年）以及《管理行为——管理组织决策过程的研究》（1947年）等著作中得到集中体现。但是，在传统行政模式下，行政作为执行工具而存在，其效率更多关注行政资源投入及行政程序的合理性，而很少关注最终结果的好坏。休斯认为原因是“我们过去曾假设官僚组织会自然而然地产生结果，故无须任何明确的测量”。
随着20世纪80年代以来新公共管理运动和政府再造运动的兴起，绩效评价日益成为西方各国行政改革的重要组成部分。对公共财政支出的绩效研究也进入以“绩效途径”取代传统“效率途径”的全新阶段，绩效评价方法作为一种新型的效率改进技术，应用越来越广泛，成为当今政府部门“管理工具箱”中的一件有力武器。
斯图亚特和莱森（1988）认为，“新公共管理”的实质是从传统的“公正与合理”模型向“政策与业绩”模型的转变，即以一种适当评价方式将“政策”与“合理性”以及“公正”与“业绩”完整地有机结合在一起。萨尔瓦托雷·斯基亚沃-坎波和丹尼尔·托马西（2001）指出，近年来，少数发达国家和发展中国家已经越来越多的在管理实践和制定、实施公共支出计划中使用“绩效”指标，采用这种做法的部分原因是为了克服庞大的官僚部门反应迟钝的问题。马克·霍哲（2000）在《公共部门业绩评估与改善》一文中提出一个良好的评估和业绩改善体系应当包括七个步骤：鉴别项目；陈述目标；选择指标；设计标准；监督结果；报告业绩；使用结果。萨尔瓦托雷·斯基亚沃-坎波和丹尼尔·托马西（2001）在《公共支出管理》一书中，提出业绩标准和指标之间的层级结构及其相互关系，还提出业绩评价中“基准设定”的地位，并强调产出指标最适合于那些在政府机构产出与理想产出之间具有直接、密切关系的部门。
20世纪80年代初，英国效率小组建议在政府财务管理中设立“经济”、“效率”、“效益”的“3E”标准体系，以取代传统的效率标准（如财务、会计指标等）。不久，英国审计委员会（The Audit Commis-sion）又将“3E”标准纳入绩效审计框架，并运用于公共支[39]出管理实践中。“3E”逐渐成为各国实施公共支出绩效评价的基本原则。由于各国政体和管理体制不同，具体的绩效评价执行模式也存在明显差异，但是在绩效评价指标的设计上，各国普遍遵循“SMART”标准，重点对政府部门绩效目标制定的合理性和明确性、公共支出的合理性和规范性、计划/项目完成结果及其持续影响力以及资源配置的合理性和有效性等进行考评，并将绩效考评结果反馈各相关部门，作为各部门编制下一年度绩效计划和预算的重要依据。
经过几十年的实践，美国等西方国家对于公共财政支出绩效评价制度的内容、范围、指标设计、评价方法和步骤都已进行了深入讨论和研究。1949年，美国首次提出绩效预算（Performance Budge-ting），开始在预算编制中强调产出而不是投入，将成本融入公共财政领域。此后，尼克松、卡特、里根和克林顿时期，继续围绕如何提高政府效率与效益，进行了一系列预算管理改革。以绩效预算为核心的“政府革命”，使美国政府在实现国家目标、促进经济持续增长上取得良好效果，也促使其他发达国家如澳大利亚、加拿大等开始纷纷效仿。（四）国内相关研究与实践
政府绩效管理在我国仍处于理论准备和可行性调研阶段，实践也只是开始少数项目试点或地区试点。近几年来，伴随国内公共财政和公共预算改革的进程，相关研究越来越多，多数涉及对国外成功经验与做法的介绍、对政府绩效管理改革的理论及现实意义阐述（陈捷，2003；刘文俭、王振海，2004；李有智，2005；张宪法，2005）、可行性分析（徐双敏，2003），或对相关概念的确切含义理解（贾康、白景明，2005）。随着改革不断深入，绩效概念更多引入中国政府管理领域，许多学者开始就公共支出绩效评价的具体内容和指标设计进行研究（刘汉屏、周谓兵，2000；刘雅琼，2003；陈学安，2003；陆庆平，2003；安秀梅，2005；吴素芳，2005；王敏，2005；茆英娥，2005；张晓红，2006）。
丛树海教授等人（2005）从绩效评价的内涵出发，根据公共支出绩效评价自身的特殊性，构建了一套能全面有效度量一般公共支出绩效的指标体系。整个指标体系共分两个层次，第一层次包括投入、过程、产出和结果等四类初始指标；第二层次包括效益性、效率性和[40]有效性等三类终极指标。贾康、白景明等人（“我国推行财政支出绩效考评研究”课题组，2006）通过借鉴美国、澳大利亚、新西兰等国的经验做法，对在我国构建政府绩效评价体系的重要性及如何构[41]建提出具体建议。
马国贤教授在《政府绩效管理》一书中，从对政府的本质认识着手，提出“政府绩效管理是公共管理领域的制度创新，其原理和方法论不同于传统财政学，要弄清它就必须先研究财政效率问题。财政效率是对政府本质认识的回归，是建设廉洁高效政府的关键，也是深化公共财政改革的核心”，并在此基础上将政府绩效管理原理归结为“一观三论”，即“花钱买服务、效果”的预算观、“公共委托—代理”[42]论、“目标—结果导向”管理论和为“顾客”服务论。刘旭涛（2005）、郭济（2005）、孟华（2006）、卓越（2006）等人也先后出版专著，在借鉴国外经验做法的基础上，对政府绩效管理或绩效评估进行专门研究。
从改革实践来看，我国自改革开放后开始关注财政效益，通过成本—效益分析法、最低费用选择法、因素分析法等评价方法的实践，初步引入并形成中国财政支出绩效评价框架，先后开展了行政事业单位财务分析评价、国有企业绩效评价、财政投资项目后评价及财政支出绩效评价地方试点等项工作。2001年，湖北省财政厅根据财政部的安排，率先在恩施土家族自治州选择5家行政事业单位进行评价试点；从2002年开始，又在全省范围内扩大试点，河北、湖南、福建等省也开始进行小规模试点；2004年，全国首家省级财政支出绩效评价机构在广东设立。2005年财政部制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》，开展对部门预算支出的绩效考评和财政资金使用效益的追踪问效。近年来，部分地方政府和财政部门结合自身实际情况，纷纷开始公共支出绩效管理的实践摸索。自2003年广东、江苏、河南等省率先试点以来，目前全国已有12个省级财政厅局设立了专职从事绩效评价工作的机构处室，广东、河南、江苏、浙江等省还将绩效评价机构延伸到地市一级，按照“先简后繁，先易后难，由点及面”原则稳步推进改革，并已形成“广东模式”、“江苏模式”、“浙江模式”和“浦东模式”等几类典型模式。这些工作，对传播政府“绩效”理念，推动政府管理由传统管理模式向绩效管理模式转变起到了重要作用。五、义务教育支出绩效评价相关研究
受“新公共管理思潮”影响，各国政府部门开始日益关注教育质量和教育支出绩效。将义务教育发展的重点由较低层次的“普及式”公平，转向以学生获得均等教育服务为特征的较高层次教育公平，并越来越强调要使学生取得“合格”的教育质量。而义务教育的庞大支出，以及人民的高额税收负担，也使社会各界对政府义务教育支出所取得的效果提出质疑。为平息各方不满，提高义务教育质量，各国政府纷纷引入绩效技术，制定法律、法规及政策，以期能提高公共教育支出效率，改善教育质量。（一）义务教育绩效责任制度
在义务教育绩效管理的相关文献中，出现频率最多的是有关“义务教育绩效责任制度”的文章，国内也有的译为“教育问责制”。教育问责最早始于20世纪70年代的美国，是为了回应家长对基础教育不满而产生的。
里昂·莱森格（Leon Lessinger，1972）指出，日益增长的教育成本、少数儿童低下的学习成绩以及大规模的联邦教育补偿计划正是实施教育问责制的主要原因。谈及教育问责制存在的前提与假设，莱森格在《每个儿童都是赢家：教育问责制》引言中阐述了教育过程中隐含的三种权利：（1）每个儿童都有权被教授基本知识技能以成为有生产效能的社会成员；（2）纳税人有权知晓教育花费所产生的效果；（3）学校人事部门有权从社区选拨人才。此外，他还补充说明，教育规划者必须将需要完成的事情具体化，以便于单独审计与核查。
1970年，尼克松总统在向国会的教育通报中指出：“基于这些考虑，我们得出一个新的概念：问责。所有的教育者和管理者都应当就工作实绩接受问责。”在此背景下，政府、家长纷纷要求就学生学业成绩等对学校进行问责，并追究无法完成预定目标的学校责任（Peter Sheldrake＆R.Linke，1979）。
奥尔松和理查得松（1972）认为：“教育问责制指的是这样一种过程，期望组织里每一成员依据具体计划做具体事情，依照固定的时间表达到实在绩效。问责是计划中的，目的是确保组织里的每个成员发挥最大作用。”莱森格（1973）认为，“问责制”在教育领域表现为对学生教育成就的评估；将学生的学业成就与州、社区的教育目标相联系，与社区内家长、教师、纳税人及市民的期望相联系。大卫·巴比（1974）认为：“教育问责制是对与产品相关的价值进行问责，而在教育中，产品就是博学的学生。为了让学生学业有成，必须强调问责制。”黑尔和罗宾认为：“在多数情况下，教育问责是指委托人与代理人之间的关系；委托人需要别人完成某项工作并支付报酬，代理人接受完成该项工作的责任以换取某种形式的报酬。在这里委托人[43]是赋予学校责任的人，代理人是校长与教师。”切潘德拉和威尔克认为：“教育问责制这一术语倾向于培养学生所花费的成本或培养的学生素质是可以明确测量的。”此外，问责制还暗示着惩罚与奖赏，[44]没有奖惩的问责制只能是一纸空文（P.R.Chippendale＆P.V.Wilkes，1977）。
中国台湾学者吴清山认为，教育问责制主要从职责、指标、表现、评估及奖惩五个方面来表现。其中，职责是第一要素，要确定上级教育主管部门在政策制定和经费提供方面的职责以及校长、教师和家长各自的职责等；为便于执行职责，必须建立指标作为评判的依据，以明晰各方距离指标还差多远；之后需要收集履行责任表现的资料，作为下一步评估的基础；评估依据相关人员的表现资料，评估主体为委托的专家小组；根据评估结果的优劣对相关人员进行奖惩，对不合格[45]的学校可能强迫其再造或减少补助。（二）义务教育支出绩效评价
G. S.本森认为，教育财政关心的问题是教育经费的动员、分配和使用，即经费的来源渠道是什么，各占多大比例；经费使用在什么地方；采用什么方式分配教育经费；其遵循的原则是充足、公平和效[46]率。20世纪80年代，美国公立中小学教育开始更多关注教育质量，特别是学生学业成就等教育效果，并尝试将教育投入与产出、结果联系起来。单纯从投入角度考虑财政公平逐步被联系投入和产出的财政充足所取代，即要求各州财政需为州内普通公立中小学校提供充足的教育资源，同时为特殊需要的学生提供额外资源，使得每一学生[47]都能够达到州规定的成绩标准。
公共教育财政政策理念的上述转变，对基础教育支出绩效评价提出客观要求。近年来，美国各州正在积极建立基础教育宏观评估体系，以便形成确保教育质量得以维持和不断提高的有效公共支出机制。2001年，美国出台“不让一个儿童落后法案”（简称NCLB法案）的教改蓝图，对取得联邦经费补助的州、学区及学校提出绩效评价要求，自此，教育绩效责任制依法在全美强制推行。与美国相类似，法国、澳大利亚、新西兰等国政府也相继对公共教育支出实行不同程度的绩效管理，并取得显著成效。
公共教育支出绩效评价在西方国家已形成长效机制，而在我国还属新生事物。具体到义务教育支出绩效管理方面的研究，相关文献比较少。早期研究更多涉及教育直接产出与教育直接成本相关性的分析，这些研究通常在假定产出（学生）质量合格的情况下，研究一定投入下的产出最大化或一定产出下的投入（成本）最小化问题。如王善迈（1996）在《教育投入与产出研究》一书中，假定教育产出及学生质量相同，对教育效率的评价指标体系和计算方法做了系统总结。张盛仁、雷万鹏（1998）利用再分配效率、使用效率和外部效率三项指标，分别从投入—过程—产出角度衡量义务教育投资效率。高如峰（2002）则选取义务教育效益系数（净入学率与毛入学率之比）以及生师比等义务教育内部效益指标，分析义务教育投资效率。近几年来，一些学者开始结合中国国情，尝试设计义务教育支出绩效评价指标体系（吕春建、汪兴权，2004；王敏，2005；马培祥，2005；施伟国、赵云红，2005；王健，2006；任晓辉，2007）。
在我国，公共支出绩效评价刚刚开始地方试点或项目试点，具体到义务教育支出绩效评价实践，更是一项具有创新意义的工作。为促进绩效评价在教育财政的应用，财政部于2003年下发《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》，但是属于项目支出绩效评价，对于义务教育支出经常性财政支出评价，至今尚无统一制度出台。近年来，鉴于家长对义务教育质量的关注程度日益提高，考虑到义务教育支出在地方经常性财政支出中所占比重较大，义务教育支出绩效开始引起各地财政部门重视。在各地自行组织的绩效评价试点中，大部分选择义务教育支出作为绩效评价工作的起点，如湖北恩施、江苏无锡、辽宁等地，各试点地区依据绩效原理设计评价指标体系并组织实施，取得了一定成效。[1]〔英〕约翰·穆勒：《政治经济学原理》，商务印书馆1997年版，第544页。[2]〔英〕亚当·斯密：《国富论》（下），陕西人民出版社2001年版，第853页。[3]转引自《美“绝不让一个孩子落伍”法案“实施要点”》，《国家教育发展研究中心研究动态》，2001年第2期（总199期）。[4]〔英〕约翰·穆勒：《政治经济学原理》，商务印书馆1997年版，第547页。[5]〔英〕亚当·斯密：《国富论》（下），陕西人民出版社2001年版，第850页。[6]〔法〕萨伊：《政治经济学概论》，商务印书馆1982年版，第488页。[7]〔英〕约翰·穆勒：《政治经济学原理》，商务印书馆1997年版，第546页。[8]〔英〕亚当·斯密：《国富论》（下），陕西人民出版社2001年版，第851页。[9]〔英〕约翰·穆勒：《政治经济学原理》，商务印书馆1997年版，第546页。[10]〔日〕福泽渝吉：《文明论概略》，商务印书馆1959年版。[11]《现代西方资产阶级教育思想流派论著选》，人民教育出版社1980年版，第158页。[12]L.A.Cremin，1961，The Transform ation of the School：Progressvism in Amer-ican Education，1876—1957，New York：Alfred Knopf.[13]杜祖贻：《杜威论教育与民主主义》，人民教育出版社2003年版。[14]《资本论》第一卷第533—535页。[15]桑贾伊·普拉丹：《公共支出分析的基本方法》，中国财政经济出版社2000年版。[16]The Stateof America’s Children（2001 Edition），http：//www.racematters.org/state of americas children.htm, The Children’s Defense Fund.[17]蒋洪：《财政学》，高等教育出版社2000年版，第117页。[18]1979，Why Growth Rates Differ：Postwar Experience in the Nine Western Coun-tries, Washington, DC, Brookdngs Institution.Denison, EF.[19]Ibid.[20]《联合国新闻稿》，2003年3月27日。[21]蒋洪：《财政学》，高等教育出版社2000年版，第118页。[22]G·V·布朗，P·M·杰克逊：《公共部门经济学》（第四版），中国人民大学出版社2000年版。[23]安东尼·B·阿特金森，约瑟夫·E·斯蒂格利茨：《公共经济学》，上海三联书店1992年版，第637页。[24]哈维·S·罗森：《财政学》，中国人民大学出版社2000年版。[25]詹姆斯·M·布坎南：《公共财政》，中国财政经济出版社1991年版，第22页。[26]郭伟和：《福利经济学》，经济管理出版社2001年版，第75页。[27]EG WEST，1994，Education without the State, Economic Affairs, October.[28]〔英〕F·A·哈耶克：《自由秩序原理》，三联书店1997年版。[29]〔美〕米尔顿·弗里德曼：《资本主义与自由》，商务印书馆1986年版，第165页。[30]〔日〕香山健一：《为了自由的教育改革》，高等教育出版社1990年版，第8页。[31]Byung-Goo Kang, Kenneth V.Greene，2002，The Effects of Monitoring and Competition on Public Education Outputs：A Stochastic Frontier Approach, Public Finance Review, Vol.30，No.1，3-26.[32]王琰春：《西方教育评价观的演进及启示》，http：//www.edu.cn/20020207/3020047_1.shtml。[33]崔允漷：《试论建立国家义务教育质量检测体系的价值》，《教育发展研究》，2006年第3期，第2页。[34]UNESCO, EFAGlobal Monitoring Report2005，http：//portal.unesco.org/edu-cation/en/ev.php-URL_LD.[35]H.G.Frederickson，1997，Classics of Public Administration, Hartcourt Brace College Publishers, Fort Worth：Texas，58.[36]蔡立辉：《西方国家政府绩效评估的理念及其启示》，《清华大学学报》（哲学社会科学版），2003年第1期。[37]Hughes D.E, New public management, in JM.Shafritz，（ed），International En-cyclopedia of Public Policy Vol.3Boulder, Colorado：Westview Press.1489-1490.[38]C.Hood, A Public Management for allseasons, Public Administration，69（spring），91.3-19.[39]Hekel, Mary，1992，The Audit Commission, in Politt, Christopher, Stephen Har-rison（eds.），Handbookof Public Service Management, Oxford：Blackwell Publishers.[40]丛树海，周炜，于宁：《公共支出绩效评价指标体系的构建》，《财贸经济》，2005年第3期。[41]财政部网站，http：//www.mof.gov.cn/news/20050905_1825_8619.htm。[42]马国贤：《政府绩效管理》，复旦大学出版社2005年第1版。[43]P.R.Chippendale＆P.V.Wilkes，1997，Account ability in Education, Queensland；Univ.of Queensaland Pr.，6-7.[44]Ibid, pp.4-5.[45]吴清山，黄美芳，徐伟平：《教育绩效责任研究》，高等教育文化事业公司2002年版。[46]《教育经济学国际百科全书》，第525页。[47]〔美〕曾满超：《教育经济学国际研讨会论文集》，第288—294页。
第四节 本书研究的思路、意义和方法
一、对已有研究的评价及本书研究思路综合前面文献综述的内容，相关研究纷繁复杂，涉及教育学、管理学、行政学、社会学和经济学等多项学科，既相互联系，又自成体系。义务教育支出绩效评价必须建基于上述研究基础之上，无论是其理论研究还是具体实践，都需在借鉴已有研究成果的基础上，力求与国情和实际问题相结合，有所突破和创新。本书正是立足于对已有研究的评价和反思，形成自己的研究思路。（一）对已有研究的评价和反思
第一，从对义务教育制度的经济学解释来看，在广泛推行义务教育制度的今天，对现代基础教育产品的性质认定仍存在诸多见解，缺乏统一认识。主流观点认为义务教育接近公共产品属性，应由政府直接组织供给，但是政府提供的效率如何，是否也存在政府失灵的领域，现有研究对上述问题的解释和论证较少，对义务教育制度运行效率缺乏足够的经济学分析。
第二，传统的基础教育评价研究大多以公共教育财政投入既定为假设前提，缺乏对教育投入与教育成就，特别是教育质量间相关性的研究。我国是穷国办大教育，可供支配的教育经费有限，如何优化教育资源配置以发挥最大功效，显得尤为重要，而传统教育评价无法实现这一导向功能。此外，传统评价更多是对教育过程的专业评价，存在着注重静态结果、等级鉴定和择优的倾向，对教育资源配置效率和教育投入使用效果较少涉及，对义务教育制度表现最为显著的社会效益也缺乏可行的评价办法。
第三，虽然西方国家公共支出绩效管理的理论研究已经比较成熟，实践中也总结积累了很多成功经验，但是，在人口众多、区域经济发展不平衡的中国实行公共支出绩效管理更要注意改革的渐进性和方法论的特殊性，而不能一味遵循西方国家理论，照搬其做法。由于我国政治制度和经济体制存在特殊性，改革牵涉面广，利益冲突复杂，公共支出绩效管理改革难度很大。
第四，国内关于义务教育产出与经费投入或成本的相关性研究，通常假定产出质量是合格的，更多关注义务教育产出的数量属性，而忽视了对其质量属性的定量研究，这与世界范围内对教育质量的高度关注有所背离。此外，义务教育质量评估是一种事实判断基础上的价值判断，其成功开展需要有两个预设前提：其一，教育评估具有科学性；其二，存在一套适合的、公认的质量标准。国内的义务教育质量评估制度相对落后，两个前提均不充分具备，在理论和实践领域中都存在诸多问题有待深入研究。
综上所述，义务教育支出绩效管理是公共支出管理制度的子系统，其制度的建立与运作不仅与经济发展有关，更是本国经济与政治体制的函数。西方国家关于义务教育绩效管理的理论和实践有两大背景：其一，提供义务教育的主体是与较发达市场经济相对应的政府，政府职能与市场调节具有较明确的分工；其二，政府提供公共产品的过程具有比较完善的民主政治体制，政府之外的社会力量能对公共支出决策发挥其需求方的作用。我国是发展中国家，经济与政治体制都处于转轨过程，在这一背景下构建有效运作的义务教育支出绩效管理制度，难度比较大。不仅要谨慎设计制度细节，更需要从理论上明确与社会主义市场经济相适应的义务教育支出绩效评价框架，从而为义务教育绩效管理制度的建立提供依据。（二）本书主要研究思路和结构
本研究的目的是为解决中国实际问题，必须立足于现实国情。但分析问题的视野不能局限于国内当前，为此本书将从历史发展的角度，探讨义务教育制度的发展规律，在分析一般规律的基础上，借鉴西方国家经验并结合国情开展对中国义务教育支出绩效评价的相关研究。全文共分七章。
第一章，导论。通过厘定基本概念、提出研究的聚焦点、综述相关研究文献、归纳研究的思路、意义、方法和结构安排，对研究内容进行概括性介绍。
第二章，义务教育的经济学分析。对义务教育及其管理制度进行了系统的经济学分析。通过解析义务教育的强制性、普及性、平等性特点，分别从义务教育的准公共产品属性所导致的市场失灵和政府直接组织供给所产生的政府失灵两方面进行阐述，为义务教育支出绩效评价提供理论支撑。
第三章，中国义务教育的历史及现状分析。通过对我国义务教育制度的产生背景、发展现状的分析，找出我国义务教育公共管理体制生成的内在逻辑和制度本身存在的问题，并对问题成因进行了制度性分析。
第四章，西方国家义务教育绩效评价。从研究西方义务教育制度的历史起源和发展路径着手，揭示出基础教育绩效责任制度及教育支出绩效评价方法在西方各国应用的历史背景，并以美国为主，介绍西方主要发达国家义务教育绩效管理的实践，为建立中国义务教育支出绩效评价体系提供经验借鉴。
第五章，义务教育支出绩效评价理论。分别从评价的现实意义、相关概念、实施背景、评价原则和博弈关系等方面阐释义务教育支出绩效评价的原理，并区别于传统义务教育评价，提出绩效评价的特点和难点所在，为义务教育支出绩效评价奠定理论基础，也为评价的实践活动提供参考。
第六章，中国义务教育支出绩效评价试点——案例分析。分别从总体和技术角度对“中国义务教育支出绩效评价试点课题”的指标设计、评价过程和评价结果进行具体分析，在论证其合理性和政策意义的基础上，找出仍需改进的地方和尚未解决的问题，并提出初步改进意见。
第七章，义务教育公共管理模式创新——从传统管理到绩效管理。根据前面的相关论述，归纳出带有总结性的观点并提出相互支撑的三点政策建议：建立义务教育绩效责任制、基于绩效评价的义务教育拨款方式改革和规范的义务教育转移支付制度设计。二、本书的研究意义和实用价值
第一，绩效管理作为一种改进和评价政府管理的工具，已引起世界各国政府普遍关注，并开始引入我国。但是，绩效问题也是各国政府管理实践中的难点之一，往往束手无策。绩效管理不仅要转变观念，也要有特殊的方法论。为此，本书所研究的义务教育支出绩效管理理论和方法论，对于改善政府义务教育管理有一定实用价值。
第二，虽然我国目前还不具备全面推行政府绩效管理的条件，但是义务教育可以作为制度创新的“突破口”。从义务教育本身看，由于牵涉全体国民的利益，经费占地方政府支出的比重较大，且存在较多传统管理难以解决的问题。因此，鉴于义务教育问题的特殊性和紧迫性，加之行业管理比较规范，因此有条件先走一步，为今后全面推行政府绩效管理积累经验。
第三，我国义务教育从2002年实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制，到2005年实施经费保障“新机制”，都是建立在“经费投入增加，义务教育会更好，教育质量会更高”的假定基础上。然而，事实上这一假定并非完全成立。国家是否有必要投入如此多的资金到义务教育，而牺牲其他公共利益？
综上所述，本书研究具有一定现实意义。义务教育绩效评价的主要作用表现为：一是通过对投入—结果评价，分析教育投入与教育质量等结果的关系，回答上述疑问；二是通过绩效评价，寻求教育质量与投入的最佳结合点，为政府提供有关政策建议；三是通过绩效评价，使政府的义务教育业绩指标化，促使他们关注教育改革，制止“豪华办学”，引导官员和校长们将关注点转向教育质量。三、本书的研究方法和研究特色
本书的研究涉及财政学、制度经济学、管理学、教育经济学、行政学等多学科，是一项多学科交叉性研究。在研究方法上，本书试图以经济学为视角，综合运用各学科相关理论，结合具体案例，展开对义务教育支出绩效评价的系统研究。本书重点采用了以下两种方法：
一是比较研究。即试图运用历史唯物主义原理，通过纵向和横向比较分析，揭示出义务教育制度变迁轨迹。并通过历史分析与理论分析，探求中国义务教育支出绩效评价制度建设思路。
二是规范分析与实证分析相结合。在归纳、总结中外历史经验基础上，探索适合中国国情的义务教育支出绩效评价方法论，同时，在大量实地调研和数据收集整理的基础上，进行深入实证分析。
将理论研究运用于实践是本书的主要特色，也是难点。作者全程参与了三次试点评价，面对工作中遇到的种种问题和困难，不仅促使作者不断学习，也迫使作者对绩效评价是什么，以及为什么要开展绩效评价等问题不断进行深入思考。通过课题研究，作者加深了对中国义务教育改革和绩效评价必要性、紧迫性的认识，在理论上获得升华，也坚定了写作信念。这一实践活动在一定程度上解决了本书将理论研究运用于实践的难题，为本书写作奠定了良好基础。但是，由于作者水平有限，本书还存在着许多问题和不足有待完善，希望各位专家、读者指出。
第二章 义务教育的经济学分析
第一节 义务教育的基本特征和原则
义务教育是国民教育体系中的特殊阶段，与其他级次和类型的教育相比较，其基本特征可以归纳为三点：强制性（义务性）、普及性（全民性）和基础性。从义务教育制度在世界各国的实行情况看，有些原则带有普遍性。这些基本特征和原则决定了义务教育产品私人提供的市场缺陷和政府管理的部分失效，针对义务教育必须采取与其他教育不同的特殊公共财政政策。一、义务教育的三大特征（一）强制性或义务性
义务教育制度本身就蕴含着强制教育的要求，与其他阶段教育的自愿性相比较，强制性是义务教育最根本、最显著的特点。权利与义务是一对法律概念，义务是一种承诺，是指应权利人要求，主体所承担的既不可撤销，也不可转让的法律责任，因此义务是带有法律强制性的。世界各国大都通过义务教育立法，以明确相关各方的义务和责任。我国修订后的《义务教育法》（2006）就引入了问责制，规定让适龄儿童少年接受义务教育是学校、家长和社会的义务。家长不送学生上学，家长要承担责任；学校不接受适龄儿童、少年上学，学校要承担责任；学校和政府不提供相应的条件，也要受到法律的规范，即使国务院违法也要被问责。
强制性要求政府所承担的义务有时也表现为义务教育的公益性。修订后的《义务教育法》第二条规定：“国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。[1]国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”（二）普及性或全民性
普及性是指义务教育属全民教育，在各级各类教育中普及程度最高，覆盖到全体公民。修订后的《义务教育法》第四条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”在我国的学龄前教育、中小学教育、大学教育等层次的教育中，唯有义务教育属于全民普及的教育。因此，义务教育的高水平普及，是评价一个国家或地区全民受教育水平的重要指标，也是各国共同追求的人类发展目标。如表2-1所示，2000年4月“世界教育论坛”通过《达喀尔行动框架》，要求各国政府致力于在2015年前实现全民普及的优质基础教育。
资料来源：Dakar Framework for Action, Textadopted by the World Edu-cation Forum Dakar, Senegal，26-28April2000，http：//www.unesco.org/edu-cation/efa/index.shtml。（三）基础性
在国民教育体系中，义务教育处于基础地位，年龄和教育内容两个方面都处于“教育金字塔”的底部，是学生接受其他层次教育的前提和基础。因此，义务教育是现代人生存和发展的必要阶段，受益面广泛，意义重大。
正是由于义务教育是基础中的基础，其往往与人权、平等等问题联系起来。因此，义务教育的基础性也表现为平等性或统一性。义务教育公平是实现教育公平，进而确保社会公平的前提。义务教育是否公平将直接或间接决定受教育者在一生中的竞争态势，甚至会因代际传承而影响其下一代的发展。因而实行义务教育制度的国家政府有责任为社会提供健全的、均衡发展的基础教育体系，保证每个孩子平等享有作为现代国家公民的底线教育水平。
平等性要求义务教育制度具有统一性，通过统一国内课程标准等方式对基本教育内容进行规范。早在1949年，联合国教科文组织就对基本教育的内容做过专门界定（见表2-2）。我国修改后的《义务教育法》中，从始至终强调在全国范围内实行统一的义务教育，这个统一包括：制定统一的义务教育阶段教科书设置标准、教学标准、经费标准、建设标准、学生公用经费的标准等等。此外，《义务教育法》也明令禁止初中、小学分重点、非重点（学校、班级），也是对义务教育平等性或统一性的维护。
资料来源：联合国教科文组织，《基本教育：现状与计划》，1949年，巴黎。二、义务教育的基本原则
综观各国义务教育的发展历史，下列原则带有普遍性。（一）立法原则
普及教育首先必须立法，义务教育法是义务教育成功普及的法律保证。各国义务教育法涉及有关普及教育的各项重要问题，如学校设立、学校和宗教的关系、家长送子女受教育的义务、教育经费来源和分配、免费问题和学校的人员及管理等等。完成义务教育普及的多数国家都已通过强制性义务教育法律，仅在19世纪下半期义务教育产生之初的法律就有：1852年美国马萨诸塞州的《义务教育法》、1870年英国的《初等教育法》、1872年德国的《普通教育法》、1881年法国的《费里法案》和1886年日本的《小学校令》等。之后，关于延长义务教育年限以及教育改革的法律有：1944年英国的《巴特勒法》、1947年日本的《教育基本法》和《学校教育法》、1958年美国的《国防教育法》、1959年法国的《教育改革法令》和1973年苏联的《国民教育立法纲要》等。1986年中国颁行《义务教育法》，第一次以法律形式明确国家推行九年制义务教育。但是，通过义务教育立法并不等于实现普及义务教育，英国在1972年前后，基本普及16岁义[2]务教育，到1870年义务教育立法，共历时102年。（二）公共教育原则
义务教育是世俗教育，是由国家保证实施的，任何适龄儿童必须接受的教育。法国等一些国家还规定，义务教育不能带有任何宗教或宗教歧视色彩。由于义务教育期间正是青少年价值观形成时期，因而一些国家的法律规定任何宗教团体或私人不得干涉学校事务。即使有的国家允许宗教组织或私人组织参与，也要求他们必须遵守国家有关法令并接受教育行政部门的指导和监督，作出不进行任何宗教活动，不得将宗教教育替代义务教育等方面的承诺。
在西方教育史上，义务教育的实施结束了宗教对学校的控制，学校不再是各个教派的工具。如法国规定义务教育属于世俗教育，不带有任何宗教色彩，因此，学生在学校上学时不应当带有任何宗教标记。义务教育学校的目的是把学生培养成为符合工业化生产需求的劳动者，还要培养学生的民族意识和国家意识，使之成为符合国家民族利益的合格公民。马克思认为，“初等教育首先应该是公共的，而不应该是政府的，更不应该是教会的。要用一般法律来确定国民小学的经费、教员资格、学习科目等，并且通过国家视察员来监督这些法律的实施，这和指定国家为人民的教育者完全是两回事。相反的，应该使[3]政府和教会一样对学校不起任何影响”。（三）免费原则
实行普及教育势必面临两个问题：一是家长对教育认识不足而不愿送子女入学；二是部分家长经济条件差无法送子女入学。前者可以用说服教育和法律制裁的办法；后者只能用免费的办法解决。因此，免费成为实施普及义务教育的重要原则，但不是充分条件。因此，免费教育并非义务教育的基本特征，而是一项社会政策。但是，在义务教育进入现代阶段，免费是政府的必然行动。从我国看，虽然还没有实现完全免费，但最终应当走向免费教育。
从世界各国的义务教育制度发展史看，免费教育大都经历了从最初免除孤儿和家庭贫困学生的学费，到部分学生免费，再到全面实施的漫长过程。例如，早在1763年，《普鲁士学校总则》就规定，孤儿和家庭生活困难的学生学费由教会和行政当局解决，这是慈善而不是免费教育。1795年，法国规定可以有四分之一的免费生，是部分免费教育的开始，但距离彻底免费还有很长的距离。1834年，美国宾夕法尼亚州率先废除了公立学校学费制度，才是真正免费义务教育的开始，但由于政府财力不足，政府只办少量公立学校。之后，法国在1881年、德国在1885年、日本在1900年、英国在1918年也先后提出免费义务教育，但是受财力所限，各国的义务教育并未真正实现免费
[4]普及。如美国，只到20世纪50年代才基本普及以公立学校为主的免费九年制义务教育，免费之路历时100多年。（四）强制原则
义务教育是现代社会用法律强制的办法对全体适龄儿童实施的教育，实质上，用法律形式推广义务教育制度已经决定其强迫特征。日本明治政府曾明确规定，纳税、服兵役和送子女入学，是公民应尽的三大义务。英、美、日、法、德等国对不送子女入学的父母，或在上学时间雇用学龄儿童的企业都有各种处罚规定，包括从公布姓名到处以不同数量的罚金。19世纪末，美国一些州甚至规定，不履行义务的人要处以1—3个月的拘役，等等。
尽管免费和强迫在义务教育普及史上出现的时间不同，但二者都是义务教育制度的基础性原则。免费可以使教育服务的供给价格为零，价格降低意味着需求增加，零价格供给有利于刺激基础教育需求，使之达到社会最大化。强制原则利于消除另外一种成本，即机会成本的影响。正如西奥多·舒尔茨在《教育的经济价值》中指出，教育的全部要素成本包括两部分，一是提供教育服务的成本，可由政府免费承担；二是学生上学时间的机会成本，可用学生因上学而放弃的收入来衡量。某些家长尤其是在农村贫困家庭，可能会考虑到这部分成本，让儿童失学为家庭做力所能及的工作。强制原则可以限制父母私利对儿童入学的影响，保证教育的普及。
综上所述，从世界各国实行普及义务教育的经验来看，义务教育在法律保证下的公共、强制和免费的一致性原则，必须确定下来。此外，义务教育制度实施过程中还需遵照循序发展、均衡发展和因地制宜的原则。发展顺序表现在很多方面，如义务教育的年限由短到长；普及率、巩固率和合格率由低到高；普及教育目标由量到质；教育质量从不平衡到平衡；从部分免费到全部免费等等。但是，要使不同经济文化发展水平和不同生活、民族、家庭的适龄儿童都能平等接受所规定的基本教育，还必须使教育内容、形式和方法同当地实际情况相适应。如日本的简易学校、印度的非正规小学——业余班、美国的弹性学制、美国和澳大利亚的单班学校、澳大利亚的函授学校和广播学校等都是这一原则的体现。[1]《中华人民共和国义务教育法》，1986年4月12日六届人大四次会议通过，2006年6月29日十届人大常委会二十二次会议修订，http：//edu.people.com.cn/GB/4547065.html。[2]转引自：上海财经大学公共政策研究中心，《中国农村义务教育转移支付制度研究》，上海财经大学出版社2005年版，第63页。[3]马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社1972年版，第23页。[4]转引自：上海财经大学公共政策研究中心，《中国农村义务教育转移支付制度研究》，上海财经大学出版社2005年版，第63页。
第二节 义务教育产品的市场缺陷
世界经济实践证明，由于市场经济具有激励和竞争，能赋予市场主体选择和决策的自由，因而较有活力和效率，但市场并不完美，也有缺陷。以普及性、平等性、强迫性为特征的义务教育作为各国公共教育制度的基石，一般均由政府直接组织、管理和投资。按照公共产品理论，市场经济条件下，政府干预经济活动的目的是为了弥补市场缺陷，那么，基础教育市场究竟存在何种缺陷，才使得基础教育服务不能或不应由市场提供。一、义务教育存在正外部性
当某一实体的活动不通过市场价格传送而直接影响他人的时候，[1]这种影响被称为外部性（externalities）。外部性对经济效率有负面影响，会导致私人成本与社会成本或私人收益与社会收益之间的不一致。这一特点决定了带有外部效应的物品或劳务的市场供给，难以达到最佳的资源配置状态。正外部效应的存在意味着私人收益小于社会效益，可能造成供给不足；而负外部效应的存在，意味着私人成本小于社会成本，可能存在着过度供给。按照科斯定理（Ronald Coase，1960），外部性会产生效率问题，是因为产权界定不明晰，无法确定究竟谁应该为外部性承担后果或得到报酬。为此，必然要求政府在这一领域发挥作用，以非市场的方式矫正或解决其供给问题。
从经济效率角度看，基础教育具有很强的正外部性，这种外部性的存在导致市场失灵，使教育规模不能达到最佳水平。基础教育既具有内部收益（个人收益），又具有广泛的正外部收益（外溢收益或社会收益），如表2-3所示。世界银行1993年对教育投资收益率的调查（表2-4）说明：在各类教育中，无论是私人收益率，还是社会收益率，初等教育都是最高的。显然，义务教育的社会收益率最高，即外部效益最大。
由于基础教育具有上述明显外部性，在市场经济条件下，仅仅依靠市场的提供不能达到最佳水平。如图2-1所示，私人部门提供基础教育时，教育的供给量是Q，因为在此点，它的边际私人收益（MPB）和边际私人成本（MC）相等，即MPB=MC。由于教育具有正外部性，其边际外部收益为MEB，因此教育的边际社会收益（MSB）为MPB和MEB之和。效率要求边际成本和边际社会收益相等，即*MSB=MC，这发生在Q点。因此，当基础教育产生正外部效应时，市场对这种产品的供应量是不足的。图2-1 义务教育的正外部性与数量提供
为改善这种情况，其正的外部效应可以由庇古补贴来纠正。特别的，如果学校得到的补贴等于最优的边际外在收益，即图2-1中的ab距离（等于ab），将促使基础教育服务更有效率地提供。因此，义务教育供给由政府直接参与组织、管理和投资，使得学校教育收费大大低于其边际成本甚至免费，这样，义务教育供给的数量主要取决于政府部门，其外部效应可以得到最大限度的矫正。二、义务教育具有准公共产品属性
对义务教育产品属性的讨论建立在公共产品理论基础之上。1954年，经济学家萨缪尔森（Paul A.Samuelson）在《经济学与统计学评论》（Reviewof Economics and Statistics）上发表著名论文《公共支出的纯理论》，提出并系统论述其经典的“公共产品”定义。他指出，所谓公共产品是“每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也对于该产品的消费”。后来在《经济学》中，萨缪尔森又赋予“公共产品”完整定义：将该商品的效用扩展于他人的成本为零；无[3]法排除他人参与分享。（一）产品经济属性的判定标准
按公共产品理论，全部社会产品可分为三类：公共产品、私人产品、混合产品。界定某种产品或服务的经济属性，主要依据非排他性（non-exclud ability）和非竞争性（non-rivalness）两项消费特征。“非排他性”指公共产品的消费是集体进行、共同消费的，其消费效用在不同消费者之间无法分隔，当阻止任何不愿为之付出成本的人消费该产品代价非常昂贵或从技术上来说不可能时，该产品的消费就是非排他性的。“非竞争性”是指个人对公共产品的消费不会影响其他人从公共产品的消费中获得效用，即增加一个人消费该产品时的边际成本为零。私人产品与公共产品相对应，具有强烈的排他性和竞争性。
由于本质消费特征的不同，决定了政府对公共产品和私人产品的干预程度不同。一方面，公共产品具有非排他性，个人无论付费与否都可以享受公共产品的好处，会导致“免费搭便车”（freerider）的出现，大卫·休谟提出的“公共的悲剧”就描述了这样一种情况。搭便车问题的存在属典型市场失灵，难以实现全体社会成员的公共利益最大化。另一方面，公共产品的非竞争性导致其边际成本为零，按照帕累托最优要求的边际成本定价原则，产品必须免费提供，私人部门将难以接受。解决上述问题的最好选择，是由政府集中计划生产并根据社会福利原则提供公共品。
资料来源：C·V·布朗，P·M·杰克逊：《公共部门经济学》，中国人民大学出版社2000年版。
相对于纯公共产品和纯私人产品，社会产品中还存在着大量混合产品。对此，布朗和杰克逊（Brown＆Jackson，1990）以非竞争性和非排他性两项基本特征给出判别标准。如表2-5所示，要判别一种产品的经济属性，首先看该物品的消费是否具有非竞争性，然后看是否具有非排他性。如果某物品只存在一项特征，就称其为混合品（准公共品或准私人品）。同时，还应进一步综合考察物品的其他特征，包括可分割性、外部性、内部性、强制性等。此外，准公共品还具有“拥挤点”（point of congestion）的典型特征，在达到拥挤点之前，增加额外消费者不会发生竞争，边际成本为零，无竞争性；超过拥挤点之后，发生所谓的“拥挤现象”，边际成本不为零，有竞争性。（二）义务教育具有准公共产品属性
公共产品理论依据产品消费特性界定其属性，义务教育产品在消费上具有特殊性，有直接消费与间接消费之分。从直接消费看，义务教育具有准公共产品属性。
直接消费是指学校提供的义务教育服务的消费，主要从学生学习过程展开分析。直接消费效用，是指学生受教育后知识、能力的增长，品行和价值观念的养成，未来收入的增加和社会地位的提高等，即教育的内部产出或内部收益。一方面，由于教育资源有限，使得多分配给每一学生的边际成本不为零，消费始终具有竞争性，即便是免费义务教育，只要地区间、校际间教育水平差异客观存在，义务教育就具有一定竞争性。另一方面，学校规模和教学班等也受到教育自身条件限制，通过收费及考试等措施将部分人排除在受教育之外，也是完全可操作的，因此教育消费具有一定排他性。阿特金森和斯蒂格利茨就是从教育的直接消费特点出发，过分强调教育的内部性，把教育看成是公共供应的私人产品。但是，考虑到义务教育制度具有法律强制性，适龄儿童必须接受规定年限的义务教育，国家保障儿童有受教育的权利，义务教育实质上是非排他的。正如布坎南的结论：从直接消费特征分析，义务教育是准公共产品。
义务教育的准公共产品属性产生了“教育成本分担”问题。从理论上讲，义务教育成本无论全部由个人家庭承担，如西方国家初期推行的义务教育；还是几乎全部由政府承担，如现行的西方国家义务教育；或者两者各分担一定比例，如我国对学生收取部分杂费的义务教育，三种情况都是符合准公共产品特点的。但是，由于全部由个人家庭承担会产生需求不足，而全部由政府承担在政府财力不足时，会产生义务教育产品供给不足，因而通常义务教育成本由政府和家庭共同分担。
这里需指出，公共产品理论是从消费方面判断其产品属性的。义务教育的准公共产品属性并不会因提供方式或生产方式不同而变化。产品属性和供给主体并不存在必然的因果关系，不能作为判断其经济属性的依据，否则就会背离公共产品定义。虽然公共产品理论证明了义务教育产品的准公共产品属性，但并不能由此说明其成本必然由政府负担。对于政府负担义务教育成本的必要性，还需要结合优值品、外部性等理论来说明。即义务教育产品的私人提供，并不能说明它属于私人产品，而完全由政府提供并不等于它就是纯公共品。三、义务教育是优值品
优值品是指那些消费者对其评价低于市场合理评价的商品。个人偏好的合理性是市场行为有效的前提条件，而现实中的个人偏好、要求或愿望往往与社会或市场偏好不一致，个人对福利的判断标准同整个国家和社会的标准也不尽相同。个人常常无法做出最佳决策行动，因此，出于对个人可能不根据最佳利益行动的忧虑，理性的政府就会强制人们进行某些消费，如对驾车安全制度的规定，这些规定也可以看作是一种特殊类型的公共产品。
教育服务常常被认为是一种难以量化、具有特殊价值的优值品（meritgoods）。义务教育阶段的受教育者是低龄儿童，是否接受教育的决策通常由其父母而非本人做出。在家长角度，主要根据家庭所承担的教育成本与最终所得收益之间的权衡，来确定孩子是否接受教育以及接受何种程度的教育。一方面，基础教育具有“迟效性”，义务教育支出的人力资本投资存在一定风险，因此，家长对孩子接受义务教育将来可获得收益的预期存在很大不确定性；另一方面，教育的直接受益人是学生，而父母只能获得孩子受教育所获未来收益的一部分。出于“理性”考虑，作为代理方的家长可能会从自身利益出发，对孩子的教育投资不足，造成在孩子入学问题上的“非理性”决策。
由于具有基础性，在各类教育中，义务教育的优值品特征最为明显。义务教育主要是对学生进行基本知识、方法和态度的教育，以塑造其基本素质。主要表现为：适合工业化、城市化、民主化社会的公民素质和统一民族国家的国民素质。不断完善的市场秩序使社会交换达到空前程度，经济主体间的合作日益密切，不仅在经济上，而且在政治领域，以及在社会生活的各方面，人们都前所未有的相互依赖。这一背景对全体公民的素质提出更高要求，公民应具有统一的语言、文化、历史、生活习惯、相同的传统伦理道德哲学、相近的价值取向等，而基本读写等技能的培养是统一公民素质不可缺少的部分。共同的道德规范和价值取向能减少人们的机会主义倾向，增加经济生活中的可预见性，从而减少社会中的交易费用。这样不仅可以节约国内交易制度成本，而且能在对外的竞争中发挥优势。此外，随着经济全球化趋势加强，经济国界越来越淡漠，塑造统一国家观念和民族意识越发显得重要和紧迫。在这一背景下，实现国民思想、文化、精神和准则上的统一，成为义务教育的重要使命。显然，这些基本的国民和公民素质难以分割，其效用在整个国家、民族范围内共同享用。
如上所述，从义务教育的间接消费效用来看，义务教育不仅使个人受益，赋予学生基本素质，提高受教育者的生产能力、创造能力和文明程度，还能促进经济增长和社会发展和谐，这种效应是义务教育的外部产出或外部效益。义务教育培养全部适龄儿童，传授人类知识必须承继的最基础部分，这种间接消费效用，全体社会成员都可受益。为此，若单纯由市场来提供义务教育产品，必然导致其消费水平低于社会合理水平，需要通过法律强制来矫正家长的短视行为，强制要求每个儿童都必须接受某种最低程度的教育，这也正是义务教育法产生的重要原因。此外，鉴于受教育者或其家庭与教育机构之间存在信息不对称，可能无法全面获取有关教育服务的准确、完备信息（如教育质量、教学内容以及教育成本等），在这种情况下，就需要政府采取某种强制手段集中提供基础教育服务，实行免费的义务教育制度，并通过设置相对统一的教学内容和教育质量标准，保证学龄儿童都能接受某种最低限度的教育。四、义务教育公平有助于社会公平
市场失灵不仅表现在效率方面，也体现在收入分配的公平上。公平（equality）是一种社会规范，是人类追求的一大目标，集中体现了人类社会实践活动的一切价值取向，主要包括两层含义：一是公正，指一种为人处世的态度和社会公认的评判事物的标准，属于一种价值判断；二是平等，指人与人之间的地位平等。市场经济下私利的驱动，使社会收入差距拉大，贫民阶层的存在和贫困人口的积累，都是危害社会稳定的潜在因素。因此，在义务教育推行的初期，经济学家把促进社会稳定，保护中产阶级生活工作环境作为义务教育的目标之一。现代政府由“守夜人”逐步转换为资源配置、收入分配、经济稳定三大职能，义务教育的发展目标也由数量上的基本普及转变为追求教育的公平与均衡，成为政府收入再分配的重要手段。（一）义务教育是实现收入公平分配的特殊手段
教育是实现收入分配公平的重要途径，而义务教育更是一个非常重要的平衡器。义务教育阶段是儿童身心发展的重要时期，是学生摆脱无知走向文明的第一步，也是其顺利成长，提高未来生活质量的重要途径。教育尤其是普及义务教育在消除贫困、促进公平方面有着特殊的、其他方式无可替代的作用。这也是世界各国重视发展义务教育的重要理由之一。
1.基础教育提供了获得技术的捷径，改变人们的地位
市场经济下的收入分配，取决于对生产要素或资源的占有和投入。资源的稀缺性决定了每个人所拥有的生产要素是不均衡的，即起点不公平，其必然会带来分配结果的不公平。在知识经济时代，人力资本成为重要生产要素，而基础教育又是人力资本生产的必要过程，因此“由市场决定的”教育分配必然会对收入分配产生影响，即教育与收入分配直接相关，具体表现在两方面：一是劳动力的收入部分取决于其所受正规学校教育的程度，如有关发展中国家的研究结果表明[4]，在巴西、秘鲁、墨西哥和韩国，学校教育与收入在统计学上存在显著正相关（Carnoy, etal.，1979）；二是受过高质量学校教育的人获得能获取更高收入的个人素质技能。如美国有的研究用“不可测技能”的概念来解释20世纪80年代收入分配的变化（Juhn, etal.，1991），“不可测技能”代表了“教育质量”。分析表明，工资差别在很大程度上发生在具有同等教育程度的工人之间，这是由于教育质量的差别在加大。
2.免费义务教育比其他教育更有利于穷人家庭
西方国家个人收入初次分配中的贫富差距系数（基尼系数）较小，而发展中国家的基尼系数较大，有一部分原因是由于西方国家免费义务教育普及较早，人们平均受教育的年限高，而发展中国家则较低。此外，世界银行1995年的一项关于不同教育的利益归宿调查表[5]明，免费的小学与初中教育比大学教育更有利于穷人家庭。这是由于低收入家庭往往选择将孩子送到免费公立学校读书，而高收入家庭却更愿把孩子送到高质量或更有特色的收费私立学校读书，因此，贫困家庭的孩子享受的政府补贴高于富裕家庭。（二）义务教育的公平原则和政府干预
义务教育制度有利于实现社会公平的前提是制度设计必须公平，否则不仅不能矫正社会收入分配不公，反而会扩大未来贫富差距。教育公平是公平问题在教育领域内的反映，由于人们所处的文化背景、经济环境不同，对教育公平的理解也不同。Andrew Rescho-vsky（1994）认为教育公平有两种衡量标准或原则：一是教育机会均等，二是教育结果均等。对此，国内学者各持己见：有人理解教育公平是权利公平与机会公平（彭玉昆，1998）；有人认为教育公平包括观念公平、市场公平（教育机会均等）、社会公平（郑晓鸿，1998）；也有人坚持教育公平是教育资源配置的公平、教育机会均等和教育内部民主（靳希斌，1999）。
事实上，绝对意义的教育公平是指教育资源能满足全社会所有
人的需要，这在现实教育中是不可能的。因此，人们更倾向于追求相对教育公平。如图2-2所示，对教育公平的研究，先后经历了三个阶段。图2-2 教育公平观念的演进图（1）教育机会均等。16世纪封建社会向资本主义社会过渡时期，教育界提出“教育平等”口号，主张教育机会均等，即公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰，获得公平的入学机会，享受同样的教育资源。（2）教育过程均等。“二战”后，教育公平作为社会热点问题再次引起重视，代表性观点由科尔曼在1966年发表的《教育机会均等观念》中提出。教育公平的概念由入学机会均等扩展到教育过程均等，即接受教育过程中，在师资力量、物质设施、教育内容、师生关系、教育经费等方面享受同样的条件，保证每个人都受到良好的教育。（3）教育结果均等。著名的瑞典教育家胡森进一步指出，入学机会均等并不能保证学生在教育过程中接受公平教育，即使受到公平的教育，由于客观存在的学生禀赋间的差异，也很难取得公平的教育结果，即获得同样学历资格和获得同等水平的就业机会。为了达到教育结果的均等，胡森要求人们对处境不利的学生给予更多帮助，给予[6]补偿教育。
争取机会均等，就要以法律形式规定适龄儿童强制入学的免费义务教育制度；实现过程公平，必须缩小各校区可用资源和提供教育能力的差异，要求政府能为生产给定数量的教育提供必要资源，强调教育投入或教育财政能力均等的重要性；实现结果均等，则要通过制度安排使学生得到同等质量的教育，在消除不同地区教育成本差异的前提下，必须通过加强管理，提高教育资源使用效率，保证提供均等质量的教育。因此，不论从哪个层次的教育公平看，要有效发挥基础教育在实现社会公平方面的特殊作用，政府必须参与其法律制定、资源投入和管理。
综上所述，在各级教育中，法律强制的义务教育最接近公共产品属性，具有明显优值品特征，有利于实现社会公平，属于市场失灵的领域，政府理应通过财政手段为义务教育提供充分资金。特别是当生产力发展加剧教育需求不足时，由政府强制推行的义务教育能够迅速普及，表现出比私人教育更大的优越性。由于基础教育的主要目的在于民族素质的统一与融合，而这一标准难以衡量，容易造成信息严重不对称。如果不采取政府统一组织提供的方式，而是政府制定标准、由私人领域生产提供，则会使得为了执行这些标准，政府和私立学校之间契约签订、执行都面临巨额交易成本。当以市场方式生产所产生的交易成本大于组织内部生产的组织管理费用时，由政府直接组织提供是更加符合效率原则的制度安排。[1]哈维·S·罗森：《财政学》，中国人民大学出版社2000年版，第82页。[2]桑贾伊·普拉丹：《公共支出分析的基本方法》，中国财政经济出版社2000年版，第118页。[3]保罗·A·萨缪尔森，威廉·D·诺德豪斯：《经济学》（第17版），人民邮电出版社2004年版，第29页。[4]J·韦罗索：《收入分配和教育》，载《教育经济学国际百科全书》，第288页。[5]桑贾伊·普拉丹：《公共支出分析的基本方法》，中国财政经济出版社2000年版，第122页。[6]T·胡森：《国际教育百科全书》（第八卷），贵州教育出版社1990年版。
第三节 义务教育公共供给的政府失灵
如前所述，政府提供义务教育是为了解决市场供给不足和低效率，那么，是否由政府提供义务教育就自然会获得好的效果？事实并非如此简单。市场经济下，政府并非“万能的上帝”，在政府管理中充斥着官僚主义、浪费、无责任、无效率等问题，存在“政府失灵”的领域。因此，在分析市场失灵的同时，我们需要进一步分析义务教育公共供给中的“政府失灵”问题。
本书对义务教育“政府失灵”的分析，从公共选择理论的“经济人”假设开始。公共选择理论不是将政府视作代表公共利益的整体，而是在“经济人”假设基础上将其分解为履行政府职责的具体个人，如政治家、官僚等，这些人的利益与政府所追求的公共利益可能并不完全一致（见表2-6）。与经济市场一样，政治市场也存在供求双方力量的相互作用，其活动主体也为自利主义支配，即追求自身利益最大化，他们会从自身偏好和效用函数出发，从交易活动中寻求和创造使自己获利的机会。这种“经济人”（homoe conomicus）范式，直接决定了个人在“非商品”选择时所采取的行动。
在民主政治体制下，义务教育产品的支出规模是由投票机制决定的：在直接民主制度下，公民直接投票决定公共资源分配；在代议制民主制度下，公民通过投票选择政治家，再由政治家代表民众对公共资源分配做出选择。政府权力来自人民的赋权，因而公共权力本质上属于公共委托—代理关系。为此，我们可以将公共教育品供给看作政治市场，义务教育支出决策就是预算过程中供给与需求双方相互作用的结果。政治家、官僚和利益集团等，会造成公共委托代理中的道德风险等问题，这些问题最终降低甚至抵消义务教育公共提供的效率，造成政府失灵。具体表现在以下五方面。一、官僚机构的代理失范
在公共教育支出框架中，公众作为纳税人，是公共教育资源的所有者、供给者和实际委托人；政府通过配置教育资源而成为公共资金所有者代表和纳税人的事实代理人；而官员是实际使用公共资金提供教育服务者，是公共委托—代理关系中的二级代理人，也可能为追求个人利益最大化而采取机会主义行为。我们假定，作为公共资金所有者代表的政府，在义务教育上追求的是提供有效的、符合质量标准和公平要求的教育产品，并以此为利益的最大化目标。而从官僚结构的目标函数来看，由于公共资金的非营利性，官员报酬与绩效不直接挂钩，因此可以合理假定官员的最大化目标是权力最大化。因此，官员的效用函数可以用其从事政府代理人活动所获得的收入表示：
U=U（W（t），R（t）） （2.1）′″′″
UW＞0，UW＜0；UR＞0，UR＜0
其中，W是官员的工资收入；R表示官员的控制权收益（官员根据享有的控制权大小可以决定单位资金的使用方向、机构人员的大小等，从而可以享有控制权带来的职务消费和权力寻租收入）；t表示官员控制权的大小。
和私人部门的经理人不同，官员收入不能直接同公共资金使用收益挂钩，而是与控制权的大小相关。除收入动机外，中国传统的择业观点也能解释官员的控制权最大化动机，如传统观点对职业的排序是“仕、农、工、商”，这一思想促使官员追逐更多的政绩与权利。尼斯坎南指出：“几个可能进入官僚效用函数的变量如下：工资、办公室津贴、公众声誉、权力、奖金、官僚机构的输出、变革的难易程度、管理官僚机构的难易度……除了最后两个变量以外，其他所有这些变[1]量都是该官僚机构的总预算的正相关函数。”因此，官员的收入最大化目标也可以看作是控制权最大化下的预算最大化，其一切行为决策都围绕这一目标展开。
显然，纳税人、政府与官僚机构间的委托—代理关系使得公共教育资金的所有权和使用管理权发生分离。虽然委托—代理关系的建立能发挥代理人的信息优势，降低交易成本，提高资源利用效率，但是由于信息不对称，委托人与代理人目标函数不同，会导致基本的委托代理问题——“代理失范”。主要表现为以下几方面。（一）代理人不作为
在我国，人大代表是民众的代言人和各级国家权力机关的组成人员，也是公众的事实代理人，其不作为行为并不鲜见，是典型的失信于民的代理失范。从《人民日报》刊登的对烟台市人大代表调查问卷的分析中可略见一斑：“在人代会上，人大代表的人均提案和建议不足0.15件，且比例逐年下降。至于提出质询案、罢免等法律赋予人大[2]的监督职权，使用率为零。”
而财政部门和教育部门作为代理人，在公共教育支出方面，多年来对义务教育特别是农村义务教育投入作为不大，也是不争的事实。政府在义务教育经费投入上不作为的主要原因有两个：一是客观上政府财政汲取能力不足，导致义务教育投入不足；二是主观上由于官员的工资、福利、职务消费标准等都与其行政级别密切相关，面对多重目标函数，政府官员在取舍时往往会选择最能使自己谋求连任的目标，倾向于“政绩工程”，即对“本级学校”或者“重点学校”投入，而不是投向资金短缺，因而效用较高的农村中小学。（二）代理人的“道德风险”和“机会主义”行为“机会主义”是指人们借助不正当手段谋取自身利益的行为（Williamson，1985）。“道德风险”是指代理人利用和委托人之间的信息不对称，违背委托人意愿，凭借手中权力为个人谋取私利，严重损害委托人利益的行为。政府作为义务教育供给的主体，对义务教育财政供给的决策主要受到其组成成员的政治家和官僚行为的影响。Paolo Mauro（1998）通过分析政治家腐败对财政支出结构的影响，指出：“由于政府财政支出中租金的存在，促成了大量的寻租行为，腐败的非法性质和希望保密的特点使政府官员倾向于选择那些支出价值难以监督的项目。因此，专业性的、高技术的产品将受到青睐，如军事航天飞机的国际贸易。而基础教育仅要求已经成熟的技术，而且能够被大量供给者提供。希望收集租金的政治家会倾向于将公共资源分配在复杂的或者尖端的防护设备，这显然比分配在课本或教师工资方面更有利可图。”Paolo Mauro还使用腐败指数作为横向比较的工具，其研究发现，腐败扭曲了政府支出的构成，特别是减少了政府的[3]公共教育支出，“腐败越多的国家，其公共教育支出越少”。（三）代理人的“逆向选择”“逆向选择”是指不合理经济制度造成市场资源配置扭曲的现象，而不是任何一个市场参与方的事前选择。在义务教育经费的多级政府分担体制下，如果投入责任不明晰，就会产生中央与地方受托责任不对等，中央与地方在财权、事权划分和分担比例上讨价还价、扯皮等问题。
例如，在政府间转移支付上，由于中央与地方政府之间存在信息不对称，地方往往出于自身利益考虑，隐瞒偏好、虚假申报，企图争得更多中央补助。如现行的农村义务教育经费保障新机制加大了中央和省级财政对农村义务教育投入力度，但是，在信息不对称情况下，如果缺少激励约束和监督评价机制，就可能发生地方政府减少自身义务教育投入的逆向选择风险，出现中央和省级政府投入越多，地方投入越少的“财政悖论”。（四）官僚的自利性
委托—代理双方存在信息不对称，代理人由于直接从事具体生产，垄断了相应的生产信息，如果委托人缺乏有效控制手段，则官僚可能凭借其信息优势架空政治家的控制。“官僚的自利性”是指官僚机构或个人超越其法定地位和职能，根据自身利益作出决策，超越政治家的控制，在公共决策中发挥主导作用。麦克卡宾斯、诺尔和温格斯特认为：政治家和官僚组成了公共产品生产、消费的委托—代理关系，政治家代表公民成为委托方，决定公共产品的需求量；而官僚接受政治家委托，代理公共产品生产却无权决定生产规模和利润水平。但在现实中，作为代理人的官僚已经很大程度上脱离了委托人的控制，自行其是。他们也称政治家对官僚的这种失控为“官僚机构的[4]代理松弛”。
尼斯坎南也认为，官僚作为个人利益最大化者，其个人利益包括权力、地位、金钱、特权等，为达到这些目标，预算最大化是理想选择，因此要么造成公共产品过度供给，要么在有效供给中过度花费。官僚为了追求个人利益，对委托任务还可能采取有选择地对待方式，即以“选择性效率”完成政治家委派的任务，对己有利的高效率完成，于己不利的或关系不大的则勉强应付。通过“选择性效率”，官僚实际上已经重新编排了政府政策及公共产品或服务提供的轻重缓急，官僚即代理人的意志取代委托人的意志而发挥决定性作用。如个别地区或学校的义务教育“豪华化”现象，某种程度上就是由官僚自利性导致的教育资源浪费。（五）代理费用过高
在多级公共委托——代理链中，委托人和代理人之间不可避免地存在信息不对称、利益不一致和权力不匹配。由于信息收集、传递、处理、反馈和决策形成、贯彻、实施过程中不可避免地存在失真、扭曲、拥挤、延误和机会主义行为，逆向选择和道德风险等代理问题随时可能发生。按照委托—代理理论和信息经济学的观点，基本解决思路是建立起激励约束机制和信号传递机制。但是，与企业委托—代理不同，理论上每个纳税人都是公共教育资金的所有者，现实中却找不到可以实际行使委托权的具体委托人，即现实的所有者“虚位”。此外，由于公共提供的义务教育产品缺少可替代产品市场，也缺少代理人竞争市场（经理人市场），不同代理人之间的绩效比较非常困难，也不能用量化的利润指标衡量绩效，亦无法采用绩效与报酬直接挂钩的方式激励代理人。鉴于在教育支出管理中会存在“激励不足”，只能更多地依赖监督约束机制，必然导致代理费用过高。
因此，在代理人问题客观存在的情况下，只有依靠建立和完善高效的审计和支出绩效评价制度，加强预算透明度，实施严密的内、外部监督机制，最大限度缓解委托人与代理人的信息不对称，以保证公共教育财政支出的效用最大化。二、政府提供教育产品的垄断性
按照公共产品理论，义务教育由政府直接组织提供将更具效率。然而政府统一供给必然形成垄断，会因垄断和家长选择权力丧失而造成竞争和激励机制缺乏。公立义务教育与私人提供教育服务在运行机制和激励机制上都有所区别：其一，公立学校实行基础教育零价格供应，即教育生产者——公立学校不需按等价交换的市场原则运行，相对于依照市场原则运作的私立学校而言，形成了公立学校的垄断供应。而垄断限制了竞争，往往造成经济上的效率损失。其二，公立学校的日常运转完全依赖于政府财政资金的支持，即义务教育成本补偿不是来源于直接享受教育的个人和家庭，而是来自政府对社会的课税，使供给者既失去来自需求者的监督，也缺乏相应激励机制，而合理的约束和激励是保证或提高微观效率的重要条件。因此，免费义务教育制度在提高社会效率的同时，也损失了一部分市场效率。
政府规制下的私立学校，其供求双方通过市场完成选择，经济效率来自市场的竞争激励，学校会就教育产出进行竞争性投资生产，以确保既定产出下的成本最小化；而政府直接投资管理的公立学校，其供求双方通过政治程序完成，效率来自具体政府部门所面临的政治竞争压力。由于学校不存在生存危机，因而缺乏提高教育产品质量和成本最小化的动力。尽管私立学校在多数国家并不单纯追求利润最大化，但在“以最小耗费取得最大产出”这一目标上仍然遵循着一般市场主体的行为方式。因此，就资源最优配置和利益最大化目标而言，经济竞争比政治竞争更有效率。具体原因有二：一是私人部门可能更容易尝试不同的方法改进生产，而当生产方式的变化使地方官员面临较大政治困难时，政府往往倾向于保守、不求变革；二是私立学校会调动各项教育资源，采用各种提高教育质量的措施来争取潜在市场份额和利润，而公立学校的重点是争夺预算份额，面临复杂的政治决策程序和资金专项管理，即使校长们想这么做，也是困难重重。
上述分析表明，“垄断会阻碍技术进步”这一理论同样适用于教育，并导致义务教育“政府失灵”。同时也说明，造成这一问题的关键在于信息不对称，缺乏有效测试指标。一旦建立起绩效指标体系以及与教育业绩相匹配的拨款机制，则学校间、地区间的绩效竞争必将展开。三、政府权力滥用的可能性
公共权力的原始命题是为了保障私人权利。进入阶级社会后，正如恩格斯指出的，“政治权力是从控制阶级对立的需要中产生（逻辑起点），又是在这些阶级的冲突中产生（历史起点），为了把冲突控[5]制在‘秩序’的范围内，导致了政治权力的产生”。政治权力一经产生便具有了“公共”性质和名义。孟德斯鸠曾作过一个对人类政治生活具有重大揭示意义和认识价值的经典理论预设——权力无休止界限假设，这是对权力特质所做的精辟判断：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”“权力本性上总有一种越出自己的范围而发展的本能倾向。权力总是倾向于增加权力……它喜欢自己是一个目[6]的而不是手段，这是权力或权力者的特质。”“滥用权力”的基本规则是：权力载体——“即以统治者名义行事的代理人，当选的立法人员、法官、官僚，以及在限制和规定公民自由的供选择条件中进行选择的人”在运用权力时，一定会把权力运用到他可以运用的一切“空间效力”和“时间效力”，实现权力效能的最大边际化。布坎南也指出：政治活动家们似乎有一种“天然的”倾向，去扩展政府行动的[7]范围与规模，去跨越任何可以观察到的“公共性边界”。由此，孟德斯鸠给出了公理：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”
上述理论预设包含了人类政治生活的两条历史经验：一是滥用权力是权力界的普遍逻辑，罗素将之称为“权力嗜好”（thelover power）。权力运作者总有着一种跨越公共界限去实现“权力意志”的内在冲动；二是权力的内在特性，决定了外在制约的必要性。对于“权力滥用”，最符合权力本质的做法，就是以权力制约权力。
对于权力的制约和监督，不能仅靠精神和道德力量，而必须有相应权力边界的制度设计。例如，随着政府部门的专业分工不断细化，“技术官僚”问题越发突出起来。职能部门利用专业信息上的不对称，将部门利益装扮成公共利益，在行动上通过多报不切实际的项目，不计成本地生产过度公共服务，以扩大自身权力，却不能提供有效的基本公共服务。表现在义务教育上，出现部分学校追求校园、设施建设的“豪华化”，如花园式校园、宾馆化教室等。个别地方政府部门也以此为“政绩”，财政支出不断增长的同时，却不能向学生提供高质量的教育服务。这些也是义务教育政府失灵的重要方面。四、政府决策中的有限理性
管理学家和经济学家西蒙通过分析人的意识、能力与决策环境，提出了著名的“有限理性”（boundedrationality）假设：“理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行为方[8]案。”由于人的智能局限，不可能搜集到分析处理决策中所需要的充分信息，行政机构只能接受不圆满的决策，而不可能实现最佳决策。西蒙认为：“在新古典经济学中，理性人常常能根据给定的效用函数来达到有目的或主观的最好决策。认知心理学中的理性是根据可得知的计算方式和程序上合理的方式来做出主观最好决策。”“如果我们接受决策者的知识和计算能力是受到严重限制的看法，那么我们就必须将现实世界同行动者的看法和理解区分开来。也就是说，我们必须建立一个决策过程的理论，并检验它。”西蒙指出，“有限理性”体现于两方面：一是人们面临着复杂、不确定的世界，而且交易越多，参与者越多，不确定性越大，信息越不完全；二是人对环境的计算能力和认识能力是有限的。“有限理性”的预设表明，人拥有的知识能力和决策能力不仅受到物质因素和环境不确定性的影响与限制，还受到诸如记忆容量、判断准确程度、计算能力的限制。因此，必须通过制度设计与制度创新来提高环境的确定性。政治是“社会价值权威分配”，从本质上说，需要“完全理性”的支撑，而“理性短缺”是政治领域中最常见的现象。
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