作者：王霄燕
出版社：新华出版社
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英国住房法专论试读：
英国保障性住房法史分期刍议（代序）
一、英国保障性住房法史分期研究目的英国保障性住房法史分期问题简言之就是探究英国保障性住房法历史划分成几个阶段的问题。对某一问题的历史沿革进行阶段划分是法制史研究的基本问题，也是展开研究并写作专门论著的前提。其核心是围绕历史上英国保障性住房法的法律文本和相关文献展开研究，找出各阶段差别性，进而深刻把握各阶段特征。科学划分英国保障性住房法发展历史的阶段，有助于正确揭示保障性住房法发展规律，更深入研究英国法律制度发展的历史，更理性把握当代英国法律本质，并对当代中国的保障性住房立法提供参照。二、英国保障性住房法史分期的标准
科学清晰的标准是英国保障性住房法史划分的前提。科学之本意在于运用范畴、定理、定律等思维形式反映现实世界各种现象的本质和规律的知识体系。据此，英国保障性住房法史划分的核心就在于建立反映英国保障性住房法本质和规律的知识体系。这个知识体系应涵盖保障性、住房法、纵向沿革三个概念范畴，基本定理应涵盖住房政策、立法机制，住房制度要素等。建立在如此范畴和定理基础上，才有可能得出反映英国保障性住房法的本质特征，进而探寻出不同阶段本质特征表现的细微差别，做出科学的阶段划分。
保障性，事实上是社会保障之同义词。社会保障是国家和社会按照法律对公民的基本生活需要、特殊困难和意外灾害提供保护和卫护的制度。其宗旨在于保障基本人权、社会公平及社会安全，主要包括社会保险、社会救助及社会福利三大方面。在英国，保障性住房等同于社会住房，其性质在保护属性，保护人人有房住，保护无力有房住的人群或低收入人群有房住，保护租户不断改善住房条件。
住房法指的是国家调整与公民住房相关的法律关系的总称，属性上属于社会保障法范畴。与市场经济条件下普通公民之间的房屋建设转让由私法调整不完全相同，住房法重在强调政府责任，具有国家宏观调控属性，是介于公法和私法之间的中间部门法。二战后英国重视住房立法，与垄断资本主义确立后，国家宏观调控强化有直接关系。英国经济学家约翰·凯恩斯在其代表作《就业、利息和货币通论》中，否定了从亚当·斯密就开始的自由主义理论传统，提出要用国家干预的方法刺激消费，促进生产，达到充分就业，从而消灭贫困。在凯恩斯国家干预思想影响下，调整收入分配，为公民提供住房福利的住房法在英国发展起来。
辨析纵向是辨析纵向沿革的前提。纵向是指非平行的和上下方向的，纵向沿革就是指事物上下方向的发展变化历程。英国保障性住房法历史就是以时间演变中的政府住房政策调整引发立法变化为纵轴，以住房法律制度调整为横轴，梳理纵轴上由政府住房保障政策调整引发的议会住房立法演变，以及由此引起的住房法律制度的更迭。通过对纵轴上住房政策和住房立法变化和横轴上住房制度内容调整的考察和辨析，探寻住房法律制度更迭的成因和内容之调整，把控住房法律制度由社会住房问题和执政党住房政策调整引发变化的规律性，并由此出发评价现行住房法立法路径和制度设定之成败得失，明晰未来住房法发展方向和改变之可能性。
明晰英国住房法沿革内涵后，还需辨析其外延。英国住房法沿革之外延主要涉及住房政策、立法机制和住房制度要素等基本定理。政策初始涵义指的是特定问题的解决方案，深层含义指的是为实现预定目标，通过规划和实施带来的变化。英国的住房政策是指改善住房质量或改变住房数量、价格、所有权的措施，实现这些措施的途径，对这些措施进行的管理方法（或制度安排）。19世纪末期以来，英国政府主要由保守党和工党轮流把控。保守党和工党的基本属性都是资本的代言者，但在政策倾向性上两者还是有所不同，保守党偏右，工党偏左。这只是一般而言，并不绝对。上世纪末工党领袖布莱尔提倡的“第三条道路”就是介于左右之间的中间道路。当然，两党不同时期的政策重点有所区别，需要具体考察。在法治国原则下，执政党要实现国家治理，必须将自己政党的政策转化为国家法律。就住房法而言，执政党必须将本党的住房政策转化为国家的住房法，转化途径通过立法机制实现。
机制的本意是指机器的构造和动作原理，借用到立法中构成立法机制，指立法的内在工作方法。英国的立法机制是议会立法。议会立法程序被划分为三段：提案、讨论决议、送请国家元首批准公布。涉及全国性问题的提案多数由内阁提出，议会三读讨论基础上表决，多数赞同即获通过成为法律。下院多数党常常就是执政党，执政党借助议会多数就能将本党政策通过立法程序转化为国家法律。
住房制度要素是指构成住房法的必要因素或基本单元。在英国，构成住房法的必要因素或基本单元包括住房建设制度，住房分配制度、住房补贴制度和住房管理制度。三、英国保障性住房法史分期的结果
以上述理论为基础，由议会通过，适用于英国全境，涉及住房建设制度、住房分配制度、住房补贴制度和住房管理制度的保障性住房法历史可被划分为以下三时期。（一）保障性住房法的初创（1885年—1945年）
从纵向沿革分析，英国保障性住房法创设始于1885年，止于1945年。1885年颁布、1890年修订的《工人阶级住房法》开创了英国政府采用立法手段保障困难群体住房先例，改变了资产阶级政府建立以来的自由主义立法传统，从过去的自由放任过渡到对社会经济生活的干预。1945年截止期划分标准是住房政策变化的考虑。1945年，结束战争状态的英国面临确定国家向何处去的时代问题。贝佛里奇爵士在带领调研组充分调研后，提出了影响战后英国发展方向的贝佛里奇报告，确立起福利国家政策。住房国家干预从困难群体保障转向住房福利保障。
从政策角度分析，英国政府开始探索保障性住房政策。1884年自由党政府成立工人阶级住房皇家委员会，负责调研住房问题。委员会调研后提出住房存在的问题包括：住房短缺与住房供应不足并存；工业污染进入居民生活区；高昂租金逼迫工人住低租金房；低租金住房卫生设施差。依据调研报告，执政的自由党提出住房政策：出台法律，赋权地方政府，提供住房建设资金；规划特定区域的土地住房使用等。这样，由中央政府承担资金供应，地方政府负责实施的困难群体住房保障政策形成。这一政策，改变了过往政府干涉会助长依赖心理，人人应承担家庭义务的不干涉政策倾向，国家住房干预，保护困难群体住房政策开始形成。
从形式分析，住房单行法的颁布标志国家与公众住房关系调整有了专门化立法。1885年颁布、1890年修订的《工人阶级住房法》（Housing of the Working Classes Act，1885 Housing of the Working Classes Bill，1890）、1919《住房和城镇规划法》（Housing，Town Planning，&c，Act，1909）、1923《住房法》（Housing &c，Act，1923）、1924《住房（金融）法》（Housing（financial provisions）Act，1924）、1930《住房法》（Housing Act，1930（Greenwood Act））、1938年《住房法》（Housing Act，1938）等是这一时期专门化住房法的典型。上述法律，除却1924年法律外，其余都属于涵盖保障性住房各类关系调整的全面性立法，类似于民法法系调整某一领域的法典法。此外，将住房问题的法律调整与城乡建设规划和工人住房勾连也是英国单行住房立法在形式上的特色。
从属性上分析，这一时期颁布的住房法已具备了社会保障的属性，实现了从济贫的慈善救济到用立法手段保障困难人群生活保障的社会化转化。这一点，从各部住房法之立法目的都有宣示保障困难群体住房需求中得到反映。1885《工人阶级住房法》“出租给工人阶级的房屋，无论是全部还是部分，应当保证房屋适宜人类居住。”1890年《工人阶级住房法》“工人阶级公寓的提供主体是地方政府”，1919年《住房和城镇规划法》“授权地方政府建造或者改造一些建筑以适合工人阶级居住”。上述法律，无论名称还是制度表述，全都是围绕工人阶级的住房问题。这一时期，工人阶级的工资水平非常低，属于生活困难群体。立法要求国家为工人提供适宜住房，法律的社会保障属性不言而喻。
从制度原理分析，住房法构建起包括建设、分配、补贴和管理在内的制度体系，实现住房法制度原理构建任务。
贫民窟改造制度是早期英国住房建设制度创设标志。首先，法律确认地方政府贫民窟改造主体地位。1890《工人阶级住房法》第57条：“授权地方政府占有土地，建造改造一批住房，以适合工人阶级居住。”法律如此规定是因为英国政府开始认识到，政府作为公共机构有义务承担公共服务职能，为其社会成员，尤其是占人口大多数又无力负担自住房的工人提供住房。贫民窟改造无论是对于调节社会分配、组织社会保障、保护生态环境和自然资源、促进社会化服务体系建立还是提高人口质量都有重大意义。政府组织贫民窟改造正是履行政府的社会公共服务职能，它是现代政府基本职能的应有之义。其次，设定详尽严格的贫民窟改造程序。1885年公布，1890年修订的《工人阶级住房法》确认了三步改造程序：地方政府依据法定条件提出拆除理由和住房改造方案，改造方案获得议会通过，法定改造方案公布于众，最后由地方政府负责实施方案。立法还确认了贫民窟改造的拆除和建设程序。贫民窟改造拆除程序被设定为：代表政府的首都工作委员会购买贫民窟土地，首都工作委员会负责实施拆除，最后，将清理后的地块交由具体部门负责建设。1919《住房和城镇规划法》设定了贫民窟改造建设程序：第一步是建设方案的提出。该法第1条第（1）款规定由地方政府几个地方政府联合提出贫民窟改造建设工作方案。第二步是贫民窟改造建设方案的批准。该法第1条第（3）款将贫民窟改造建设方案批准权赋予地方政府委员会。明确“地方政府委员会可直接批准方案的全部或其中的部分，也可适当修改后批准；若地方政府委员会认为方案不适宜，可不予批准并要求地方政府在适宜的时效期间内准备并提交适宜的方案”。第三步是贫民窟改造建设方案的质询。地方政府提出贫民窟改造方案后，应接受公众的质询和建议，保证方案的最优性。第四步是贫民窟改造建设方案的实施。根据1919法律第2条规定，贫民窟改造方案或由地方政府或由地方议会负责实施，如两者均有问题，则由地方政府委员会亲自实施。详尽的程序规定对贫民窟改造建设方案的实施有积极意义。它保证了贫民窟改造的有序性和有效性，并尽可能避免改造行为对民众权利的侵犯。再次，贫民窟改造标准初建。根据1930年《住房法》规定，贫民窟改造认定标准重点围绕卫生和住房拥挤程度设定。“下列房屋为不适合人类居住房屋，可以被拆除或关闭：（a）年久失修或卫生缺陷而不适宜人类居住，（b）房屋布局结构差，（c）由于街道狭窄或布局结构导致危险或有害于该地区的居民的健康。”年久失修、卫生缺陷、结构布局有害居民健康成为早期住房法设定的贫民窟改造认定标准。
早期住房法创设了住房分配制度。首先，设定弱势群体为住房首要分配对象。1930《住房法》规定“非因故意导致28日没有满意容身之处的人或者即将失去容身之处的人；需要抚养子女的家庭、怀孕的妇女、年老、身体残疾、精神病或者精神障碍者”可申请政府住房。这样，无家可归者、人口众多家庭、孕妇、老年人、残疾和有精神疾病者成为早期英国住房法分配制度的受益者，体现出早期住房法对无收入、低收入、老年人和遭受各种意外灾害公民的生存保障，体现出住房法的社会保障性质。其次，设置住房分配程序。根据1938年住房法规定，住房分配第一步为住房申请者资格审核，第二步要求地方政府在1-2个工作日做出是否准予分配及分配房屋类型决定。如果申请者当下就住无居所，地方政府有义务安排临时住所；如申请者不具获取政府住房的资格，地方政府有义务推荐房地产代理机构，使申请者获取租赁房。审核与批准的分配程序规定，满足了程序设定顺序的基本要求，初步构建起保障性住房分配程序制度。1-2个工作日的法定地方政府决定期间规定，又满足了提高行政效率之分配程序要求。对不具获得住房资格者政府帮助义务的设定，成为事实上的分配程序，具有补充程序的属性。
早期英国住房法开立住房补贴制度。首先，确立建房补贴受益者。1919年《住房（补充）法》提出政府为工人建造房屋的私人建筑商提供建房补贴。1923年《住房法》进一步规定财政补贴的派发必须与相应的财政义务联系。地方政府如果积极行使建设保障性住房义务，将获相应的中央政府建房补贴。这样，早期英国保障性住房补贴就被划分为私人建房补贴和政府建房补贴。无论补贴私人建筑商，还是补贴直接建房的地方政府，核心都是实现“居者有其屋”的立法初衷。其次，多种补贴方式并行。这一时期建房补贴方式按年限可分为分期补贴和一次性补贴，按形式可分为面积补贴和区域补贴。分期补贴是“中央政府按照每所住宅每年补贴6英镑的标准对地方政府实施补贴，共补20年。”因补贴方式是按年拨付，也属于年限补贴。一次性补贴是指一次性给付给私人建房者75英镑补贴。1924《住宅法》提高了补贴标准和补贴年限“凡符合特定标准的住房，每年将会获得 9 英镑（农业教区 12，5 英镑）新补贴，为期 30 年。”农业教区补贴开创了分区域补贴新制度。1938年《住房法》则设定了面积补贴方式，规定每平方英尺住房享5，1英镑建房补贴。多种补贴方式并行，有利于解决不同地区的不同问题，使补贴制度最大限度发挥其帮扶作用。
早期住房管理制度的立法重点为租金管制。1885《工人阶级住房法》就设置了租金限制条款，该法第12条规定：“租给工人阶级适宜居住的房屋’是指，在英格兰租金不高于《贫穷率评估或收集法》第三条的金额，在苏格兰和爱尔兰不高于四英镑。”1915 年，英国颁行了首部单行房租限制法——《房租增长和抵押利息（战时限制）法》出台。该法规定：“除少数高房租住房外，所有住房和房租都以1914年8月为准。”将住房租金限制在第一次世界大战前标准。1924年《住房法》继续设定租金限制制度，“租金必须以战前同一地区工人阶级的住房为基础……租金只有在房客、中央和地方政府所承担的补贴均不能满足现有建房需要的前提下才能上涨。”立法管控房租实质上是保证低收入者基本住房需求，根本上是对民众的住房保障。（二）消极保障性住房法时期（1945年—1979年）
从纵向沿革分析，英国消极保障性住房法发展始于1945年，止于1979年。二战期间的1941年，经济学家贝弗里奇（Beveridge）就受命带领12个部参加的部际协调委员会，调查和构思设计战后社会保障重建计划。1942年12月，该委员会正式提交了题为《社会保险和相关服务》的报告，即著名的贝弗里奇报告。报告提出社会保障的目标在于：确保每个公民只要尽其所能，在任何时候都有足够的收入尽自己的抚养责任，满足基本的生活需要。确保每一个公民有满足基本生活需要的保障成为战后英国福利国家社会立法政策的指导。遵循满足人住房基本生活需要的政策目标，1945年战争结束后的英国住房法的全民保障性日益明显。全民保障的住房法立法倾向，随着1979年保守党政府的上台而转变，1979年成为消极保障性住房法发展的下限。
从政策角度分析，这一时期的住房政策主要服务于福利制度。1945年工党政府提出的住房政策包括：大量增加社会住房；管制私人住房建设；地方政府承担执行住房建设职责；地方政府为低收入人群建房享受补贴等。20世纪50年代，保守党政府强调提高住房建设补贴数额；调整补贴方向，将建设补贴转向贫民窟改造。60年代的住房政策开始关注住房协会作用，提高住房建设标准。70年代的住房政策强调改善住房条件，提出“总体改善区域”和“住宅行动地区”计划等。上述政策总体强调公民的住房权，公民住房义务被忽略，可称之为消极住房保障政策。
从形式分析，一事一议的单一住房法生成。1954《房屋修缮和租金法》（Housing Repairs and Rents Act，1954）和1977《住房法（为无家可归人员设立）》是一事一议单一住房法之代表。英国住房法由此成为由全面性住房法和单一住房法构成的独立法律体系。为发挥单行法便捷易用作用提供了前提。
从属性上分析，这一时期的住房法明显带有社会福利属性，属于偏重权利忽略义务的消极住房法。1945年前的英国住房法属性为社会保障性，即重点为收入低下住房条件恶劣的工人阶级提供帮助。从1945年开始，英国的住房法开始强调福利性，即将资本的部分所得社会化，为全体社会成员提供提供生活福利保障。贝弗里奇报告提出的确保每个公民只要尽其所能，在任何时候都有足够的收入尽自己的抚养责任，满足基本的生活需要的目标。报告提出之目标的关键词在于确保和满足。确保的核心是要求政府尽保障责任，并且保障责任要落实到每一个公民。这种落实到每一公民的责任就是社会福利。福利保障的目标在满足基本生活需要。此处的福利保障已不同于前期对困难群体帮助的保障，它具有全民性和普遍性。这种普遍性的福利保障限定在基本生活需要方面。住房时人的基本生活需要之一，惠及每一公民的住房法自然具有福利性住房属性。
从制度原理分析，这一时期属于法律制度的调整期。首先调整的是建房法律制度。建房法律制度完善重心在构建起完善建房标准。第一，提出适宜住房标准。根据1957《住房法》第4条 保障性住房应满足可修复性、稳定性、潮湿度、采光度、空气流通度等条件。与上一时期侧重考察住房对居民健康影响和住房周边格局相比较，这个建房标准更加注重个体对住房的要求，并对住房舒适情况提出要求。第二，提出房屋设施标准。根据1957《住房法》第4条规定，保障性住房应提供给排水设施、卫生设施、做饭和储存设施。法律设定房屋设施是住房标准的发展，前期立法并没有这样的标准规定。第三，设定住房面积标准。如表2所示，房屋面积与房屋数量关系（表2）
照此规定，禁止建造使用面积小于50平方英尺住房，保障性住房最小面积被设定为70到90平方英尺。
建房主体制度也得到调整。第一，立法认可新的建房主体。根据1964《住房法》规定，除政府具有建房主体资格外，承认住房合作社、房产公司和住房协会三类组织的的建房主体资格。保障性住房建设主体实现多元化。第二，明确建房主体的非营利性。1964《住房法》第1条“‘住房合作社’是注册并且不以营利为目的团体。”“房产公司的财产独立于皇家。”“住房协会是一个慈善组织而非盈利组织。”三类建房主体非营利性确定。第三，建房主体间的分工合作。法律规定住房合作社“主要职责为建造、改善或管理房屋。”“房产公司的一般职责是促进并帮助住房合作社发展和运作”，“住房协会可以提供土地和建筑、房屋的设施和服务，对其它住房协会提供建议。”三方主体的分工合作是一项周密的制度设计。
调整时期的建房制度还拓展建房资源。第一，拓展建房资金来源。1964《住房法》第1条规定：“房产公司有权力放款给住房合作社。”第8条“建筑合作社可以通过抵押贷款给住房合作社支付预付款。”自筹资金外，立法为保障性建房增设贷款途径。第二，拓展建房土地来源，1964《住房法》第3条规定：“经过部长书面同意，房产公司有权力出卖、出租给住房合作社任何他们要求实施工作的土地”，自有土地之外，租借和购买成为住房合作社建房用地的又一来源。
住房设施补贴法律制度的引入是住房补贴制度的调整重心。首先，明确改善住房卫生条件的补贴重点。1959《房屋购买和住房法》、1969《住房法》和1974《住房法》都规定住房应当提供淋浴间的淋浴器；洗手池；热水供应；储水设施；食物储存设施。补贴制度的重心从对租户的房租补贴及对建房者的建房补贴转变为对已有住房条件进行改善的补贴。
其次，确认住房设施补贴标准。第一，设定多类卫浴设施补贴标准。1964《住房法》具体规定为：淋浴器25英镑；洗手池5英镑；淋浴冷热水供应器35英镑；洗手池冷热水供应器15英镑；水池冷热水供应器25英镑；储水设备40英镑；食物储藏设备10英镑。第二，设定卫浴设施施工补贴总额。1964《住房法》第46条“如果需要安装淋浴设施的房间正在改建中，则地方政府可以提供高于本部分金额的一半用来进行工作。”对于储水设备的规定为：“如果这个工作包括了安装垃圾装置，并且在地方政府批准补贴申请之前，他们储水设备连接的排污系统不会通过其它方式被提供，地方政府可以提供高于本部分金额的一半用来进行工作，作为储水设施补贴。”
再次，建立严格的住房设施补贴批准制度。第一，确认批准住房补贴申请预算额标准。1969《住房法》第2条规定：“申请中必须说明要包括的工作和预算。”、“如果预算少于100英镑，或者可预测的其它项目的总数少于100英镑，则地方政府不能受理改善补贴申请。”第二，规定补贴申请批准附加要件。根据1974《住房法》第64条规定，非房屋的直接利益人不得申请设施补贴，达不到一定居住年限者不得申请设施补贴。住房补贴制度侧重点发生变化，前期补贴制度是要民众“住的上”，这一时期补贴制度更侧重于要民众“住的好”。
这一时期的住房管理制度得到扩充。首先，实现住房管理主体多元化。第一，明确地方政府的通知责任。1954 《房屋修整和租金法》第1条规定，“如发现本区域住房有缺陷，地方政府应当通知房屋控制人。”第二，确认住房合作社的管理责任。1964《住房法》第1条明确住房合作社建造、改善和管理由其提供的房屋之责任。第三，明确房产公司的监管责任。1964《住房法》第5条规定：“如果房产公司发现住房合作社在提供住房或管理住房等方面不能胜任……房产公司可以提交给部长一个方案，……接手住房管理的任务。……部长认为适宜则可以批准方案。”
其次，加强多人占有房屋的管理。1969《住房法》明确多人占有房屋为：“一栋房屋或房屋的一部分被以公寓形式出租或者被一个以上的家庭的成员占有居住，或房屋中的人员并没有形成一个家庭，则这样的房屋为多人占有房屋。”多人占有房屋的管理包括两方面。第一，强化多人占有住房基本生活条件管理。1961《住房法》第13条设定了此类住房管理者的的修缮，维护，清洁和保持良好秩序的责任，并明确了具体管理对象范围：所有供排水系统；公用厨房、浴室和储水池；公用水池和洗手池；公用的楼梯、走廊和过道；公用外围建筑，院子和花园；垃圾处理等。多人住房公共环境维护责任具体化。第二，详细规定多人占有住房空间标准，禁止过度拥挤。表3详细规定了房间数与居住着人数间的对应要求。房间数量与人数关系（表3）
即一个房间最多住两个人，两个房间最多住三个人，三个房间住五个人，四个房间住不超过八个人，五间住十个人，之后每增加一间房间可以增加两个人。这个数量关系是在住房建筑总面积法定70平方英尺到90平方英尺之间前提下设立的。（三）积极保障性住房法时期（1979年——）
从纵向分析，1979年保守党在英国大选中获胜，保守党领袖撒切尔担任政府首相。被后世冠以“铁娘子”称号的撒切尔，以强硬手段推行私有化政策，改变了二战以来英国的福利国家政策，由此引发住房政策变化，推动住房法转向现代化发展路径。
从政策角度分析，这一时期的住房政策从前期只强调住房者的住房权利，转向在强调住房权利的同时住房者应尽的社会义务。保守党政府的住房政策总目标是在不考虑总需求情况下，减少公共投资范围，减少补贴，援助低收入者。1997年后，工党政府提出住房最佳价值制度，关注无家可归者和优良住宅的住房绿皮书，扩展无家可归者范围的无家可归决议，确定体面住房标准等。
从形式分析，一事一议的单一住房法调整领域得到拓展。在租金、修缮、无家可归者专用等住房事项之外，福利、合作、计划等新住房事项进入立法调整领域。1982《社会保障和住房福利法》，1985《住房合作社法》（Housing Associations Act 1985）、1986《住房和计划法》、2013《防治公共住房欺诈法》（Prevention of Social Housing Fraud Act 2013）等法律是一事一议单一住房法调整领域拓展的代表。
从属性分析，1979年在英国保障性住房法历史上是一个转择点，福利性住房法转向私有与保障平衡的积极保障性住房法时代。20世纪末期，经济全球化发展势头迅猛，对英国经济形成强有力挑战。面对更加复杂的国际国内问题，对英国的人力财力分配提出新要求。此前，为建设福利国家，政府将财力大量投入社会保障领域，加重财政负担。应对经济全球化挑战，政府需要调配资金提高英国的国际竞争力。应对历史上从未出现过的困境，1979年撒切尔夫人上台后着重推行私有化改革政策，试图通过提高效率应对国际国内挑战。住房领域也被卷入了这场改革浪潮中。住房福利大幅消减，大量保障性住房被售卖，住房私有化迅猛发展。然而，住房私有化又带来新的贫民窟问题，新旧贫民窟交错既阻滞了英国城市经济的活力，又产生大量贫困的无家可归者，形成新住房问题。应对新住房问题，1997年上台的工党领袖布莱尔提出“第三条道路”，这条道路既非“自由放任”，又非“国家干涉主义主宰一切”。应对第三条道路的英国住房法走进了保障与私有平衡的时代。
从制度原理分析，积极保障性住房法时期的英国保障性住房法律制度得到健全发展。健全制度的首要表现是完善保障性住房分配制度。立法确认了多元化保障性住房分配主体。1985《住房协会法》和1997《房屋建设协会法》明确列出参与保障性住房分配的主体为地方政府、住房合作社、住房协会、地方公共团体等组织。分配方式上，采取有期限分配和无期限分配结合方式。无期限住房也称永久性住房，1985《住房法》设定“当地政府有为那些非自愿性无家可归者提供永久性住房的义务。”主要受益者为社会弱势群体、孕妇及有子女家庭。1996《住房法》设定了有期限的保障性住房分配方式，为紧急需要者提供两年期限的住房。现代化时期的英国保障性住房分配制度增设有外国人住房分配制度。根据2006年《欧洲经济区移民条例》，申请获取英国公房的外国人包括：劳动者、学生和自给自足人员。条例进一步对“自给自足的人”予以限定：有足够能力生存，有英国综合疾病保险，即不会加剧政府负担。外国人住房分配制度的设立满足了吸引世界各国优秀人才为英国服务的现实要求。
设定购买权为主的保障房退出机制是健全制度的又一表现。首先，法律设定了购买权行使条件。根据1980《住房法》第1条规定，购买权行使条件有三：主体条件需具备一个或多个承租人；居住条件要求至少一个承租人将该公共住房作为其唯一或首要住所；期限条件要求租住公房满五年。对现代住房领域额而言，三项条件既是对需要者的保障，又能减轻政府负担，既实现了“居者有其屋”的立法初衷，又完成了住房的市场化任务。
其次，法律设定了相对完善的房屋估价体系。第一，简明的房屋市值确定标准。根据1980《住房法》第6条规定，决定房屋价格仅需按照一般的市场价进行处理，在统一市价后再确定折扣率。第二，专家参与的市值争议解决办法。1980《住房法》第11条规定：如果房东和承租人对交易时房屋的市值有争议或疑问，应由相应的地区估价人解决。地区估价人具有专家性质，保证房屋估价的快速与专业。第三，按年限分层次折扣标准。1980《住房法》第7条规定：“凡居住 3 年以上的公房租户都有权购买所租住的公房……居住3-4年者可享受 33％的折扣，超过四年者则每增加一年增加一个百分点的折扣。”即行使购买权时，以居住年限为准，在房屋市值基础上享有一定折扣，居住年限越长则折扣越大。第四，灵活的折扣限额确定方式。法律确定了两种折扣限额确定方式：法律规定和国务卿决定。法律规定折扣限额的依据是1980《住房法》第7条。该条规定居住年限在20 年及以上的公房，其居住者可享受 50％的最大折扣。但打折后的房价不得低于建房成本费和住房年限维护费用的总和。如果房价在作相应折扣之前已经低于上述数额的，就不再适用任何折扣。这条规定这保证了政府从购买权行使中获得收益。由国务卿决定折扣限额的依据是1980《住房法》第9条“经财政部同意，国务卿有权发布命令，命令中可以规定折扣的最低限额、五年期满后每经过一年折扣的增加额度或者更高的上限额度等事宜。”国务卿确定折扣数额限制的规定适应了实践中的个别性要求，实现了政府利益和民众利益间能动平衡的要求。
再次，法律规定了详细的购买权行使程序。根据1980《住房法》第5条规定，购买权的行使程序主要有四步。第一步是承租人提出行使购买权主张；第二步是房东承认或否认购买权的通知，房东应当在4周内通知承租人是否同意购买权的行使，并说明理由；其它情况下，该期限为8周。第三步是房东通知承租人应当知悉的一切事项信息。通知内容包括房屋市值、承租人有权享有的折扣以及从承租人处收取相关服务费以及维修费用等。如房东未能披露上述信息或所披露信息不准确，承租人有权要求房东予以赔偿。第四步是承租人意图的通知。“房东向安全租赁承租人送达相关通知后，该安全租赁承租人应在通知送达后或地区估价人估价或重新估价后，注明估价或重新估价的通知送达后的三个月内，书面通知房东其是否继续主张行使购买权，或者撤回购买权行使通知，或者要求将租金转换为抵押贷款购房的意图。”细化的程序制度对实体公正的实现有积极推动意义。
住房管理方面，立法首先确立起适中的管理制度。一方面，放松对私人租赁住房的严格管控。1980《住房法》第52条规定：“租期为1年到5年的租约适用短期租约形式，租金由租户和房东协商确定，并且报告租金官员。”该法附表六第2条规定：“若房主和承租人共同向租金官员申请，如果租金官员认为适宜，则申请中列明的租金将直接被允许，并且不需要进一步的程序。”上述规定意味着政府放松了自第一次世界大战后形成的对私人出租自有住房的严格管控原则，自建房不需政府批准，短期出租房租金符合法定报告制度即可。另一方面，确立私人租赁住房适度管控制度。用租金增长公式管理出租房租金。“租金的最大值为明显的租金限额、租金服务因素和注册租金的总和的一半。”用租金评估委员会化解租金纠纷，“房东和承租人若对租金产生争议，可将相关信息提交租金评估委员解决。”适度管控制度既满足了政府住房市场化改革要求，又确保其在法治轨道运行。
防治公房欺诈是这一时期住房管理制度的又一特色。首先，设立公房欺诈罪。“房屋承租人如果明知违反租约规定，或者隐瞒相关事项，未经房主书面同意，转租或者占有部分房屋，并且不将该住房作为其仅有的或者首要居所，则为犯罪。”其次，设立公房欺诈处罚条款。法律规定，明知前提下的欺诈应处罚款；隐瞒前提下的欺诈，简易程序下会处不超过6个月监禁或不超过法定最大值的罚款或者并罚，公诉程序下将处不超过2年的监禁或相关罚款或并罚。用罚款和监禁分处或并处的处罚规定保障最需要者的住房利益，将偏离了的公共住房功能调正，实现现代复杂社会条件下设立公房的设立初衷，这是住房法律制度现代化发展应当和必须做到的。（王霄燕）
论英国住房法沿革
住房是人类的基本需求，住房问题是民生问题更是政治问题。当前，我国的住房形势不容乐观。主要问题表现为：低收入人群住房条件差，城市存在集中连片棚户区，“夹心层”住房困难。无论出于关注民生或维持政权稳定，政府都应将其作为大问题对待。在依法治国基本国策确定背景下，政府住房政策法治化是必然之选。英国是世界上最早完成工业化和城市化的国家，也是最早面对低收入人群住房条件差，城市棚户区，“夹心层”住房困难等住房问题的国家。法治传统悠久的英国，在探索法治化解决住房问题的过程中，积累了丰富的经验和一定程度的教训。我们有必要通过探索这个国家住房法律制度的历史沿革，总结其法治化解决住房问题的经验并明晰其教训，对探索建立适合我国现阶段住房问题解决的法治化之道有积极意义。
本文所言住房法指的是政府调整与公民住房相关的法律关系的总称，包括住房建设制度、分配制度、补贴制度以及相关配套制度。英国住房法为适用于英国全境的，规定了住房建设制度、分配制度、补贴制度和住房管理制度的所有成文法。在此基础上，本文从分析英国住房法产生与发展的前提入手，通过分析英国住房法的演变和住房法律制度的构建，总结其住房法建设的得失，试图洋为中用，通过比较分析，提出构建我国住房法体系和制度的一些设想，以助推我国住房法治化进程。一、住房法产生与发展的前提（一）工人阶级的住房问题
19世纪后期开始，英国遭遇到历史未曾出现过的社会问题：作为工厂主要生产者的工人，由于无力承担高昂的购房费用，只能住在条件环境极差的房屋中。工人住房条件差问题成为英国的社会问题。
首先，有害健康住房普遍化。19世纪中后期，典型的英国工人住房为背靠背房屋和地下室。Charles Booth曾描述了背靠背房屋：“三个房间的房屋、两个房间的房屋和一个房间的房屋——这些房屋都是背靠背的，由于共用一堵后墙，所以南北根本无法通风。”缺少通风使房间内阴冷潮湿，英国海洋性气候特征加重了阴冷潮湿度。阴冷潮湿的住房条件损害了居住者健康，也常常成为流行病爆发的温床。地下室是工人居住的另一类住房。据《现代英国经济史》记载，“19世纪30年代，伦敦大量居民居住在地下室，从30年代至50年代末，仅仅伦敦贫民区玛勒利本一个地区就有l132个地下室。”这是地下室普遍存在的明证。与背靠背房屋相比，地下室的潮湿阴冷不通风问题更加严重，对居住者的健康危害更大。其次，住房空间拥挤普遍化。由于工厂主极力压低工资，工人收入有限，只能多人租住，造成严重的工人住房拥挤情况，一间住房内容纳多人情况比较普遍。“20、30，甚至40个人住在那些房子里，而这些房子起初仅是适合一个，最多两个家庭居住的。”沙甫兹伯里勋爵在1884年一1885年“皇家住房问题调查委员会”调查报告中指出“住房拥挤问题程度之深，以至生活在其中的人们不可能再奢望健康和体面，我曾看到四个毫无干系的家庭挤在一间屋子中，每家一个墙角。”供最多两个家庭居住的住房住了40人，一个家庭挤在一套房内的一个角落单间内，英国这一时期的住房拥挤严重情况可见一斑。反映工业革命后住房法创设前，建筑商人为最大化谋取私利，不顾及民生与人权的社会状态，也反映出规划缺失下的城市住房建设的混乱状况，更是政府责任意识欠缺，职能不足的典型表现。拥挤的住房条件给瘟疫等严重流行病的发生埋下了隐患，工人基本生存权受到威胁。再次，住房环卫设施缺失普遍化。19世纪中后期，满足人们基本生活需要的供排水管道、垃圾处理、洗浴等设施缺乏是普遍现象。“一个拥挤的居民区内，供水设备很不完善，许多家合用一个水龙头，在有些地方饮用水的龙头就安装在厕所墙上，厨房和厕所有时仅一墙之隔。庭院中尘土飞扬，垃圾成堆，时常发出刺鼻的气味。”必备卫生设施的不足使得垃圾堆等场所的污水流进水坑里，而排水管道的缺失，使得污水通过明沟流进河里。而由于缺少供水设施，居民们只能从被严重污染的河流和水井中取水，霍乱、伤寒等水源性疾病由此传播开来。频发的瘟疫，使得工人的健康状况越来越糟糕。而这些贫穷与疾病并存的地方，往往集中连片，便成英国的贫民窟。贫穷与疾病并存的贫民窟严重威胁英国工人和普通民众的健康，而这些人是社会发展的生力军，政府必须帮助他们化解问题。在法治国背景下，任何政府政策必须上升为法律以保持稳定持久，住房法应运而生。
高房价与高房租压力并存是19世纪中后期英国工人住房面临的第二个问题。一方面，房价高到普通民众难以承受的程度。Landlord and Tenant in Urban Britain，1838-1918一书中曾描述：19世纪70年代，若以40年按揭的形式购买一套简陋的小屋，需要先交30英镑定金，每周再偿还4先令4便士，并负担维修房屋的费用。而1896年英国国民收入分配情况是：上等阶级，大约5万人，年收入在1000-5000英镑之间；中等阶级，大约200万人，年收入在100-1000英镑之间；普通工人，大约777万5千人，年收入不足100英镑。”《牛津英国通史》也记述：“一间勉强能住的房子要花去一个熟练工人一周收入的1/4，很少有家庭能经常付得起这样的费用。”过高的购房费用与普通民众的收入不相匹配，工人根本不可能通过工作收入拥有自己的住房，而工人却是国民的主体成员。当占国民人口绝大多数的社会成员无力或者即使通过艰苦努力也很难拥有属于自己住房，也就是社会成员中的绝大多数连基本住房需求都难实现时，住房问题就从个人问题转变成社会问题。另一方面，快速提高的租房费用增加了工人的住房成本。“英国的房租从1845年的100上升到1910年的185，19世纪60年代中期上升速度特别快。”高昂与逐年提高的房租成为大多数人英国人的负担。高房价与高房租问题，反映出这一时期英国城市住房问题的核心：住房数量和质量无法满足新增人口需求。工业革命后，城市在社会经济中的地位和作用日益重要。为获取更多生产资料和生活资本，大量人口涌入城市，城市原有住房满足不了新增人口需要，而新建住房跟不上人口增长速度，后果必然是高房价与高房租问题同时爆发。此外，当时的英国政府对住房秉持消极不干预态度，不把解决底层民众住房当作政府责任。于是，城市住房供应主要依赖私营建筑商。房少人多的现实和商人趋利本性，造成私营建筑商哄抬房价的后果。如何规制房价，推动市场化与社会化的平衡成为英国政府必须面对的问题，住房法由此而生。（二）城市发展中的住房问题
工业化推动了城市化，在城市成为一国经济中心和社会生活中心后，更多经济组织和更多民众进入城市。于是更大规模更加集中的住房问题在城市爆发，住房问题与城市发展问题交融。
住房问题与城市发展问题交融的第一个表现是城市住房短缺也即房荒问题。城市化引起城市人口大增，大量的人口蜂拥至城市，城市原有住房不能满足新增人口的需要，而新建住房跟不上人口的快速增长，导致房少人多，供不应求，“房荒”问题形成。据记载 “至1923年3月，仅英格兰和威尔士总的住房短缺估计在822000所。”房荒来自于人口在城市的集中，也源自当时流行的社会观念。这一时期，英国政府和民众普遍的认识是，作为一种私有财产，住房理应由私人建造；而住房建设的高成本和低利润属性，导致如果政府参与建房会给国家带来额外的财政支出。因而政府并不认为他们应当担负起解决城市居民住房不足的责任。因此，城市化早期，英国政府一方面为了解决城市居民的卫生和健康问题，不得不拆毁和关闭大量不适合人类居住的住房；另一方面，出于财政支出的考虑，又不愿利用国家财政建造新住房，这直接导致旧房的拆毁量远远超出了新房的修建量。史料记载，1910～1914年间，批准贷款建造新房数为 6780 幢，而同期拆毁或关闭的旧房 7427 幢。拆房数量超过批准建房数量，房荒问题加剧。1913年的一项调查表明，2700个教区中的 1400 个教区存在严重住房紧缺，急需120000 幢新住房。战争也是房荒产生的原因之一。一战时，战争对住房的损毁以及新建住房的空白，推高了房屋租金。为安定社会秩序，1915年政府出台了《房租增长和抵押利息（战时限制）法》。该法本是为调控房租过高问题，但由于政府在调控租金的同时对房屋修缮费用缺乏必要预算，致使房东实际利益受损，导致存量住房维护不足，新建出租住房减少。一战结束后，退伍军人的复员，人口的增长，结婚高潮的出现和家庭结构的变化等，住房需求猛然增加。短期内同时产生的住房需求与住房数量不足形成矛盾，房荒现象更加严重。严重的房荒对城市发展产生消极影响：资本不敢进入；劳动力不能进入。
住房问题与城市发展问题交融的第二个表现是城市贫民窟问题严重。1915年前，英国住房问题集中在住房卫生条件差。工业污染如废水、废物进入居民生活区，引发工人健康问题。随着工业化和城市化的深入，原有住房问题更加恶化。住房短缺与住房供应不足并存问题更加严重，高昂的租金逼迫低收入的工人住低租金住房，而低租金住房又存在卫生设施差和住房拥挤问题，这就形成英国特有的贫民窟问题。英国贫民窟问题主要变现为房屋修建无规划、房屋集中连片、房屋内部布局不合理、住房不稳固，住房内部和周边缺乏基础设施，环境卫生条件差。并且，居住者几乎都属于社会的底层人群，收入低、生活窘迫。
贫民窟带来的城市凌乱影响了城市发展力。第一，贫民窟影响了城市发展的有序性。自然生成的城市生产区、商业区、住宅区交错并立，不仅使得城市面貌杂乱无章，不利于管理；更重要的是，由于各类区划的交错无序，影响了城市功能效率的发挥，既不符合发挥城市整合生产要素功能的科学化要求，也失去了人类城市生活的乐趣，更增加了城市居民的生活成本，城市社会生活意义减少。第二，贫民窟影响了城市社会发展的安定性。贫民窟形成后，带来了贫困人口集中。这些生活贫困的人，本来收入来源有限影响到自身的生活能力，而生活能力的不足进一步加剧了他们的贫困，这种情形的恶性循环，造成贫民窟内部无工作、生活能力弱的人口集中化，由此引发社会治安问题。打架斗殴、寻衅滋事，入室盗窃等社会治安事件频发，贫民窟成为城市内部社会治安差的代名词。第三，贫民窟影响了城市环境的美化。贫民窟形成后，这一区域的生活环境随城市化的进展不断恶化。破旧狭小的住房、弯曲的街道、污水横流高低不平的路面，构成贫民窟的基本面貌。一边是城市发展带来的高大宽敞整洁繁荣的商业区和富人生活区，一边是肮脏污秽狭窄的破败区和穷人集聚区。环境优美与杂乱污秽交错构成英国19世纪末期的基本城市面貌。美化城市环境以吸引更多生产力和生产要素，提高城市竞争力是当时英国急需要解决的问题。第四，贫民窟影响了城市交通的便利。工业化发展对城市发展提出了交通便利的要求，汽车代替马车成为城市居民的主要出行工具。汽车在带给人们便利的同时，也带来了汽车交通问题。贫民窟和城市中心缺少汽车畅行的道路条件，拥挤的住户密集的人口与不断增加的汽车数量引发了交通拥堵问题。为避开城市中心区和寻找更适合建房的土地资源，新建住房就不断向城市周边扩展。但生活于城市周边的人又往往在城市中心工作。城市中心交通拥堵问题仍然需要解决。由此，拆除贫民窟，腾出道路建设用地成为首选。这是提高城市功能与帮扶低收入群体改善住房条件价值叠加的优选。贫民窟拆除需尊法而行，这是住房法出台的又一背景。第五，贫民窟影响了城市就业格局。既然城市凌乱影响城市功能的发挥，影响城市的环境美化，影响城市居民的生活质量。应对房荒而来的新增住房必须解决避免城市凌乱问题。由此，城市住房建设与城市规划发生联系，城市规划法成为住房法的先导法。（三）平复战争创伤中的住房问题
1945年，波及英国的第二次世界大战结束。战前的“房荒”问题因战争结束和社会重建而加剧。“房荒”加剧的原因之一是战争对原有住房的损毁。二战期间，为达到瘫痪英国的目的，德国空军对英国实施了多次空袭和轰炸，使大量住房损毁。据不完全统计，二战期间，英国约有20，8万所住房被炸毁，25万所中度损坏，约71万所房屋被毁坏。战后住房短缺问题由此而来。房荒加剧的原因之二是战后初期有住房需求的人员激增。1945年二战结束，大批军人从军队退伍转向社会。退伍军人脱离军队走向社会的第一步就是寻找住所，开始和平环境下的生活。短时间内激增的住房需求，使英国的住房形势陡然变得严峻起来。房荒加剧的原因之三是政府保障力有限。政府保障力有限之一体现在物资短缺。二战期间，政府的财力物力和人力都转移到了战争上，社会生活物资极度缺乏，政府由此减少建房数量。政府保障力有限之二体现在政府的无暇顾及。战争期间，战时联合政府忙于应对战争，既无暇维护原有住房，也无暇进行新房建设。在战后住房重建问题上，只有建房数量的粗略估算，无暇出台具体方针和实施办法。造成战后初期“房荒”问题加剧。政府保障力有限之三体现在战后应对各方需求总量较大。1942年，著名的《贝弗里奇报告》问世，在该报告中具体公布了社会保障制度各方面的问题并为构建涉及养老、失业、保险等各种社会保障制度提出了详细的计划。联合政府开始应对社会保障问题。应对战后各种事项处置，加上落实社会保障的各种需求，政府已经力不从心。上述因素的共同作用使房荒问题更显突出。如何在促进社会经济恢复发展与保障民众基本住房需求间取得平衡，英国政府不断调整住房政策。政策法治化推动了住房法的发展。（四）经济减缓中的住房问题
由于战争和经济危机的影响，第一次世界大战前后，英国经济就开始出现衰落现象。首先，经济发展速度减缓。一战前，由于新兴技术形成缓慢，管理方式落后，加上经济危机的冲击，直接导致经济发展速度减缓。其工业总产值在世界工业总产值中所占比重不断下降。1870年，英国工业总产值占世界工业总产值的比重是的32％，1900年为18％，1914年为14％，40年中下降了一半还多。而同期的美国工业生产总值在世界工业总产值中的比重却从1870年的23％上升到1913年的38％，40年中上升了近一倍；同期的德国工业生产总值在世界工业生产总值中的比重也从13％上升到16％，比重不断增加。可见，到20世纪初年，英国的工业总产值已退居世界第三位，列美、德两国之后。在工业发展速度减缓的同时，英国的对外贸易额也一路下降。19世纪80年代到20世纪初，英国的对外贸易额只增长了8％，而美、德两国同期对外贸易额分别增长到41％和100％以上。1913年到1918年，英国出口贸易又减少了一半，进口贸易基本停滞。而美国同期出口额却增长2倍，并乘机打入了英国在世界各地的传统市场。到一战以后，英国的对外贸易优势就基本让位于美、德两国了。与此同时，英国又失去了造船和海运霸主的地位。到1919年，英国商船队的吨位比战前降低了14％，而战争期间，世界商船产量却增加了2倍。其次，英国经济在世界经济中的优势地位开始丧失。第一次世界大战期间，英属殖民地和自治领乘英国忙于战争的时机，加速发展民族工业，从而减少了对英国经济的依赖。随着金本位制度的废除，英国又逐渐失去了国际金融中心地位，不能再在世界经济体系中起主导作用。
第二次世界大战后，英国的经济困境与政治困境交融，导致经济发展更加迟滞。政治上的困境主要在于面临新的世界秩序，一个以美、苏两大国对立为特征的两极世界体系代替了战前以欧洲为世界政治经济中心的旧秩序。英国开始失去战前的殖民宗主国优势地位。随着民族解放运动风起云涌，英国的殖民体系分崩离析，印度、巴基斯坦、缅甸、马来西亚、新加坡以及非洲殖民地纷纷宣告独立。尽管英国将这些新兴国家拉入英联邦，表面上仍是一个庞然大物，还控制着1400多万平方公里的殖民地和附属国，拥有对英联邦国家的“帝国特惠制”等权益，但实质上已今非昔比。在国际政治优势地位下降的同时，国内开始面临一定的社会经济危机。随着战争的结束，英国社会百废待兴，人民强烈要求社会改革，振兴国家，改善生活。从经济上看，由于殖民体系的瓦解，英国丧失了许多殖民特权，如占有土地、开采矿产、低价获得原材料和高价销售工业品等。而英国经济对海外贸易却具有很大的依赖性。因此，当殖民体系瓦解，海外市场萎缩时，英国的对外贸易就开始出现逆差，1950年逆差9，8亿美元，1960年增到23，7亿美元。出口增长速度减缓，致使国内经济增长速度相应降低。期间尽管有二战结束后经济短时间快速恢复发展期（1951年英国个人消费已恢复到战前的按人口平均的水平，工业生产超过了1938年水平的50％，出口额比战前增加了75％，国际收支平衡。国内生产总值仅次于美国，居于资本主义国家的第二位。）但由于对外贸易的不景气，加上英国经济自身存在的问题，如固定资本投资落后，企业的技术进步缓慢，特别是对引进外国的先进科技比较审慎保守，在工业管理方面也落后于其它发达国家等原因，从1956年开始英国经济又回归于低速发展。1956——1970年，英国工业生产的年平均增长率仅为2，8％，大大落后于日本的15，3％，西德的6，5％，法国的7，2％，也低于美国的4％。进入70年代，整个西方世界经济陷入滞胀，英国也不能幸免，经济低速发展态势依然如故。1970——1979年英国经济平均年增长率仅为2，2％，在主要工业国中最低，而同期通货膨胀率则达12，5％，在主要工业国中最高。产品竞争能力下降，生产萎缩，高失业率和高通货膨胀率同时并存，增长乏力，被称为世界经济中的“英国病”现象。
英国病的爆发，直接影响了政府的财政收入，表现在住房上就是政府住房财政出现困难。住房财政困难主要是由政府住房建设补贴和住房维修补贴和住房租金补贴加重引起的。二战以来，为解决房荒问题，也为了贯彻福利国家住房保障政策，政府直接投资修建住房改善民众居住条件。政府直接建房，使公房建造补贴投入巨大。为落实房屋维修，政府也必须进行资金投入。但低租金的住房政策减少了政府公房投资回报，连满足住房日常维修和管理的费用都不够，政府又得加大住房维修金的补贴投入。建房补贴与住房维修补贴成为英国政府在住房领域的主要负担。与此同时，受政府直接投资住房影响，私人资本不愿过多进入房地产领域，政府只得加大公房建造数量，由此也只能继续承担住房维修管理责任。这种状况的持续发展，就造成住房建设和管理领域的恶性循环。政府财政投入越大，私人资本越不愿进入；私人资本越不进入，政府只能继续加大投入。循环发展的后果就是政府财政负担不断加重。进一步，住房领域庞大的资金投入挤占大量用于经济发展及国防发展的资金，引发经济衰退，反过来又制约了政府继续投入住房建设和维修的力量。
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