媒介公共服务：理论与实践(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：胡正荣

出版社：中国传媒大学出版社

格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT

媒介公共服务：理论与实践试读：

广播电视公共服务：政策与规制

中国广播电视的公共服务建设

广播电视公共服务的概念与内涵

在中国，作为现代传播媒介的广播电视，不仅是执政党、国家和人民的喉舌，具有明显的意识形态属性，同时也是保障人民群众基本文化权益的重要途径，具有显著的公益属性，提供公共服务是其基本功能之一。随着我国行政管理体制改革和政府职能转变的逐步推进，公共服务已经成为政府的基本职责和主要任务。胡锦涛总书记在刚刚召开的中共十七大的报告中，明确提出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府；健全政府职责体系，完善公共服务体系，并对公共文化服务建设提出了要求。为加快建设覆盖全社会的公共文化服务体系，今年8月，中央办公厅、国务院办公厅专门发出《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》，明确提出公共文化服务体系建设的指导思想和目标任务，要求创新公共文化服务运行机制，增强公共文化产品的生产供给能力，并把继续实施广播电视村村通工程和农村电影放映工程列为重大公共文化工程。这些都体现了党和政府对公共文化服务和公共服务建设的高度重视，表明了公共服务和公共文化服务从理念、政策和实践三个层面得到了确认并付诸实施。

在公共文化服务范畴，广播电视公共服务既是重要内容，也是重要分支。它以满足人民群众精神文化需求、保障人民群众基本文化权益、传承民族文化和提高国民思想文化素质为目标，以无线、有线、卫星等传输覆盖网络为基础，以频率频道为载体，以新闻报道、信息服务、知识普及、科技教育、文化艺术、体育赛事、娱乐生活等为内容，具有内容服务和公共平台服务的双重功能。在构建公共文化服务体系的进程中，广播电视处于先导性和基础性地位。

目前，我国广播电视的服务方式大致可以分为义务性的基本服务、公益性的有偿服务以及个性化的市场服务三种类型。其中，前两类属于广播电视公共服务，重在满足广大人民群众的基本精神文化需求，具有非排他性和非竞争性，能够产生显著的外部效益，对社会发展具有巨大的促进作用；后一类属于广播电视市场服务，重在满足不同受众群体的多样化、个性化需求。与西方发达国家实行公共广播电视和商业广播电视的二元体制不同，从本质上说，中国的广播电视都属于公共广播电视，政府是责任主体，在公共服务中居于主导地位，其核心职责是保障人民群众的基本文化权益，因此，中国的广播电视应把社会效益和公共服务放在第一位。

从内部结构来看，广播电视公共服务包括“硬件”和“软件”两个部分：“硬件”是指广播电视的基础设施，“软件”是指广播电视的内容服务。其中，基础设施部分包括广播电视制播设施及无线、有线、卫星等传输覆盖网络，承担着节目的制播和传输任务。内容服务部分包含两个层次，一是基本频率频道，用户可以免费收听收看；二是扩展频率频道，用户需要缴纳一定数额的基本费用才可以收听收看。广播电视公共服务的供给标准、供给水平和提供方式，随着政治、经济、社会、科技的发展而发展，根据人民群众的精神文化需求而不断提高。

中国广播电视公共服务建设现状

在中国，公共服务一直是广播电视事业建设的出发点和落脚点。政府作为公共服务的责任主体，通过加强基础设施建设、设立广播电视服务机构并建立服务队伍、提供相应经费等方式，直接负责安排和提供广播电视公共产品和服务。现阶段我国广播电视公共服务建设现状可以用两句话来描述：

一是广播电视传输覆盖基础设施建设不断完善。近年来，各级广播电视部门从实际出发，运用无线、有线、卫星等技术手段，逐步建成了比较完整的传输覆盖网络。截至2006年年底，全国有线电视传输干线网络总长272万多公里，其中已经覆盖全国30个省（自治区、直辖市）的国家干线网4万多公里，省级光缆网41万公里，地市级干线网39万公里，县级及县级以下干线网176万公里，租用网干线12万公里。到2006年年末，全国有线电视用户达到1.4亿户，其中农村有线电视用户约4600万，入户率接近20%。卫星传输覆盖作为解决广播电视覆盖盲区的最有效方式，得到国家的高度重视。国家广电总局已经完成村村通直播卫星平台建设，形成覆盖城乡的卫星电视网。到2006年年末，我国广播电视人口综合覆盖率分别达到95.04%和96.23%。要特别指出的是，广播电视村村通工程实施9年来，已经完成12万个行政村和13.6万个自然村的广播电视接通任务，解决了偏远地区近1亿农村居民听广播、看电视的问题。

二是广播电视内容服务能力不断增强。截至2006年，全国共有广播电视播出机构2498个，开办公共广播节目2365套，播出公共广播节目1078.05万小时；开办公共电视节目2984套，播出公共电视节目1360.45万小时。在城市，可以收看到数十套广播电视节目；在农村，村村通工程传送的频率频道数量标准逐渐提高，“十一五”期间，将使20户以上所有通电自然村都能收到中央和本省四套以上的广播节目和八套以上的电视节目，依靠广播电视无线覆盖的地区能够无偿收听收看到包括中央第一套广播节目、中央第一套和第七套电视节目，以及本省第一套广播电视节目的四套以上的无线广播节目和电视节目。在专业频率频道方面，截至2006年年末，对农专业频率频道分别有11套和8.5套（中央电视台把农业军事合设为一个频道）。二、特点

当前，随着市场经济体制的不断完善和广电科技的不断进步，广播电视公共服务正从适应计划经济体制环境向适应市场经济体制环境转型，公共服务的结构和模式也随之转变，呈现出以下三个突出特点：一是广播电视公共服务的主体正从以往的单一事业主体向多元主体转变，公共服务主体多元化趋势日趋明显；二是广播电视公共服务的技术支撑从单一手段向复合手段转变，呈现出传统技术与新兴技术相结合、从模拟技术向数字技术转换的新趋势；三是公共服务的运行机制从过去的以行政机制为主向行政机制与市场机制相结合转变。伴随着转型和转变，广播电视公共服务能力和水平不断提高。三、问题

虽然近年来我国的广播电视公共服务建设取得了显著的成就，但从总体上看，依然存在一些薄弱环节和亟待解决的问题，突出表现为：其一，广播电视公共服务的供需矛盾依然突出，公共服务难以满足人民群众不断增长的精神文化需求，内容服务质量和水平亟待提高；其二，广播电视公共服务城乡失衡，农村广播电视基础设施薄弱，目前还有71.6万个20户以上已通电自然村属于广播电视“盲区”，有将近5000万农村人口看不到电视、听不到广播；其三，广播电视内容服务有泛商业化和娱乐化倾向，与公共服务目标存在较大差距，针对农村居民和特殊人群的内容服务尤其匮乏；其四，公共服务体系尤其是制度建设不健全；其五，公共财政对广播电视公共服务的投入严重不足。

全面构建广播电视公共服务体系

为解决广播电视公共服务建设中存在的问题，必须从中国国情和广播电视发展实际出发，理顺基本关系、调整基本政策、建立基本秩序、完善基本服务，按照公共服务均等化原则，努力构建城乡一体的广播电视公共服务体系。这不仅是广播电视公共服务制度化的保障和长效机制的基础，更是未来中国广播电视构建公共服务体系、市场运营体系、政府监管体系、中介社会服务体系等四大体系的基本任务之一。

根据当前国家公共文化服务体系建设的目标任务，结合广播电视工作实际，新时期广播电视公共服务体系建设的战略目标是：建立六个支撑，强化一个核心。六个支撑就是生产供给、技术设施、组织机构、财源、政策法规、监督评估等六个子系统，通过建立这六个子系统，形成广播电视公共服务体系的完整架构，实现广播电视公共服务供给制度化、标准化；强化一个核心，就是强化内容服务，主要是合理配置频率频道资源和丰富节目内容，为人民群众提供更多更好的广播电视内容产品及服务。

现阶段，我国广播电视公共服务体系建设主要采取政府主导、项目推进的方式进行。一是全面推进农村广播电视村村通工程建设。“十一五”期间将基本解决71.6万个20户以上已通电自然村村村通问题，为此，国家发改委安排资金34亿元，对中部地区国家扶贫开发工作重点县、贫困人口集中分布地区、革命老区、少数民族地区和西部地区的“盲村”建设给予补助。二是实施广播电视无线覆盖工程。2006年起，国家把无线覆盖作为提供广播电视基本服务的基本手段，加大了公共财政投入力度。2006、2007两年时间，中央财政投入达到30亿元。到2008年6月底前，全面完成全国3325座大中功率无线发射台（站）、6000多部转播中央第一套广播节目、中央第一套和第七套电视节目的电视、调频和中波发射机的更新改造任务，建立运行维护机制，这三套节目的人口覆盖率将分别达到84%、82%和68%，提前实现“十一五”中央广播电视节目无线覆盖规划目标，使依靠广播电视无线覆盖的地区能够免费收听收看到中央第一套广播节目、中央第一套和第七套电视节目以及本省第一套广播电视节目等四套以上的无线广播节目和电视节目。三是全面推进有线电视数字化进程。有线电视数字化是广播电视公共服务和市场服务升级的重大工程，2004年以来，已有25个大中城市完成了市区范围有线电视从模拟化向数字化的整体转换，目前正向全国有条件的城乡地区推进。到2006年末，全国有线数字电视用户已突破1260万户，约占有线电视用户的1/10。四是推进直播卫星广播电视服务平台建设。通过实施广播电视传输覆盖重点项目，我国将形成覆盖全国城乡的无线广播电视网、卫星广播电视网，还将建成一体化的有线广播电视网。随着数字、网络等新技术的广泛应用，网络广播电视、IP电视、手机电视、移动电视等新媒体将迅猛发展，广播电视公共服务的手段和提供方式将日趋多样化，公共服务的能力和水平将得到更大提高。

展望未来，全面贯彻落实科学发展观，广播电视公共服务将提上更加重要的议事日程。建立健全广播电视公共服务体系，应该从以下几个方面着力推进：一是将广播电视公共服务与市场服务分类运营，分类监管，切实保证广播电视的公益属性；二是着力公共服务制度建设，建立广播电视公共服务的长效机制，确保公共服务可持续发展，特别是要着力建设广播电视公共服务的财政支撑机制，提供制度化的财源保障；三是科学规划和改进频率频道与节目建设，改善内容服务结构，提高服务水平；四是加快农村广播电视公共服务体系建设，实现城乡公共服务均衡发展和广播电视公共服务的均等化；五是充分发挥和利用新媒体的特殊作用，实现在新的技术条件下广播电视公共服务的创新和发展，最大限度地满足人民群众多元化的精神文化需求。

党的十七大为公共文化服务建设指明了方向，确定了目标，提供了强大动力。可以预期，中国广播电视公共服务建设将进入新的发展阶段，开创崭新的局面，为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会发挥更大的作用。（黄勇：国家广播电影电视总局副总编辑，广播影视发展研究中心主任、研究员）

广播电视公共服务、政治理念与社会实践

事实聚焦：

1927年BBC改组为公共公司，并获得皇家宪章，建构了英国乃至世界范围的公共广播电视体制，形成广播电视公共服务基本理念。

1986年5月，皮考克报告提出英国广电业应当转向高度发展的基于消费者至上的市场体制，这就要认识到观众和听众等完全可以根据自己的利益与喜好做出自己的最佳选择，也就是说通过自由购买产品和服务来满足其需求。

2006年3月，英国政府发布题为“为所有人提供服务：数字时代的BBC”的白皮书，认为英国公共广播电视除BBC之外，还包括独立电视（ITV）、第四频道（C4，即Channel 4）、第五频道（C5，即Channel 5），称之为商业性的公共广播电视机构（commercial public service broadcasting）。

2003年，《中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见》（21号文件）和《关于促进广播影视产业发展的意见》出台，将广电业划分为公益性事业和经营性产业两类，涉及了广播电视公共服务问题。

2005年，广电总局把该年作为建设农村广播电视公共服务体系年，推进村村通工程，发展农村广播电视公益性事业。

2006年3月，中共中央政治局常委李长春在全国文化体制改革工作会议上强调指出，要按照建设社会主义新农村的要求，高度重视农村公益性文化事业和经营性文化产业的发展，进一步加强农村文化建设。

自20世纪70年代末80年代初以来，随着卫星、互联网等新信息传播技术的兴起与迅猛发展，以及经济全球化进程的推进，世界政治、经济、社会等各个领域发生着深刻的变革，英美等西方发达国家对政府执政方式进行重新的思考与革新，肇始了以新自由主义为思想基础的“新公共管理运动”与“新公共服务理论”等理论探索与实践活动。由此，欧美发达国家普遍采用了新自由主义的商业逻辑，放松了对媒介市场的规制，以英国为代表的公共广播电视服务体系遇到了前所未有的冲击与挑战，面临诸如经济来源、管理模式变革等问题与困境，步入了公共服务的转型与重构时期。

近年来学术界开始质疑和批评这种用私营部门管理理念与方式来解决公共服务问题和管理公共部门的理论，开始思考和探索公共管理与公共服务供给的有效方式。同样在欧美发达国家，学界开始反思媒介的商业化逻辑，探索在信息化、全球化时代新的广播电视公共服务模式。

改革开放以来，我国政府的执政理念与方式日益创新，特别是自党的十六大以来，中央提出了提高党的执政能力与转变政府职能等理念，政府逐渐向为公民提供基本而有效的公共服务和管理的现代政府转变，政界与学界开始对公共服务的供给理念与方式进行新的认识与思考。

2003年，中央推行文化体制改革，将包括广播电视业在内的文化业分为公益性事业和经营性产业。国家广电总局将2005年定为“农村公共服务年”，而加强社会主义文化建设、逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系成为“十一五”期间的重要任务之一，也是构建社会主义和谐社会的重要内容之一。在部署的七项公共文化建设重点工程中，涉及广播影视的就有三项，包括：村村通广播电视、农村电影放映和“西新工程”，特别是村村通广播电视，已被列入2006年国务院工作要点，成为“十一五”期间社会主义农村文化建设的一号工程。由此，广播电视业的公共性及其公共服务功能日益成为理论和实践界关心的问题，如何在当前世界与国内格局下建构适合社会主义市场经济的广电公共服务体系，以及建构这样体系的目标是什么和如何实现等问题都是急需我们探讨和研究的。

近年来有关广播电视公共服务的论文大多集中在探讨广播电视的公共品属性以及其产供组合方式的变化，但实际上，无论是发展公益性事业还是建构公共文化服务体系，都关乎一个最基本的学术概念和实践理念，那就是对于公共利益及其实现手段的认识。因此，本文在分析公共利益的内涵以及公共服务价值取向的基础上，探讨了英国公共广播电视体系及政策的变化，进而分析了促成这些变化的政治经济思潮的变化。最后对我国广播电视公共服务进行了探索，以有利于建立与完善适合我国国情的广播电视公共服务体系。

公共利益、公共服务与政府执政行为变化

公共利益一词被广泛地应用于政治、经济等各个领域，其含义也不尽相同，有关公共利益的理论也是多种多样的，可谓“仁者见仁，智者见智”，莫衷一是。实际上，试图明确界定公共利益就如同想给“爱”下个一劳永逸的定义一样，是不可能的，有时甚至是徒劳的，但这并不意味着我们就不必去探讨这些概念。恰恰相反，探究公共利益为我们认识公民权利、政府治理以及公共服务带来的丰富性，远远[1]胜于试图确定这一概念的边界时所遇到的困难与歧义性。而且对公共利益采用什么样的思考方式决定了政府相应的决策行为，同样什么样的公共服务的价值趋向也取决于相应的公共利益观。

一般认为较早系统地论述公共利益的是纽约城市大学教授赫尔德博士（Virginia Held），她的研究具有代表性、普适性（各个领域都相[2]对认可）。她在1970年出版的《公共利益与私人利益》一书中将公共利益理论归纳为多数论（preponderate theory）、共同利益论[3]（common interest theory）和共识论（unitary theory）。多数论认为大多数人的利益就是公共利益，而共同利益论则把范围拓展到所有公民，共识论认为公共利益应当体现为一种公民的共同价值观。前二者都是一种实用主义的价值观，按现存人口数量（人头数）的多少来确定公共利益所在，但都没有说明多数人或所有公民的利益是什么，应该包含哪些价值。后者则是从某种共同的社会价值来鉴定公共利益，揭示了公共利益的本质所在。2004年，赫尔大学（The University of Hull）教授费恩塔克（Mike Feintuck）博士从政府规制的角度出发，在评析了赫尔德的观点的基础上又增加了经济模式的公共利益观（economic version of the public interest），认为这种观念就是自由市场主义者用经济学去解释政治活动和政府执政行为，政府等公共部门的决策也具有经济人理性选择的特征——谋求个人利益的最大化，而公共利益不过是个人利益的集聚而已（会受到市场力量的左右），[4]同样是运用简单数量统计式鉴定模式来确定公共利益的。费恩塔克博士在对比了英美两国政府对媒介和食品行业的规制之后，认为现行规制政策越来越倾向于经济价值而将公民价值边缘化、缺乏对共同价值（collective value）的认同、没有建构切实的实现与保护那些被市场忽视的共同价值的规制体系。实际上，西方发达国家所言的自由民主是由三个最基本的要素构成的：资本和市场、个人自由和个人主义、共同价值。而前两者与后者本来就是相互冲突的，即商业自由与共同价值等其他民主要素之间存在着内在的、难以消减的抵牾与矛盾，同时也是相生相克、相互制衡的。但现在的问题是自由这个要素（更准确地说是经济或商业的自由）越来越居于主导地位，而民主却越来越[5]趋于边缘化。因此，公共利益不能仅仅局限于商品价值，而应是共[6]同价值的体现。

以上几种说法都是在探讨公共利益的所在，也就是公共服务的对象是什么，是全体公民、大多数人、个人选择，还是共同价值判断。多数论、共同利益论和经济模式的公共利益观极易被政治、经济力量所左右，往往会使公共利益沦为一种名义上的空泛的概念，会出现多数人的霸权或暴政，而忽视了那些被边缘化的少数人的利益。这两种观点还存在两方面的缺陷：（1）忽视了后代人的利益，因两者所顾及的就是当代的全体公民或多数人的利益；（2）貌似价值中立，但实际上在现实中却很难漠视特定的伦理道德价值对其的影响。而经济模式的公共利益观其实就是废止论，是用市场逻辑来解构公共利益。无论是在政界或是在经济领域，人们都要追求自己利益的最大化，个人选择会促使共同财富（general welfare）的最大化，因此，不存在除个人利益之外的任何共同利益，个人利益的总和就是公共利益，由此，公共服务就成了无源之水。实际上，这就将商品价值置于至高无上的地位，甚至是唯一的价值，但在人类社会中还有许多非商品的价值。其实，探讨公共利益这个概念的目的不是试图给其下个明确且放之四海皆准或一劳永逸的概念，而是要理清不同时期政府是如何鉴定公共利益和如何促使公共利益实现的，即基于什么样的共同价值理念和采用何种公共服务供给的方式或手段。

近年来，著名的美国公共行政学者登哈特夫妇（Janet V.Denhardt and Robert B.Denhardt）从公共行政学的角度将探讨公共[7]利益的不同理论模式归纳为四种类型：（1）规范论把公共利益视为一种政府决策的规范性道德和伦理标准，荷林（Pendleton Herring）[8]早在1936年就曾指出“公共利益就是指导行政官员执法的标准”。虽然这种从公共利益功能（或作用）角度出发来定义的观点至今在公共行政领域仍然是很重要的，但问题在于这种标准的内涵是什么？是行政官员自认为的呢？还是每个公民都应该受到平等的待遇呢？（2）废止论认为公共利益这个概念具有不可测量性，也并非是不可或缺的，而政策制定与分析的最佳角度应是个人选择，因此，公共利益的概念或理念是无用的、无意义的。实际上，这种观点体现了自由市场主义的逻辑，认为人都是理性的经济人，公共利益或公共政策不过是个人追求自身利益最大化的最终结果而已，因此，不存在任何超越自身利益的公共利益。（3）政治过程论是基于利益集团或政党能正确地代表公民利益这样一种观念（假设），认为重要的不是公共利益的内容而是实现方式，个人或作为整体的公民无法在政策形成过程中维护公共利益，只有靠利益集团或政党才有可能表达自己的声音，也就是说，公共利益是通过各种利益集团或政党之间的博弈过程来实现的。此观点其实漠视了公民这一重要因素，这些代表们博弈的结果难道就是公共利益吗？就是公民所需求的吗？（4）与前三种观点相比，首先，共同利益论肯定了任何社会都存在着诸如共享、关怀等公民所期望和认同的共同价值，这些价值当与自由市场所倡导的那些是一样重要的（甚至更为重要）。因此，公共利益可以理解为一种对共同价值进行讨论的结果，而且是一个富有歧义性而又有价值的概念。其次，认为公共利益源于自身利益，却又高于（超越）自身利益，能[9]促使人类实现“最高抱负和最深切的信仰”。政府工作的焦点或公共政策要解决的核心问题就是如何维护公共利益问题。

如果从政府执政行为变化来看，不同时期对公共利益及公共服务有着不同的思考。在资本主义初期，特别是从1776年亚当·斯密发表了《国富论》以来，英国等西方资本主义国家信奉放任自由的自由市场主义，认为解决公共和私人利益冲突的最好途径就是市场，只有在[10]个人利益最大化的基础上才能促进和保证公共利益。到1887年美国学者伍德罗·威尔逊在《政治学季刊》发表了《行政学研究》一文，提出了政治与行政分离（政策制定与执行分开）的观点，官僚制成为另一种解决公共利益问题的手段，步入了公共行政学上所言的老公共行政时期。这时的公共利益是由官员（民选的政策制定者）来界定的，是从政治上加以界定并由法律来表达的，行政官员为公共利益服务的最好途径就是尽可能以最有效率、最科学、最具政治中立性的方式执[11]法，公共服务是由政府提供的。而20世纪80年代开始的新公共管理运动却把公民当做顾客（消费者），把政府当做市场，认为决策最恰当和首要的基础就是个人利益，公共利益被边缘化，大有废止公共利益之势。正如提出企业家政府理论的美国学者奥斯本和盖布勒所言，政府的宗旨是满足消费者的需要，行政人员应当采用市场手段来从事[12]行政管理工作，政府应引进市场机制来改善公共服务，由此英美国家开启了公共服务领域的市场化改革浪潮。但这样一来公共利益实际上就成了个人在市场做出选择后的一种副产品，代表着个人利益的聚合。因此这种模式就“没有为我们提供任何谈论人们如何就公共利益的愿景或社区的本质而奋斗的途径”，但这些恰恰是“构成政策选择[13]基础的真正重要的政治问题”。漠视公共利益、完全用自由市场逻辑来处理政治社会问题是非常危险的，也会产生很深远的危害。实际上，早在新公共管理运动发端之时，就有许多学者对这种皈依亚当·斯密的市场原教旨主义进行了反思，比如，米勒（Trudi Miller）就曾说过，伴随着对市场选择模式和多元政治模式的青睐，否定公共利益概念将对民主治理和公共行政领域带来深远的破坏，而民主政体的功[14]能之一就是矫正资本主义的市场失灵（缺陷），此后又有福克斯、[15]沙赫特等对新公共行政的价值观提出了疑义。而以美国著名公共行政学家登哈特为代表的一批学者在批判和反思的基础上创建了新公共服务理论，在2003年出版的《新公共服务：服务而不是掌舵》一书中对新公共管理理论的核心——企业家政府理论的缺陷进行了深入的分析与批驳，系统地阐述了新公共服务的理念。认为公民对政府的信任和信心是建立在政策关注的焦点是公共利益上，进一步讲，政府的目标不同于企业，实现公共利益是其存在的主要理由之一。而且公共利益也不是某种只是因为公民个人的选择、组织程序和选举政治之间的相互作用而发生的事情，也不是个人自我利益的简单聚合，而是符合民主规范和正义、公正与公平的共同价值观。同时这并不意味着公共行政官员就可以成为公共利益的单独主宰者，而应被视为一个包括公民、团体、民选代表以及其他机构在内的更大治理系统中的关键角色，公共利益最好被视为社区对话和参与的一个过程，是就共同价[16]值进行对话的结果。

广播电视公共服务、体制及政策安排

一般认为世界上主要有三种广播电视体制，即以美国为代表的商业体制、以英国为代表的公共体制和以苏联为代表的国家体制。自上个世纪80年代末以来，关于体制问题争论的焦点主要集中在前两者，而且美国的商业体制因其成熟而有效的商业运作与最大的节目出口量，在全世界范围内居于主导地位，成为许多国家效仿的对象与标准，甚至被认为是自由民主国家最适宜的体制。其实这与上文所论的新公共管理运动及其公共政策理论是一脉相承的，都是自由市场逻辑的产物。但实际上，以英国为代表的公共广播电视体制并未像自由市场主义者所预言的那样要消亡了，在西欧、加拿大、奥地利和日本等地区和国家的公共广播电视体制仍在不断发展中，公共广播电视体制所遵循的多样性、多元性及普适性价值理念等在商业化盛行的时代显得越来越重要和富有价值。

实际上，商业与公共体制之争集中体现在广电产品与服务的产供组合关系上，涉及到四种权力的分配：一是由谁决定生产什么和生产多少；二是由谁决定生产所需资源的数量及其筹集方式；三是由谁负责组织提供；四是由谁负责监督生产的效率、数量和质量。目前对这些权力分配或者产供组合模式的认识不外乎三种角度，即由市场、政府和非政府组织来主导。市场模式产供组合关系是由商家、消费者之间的供需关系和市场规制决定的，但逐利是市场的本性，所提供的产品与服务是可以增值的、排他的、非外部性的以及供需信息是基本对

[17]称的。因此，市场往往不会或少量提供那些具有非排他性、外部性等符合公共利益的产品与服务，出现市场供给失灵或匮乏以及多元性和丰富性的丧失。这是市场体制本身固有的弊病与缺陷，由此政府通过公共政策来匡正市场失灵，出现政府主导模式，但政府又极易倾向于维护自己及其利益集团的利益，导致效率下降和偏离公共服务的准则。基于市场与政府主导固有的缺陷，非政府组织体制应运而生，而且被认为是广播电视产供组合的合适模式，但这种模式又会囿于其组织自身的价值偏好，忽视整个社会的需求，其收入来源又很不稳定，同样难以摆脱市场与政府的左右。英国公共广播电视当属于最后一种，BBC从成立之初就是一种独立于政府和商业力量的机构，而且执照费确保了BBC资金来源的稳定，不过BBC也存在着为谁的利益而服务的问题，这也是从2004年彭斯专家小组到2006年白皮书要改革BBC自我规制模式的目的所在。总的来说，现行体制都存在着自身的缺陷与矛盾，因此，任何企图偏执一隅的政策安排在当今复杂多变的时代都难以有效地解决现实问题，也会滋生许多难以消减的矛盾，合理而有效的广播电视体制与政策应当是社会、经济和政治力量博弈和商讨的结果，体现为以共同价值为基础的公共利益。

其实，从20世纪80年代以来，大多数西欧国家的广播电视体制已逐渐由单一走向混合模式。单一的公共体制（单一的执照费收入）经由公共体制（混合收入模式）逐渐演变成了公共与商业并行的双轨制（dual system）。可见，双轨制是大多数西欧国家广播电视体制发展的趋势，这一方面可以确保最大限度地满足公共利益和整个产业稳定持续发展，另一方面也能促使竞争、提高效率，形成相互补充和制衡的产业格局。

具体到广播电视而言，这些理论是围绕两条主线展开讨论的：一是公共广播电视的存留等问题，二是媒介控制问题。英国广播电视业具有公共服务的传统，在新的形势下却受到了质疑与冲击，形成了第一条主线，即围绕公共广播电视传统存在的问题而展开的自由市场和公共服务之争。市场自由主义一派认为以BBC为首的公共广播电视体系实际上是被一些精英所左右，同时也难免受政府压力的影响，而且还有现行的治理方式官僚化等问题。因此，公共广播电视实际上不是为消费者服务的，而真正的公共服务就是在一个没有扭曲的市场中由充分竞争所带来的，媒介政策的核心目的就是促使媒介竞争或建构一个有利于充分竞争的环境。这一派的自由市场理论倡导放松规制，解除官僚制的影响，让消费者自由地选择。而社会市场理论、媒介发展理论和市场多元化理论则都是基于肯定自由市场逻辑并试图匡正市场失灵，以维护公共利益。社会市场理论将强烈的自由市场取向与加强政府规制融为一体，认为市场是媒介组织存在与构建良性产业格局的最好方式，但基于公共利益的政府规制必不可少；市场多元化理论试图通过政府补贴等方式来扶持弱势媒介机构，以促使媒介的多样化和多元化；媒介发展理论则是基于保护整个欧洲公民的认同感，遏制美国媒介产品的垄断，主张政府推动技术发展与应用和贸易保护主义。而公共服务一派则认为媒介关注的不应只是满足消费者需求，而应是社会需求，应当建立完全独立于政府、商业的新公共服务模式。尤其在越来越私有化的趋势下，公共广播电视在服务民主需求、提供富有文化价值的内容和促进社会凝聚力等方面具有不可替代的地位与作用，这是公共服务理论的核心理念。而以威廉姆斯和基恩（Raymond Williams，John Keane）为代表的激进理论者则认为当建构非市场、非国家的媒介机构（non-market-non-state institutions），并依据不同的受众和服务去规制市场。争论的第二条主线是媒介控制问题，主张家长主义媒介法的实际上就是赞成政府为了防止色情、暴力内容和保护隐私权而对媒介进行干预，而推崇自由主义媒介法的正好持相反的看法，认为应减少控制与检查，呼吁媒介与言论自由。其实这不过是自由市场观点的另一个版本而已，这种自由意志观极易沦为商业媒介巨子的自由而非公民的自由。这些争论体现出，在自由市场逻辑主导下的复杂而多变的媒介市场格局中，媒介政策将如何平衡政治、经济和社会利益集团间的关系，当塑造怎样的公共利益观和如何保护之。这期间主要的冲突就是自由市场价值观与公共服务价值观之间的交锋，实际上在许多情况下这些理论又是混杂在一起的。

总之，我们归纳出以下几点看法：首先，尽管自由市场所带来的冲击与影响是巨大的，但是，英国广播电视公共服务传统与公共体制自身也在不断地发展之中，其政策变迁是一种渐变的过程。无论如何变化，独立于政府与商业之外是其本质属性与准则，而这种独立又体现为一种非政治化的、公民参与的和多种利益集团的共同协商与平衡。其次，尽管上述关于媒介政策的讨论有相对明确的分野，即自由市场与公共服务两派，但在许多现实情况下，自由市场与公共服务政策却是相互交织的和相互依存的，并非相互隔绝、泾渭分明的。这是因为当今极少有非公即私的社会或经济制度，很多都是具有私有或公有特征的混合制度。比如，竞争性市场是典型的私有制度的象征，而一旦建构了一个有效竞争的市场，个人无论对其建设和维护是否支付费用都可以自由使用。同样，任何市场如果没有各种公共制度的支持，都[18]是难以维系下去的。再次，在当今世界媒介市场格局下，广播电视产品与服务的产供组合方式都不可能是单一的，即无论是传统的自由市场体制，还是公共体制，乃至国家体制都不是解决现实问题和提供服务的唯一方案。由此广播电视政策也不应只是囿于一隅，应是政治、经济和社会等多种力量博弈的结果，关注的核心应当是由谁来决策以及如何组织各种与媒介有关的活动与行为。最后，媒介政策的变迁实际上是一种有关公共价值理念的变化历程，或者说以意识形态为核心的价值理念体系是媒介政策变迁的重要根由。

英国广播电视公共服务的理念与实践

成立于1922年的BBC原本是一家由许多无线电制造商和财团共同投资的、旨在获取商业利润的公司，即英国广播公司（British Broadcasting Company），由邮政局（the Post Office）负责管理，其收入主要来源于收音机税收和执照费（license fee），但是处于草创阶段的BBC在收入来源、管理与赢利模式上都存在着许多问题。为此，当时的邮政局于1923年组建了以赛克斯为首的独立委员会（Sykes Committee）对公司的财政状况等问题进行调查研究并发布了报告，两年半后克劳福德委员会（Crawford Committee）也发布了有关BBC发展状况的调研报告。基于此，BBC于1927年改组并获得皇家宪章，即改名为the British Broadcasting Corporation，company和corporation虽然一字之差，但公司的性质却发生了本质上的转变：由商业机构转变为公共公司，成为垄断性质的公共公司（public service corporation），其最高权力机构是理事会，是公民的信托，直接授命于皇家行使其职能，力求独立于政府；公司的资金来源于公民缴纳的执照费，以保证其不受商业力量的左右，其宗旨是最大限度地为所有公民提供信息、教育和娱乐服务。那么这些公共服务应该包括什么呢？BBC首任总裁瑞斯认为大众并不知道真正需要什么，知道想要什么的人是很少的，而知道需要什么的人就更少了。因此，BBC提供公民应该需要的，而非其想要的，把人类最优秀的知识、创造和成就传播给[19]尽可能多的英国公民。由此，我们可以归纳出BBC的基本公共服务理念：一是从服务范围和宗旨上而言的普适性；二是治理模式和组织结构上的独立性，以免受商业和政治权力的左右；三是服务提供上的高质量化，不是迎合受众或公民的需求，而是提供精英阶层认为是无害而有价值的内容和服务。二、BBC公共服务理念的发展

从1927年开始，英国公共广播组织与管理结构有三大基本原[20]则，即垄断、执照费模式和独立的公共管理机构。直到1951年劳[21]埃德（Selwyn Lloyd）发表了少数派报告（Minority Report）明确反对BBC继续垄断英国广播电视业。此后，当时的保守党政府于1951年和1952年发布了两份白皮书，旨在结束BBC的垄断地位、成立商业电视台，到1954年7月电视法案（The Television Act 1954）出台，英国首家商业电视网——独立电视台ITV正式建立，并于1955年9月开播，英国广播电视业由BBC垄断的格局被打破了。不过，从政策安排上来看，ITV除了采用商业运营模式之外，无论在治理结构还是在[22]服务宗旨上几乎都是BBC的一种翻版。尽管ITV在成立之初秉承了公共服务的传统，但是商业机构最大和本质的目的是获取高额利润，其节目制作的主要意图是为广告商制造受众。为此，1960年6月，皮金顿委员会（Pilkington Committee）对整个英国广电产业格局与节目内容发展趋向等问题进行了调研，于1962年6月发表的调研报告批驳了ITV所倡导的“公众所需即我们所要提供”的观念，认为这不过是一种假民主和假象而已，只是把公众当做大量的同质化的受众看待而已，这无疑低估了公众的品味，导致低俗化。1963年政府出台的电视法案采纳了该报告的建议，强化ITV为公共利益服务的职责。自皮金顿报告发表，特别是娱乐性的BBC 2开播以来，BBC和ITV的竞争步入了平稳时期，双方互相影响，却又互相依存，步入了双头寡居时期。这种双方相安无事的格局到20世纪70年代引起了人们愈来愈多的不满，一方面这两个垄断机构变得越来越保守和自负，越来越迷恋于谋求和保护自己的利益，从而阻碍了创新能力的进一步提高与富有创意和艺术性产品的供给，未能很好地反映日渐多元化的英国社会文化；另一方面，各党派政治人士、研究机构、学者等对当时电视节目[23]内容存在的问题和公共责任感不强等提出了许多批判意见。此外，随着格林内达媒介公司（Granada Media）等节目制作公司的发展，对节目制作独立性的要求也日渐高涨。为此，经过近三年的调研，安南委员会（Annan Committee）于1977年2月发表了关于英国广电业未来发展的报告。其核心目的和内容有以下三个方面：一是维护英国广播电视公共服务的传统，广电业的管理应由独立的公共权力机构负责，这些机构必须独立于政府，从维护公共利益的角度出发对节目内容负责。二是要促进广播电视业的多样性和多元化，打破双头寡居的格局，建议成立一个实行商业化运营模式的公共服务电视频道，即C4（于1982年成立）。三是要保证广电机构编辑的独立性，免受政治、既得利益集团的左右。可见，在安南委员会看来，为公共利益服务是英国广播电视业的基本和重要职能，进一步拓展了瑞斯所提倡的为全体公民提供信息、教育和娱乐服务的信条，即延伸公民的利益范围，为公民提供更多的选择和服务，也就是报告中所言的丰富性（enrichment）。这意味着公共利益不再仅仅是将公民作为一种同质性的大众来看待，而是要满足不同群体和个人的多种文化需求，为此在政策安排上就要促使产业结构和竞争主体的多元化，同时加强对内容的规制。

总的说来，从赛克斯报告到安南报告，由BBC垄断到双头寡居，BBC的公共服务理念以及英国公共广播电视传统得以形成、发展、传承。当然在不同时期政策安排上的表现是不同的：（1）在英国广播电视发展初期，采取皇家宪章、执照契约与执照费收入模式使得BBC免受政治和商业力量的干预，保证了BBC的独立性，而垄断的形式促使广电技术得以有效推广，最大限度地满足公共利益。（2）处于竞争格局中的BBC和ITV皆负有公共责任，这不仅能确保大量本土节目内容的高质量化，而且也可以促使产业格局的平衡与节目内容的丰富，以满足公民多样化需求，即多样性。三、皮考克报告与公共服务的市场化

1979年，撒切尔夫人入主唐宁街10号，在她长达11年的执政历程中，大力推行私有化和市场化改革，实行放松规制等自由市场主义经济政策，从而开启和形成了英国历史上的撒切尔时代。其后的梅杰政府、布莱尔政府也基本延续了这种市场自由主义的政策理念。由此，英国广播电视公共服务理念，乃至整个媒介政策也发生了很大的变革，其中发表于1986年的皮考克报告极具代表性，可以说是英国广播电视政策史上的一个里程碑，其后政府出台的1990年广电法案、1994年广电白皮书等几乎都成了这个报告的克隆版和继承者，以至于此后的英国广播电视政策变迁历程被称之为后皮考克时代（post-peacock）。

发布于1986年5月的皮考克报告基本上维护了现存公共广播电视的格局，对BBC赖以生存的资金模式和管理结构并未给予全面否定。不过在肯定的同时，也指出了公共广播电视现存的许多问题。一是BBC和ITV缺乏消费者至上的市场理念，而且由于BBC依赖于公共资金与政府的规制管理，现存的管理与组织结构模式就很难避免政治以及其他特殊利益团体的左右。二是公共广播电视组织结构本身存在难以克服的弊端，即对成本的控制和效率的追求都不及市场。基于此，皮考克报告认为，英国广电业应当转向高度发展的基于消费者至上的市场体制，这就要认识到观众和听众等完全可以根据自己的利益与喜好作出自己的最佳选择，也就是说通过自由购买产品和服务来满足其需求。同时，一个理想的市场应为所有节目制作商提供自由进入的机会，而流通体系则应能承载足够量的节目内容以及诸如按次计费（pay-per-view）等的功能。当然这种转型需要一个过程，在政策安排上至少要经历三个阶段：在第一个阶段BBC仍旧延续执照费的收入模式，到第二阶段要逐步实现以节目或服务订购费（subscription）代替执照费模式，直至第三个阶段才能实现全面市场体制，建构具有多种频道和流通渠道以及多元化的收入与付费方式的广播电视市场运行体系。这是这个报告的核心理念，也是对公共广播电视乃至整个广电业冲击最大的，可以说完全改变了英国公共广播电视传统，即由公民至上转向消费者至上，由关注公共利益转向关注个人利益，这是一种政策理论基础和价值理念的根本转型。进一步讲，在皮考克委员会看来，英国广电政策最基本的目的就是增强消费者选择的自由和促使节目制作商为公众提供更多的、丰富的节目内容，向消费者至上的市场体制转变应是英国广播电视发展的趋向。

此后，1992年英国国家遗产部发布的题为“BBC和公共广播电视的未来”白皮书阐释了在频率频谱资源不再稀缺与流通渠道多样化的时代，公共广播电视应当具有的目标，其实就是指出了公共广播电视应具有的新理念，应提供符合时代特点的节目与服务。在白皮书所罗列的八个目标中，除了提高质量、保证编辑独立性、满足所有国民多种需求的节目与服务的普适性以及提高民族认同感之外，其他三条均是对皮考克报告的消费者至上理念的进一步阐释。首先就是要以受众为中心，受众的利益要高于广电机构、广告商、政党等任何利益团体。其次是多样性和选择问题，公共广播电视应重在提供多种多样的信息和教育节目内容，而适当减少娱乐性节目，但实际上这与普适性是相互冲突的。最后是提高效率，以充分实现公共资金（执照费）的价值。

总的来说，自皮考克报告以来，英国广播电视公共服务的价值理念发生了根本性的转变，广播电视的公共服务传统也受到了前所未有的冲击，商业价值超越了文化价值，公民自由选择的理念取代了被动告知、受教育和娱乐的传统观念。四、广播电视公共服务内涵的变化

皮考克报告使得英国广播电视公共服务的价值理念发生了根本性转变，而1999年的戴维斯报告、2000年政府白皮书以及2003年传播法案则赋予了英国广播电视公共服务新的内涵并构建了新的治理结构。

戴维斯报告承袭了皮考克委员会的观点，认为在没有确定BBC在新时代下的服务目标和范围时，无法讨论其资金来源等问题，其实这关乎在频率频谱资源不再稀缺的时代如何界定公共广播电视的问题。进一步讲，就是公共广播电视在融合了提高创造力和市场竞争能力双重压力的复合广电生态环境下如何实现为公共利益服务的问题。首先，[24]现阶段英国社会普遍认为公共广播电视至少具备三个基本原则：一是作为公共广播电视机构的BBC所提供的产品与服务不可能全部属于公共服务，而其他机构也不是完全就不提供此类服务，但BBC所提供的绝大部分节目内容与服务应是符合公共服务标准的，而且这也正是商业机构绝对不肯提供的；二是全球化和数字化促使媒介公司产生规模经济和范围经济效应，这会导致新的垄断，而受众群却日趋分化，这样一来就会造成市场失灵，公共广播电视正是起到匡正市场失灵，提供私人机构所不愿供给的信息、教育和娱乐的作用；三是多年来ITV和C4成功地提供了公共服务，说明广播电视公共服务也可以通过私人领域来实现。这意味着：（1）BBC等公共广播电视在数字时代仍居于重要的地位。2000年政府白皮书也明确阐释了这一点，认为迄今为止公共广播电视是满足英国公民所需和供给原创节目的最佳途径，而且公共广播电视能考虑到全英公民的利益，可以消除因所有权[25]集中而造成的多样化缺失等问题，体现具有强有力文化的合理性。（2）无论是戴维斯报告还是2000年政府白皮书都认为，尽管公共广播电视在英国有着举足轻重的地位，但为了实现公共利益的最大化，现行资金模式和产业格局必须进行改革与调整，可以通过执照费、广告费与多元化产供主体等来为用户提供大众化、高质量和多样化的英国原创节目内容。也就是说在频谱频率资源稀缺的时代为了公共利益而采用单一的执照费和垄断运营的模式，而在此类资源不再稀缺的时代，就当拓展资金来源和建构多元化的公共广播电视体系，进而形成公共广电公司、商业性的公共广电公司和纯粹商业广电公司相互竞争、相互制衡、竞争和质量并举的良性格局。进一步讲，英国公共广播电视的内涵扩大了，除了BBC是纯粹的公共广播电视机构之外，肩负着公共服务责任的ITV、C4和C5都属于公共电视的范畴。可见，从戴维斯报告开始，谈及英国公共广播电视不再仅仅是BBC，而是囊括了纯公共广电公司和商业模式的公共服务机构，包括BBC、S4C（Sianel [26]Pedwar Cymru 或Channel Four Wales）与C4、ITV及C5。

2000年白皮书提出建立统一的规制机构Ofcom和三层治理结构，2003年传播法案将此确定下来，并详细地规定了Ofcom的职能以及三[27]层治理结构的内涵。三层结构是一种对不同性质和职能的广电机构进行分类规制的治理结构，第一层是针对所有广电机构的，包括内容制作的最低标准、广告和赞助的规制、客观公正准确的新闻标准和欧共体有关电视台的配额制度等；第二、三层都是针对公共广播电视的，前者由Ofcom负责，确保可量化的公共服务，比如，独立制作和原创节目的配额、完成地方性节目的目标等，后者是指公共广电公司根据有关法律对无法量化的定性的东西进行自律。具体而言，各个机构的公共服务职能和受规制的程度是不同的，BBC是公共服务的主体，面向全英公民提供具有普适性、多样性和独创性的节目内容与服务，对其的管理更多地体现为通过理事会进行自我规制，涉及皇家宪章和执照契约的有关规定、保持其独立于政治和编辑独立性等，Ofcom主要规制BBC的商业行为。S4C也是由其理事会进行自我规制，核心任务是提供威尔士语节目内容。C4、ITV和C5是由Ofcom来规制和管理的。C4主要服务于小众和边缘化的群体，主要播放独立节目制作公司的节目内容，是非营利性的商业公共广电公司。戴维斯报告曾建议其私有化，2000年白皮书否决了这一建议，以确保其提供独创性节目。ITV的重心在于提供地方性节目内容，政府原则上对其采取放松规制的策略，特别是减少对其管理的具体规定。C5的公共服务义务最轻，其存在的主要目的是为了促使公共广电公司的竞争和提供流行节目。这样一来，就形成了一个多层次、多元化、多样性、相互竞争和相互补足的复合型公共广电体系，其中的核心是BBC，外围的第一层是C4、S4C和ITV，第二层是C5。2006年3月英国政府发布的白皮书及其后的有关讨论和2006年10月出台的BBC新宪章承袭了这些理念，并把除默多克的BSkyB以外的英国本土广播电视机构都纳入了公共广播电视体系当中。

可以看出，从戴维斯报告开始，特别是从2000年政府白皮书发布以来，英国政府重申公共广播电视要提供信息、教育和娱乐服务的基本目标不变，确立了公共广播电视在数字时代的重要地位和作用，拓展了广播电视公共服务的内涵与外延，构建了21世纪初英国公共广播电视的整体格局和公共政策框架。首先，从价值理念上由消费者至上转向保护公民利益和消费者利益并举，将确保公民言论自由与道德和隐私间的适度平衡以及消费者的经济利益纳入一体。其次，在规制和治理结构上提出了分类规制的理念，对肩负不同公共服务职能的机构采取不同的方式，同时建立统一的规制组织Ofcom，以有效应对复杂多变的传播市场。再次，在公共广播电视产品与服务的供给方式上，倡导为实现公共利益的最大化而采取纯粹公共资金、商业运营等多种产供组合模式。最后，有效竞争是建构富有活力的公共广播电视体系的保障，多层次的竞争格局有利于产品与服务的多样性、多元化以及保持高质量的水准。

总的来说，随着技术与社会的发展，英国公共广播电视发生了很大的变化，逐渐形成了公共广播电视体系（the system of PSB），以不断完善和推进广播电视公共服务，更好地提供相互补充而又多样化的内容与服务。自1955年ITV成立以来，英国广播电视公共服务的方式就在不断地演化：单一的公共资金（public fund）模式逐步被打破，从公共垄断到双头寡居，发展到现在的多元竞争格局。2006年白皮书认为英国公共广播电视除BBC之外，还包括ITV、C4、C5，称之为[28]商业性的公共广播电视机构，但肩负着向全英公民服务的BBC始终是英国公共广播电视体系的核心。

目前任何国家都对广播电视业进行基于维护公共利益目标的干预，或通过规制或通过提供公共资金等，只是干预的程度有所不同。像美国、新西兰等国没有规定广播电视机构的公共服务职能，主要通过公共资金来干预；而像澳大利亚、加拿大和法国等国家就有关于促使商业机构提供强化民族认同感等公共节目内容等方面的规制；英国等则是形成了公共广播电视传统，本土广播电视机构都肩负公共服务的职能。从这个角度上来说，在全球自由市场大兴的环境下，近年来西方发达国家却越来越重视提高广播电视的非商业价值。当然，这并不意味着任何国家都要建构公共广播电视体系，毕竟，像英国这样的公共广播电视体系的形成需要的不仅仅是资金、治理机构，还有政治经济结构、文化传统、价值理念体系等多方面的保障，但至少可以肯定地说，单纯的商业价值不是未来广播电视追逐的目标，无论是公共垄断还是商业寡头都不是未来广播电视业的美好格局。

20世纪以来世界政治经济思潮变迁

1776年，英国政治经济学家亚当·斯密在《国富论》一书中着力弘扬市场这只“看不见的手”的作用，抨击重商主义时代政府对经济生活的无端干预，倡导通过不受政府管制的自由市场来保持经济高效率。他认为政府对于市场经济应该“自由放任；听之任之；不要干涉。利己的润滑油将使经济的齿轮几乎以奇迹般的方式来运转。不需要计划，不需要国家元首的统治，市场会解决一切问题。”这种自由市场的观念成为19世纪英美国家经济领域的圭臬，英美国家的政府对经济活动的干预日趋减少，这也就是经济思想史上所说的经济自由主义。这种自由主义的理念与价值塑造和形成了西方国家的强调有限政府与对公民负责的自由民主政治体制，成为西方工业化国家的主导意[29]识形态，以至于整个19世纪被称为自由主义的世纪。这个时期的自由主义又被称为古典自由主义，其核心理念是信奉消极自由，自由被理解为个人免受任何外在的约束，把市民社会视为自由王国，而把国[30]家视为强制的王国，是一种必要的祸害。因此，国家的存在只是为了保护个人免受他人的伤害或约束，国家应该是小规模的。这种理念推及经济领域就是亚当·斯密所倡导的用看不见的手而非政府干预来调节市场的自由放任的自由市场主义，这种自我规制的市场机制使得资本主义工业化在19世纪取得了飞速发展，促使财富极大地增长。但到19世纪末期，自由市场主义理念却日益受到人们的质疑与批判，为此，自由主义者开始思考古典自由主义的弊端。同样这种反思也最早发端于英国，美国直到20世纪30年代经济大萧条时才出现了匡正自由市场主义的罗斯福新政。这就步入了20世纪上半叶倡导国家干预的现代自由主义社会。一、现代自由主义的兴起

现代自由主义是自由主义意识形态的一种自我修正，主要集中在[31]以下两个方面：一是米尔（John Stuart Mill）对自由主义的核心——个人主义的反思，他承认个人与生俱来的生存、自由和财产权是不可剥夺的，不过自由的价值还应能促使个人不断地发展、获得与提高技能和知识等；二是英国哲学家格林（T.H.Green）和霍布豪斯（L.T.Hobhouse）等审视消极自由，认为古典自由主义之所以造成新的社会不平等和贫穷是因为过分地强调人都是谋求个人利益最大化的自私自利的个体，而且自由放任的资本主义剥夺了许多人自我实现的机会，从而导致这些人贫穷。而实际上人是具有同情心和利他性的，是负有社会责任的。因此，所谓自由不仅仅意味着自由选择，而且也意味着个人应该有机会认识自我、获得技能和知识并实现自我，也就是积极自由。可见，现代自由主义并未否定个人应该拥有言论自由、宗教信仰自由等基本权利，也没有否认这些个人权利是属于国家不得干预的私人领域，而是强调机会平等，也就是说国家应该为所有人，特别是那些弱势群体，提供同等的发展机会。其次，现代自由主义虽然强调机会平等和社会福利，但绝不会将社会置于个人之上，也就是说国家不能为了提高社会福利而去强制个人，而是为个人提供可以进行选择和决策的机会，因此，免受国家和政府干预的个人自由仍旧是现代自由主义的基本价值理念。这些思想在政治和经济领域分别表现为社会自由主义（social liberalism）和凯恩斯主义。

社会自由主义倡导国家通过提供社会福利来为公民提供摆脱贫困、无知和疾病的机会，也就是说国家干预社会生活的主要手段是通过社会福利的形式，而不是直接干预私人领域，是一种补足性的手段。英国早在第一次世界大战前就开始建立福利国家，当时的安斯奎斯自由党政府就提出了实施养老金、有限医疗保险和失业保险等，到二战后这种福利国家的理念在工党政府得以更为广泛地推广，形成了较为完善的社会保障体系。而凯恩斯主义则试图匡正自由放任的自由市场主义，政府通过控制储蓄和投资来调控和管理经济运行，以解决经济危机和两次世界大战所造成的失业、贫穷等社会不平等问题。二战结束后，特别是自工党执政以来，大力推行国有化，形成了公共领域由国家控制和私人领域实行商业运作的混合经济模式。现代自由主义看待国家和政府的态度不同于古典自由主义，无论是提供福利还是调控经济运行都是就国家和政府积极的一面而言的，而古典自由主义却只看到了国家和政府的消极面，即国家是作为自由个人的对立面而不得不存在的一种制度安排。在美国，从罗斯福新政一直到20世纪70年代，凯恩斯主义一直居于主导地位。美国政府对经济的管制日益强化，1934年美国政府建立了证券交易委员会（SEC），对金融市场进行严格管理，此后建立了联邦通讯委员会（FCC）、民用航空局（CAB）等等，对有关行业进行业务许可证、产品价格等方面的控制。原已存在的联邦动力委员会（FPC）的职能也得到了加强。管制资本主义，亦即国家干预主义在美国兴起，到上个世纪60年代肯尼迪政府的“新边疆”政策（New Frontier）和约翰逊政府的“大社会”政策（Great Society）达到了顶峰。与此同时，在整个20世纪上半叶，无论是资本主义国家还是社会主义国家，世界各国的政府权力日益扩大，出现了以苏联为代表的高度集体主义，建构了国家“辛迪加”。

实际上，在这个时期，保守主义在英国政治思想领域同样有很大的影响。保守主义作为一种意识形态始于19世纪初期，是在对法国大革命和工业资本主义反思的基础上产生的。其基本理念是遵从传统、权威和社会秩序，认为人性是不完美的，因此个人需要生存在有组织的社会之中。当然，保守主义因所在国家的文化传统和实际情况不同，也不尽相同。英国保守主义思想发端于政治学家伯克（Edmund Burke）1790年出版的《反思法国大革命》一书，后经迪斯累里（Benjamin Disraeli）等的发展，形成了英国式的保守主义，一般称之[32]为家长式保守主义（paternalistic conservatism），其典型特征是将自由市场主义与前工业革命时代的等级观念与家长式价值观相融合。一方面赞许自由市场，认为自我规制的市场经济模式是有效的和公平的，也是自然的和必要的，也就是说自由市场资本主义本来就已是英[33]国的一种传统，以至于市场法则在英国就是一种自然法则。另一方面，工业化会造成社会分化，形成贫与富两个社会，这就会导致工人阶级的革命。因此，又需要维护传统秩序、权威和对财产权的尊重等传统理念，表现为倡导富人和特权阶层要有社会责任感，应该对穷人和弱势阶层负责。也就是说通过强化富人阶层道义上的责任感和提升工人阶级的权利来消除社会不平等，比如，在迪斯累里执政时期的保守党政府于1867年颁布的《第二次改革法案》（the Second Reform Act）就增加了工人阶级的选举投票权，并提高他们的居住和医疗卫生条件等。这些措施使得英国保守党从19世纪末期就赢得了工人阶级的广泛支持，并成功地击败了自由党，成为20世纪主宰英国政坛的第一大党。这些理念也成为战后保守党的主导思想，在1951年重新执政的保守党政府承袭了工党政府国有化等政策方略，信奉凯恩斯主义，进一步拓展了国家干预经济和社会的范围。尽管如此，保守党所推行的国家干预主义与工党在价值理念上是不同的，工党是基于促进社会平等和建立社会主义的理想，而保守党则是基于增强同情心和责任感等家长主义的基本价值理念，也并不想消除等级和权威等。可以看出，英国式的保守主义与现代自由主义有许多相同之处，都坚守自由主义的基本原则，都在试图修补自由市场存在的不足，而且都想通过提高社会福利来解决社会不平等问题。英国式的保守主义也就是在维护资本主义基本制度和核心意识形态不变的情况下，在工业化的不同时期和不同技术、社会环境下的一种自我修正或演化，以便实现资本主义的进一步发展、社会平等和整体繁荣。当然英国式保守主义在看待人的问题和解决社会不平等问题上与现代自由主义有不同之处，保守主义认为人是有缺陷的，不像自由主义那样认为人是可以谋求自己利益最大化的理性动物，这种缺陷表现在心理上的依赖性、道德上的不完美和智力上的有限性。因此，人需要社会秩序的稳定与传统的延续，更需要教育来觅求安全和道德上的提高。那么作为社会的精英阶层就有义务和责任弥补那些贫困和弱势群体在道德和知识上的不足，这正是保守主义试图通过同情和责任来改变社会不平等的理论逻辑。二、新右派思潮

从上个世纪70年代开始，英美等国的保守主义者开始反思，甚至是激进地批驳凯恩斯主义的福利社会与国家干预理念，加上对二战后共产主义在前苏联的成功与拓展的惧怕和应对冷战、重塑世界强国的愿望，使得英美保守主义重返亚当·斯密的自由市场主义和传统保守主义，推崇市场原教旨主义和捍卫社会秩序、权威和纪律，形成了新右派思潮。随着撒切尔夫人主宰英国政坛和里根执掌美国白宫，新右派成了英美的主流意识形态，也影响了法、德等西欧国家，甚至波[34]及全球。新右派由两条主线构成：一是在经济领域推行古典自由市场经济，奉亚当·斯密的理念为圭臬，称之为新自由主义；二是在社会生活领域强调传统价值，重提古典保守主义理念，称之为新保守主义（或保守主义新右派）。实际上，这二者存在着内在的冲突，新自由主义信奉个人主义和自恃（self-reliance）的人性观，强调自由、选择和竞争等价值理念；而新保守主义则认为人是脆弱的、有缺陷的和依赖社会的，尊奉权威、责任、纪律等观念。随着全球化的不断推进会加剧这种内在的矛盾，资本的流动越来越超越国界，传统的社会秩序与价值理念愈来愈受到冲击，出现了一种相互依赖却又具有无法[35]预测性、人为的不确定性和破裂的全球化秩序。

新自由主义又称自由主义新右派，这是因为以哈耶克（Friedrich von Hayek）和佛雷德曼（Milton Friedman）为代表的新自由主义理论直接承继的是古典自由主义，而非现代自由主义。首先，在对待经济问题上，推崇放任自由的市场主义，相信用亚当·斯密所言的“看不见的手”来左右市场和调节经济运行，远比国家干预要有效得多。针对凯恩斯主义所倡导的需求管理和通过国家干预来提高社会福利和降低失业率等理论，新自由主义提出了货币主义（monetarism）和供给经济（supply-side economics），政府的职能仅是确保金融体系的稳定和维护自由市场的正常运行，通货膨胀和失业等滞胀问题只能靠市场的自我调节来消除。也就是说经济运行中的货币数量多寡决定了市场价格水平，市场中流通的货币数量大于产品和服务时，货币的实际购买力下降，从而导致通货膨胀，反之亦然。而这种此消彼长的现象是自由市场经济运行的一种规律，故此，一定的失业率和通货膨胀率是正常的，政府可以通过缩减政府开支来降低通货膨胀率，从而缓解就业问题，但这些问题最终要靠市场来调节。此外，政府通过降低个人和企业的税收来促使产品和服务供给的增加，为消费者提供更多的选择。可见，在新自由主义者看来，与其说国家干预能解决经济问题倒不如说许多经济问题正是因此而滋生的。因此，政府的主要职能就是促使和保证自由市场的正常运行，而非直接插手经济活动。其次，新自由主义在政治理念上信奉个人自由，而且这种自由是重返古典自由主义的消极自由，是排除任何外在约束的自由。它把20世纪以来政府基于提高福利和维护公共利益的扩张，视为对个人自由的最大威胁，因为社会福利本身导致而非医治不平等，福利完全是个人事务。[36]因此，尊重个人自由的选择、满足其所需就成了一种公共服务。这也是皮考克报告以来，英国广播电视政策所提出的消费者至上、促使节目内容多样化和市场结构多元化等的根由所在。二战结束后，特别是在20世纪60年代，英美年轻的一代开始质疑和批判传统的道德与社会规范，传统的价值理念趋于崩溃。加之新自由主义对个人主义的强化，年轻人有权选择自己的道德理念和社会方式，这导致许多并不道德的行为、甚至是错误的生活方式，造成多样、杂乱和相互抵牾的价值理念的产生和并存，这无疑会降低社会的凝聚力和民族的认同感。为此，新保守主义强调社会秩序、权威和纪律等传统价值理念，试图强化民族认同感和塑造强大的国家。撒切尔夫人倡导和支持维多利亚时代的价值和国威，而美国政府高扬重视家庭的传统价值理念，故此，新保守主义又被称为保守主义新右派。要重塑国威和加强社会凝聚力，不外乎从两个方面着手：一是可以通过武力征服他国或地区来彰显国家之强大，比如1982年英国发动的马岛战役和1975年美国的越南战争等；二是通过媒介，特别是电视来弘扬传统历史文化、增强民族认同等。

新右派是在矫正凯恩斯主义和与前苏联为首的共产主义对垒中发展壮大的，随着东欧剧变和中央计划经济体制的失败，自由市场主义固有的弊端也就显露出来了，就像19世纪末期的古典自由主义那样，短期经济危机的频发、社会不平等的加剧等问题又重现，而个人主义同样在加剧竞争的无序、社会的变化与不稳定。尽管新保守主义试图用传统价值来促使社会凝聚，然而放任的市场与个人却促使了新右派的衰落。在1997年的大选中，完成了自我嬗变的工党在沉寂了10多年后重新执掌英国政坛，并三次获得大选胜利，这也是英国工党历史上绝无仅有的。如果说二战后的凯恩斯主义和工党国有化与公有制的执政理念是激进的“左派”，而奉行市场自由主义和推行私有化与传统价值的撒切尔主义是激进的右派的话，那么第三条道路就是力图吸纳二者基本价值理念的中庸之道。首先，从哲学理念上讲，第三条道路力图打破意识形态领域二元对立的观念，寻求在国家干预与自由市场、国家与市民社会等之间新的平衡点，以兼顾效率与平等、发展与正义、权利和义务、个人责任与集体责任，建构新的个人与社[37]会关系。可见，第三条道路承袭了社会民主主义的基本思想，同时吸纳新右派的合理内核，是资本主义制度的一种自我演化。其次，在政治上淡化传统意识形态间对峙的理念，推行旨在促进地方分权的宪政改革，改善中央和地方的关系，增强地方议会自主权和推进政府民主化进程等。再次，在经济上推行公私并存的混合经济模式，试图克服纯粹的国家干预与自由市场的弊端，将这两者都视为促进经济发展和调控经济运行的必要手段。最后，在社会管理上，倡导参与性社会，强调社会公正，改革社会福利制度，试图通过市场机制来改造传统的福利制度，实现社会福利的多元供给。

对我国广播电视公共服务体系建构的几点思考

我国是社会主义国家，尽管自改革开放以来推行市场取向的改革，但我们最终要建立的是具有中国特色的社会主义市场经济体系，而且我们对于共同价值和人类行为的认识是基于社会主义价值理念的。社会主义的核心理念包括：首先，人是社会的动物，人的利己性并不是人的本性，而是资本主义制度的产物，人只有通过集体行动来解决社会和经济问题，实现共同价值，因此集体利益高于个人利益。其次，人与人之间更多的是合作而非竞争关系，公平是废止私有财产的结果平等，那么实行共同产权就是顺理成章之路，体现为国有制与[38]中央计划经济模式。也就是说，自私自利的个人不足以实现共同价值，而作为人民代言人的国家（政府）才是有效的手段，我国广播电视政策变迁正是基于这些价值理念的变革而变化的。经过新中国成立初期以来的国有化运动，我国媒介业成为肩负党、政府和人民喉舌功能的事业单位，在组织机构和治理结构上是按照行政机构来建构的，电台电视台成为党和政府的宣传机构。自1978年以来，我国步入了改革开放时代，改革的主要内容是由集中计划经济向市场经济转型，不过在1983年之前，改革的重点集中在体制外的非国有领域，即以鼓励农村包产到户和非国有企业增长的增量发展为主。直到20世纪80年代中期才明确了市场取向的改革趋向，改革的重心由农村转向城市，触及了工业、商业和科技、教育等，改革开始全面推进。到1992年中共十四大确定了建立社会主义市场经济的改革目标：在20[39]世纪末初步建立社会主义市场经济制度。党的十六大又提出完善社会主义市场经济体制的宏伟战略。

我国广播电视政策有比较明显的变化同样始于20世纪80年代中期，步入了前WTO的改革时代，在这期间有两个具有标志性的文件：一是1983年中共中央〔1983〕37号文件，重在促进广电业的增量发展，推行“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的事业建设体制，允许电台和电视台下设的公司可以实行“事业单位，企业化经营”的运营模式，开始默许、允许进而鼓励媒介进行广告、自办发行等商业活动；二是1999年中国国务院办公厅批准了信息产业部、国家广播电视总局的《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》（82号文件），旨在减量增质、提升广电业的整体实力，实行“四级变两级”的广播电视改革体制，并推动省、自治区、直辖市在其行政区域内组建包括广播电台、电视台在内的广播电视集团。2001年11月10日，我国正式加入WTO，标志着中国的经济全球化进程又向前迈进了一步。这意味着我国广电政策须遵循WTO的基本原则（透明度、平等和市场准入等），须面对全球化时代国际政治经济力量变化所形成的外部格局和经过20多年高速发展后的国内政治和经济的特殊情景（表现在广电业达到了相当的规模和资本积累，政府规模在缩小，其职能在转变，等等）。此外，从十六大和十六届三中全会以来，我国政府已将包括媒介在内的事业单位改革纳入到统一的市场经济体制改革范畴，即2003年开始，文化体制全面置于市场经济基础之上。凡此种种为我国广电政策变迁提供了一个全新的参照系，广电政策进入了后WTO时代，发生了较大的变化，体现在两个具有代表性的文件中：一是2001年8月中共中央宣传部、国家广播电视电影总局、新闻出版总署下发的《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》（中办17号文件），该文件的核心是以资本和业务为纽带，组建多媒体兼营和跨地区经营的媒介集团，蕴含着以下几点变化：（1）政府的职能开始转变，即从经济活动主体开始转变为政策、条例等的制定者与监督者；电台、电视台机构由事业单位向市场主体转变，成为独立的事业法人实体，开始相对自主的资本运营和结构调整等经济活动。（2）政府进一步放松对媒介的经济干预，开始强调依托资本和业务进行资源整合，放宽媒介市场准入。二是中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见》（21号文件）和新闻出版总署下发的《关于促进广播影视产业发展的意见》，旨在将广电业划分为公益性事业和经营性产业两类，并放开对经营性资源的资本运作，允许各类所有制机构作为经营主体进入非新闻宣传类的其他项目运营，推进经营性资源的区域整合和跨地区经营，步入了资本化的历程。这次政策调整突出的变化表现在：（1）政府对广电业干预的范围和程度有了相对明确的分野。公益性事业是指以宣传为主的新闻节目内容，属于意识形态宣传范畴，由政府来主导；经营性产业由市场来调节，政府进一步放松了对其的经济规制。（2）政府开始由主宰一切经济活动向提供公共物品和宏观管理转移，从而对广电产品与服务的产供组合方式有了新的认识。也就是说，广电产品与服务的生产和供给可以通过多种方式得以实现，不一定完全由政府来主导产供，政府开始将广电产品与服务的生产权、供给权、资源配置权等交于市场和社会公众。这样一来，广播电视的公共服务职能得以进一步廓清。此后，广电总局把2005年作为建设农村广播电视公共服务体系年，推进村村通工程，发展农村广播电视公益性事业。2006年3月，中共中央政治局常委李长春在全国文化体制改革工作会议强调指出，要按照建设社会主义新农村的要求，高度重视农村公益性文化事业和经营[40]性文化产业的发展，进一步加强农村文化建设。

总的看来，我国广电业政策变迁的基本理念表现为：一是要巩固党在意识形态的领导地位，这不仅仅是因为党代表最广大人民的利益，也表现在历次改革的指导原则是邓小平理论、“三个代表”等党的理论，政府关注的首要问题是如何巩固广电等媒介是党和人民喉舌的地位。17号文件就明确规定，广播影视集团实行的是中共党委（党组）领导下的管委会负责制，属于独立的事业法人实体而不是企业法人实体。21号文件以来的文化体制改革也是在确保正确的舆论导向不能变的前提下，改进和创新党对意识形态领导的方式和方法，通过依法执政来使党的主张成为国家意志。就是说在政治和经济价值之间首先要保证的是前者，在确保党在意识形态的领导地位的前提下，广电业可以自主运营。诚如国家广播电影电视总局前局长徐光春所言，广电体制改革“既要确保喉舌的性质不能变，党管媒介不能变，党管干部不能变，正确的舆论导向不能变，又要放开搞活，大力发展[41]广播影视事业和产业”。其二，维护广电业国有制模式，发展和增强国有主流广电机构的实力，这是因为国有广电机构在我国具有稳定社会、维护政体的作用。从1983年行政区域化的增量发展到82号文件的减量增质，都是在不同的国有广电系统内运作的，其他社会资本完全被排除在外； 17号文件只允许在整个国有媒介系统内部或国有控股的情况下可以吸纳国内媒介系统内部、国内非国有和国外资金；2003年的有关文件又将新闻宣传等核心资源留给了国有广电机构。在市场竞争中也要坚持国有为主，国有广电机构要在市场中起到龙头、示范和主导作用。即使是在2003年开始的广电体制改革试点单位推行的政策也是在国有广电内部实行企事分离，也就是媒介内部结构是一个事业主体、两个法人实体（事业法人实体和企业法人实体），兼有公共服务和市场服务两种功能，实行事业和产业两种经营方式。[42]2004年2月，国家广电总局下发了《关于促进广播影视产业发展的意见》，开始全面放开对经营性资源的资本运作，允许各类所有制机构作为经营主体进入非新闻宣传类的广电节目制作业，允许境外有实力有影响的影视制作机构与境内国有电视节目制作单位合资组建由中方控股的节目制作公司。其三，满足国民的利益，这是媒介的职责所在，也是任何国家媒介政策的基本价值理念所在。我国广电政策变迁的一个重要价值依据或目的就是满足人民日益增长的文化和物质的需求。政府也强调媒介是党、政府和人民的喉舌，媒介要为人民服务，等等，因为人民才是媒介产品和服务的终极消费者。其四，试图加快市场化进程，以充分运用市场机制来推进整个广电产业集约化、规模化发展。实际上我国改革的最终目的是建构和完善社会主义市场经济体制。入世以来，我国广电业的市场化进程在不断加快，广电政策也将坚持面向市场作为改革的原则之一，要发挥市场配置资源的基础性作用。足见我国广电政策变迁是在具有中国特色的社会主义基本价值理念下的渐变历程，由单一的国家供给向国有为主和市场供给转变，由集体主义向以人为本的理念转变，逐渐提升看不见的市场之手的作用，肯定私有产权的价值与合法性（新修订的宪法纳入了保护私有财产的合法性等条款），由片面地强调人的社会性向人的社会性和自利性转变。进一步讲，对于我国现阶段广电公共政策的理解至少要考虑到三个基本要素：党和政府、人民及市场。

就目前的情况来看，我国广播电视政策关注更多的是政治和经济这两种力量，即政府与产业（government-business）这对范畴，而不是国家与社会（state-society）和公共与私人（public-private）这些范畴。进一步讲，目前我国广播电视政策要解决的核心问题是如何平衡党、人民的利益和产业发展的问题，需要平衡的是政治和经济价值。因此，在相当长的一段时间内，政府会在现行制度下培育媒介航空母[43]舰，特别是在广电业推行“一个主体，两个轮子”的发展模式，也就是在主流电台、电视台下设意识形态宣传和商业运作两个实体，而将非主流媒介推向市场，从而形成政治与商业媒介双头寡居的格局。不过随着政治和经济力量的不断博弈，政治力量会逐步拥抱经济力量，资本会在媒介的政治和经济活动中扮演着越来越重要的角色，最终推动媒介制度发生根本性的变迁。经过近30年的改革，我国各种利益集团的力量在不断地壮大，特别是民间资本积累已达到了相当的规模。此外，在市场化改革的进程中，我国公民的民主意识得以不断地提高，这必然会促进广电业的产供组合模式变化，政府会不断地将媒介产品与服务供给过程中涉及的生产权、资源配置权和监督权交于市场和公众，从而促使政策向着更为市场化和公共化的方向发展。二、我国广播电视公共服务的概况

从2003年我国推行文化体制改革以来，倡导广播影视等文化业沿着公益性事业和经营性产业分类发展的方向去改革和创新。提倡广播电视公共服务的理念也逐渐明朗化，而从“十一五”规划和近年来中央的有关文件来看，近些年来我国广播影视公共服务建设重在加强农村和边远地区的基础设施建设与维护，以及提高服务质量和水平上，特别是从2006年开始，村村通广播电视、农村电影放映和“西新工程”成为广播影视业的重头戏。这些工程其实早已有之，不过上升到构建公共文化服务体系的发展战略高度却发端于近两年。

2006年1月17日，李长春、刘云山、陈至立等中央领导在广电总局召开的广播电视村村通现场办公会上，就曾明确指出，要以只争朝夕的精神，以超强的力度、超常的措施，推进新一轮的村村通工作。2月23日，广电总局、国家发改委、财政部三部门联合召开会议，具体部署了新一轮村村通工作。会后，组织完成50户以上自然村村村通工程验收，开展20户以上自然村“盲村”和农村无线覆盖情况调查，编制“十一五”时期建设规划。10月，召开全国电视电话会议，对新时期村村通工作进行全面部署，明确了目标任务、职责分工、配套政策，陈至立同志出席会议并作重要讲话。同时，着力加强农村电影放映工作，进一步加强西藏、新疆等地区广播电视设施建设，扩大覆盖范围，提高收听收看质量。“十一五”规划中又将这些工作纳入重点工程之中，同时中央明确要求将广播电视村村通工作纳入各级党委、政府工作的重要议事日程中，纳入各级政府经济社会发展和社会主义新农村建设的总体规划中，纳入各级政府公共财政支出预算中，纳入各级政府的扶贫攻坚计划中，纳入干部考核的内容中。

广播电视村村通工程开启于1998年，截至2006年上半年，基本解决了全国已通电的11.7万个行政村和10万多个50户以上自然村的村村通，使1亿左右农村群众能听到广播、看到电视，全国广播、电视人口综合覆盖率分别达到了94.48％和95.81％。但是目前仍存在一些问题：一是全国还约有5400万农牧民群众（47万个已通电的自然村）听不到广播、看不到电视；二是已实现村村通的地方收看（听）的节目有限，每个行政村的接收点只能收听收看到中央一套广播、一套电视和省一套电视节目，入户率也低；三是一些地区由于缺乏必要的维护，出现了村村通“返盲”问题；四是无线覆盖效果在广大农村地区严重滑坡，已成为我国目前农村广播电视发展的突出问题和薄弱环节。为此，在新的一轮村村通规划中，首先要巩固“十五”期间的成果；其次是在“十一五”时期基本实现所有20户以上通电自然村通广播电视，解决大约4200万人听广播、看电视难的问题；最后是提高质量、改进服务，以建立村村通的长效机制和完善农村广播电视公共服务体系。

从以上所述，结合这些年我国广播电视业公益性服务的历程可以看出，我国政府建构广播影视公共服务体系的基本思路是由政府提供、政府主导向政府组织、社会资本参与或市场供给的方向发展。

参考文献：

〔美〕爱德华·赫尔曼、罗伯特·麦克切斯尼著，甄春亮等译：《全球媒体：全球资本主义的新传教士》，天津人民出版社2001年2月版。

〔美〕埃莉诺·奥斯特洛姆著，余迅达等译：《公共事务的治理之道：集体行动制度的演进》，上海三联书店2000年6月版。

〔英〕安东尼·吉登斯著，李惠斌等译：《超越左与右：激进政治的未来》，社会科学文献出版社2000年5月版。

Appleby, Paul（1950）,Morality and Administration in Democratic Government, Baton Rouge: Louisana State University Press.

Barsamian, David（2001）, The Decline and Fall of Public Broadcasting, Cambridge, MA: South End Press.

AMIC.（1999）, Public Broadcasting in Asia: Surviving in the New Information Age.

Barendt, Eric and Hithens, Lesley（2000）,Media Law: Cases and Materials, Pearson Education.

Boyce, George.（ed.）（1978）,Newspaper History: from the Seventeenth Century to the Present Day.London:Constable.

Blumler, J.G.（1996）,“British Television”, in H.Newcomb（ed.）, The Encyclopedia of Television，New York: Frank Dearborn.

Burton, Paulu（1956）, British Broadcasting: Radio and Television in the United Kingdom, Minneapolis: University of Minnesota Press, p.12.

Bolton, R.（1990）, Death on the Rock and other Stories, London: W.H.Allen/Optomen Books.

Curran, James and Seaton, Jean（2003）, Power without Reponsiblity: the Press, Broadcasting, and New Media in Britain（sixth edition）, London: Routledge.

Collins, Richard and Murroni, Cristina（1996）, New Media, New Policies: Media and Communications Strategies for the Future, Cambridge: Polity Press.

Collins, Richard.（2002）, Media and Identity in Contemporary Europe: Consequences of Global Covergence, Bristol: Intellect Books.

Heywood ,Andrew.（1998）, Political Ideologies—An Introduction（second edition）, London: Macmillan Press Ltd.

Held, Virginia（1970）, Public Interest and Individual Interest, New York: Basic Books.

Hertz（2002）, The Silent Tackover:Global Capitalism and the Death of Demoracy, London:Arrow Books.

Herring,E.Pendleton（1936）, Public Administration and the Public Interest, New York:Russell and Russell.

Hollins,Timothy（1984）, Beyond Broadcasting: into the Cable Age, London: British Film Institute.

House,E.R.（1980）, Evaluating with Validity, Beverly Hills: Sage.

Hutchison, David（1999）, Media Policy, Oxford:Blackwell Publishers Ltd.

〔德〕柯武刚、史漫飞著，韩朝华译：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，商务出版社2003年11月版。

〔英〕肯尼斯·哈里斯著，冯义华等译：《撒切尔首相传》，职工教育出版社1989年2月版。

Lasswell,H.D.and Kaplan, A.（1963）, Power and Society, N.Y:McCraw-Hill Book Co.

卢现祥：《西方新制度经济学》（修订版），中国发展出版社2003年6月版。

〔美〕罗杰·菲德勒著，明安香译：《媒介形态变化：认识新媒介》，华夏出版社2000年1月版。

Leys,C.（2001）, Market-Driven Politics, London:Verso.

Lennen,T.（2002）, Digital TV: a Phoenix Risen From the Ashes, Free Press.

〔英〕亚当·斯密著，郭大力等译：《国民财富的性质和原因的研究》，商务印书馆1994年版。

〔美〕珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特著，丁煌译：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社。〔胡正荣：中国传媒大学副校长、广播电视研究中心主任、教授；李继东：北京第二外国语学院国际传播学院副教授〕[1] 〔美〕珍妮特·V.登哈特，罗伯特·B.登哈特著，丁煌译：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社，第64～65页。[2] Feintuck,Mike（2004）,The Public Interest in Regulation, New York: Oxford University Press,p.10.[3] Held, Virginia（1970）,Public Interest and Individual Interest, New York: Basic Books.[4] Feintuck ,Mike（2004）,The Public Interest in Regulation,N.Y.:Oxford University Press,pp.11～31.[5] Hertz,N.（2002）,The Silent Tackover:Global Capitalism and the Death of Demoracy,London:Arrow Books,p.102.[6] Feintuck ,Mike（2004）,The Public Interest in Regulation,N.Y.:Oxford University Press,p.248.[7] 〔美〕珍妮特·V.登哈特，罗伯特·B.登哈特著，丁煌译：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社，第65～71页。[8] Herring,E.Pendleton（1936）,Public Administration and the Public Interest,New York:Russell and Russell,p.23.[9] Appleby,Paul（1950）,Morality and Administration in Democratic Government, Baton Rouge:Louisana State University Press,p.35.[10] 〔英〕亚当·斯密著，郭大力等译：《国民财富的性质和原因的研究》，商务印书馆1994年版，第14页。[11] 〔美〕珍妮特·V.登哈特，罗伯特·B.登哈特著，丁煌译：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社，第72～74页。[12] Osborne,David，and Ted Gaebler（1992）,Reinventing Government:How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector,MA:Addison-Wesley,p.3.[13] Stone,Deborah（1988）,Policy Paradox and Political Reason,New York:Harper Collins,p.10.[14] 〔美〕珍妮特·V.登哈特，罗伯特·B.登哈特著，丁煌译：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社，第75页。[15] Fox,Charles（1996）,Reinventing Government as Postmodern Symbolic Politics,Public Administration Review56（3）;Schachter ,Hindy Lauser（1997）,Reinventing Government or Reinventing Ourselves, New York :State University of New York Press.[16] 〔美〕珍妮特·V.登哈特，罗伯特·B.登哈特著，丁煌译：《新公共服务：服务，而不是掌舵》,中国人民大学出版社，第45页，第62～79页。[17] Kops ,Manfred著，何勇译：《公共广播电视及其经济来源分析》，《媒介研究》，2004年第1期。[18] 〔美〕埃莉诺·奥斯特洛姆著，余迅达等译：《公共事务的治理之道：集体行动制度的演进》，上海三联书店2000年6月版，第31页。[19] Reith,John（1924）,Broadcast over Britain,London:Hodder,p.34.Hutchison, David（1999）,Media Policy:an introduction, Oxford:Black Well Publisher Ltd.,p.34,p.20.[20] Paulu, Burton（1956）, British Broadcasting: Radio and Television in the United Kingdom, Minneapolis: University of Minnesota Press, p.12.[21] 1949年当时的英国工党政府组建了以经济学家贝佛瑞吉（William Henry Beveridge）为首的委员会对BBC进行审核，于 1951年1月公布了调查报告（Beveridge Report），建议维持BBC垄断地位、延续BBC宪章和执照费模式（但审核期限为五年）。随后，同年的7月工党政府就此公布了白皮书，认可了贝佛瑞吉报告。在1951年贝佛瑞吉委员会发布报告的同时，其成员之一劳埃德也提交了一份少数派报告，只是当时没有被工党政府采纳，后来却成了支持成立商业广电机构游说者的重要理论依据。[22] 参见1964年电视法案（The Television Act 1964），该法案是在1954年和1963年电视法案基础上修订而成的，Retrieved at July 15, 2005, from www.terramedia.co.uk/law/broadcasting_laws.htm。[23] Franklin,Bob.（2001）, British Television Policy:A Reader, London:Routledge, p.9.[24] Davies Committee（1999）,“the Future Funding of the BBC”.Retrieved September 16, 2005, from http://www.culture.gov.uk/[25] 英国贸易工业部、英国文化媒介体育部，顾芳等译：《英国政府通讯白皮书》，中国法制出版社2002年4月版，第61～63页。[26] 英国贸易工业部、英国文化媒介体育部，顾芳等译：《英国政府通讯白皮书》，中国法制出版社2002年4月版，第59页。[27] 英国贸易工业部、英国文化媒介体育部，顾芳等译：《英国政府通讯白皮书》，中国法制出版社2002年4月版，第65～71页。并参见“Communications Act 2003”.Retrieved January 12, 2006,from http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2003/30021–f.htm#198.[28] Department for Culture, Media and Sport.（2006）,“A Public Service for All: the BBC in the Digital Age”.Retrieved at Marth16,2006,from http://www.bbccharterreview.org.uk/.[29] Heywood, Andrew.（1998）, Political Ideologies:An Introduction（second edition）.London:Macmillan Press ltd., pp.25～26.[30] Ibid, p.46.[31] Heywood,Andrew.（1998）,Political Ideologies:An Introduction（second edition）.London:Macmillan Press Ltd.,pp.56～62.[32] Heywood,Andrew（1998）,Political Ideologies:An Introduction（second edition）.London:Macmillan Press Ltd.,pp.84～89.[33] Heywood,Andrew（1998）,Political Ideologies:An Introduction（second edition）.London:Macmillan Press Ltd.,pp.89.[34] Heywood,Andrew.（1998）,Political Ideologies:An Introduction（second edition）.London:Macmillan Press Ltd.,pp.91～100.[35] 〔英〕安东尼·吉登斯著，李惠斌等译：《超越左与右：激进政治的未来》，社会科学文献出版社2000年5月版，第266页。[36] Heywood, Andrew.（1998）, Political Ideologies:An Introduction（second edition）.London:Macmillan Press Ltd.,p.96.[37] Giddens, Anthony（1998）, The Third Way:the Renewel of Social Democracy, Cambridge:Polity Press,pp.64～65.[38] Heywood ,Andrew（1998）.Political Ideologies—An Introduction（second edition）.London:Macmillan Press Ltd.,pp.105～115.[39] 吴敬琏：《当代中国经济改革》，上海远东出版社2004年1月版，第44～45页。[40] 曲志红：《全国文化体制改革工作会议28日至30日在北京召开》，《人民日报》，2006年3月31日第1版。[41] 徐光春：《解放思想，振奋精神，团结一致，扎实工作，全面开创广播影视改革发展新局面》，2003年12月22日在中国全国广播影视工作会议上的报告。[42] 赵实：《在全国广播影视局长座谈会上的总结讲话》，载国家广播电视电影总局办公厅编：《广播影视工作重要文件汇编》，第486页。[43] 赵实：《在全国广播影视局长座谈会上的总结讲话》，载国家广播电视电影总局办公厅编：《广播影视工作重要文件汇编》，第486页。

媒介公共性的哲学思辨

“话语权”及公民社会中的话语表达

西方马克思主义者葛兰西曾从意识形态斗争的角度论及过话语权问题。他认为，“社会集团的领导作用表现在两种形式中——在统治[1]的形式中和‘精神和道德领导’的形式中。”前一形式表现为上层建筑的国家机器，后一种形式则体现为话语权。福柯也认为，“话语意味着一个社会团体依据某些成规将其意义传播于社会之中，以此确[2]立其社会地位，并为其他团体所认识。”这表明，话语权在社会运用中除了其直接的表达功能外，还具有权力的效应。那么，话语权的本质是什么？它在社会运行中的价值何在？本文拟从语义学视角，对话语权内涵及其在公民社会中的意义作些分析。

话语权：话语的“权力”与“权利”

从语义学的层面看，话语权概念内含两个基本语素，即“话语”和“权”，依据其内在语法关联，“话语”是一种限定，“权”是中心词。因此，理解该概念首先要对“权”的内涵进行分析。“权”，就其语义看，包含着“资格、力量、利益”等意蕴，因此可解析出“权力”和“权利”两个基础语义。相应地，“话语权”指的就是“话语的权力”和“话语的权利”。

就“权力”来看，它源于“政权”与“力量”的结合，反映的是国家机器所特有的支配性，因此，“权力”的本质是一种支配力。相应地，“话语的权力”就指称这样的事实，即一个人或者组织具有支配“话语”的特殊力量，或者通俗地说就是该人或者组织在社会中具有“发出声音或者发出很大声音”的能量。正是基于“权力”的这种支配性内涵，因此“话语权”概念首先描述的就是人们对“话语”的支配程度，这是一种客观性尺度。又因为对“话语”支配的程度从主体的角度看取决于支配者的能力大小，也就是说，衡量话语的支配力大小还要有主观性尺度。因此完整地讲，“话语的权力”表达的是人们对“话语”支配的“能力”和支配的“程度”。例如，人们常说“执政党要拥有话语权”，其意思就是执政党要有能力控制整个社会的“话语”系统并在实际上主导“话语”的运用。简言之，“话语的权力”指的是人们支配“话语”的能力及其所达到的程度。

而就“权利”来看，它源于“授权”与“利益”两个基础性语义的组合，如人们常说“我有怎样怎样的权利”，其含义就是“我做这件事获得了某种授权，我理所当然享受这些”。在这里，“授权”特指社会对公民个体的权力性保障，体现为社会给予公民进行某种行动的资格并以法律的形式予以保证，所以，“授权”指称个体进行某种行动的“资格”。而“利益”，通俗地说就是“好处”，也就是个体在拥有某种行动“资格”的前提下所获得或者所享有的“好处”。连起来，“权利”也就是“资格与好处”。相应地，“话语的权利”，也就是指人们在社会活动中运用“话语”的“资格”与“好处”。其中，运用“话语”的“资格”表达的是在一个社会的规则框架中，特定主体有没有对“话语”系统的使用权；而运用“话语”的“好处”表达的则是在一个社会利益分享的格局中，特定主体有没有获得“话语”的资源与“话语”的力量。一般来说，在一个社会中，人们若具有“话语的权利”，则表明人们在制度上获得了使用“话语”的授权，在利益上分享了“话语”的好处。例如，我们常说“农民工要有话语权”，其意思就是农民工也有运用社会话语资源的资格，也要分享社会话语资源的好处。总而言之，“话语的权利”指的就是人们运用“话语”的“资格”以及运用该资源所获得的“利益”。

综合“话语的权力”和“话语的权利”两个层面，关于“话语权”的概念，从语义学的角度笔者以为可以作如下评估：

第一，从该概念的逻辑架构来看，它主要是从人们使用社会话语系统的主体角度（支配该系统的能力及其程度）和客体角度（对该系统的使用授权及其所带来的好处）这样两个不同逻辑序列来分析与观察“话语”这一特殊资源在社会运行中的地位与价值的。

第二，从该概念的语义指称来看，“话语权”描述的是“话语”这一资源对人们社会生活的价值与意义，揭示了在现代社会运行中公民诉求表达（即话语）的必要性（它是一种支配力），以及掌握这一支配力量的条件（需要获得授权）和重要性（可以分享话语资源的好处）。

第三，从该概念的语用框架来看，“话语权”主要在两个意义上表达使用者的意图与解释现实，即政治伦理意义和政治治理意义。政治伦理意义，即人们应该普遍享有说话和表达诉求的权利，这是一种伦理设定，也是形成政治认同的前提性价值因素；政治治理意义，也就是执政者要主导整个社会的话语权或者控制社会的话语资源，这是一种阶级意志，也是获取政治领导权的基本途径之一。这两种使用意义构成了“话语权”概念分析和阐释社会的基本框架。基于这一框架，我们可以从人们享有话语“权利”状况和分享话语“权力”的与否或者多寡来衡量一个社会中“话语”资源分配的合理程度。

总之，关于“话语权”概念的分析，立足于“权”的内涵解析，笔者以为可以得到这样的结论：本质上它是关于一个社会中“话语”资源的分配问题，这种分配应以“人人普遍享有”为价值准则与伦理基础，但实际上，因为阶级的存在而表现出以“享有与否与多寡”作为实然的格局。因此，“话语权”内涵具有伦理与阶级两个基本维度，伦理维度体现为“权利”内涵，阶级维度则体现为“权力”意蕴。

在此基础上，我们来进一步探讨公民社会语境中的话语权及其实践意义。

公民社会语境：主体因素、背景因素、资质因素

从语义层面对话语权的分析，归根究底是一种对概念的逻辑分析，而逻辑分析本质上是关于范畴的框架解释。但是具有观察框架并不意味着就对现实世界作出了解释与理解，要做到这一点，还需要特定的语用条件，即概念使用的特殊语境。

何谓语境呢？一般来说，语境就是语言的特定限制条件，也就是说话的外在背景约束。而从哲学意义上看，语境内涵更为深刻，它描述的是语言使用中这样的一组关系，即“符号—解释者”（而在语言的关系体系中，以符号为中心主要存在着这样几种关系：①符号—客观对象，②符号—符号，③符号—解释者，其中①构成语义学研究的对象，②构成句法学研究的主题，③则成为语用学研究的主要内容）。在语言运用中，“符号—解释者”的基本价值是：符号如何理解，其意义是什么，除了“符号—客观对象”所直接指称的语义外，更主要的取决于解释者。解释者不同，符号语义之外的意义也就不同。那么，从普遍意义上看，解释者的不同主要取决于那些因素呢？

从根本上说，解释者即是人，解释者的差异也就是人与人的差别。从哲学层面看，人之差异主要在两个方面，即主观上的差别与客观上的不同。相应地，解释者的差异也就首先体现在这样两个方面：解释者的主观资质与客观背景。主观资质，主要体现在解释者的受教育程度、心理道德素质、智力水平等；客观背景，主要体现为制度性差别、自然性差距和社会性差距三个方面，如环境、规则、阶层等。因为语境的生成根源于解释者，依赖于解释者的主观资质与客观背景，所以，语境的基本要素也就体现为这样几个方面，即主体因素（谁）、背景因素（制度、环境、社会结构）、资质因素（解释者的受教育程度、心理道德素质、智力水平）等。

而在本文中，笔者将选取的特定语境就是现代公民社会。也就是说，下文对话语权的分析将着眼于公民社会之视角。笔者的意图是，通过公民社会这一特殊语用环境，来分析话语权的特殊内涵及其意义。如何分析，怎样有效置入公民社会的语境因素？显然，从逻辑上看，还需要对公民社会概念作些说明。

一般而言，公民社会是一种描述和分析范畴，是基于“个体与国家关系”这样一种特殊视角来观察和分析社会演进的特定概念。说它是一种描述性范畴，指的是该概念主要用来描述市场经济崛起之后，整个社会结构是如何变化和重构的。笔者以为，对市场崛起后社会结构的变化与重构，公民社会概念主要以下述理路表述：市场经济崛起—私人领域成长；国家领域分化（首先是经济与政治分离，其次私权与公权分离）—国家行动开始具有界限；民间力量发育（非官非商力量的出现）—公共领域生成与壮大；整个社会出现一种格局转换的趋向，即从传统的“私人依附、国家独大、民间无根”的结构趋向现代“私人自主、国家有限、民间自组”的新布局。在这种意义上，[3]公民社会概念描述的就是一种社会发展阶段，是与前市场经济相对的一种市场经济社会区间，是与传统政治国家（国民社会结构）相对的一种现代公民社会结构（私人、国家与民间三分的新格局）。

而所谓公民社会概念是一种分析性范畴，笔者的意思是，该概念的分析视角与范式不同于以往。在传统上，人们往往从“生产力与生产关系”的视角出发，以“经济基础与上层建筑”的模式来观察社会；或者从“人的发展”的视角，以“人的自由与发展”为尺度来衡量社会发展；或者从“人性或者逻辑”的视角，以“普遍的人性准则或抽象的正义原则”来评估社会发展，等等。无论这些理论视阈和范式如何，本质上都是一种观察与分析社会的框架与方法，都具有其意义与价值。而公民社会的框架与方法与此不同，它主要立足“个体与国家的关系”这样一种逻辑基点，通过“私人性、国家性、公共性”三者相互消长和博弈的态势与布局来观察和分析社会，其理论旨趣在于探索公民是如何成为独立的社会主体，公民性格是如何在社会的运行中得以生成和获得塑造的，其最终目标是建构人在“公民社会”的特定历史区间中所表现出来的“精神性成长”之文本。因此，总的来说，公民社会概念所提供的分析范式是这样的：以私人自主性为基点，通过私人性、国家性与公共性的框架来分析公民的成长与公民社会的运行特质。

综合公民社会概念的描述性与分析性内涵，并依据语境的基本构成（主体因素、背景因素和资质因素），笔者以为，公民社会的语境限定实际上是对“话语权”分析提出了这样的约束性要求：首先，在公民社会中，享有话语权的主体主要有三个，即私人、国家、民间力量；其次，公民社会凸显了这样的趋势，即市场经济崛起、阶级体系分化、公共需求上升，这构成“话语权”分析的基本背景因素；最后，在该语境中，对话语权的使用出现了主体资质的明显区分趋向，即私人的自主资质、国家的阶级资质、民间的公共性品格，这构成“话语权”分析的资质因素。而从语用的角度看，这些正是我们即将分析公民社会话语权时所要依赖的语境因素所在。

基于此，笔者对公民社会中的话语权及其运行逻辑作一分析。

公民社会的话语权：话语系统与话语表达

如前所述，话语权内涵包含两个维度，即“话语的权利”和“话语的权力”，这两种维度来源于不同的逻辑路径，一种是政治伦理路径，一种是政治治理路径。路径不同决定了这两种维度具有不同的实践效力。

就“话语的权利”来看，它表达着人们运用话语需要获得授权以及一旦拥有这种授权就会分享到好处，这意味着“话语”这一事物具有物质属性，是一种具有相当价值的社会“资源”。因此，从实践上看，话语权首先是一种社会“资源”。

而就“话语的权力”来看，它表达着人们一旦掌握了话语资源，就可以支配一定的社会力量，这又意味着“话语”这一事物除了具有“资源”特性还具有“权力”属性，它可以具有相当大的支配效力。就此而言，话语权在实践上还是一种社会“力量”。

综合上述两个方面，不难发现，在社会实践中，话语权的真正作用和价值在于：它是一种“社会资源”和“社会力量”，具有资源效应和支配效力。在这种意义上，话语权的本质就是“资源”与“力量”的组合，是任何社会中人们所追求的东西和目标。具体到公民社会，话语权也就是公民社会中各种社会主体所追求的“资源”与“力量”。

依据上述对公民社会语境的分析，在公民社会中，存在着三个基本主体，即私人、国家以及民间力量，那么自然地，公民社会的话语权也就体现为这些主体对话语“资源”与话语“力量”的追逐与占有。因为不同的主体具有不同的能力，这就决定了在整个“资源”与“力量”的追逐中，公民社会的不同主体所得结果不一样。基于普遍的“合理分享”的政治伦理预设，在公民社会中，话语权的分享结果应大致是这样的：形成三个不同的话语系统，并出现三大话语力量的博弈局面。顺此理路，笔者作进一步分析。

关于公民社会中的三大话语系统，指的是：私人话语、国家话语和公共话语（民间话语）。私人话语，即公民社会中公民个体的话语，它表达的是私人性诉求，是公民社会中私人愿望、情绪与意志的呈现。在公民社会中，私人拥有话语权，是整个公民社会的基础性原则。因为从本质上说，私人话语权就是私人意志的表达权，在一个以公民为主体的现代社会中，表达权和表达能力是公民实现自身公民资格的基本要求与条件，更是一个确认公民是否具有公民技能的基本尺度。

国家话语，也就是国家意志的表达，它通常以意识形态的方式居于整个社会的主导地位，因为国家具有暴力后盾的支撑并以阶级强制为依托，国家话语具有强烈的阶级色彩。同时，随着公民社会转型的实现，随着基于私人自主性的公民的成熟及其公民主体地位的确立，国家的公权性质也逐渐凸显，其在话语表达上的公权色彩和社会性底蕴也就相应增强，这是现代公民社会中国家话语演化的一个必然趋势。

而就公共话语来看，其本质是社会民间诉求的表达，也就是说，它既去除了国家话语的阶级性，同时也摒弃了私人话语的私利性，而集成诸多私人话语的共同点。从性质上看，公共话语既不是私人性的也不是政治性的，而表现出公益性和集体性。历史地看，公共话语是对国家话语与私人话语的一种整合与修正，它的存在与壮大，显示着现代公民社会中公共性的成长与人类社会性的提升。

那么，如何看待上述话语系统呢？它在公民社会的运行中又具有怎样的规则与意义呢？

上述三大话语系统，若从性质上看，分别代表着私人性、国家性和公共性，是三种不同的社会属性，具有各自的发展路径与演进规则；若从其地位上看，则又分别处于社会的基础层面、核心层面和边缘层面，分别起着不同的作用，具有不同的效应。这些各自的发展路径、演进规则，这些不同的作用、效应，综合起来看，又决定着三大话语系统在实践上将具有不同的力量。这些力量大小不等，互有短长，共同构成了现代公民社会中总体话语力量的博弈态势。进一步分析这一博弈态势可以有助于我们深入了解公民社会中不同话语系统的运行特征与价值所在。

就私人话语来看，因为它本质上是一种私人诉求表达，源于不同的个体需求，直接激发于不同的个体境遇，这就决定了私人话语的个体性与多样化。基于这一个体性与多元化，私人话语的运行从其驱动基础来看，是一种“私利激发”；就其动力模式来看，体现为“自生性”模式，即源自个体内在需求。这种“自生性”动力模式在本质上是一种分散的个体需要，其动力来源具有天生的分散性，因此就决定了个体话语的运行实践往往很难形成巨大的攻坚力量，而大多体现为分散的、私人性的意愿、情绪，最大的可能也只是形成具有一定规模的民意。因此在这种意义上，私人话语的运行效果也就往往体现为社会的“民意冲击”。也就是说，在公民社会中，私人话语的实践效力体现为“民意”对社会时局的“冲击”。当然，“民意冲击”虽然力量有限，但从理论上说，它同时也是形成社会舆论的基础，因此，在这一意义上，私人话语的“民意冲击”之运行模式同样具有不可低估的实践价值。

就国家话语来看，它本质上是一种阶级意志与社会意愿的混合表达，阶级意志服务于特定的阶级，社会意愿折射的是社会公共需求，这就意味着，国家话语的动力来源于集体性或者集团性的“强势要求”和“底线需要”。“强势要求”，即统治阶级的阶级意志；“底线需要”，即为了维护阶级利益，不得不满足维持社会正常运行的底线性需求。前者体现为“阶级意志”，后者体现为“社会意愿”。相应地，国家话语的动力模式也就具有双重维度，即基于“集团性利益驱动”的“集团性”模式与基于“社会合法性压力”的“社会性”模式，也就是说，国家话语的动力模式是：“集团性与社会性”的双重复合模式。在运行上，“集团性利益驱动”所产生的直接后果就是国家话语的“霸主”地位，即国家在意识形态上居于支配和领导地位，国家拥有话语霸权；而“社会合法性压力”所带来的结果是，国家在对话语实施领导权的同时还负有社会性责任，即维护话语的社会性，实现话语的公平与正义。简言之，在运行上，国家话语同样是双重性的：一方面拥有绝对的话语领导权，另一方面又要维护话语的公平与正义。

而就公共话语来看，它表达的是一种公共性诉求，这种公共性源自于对私人性诉求的集成，对阶级性诉求的过滤，因此，这种公共性的本质是一种集体性的“共同约定”，体现为“共约性”动力模式。也就是说，在公民社会中，公共话语的动力来自于社会民间力量的壮大。而从逻辑上看，基于民间力量壮大的“共约性”，本质上是一种非官非商的意志与愿望。它既摒弃了私利的追逐，又排斥了政治的强制。在这里，“共约性”体现出了集体的意志，展示出了志愿品格的魅力。因此，在实践中，公共话语的运行展现出一种全新的姿态与气质。就姿态来看，公共话语的运行是通过“集体行动”的模式展开的，并借助于“集体”的力量把要表达的诉求推到社会的前台，使其成为一种社会的强音符；就其气质来看，公共话语实践在“集体行动”的基础上，更注重和倾向于把社会的公共意志上升为社会的主题话语，并通过这一主题话语，借助“集体行动”的压力效应，实现话语的攻坚战。简而言之，公共话语的运行模式具有两个显著的特征，即它以“集体行动”为手段，以“话语攻坚”为目标，着力实现公共话语的强音符表达。

总之，关于公民社会的话语权，笔者的基本结论是：一方面，它体现为三大话语系统的结构性布局，且三者各具特色，分别具有相应的话语目标与内容；另一方面，它又展示为三大话语力量的功能性博弈态势，三者的动力模式与运行方式各具特色，在公民社会的运行中扮演着不同的角色，具有不同的价值与作用。〔作者工作单位：天津市委党校哲学研究所〕

“公共新闻”与公民的公共意识

“公共新闻”释义

当前，我国处于激烈的社会转型期，稳定、改革、发展、创新是这个时代的主旋律。同时，“中国社会的主要矛盾逐渐由私人品的匮[4]乏转变到公共品的匮乏”。随着经济、政治的改革，公共领域内存在许多亟待解决的矛盾和问题，而关系到公民切身利益的诸多公共事务更引起了社会大众的普遍关注，如目前公民非常关注的教育、医疗、医保等问题。政府与公众比任何时候都需要互相沟通，媒体作为政府和公众之间沟通的桥梁，该怎样做才能使公共事务得到妥善的解决，而不是让政府成为公众敌视、不信任的对象？“公共新闻”提倡新闻媒体对报道客体的介入，主张记者到社会公众中去，发动和组织讨论，构建公共论坛，力图通过与公众的互动，找到解决问题的办法。本文主要分析了“公共新闻”对我国公民公共意识的影响，以及地方媒体在实践“公共新闻”理念时如何培养公民的公共意识。“公共新闻”是20世纪90年代前后美国新闻界提出的新闻理念，它被认为是美国媒体为改变当时民众普遍对政治丧失兴趣，对媒体不信任、不关注，媒体与大众疏离的情况而做的努力。

根据著名学者蔡雯的介绍，最早提出“公共新闻”理论的学者是纽约大学新闻系的杰伊·罗森（Jay Rosen）教授，他认为，“新闻记者不应该仅仅是报道新闻，新闻记者的工作还应该包含这样的一些内容：致力于提高社会公众在获得新闻信息的基础上的行动能力，关注公众之间对话和交流的质量，帮助人们积极地寻求解决问题的途径，告诉社会公众如何去应对社会问题，而不仅仅是让他们去阅读或观看这些问题。”在他看来，新闻业是健康的公共生活中的重要组成部分，“所有被公共生活包围着的人——记者、学者、政治家、市民、左派、右派、中立者……都应该认识到，如果市场取代了公众而成为现代社[5]会中唯一的舞台，我们将全部沉沦”。杰伊·罗森教授呼吁新闻媒介担当起更积极的角色，去加强公民的职责和权益保护，推动公共讨论和复兴公共生活。“公共新闻”诞生10多年来，在美国一直是备受争议的，因为从新闻事件报道的层面来看，“公共新闻”的做法与美国长期以来强调的“客观公正”、“保持中立”的新闻传统格格不入，它提倡媒体对报道客体的介入。并且，直到现在，也没有有关“公共新闻”的确切定义。笔者认为“公共新闻”的内涵应该是，在公共事务上倡导媒体对新闻客体的介入，提倡记者到公众中去，发动和组织讨论，构建公共领域，交流和引导公共意见，以培育和营造良好的公民社会。

对“公共新闻”的争议还没有停息时，美国的学者对“公共新闻”理论又有了新的发展。仍然是杰伊·罗森教授，他认为网络技术为“公共新闻”的发展开辟了新的天地。因为网络博客的发展，很可能使每位公民都成为记者，从而在网络上形成一个迷你型的公众群体。杰伊·罗森本身的博客就能证实他的说法。由于其博客“新闻思考”（Press Think）的影响力，在2004年美国大选时，他就曾以“博客”身份列席了美国民主党在波士顿召开的大会，并进行了采访报道，他的评论文章更是通过自己的网站流传甚广。这次美国总统大选中也有一批“博客”参与了新闻传播。

从上个世纪90年代开始的由媒体发动公众讨论，寻求公共问题的解决方案模式，已改变为社会公众可以不依赖传统媒体，自主发表观点，形成舆论甚至组织，进而影响媒体、影响公共事务决策的新模式。于是，“公共新闻”在美国开始发展为“公共参与式新闻”，即英文中的“Participatory”，它指的是普通公众可以借助现代网络技术主动加入到传播活动中去。目前，美国在这方面的研究成果大多是对这一新现象的描述和总结。“公共新闻”作为舶来品，在我国最早见于2004年第1期的《国际新闻界》，当时这份杂志同时刊发了蔡雯和李青藜的两篇文章，“公共新闻”理念的传播以及“公共新闻”实践开始的时间也不长。这两篇文章的发表，使“公共新闻”迅速成为我国新闻界关注的话题。江苏卫视《1860新闻眼》从民生新闻向公共新闻的转变向我国新闻界水面扔下了一颗不小的石头。《1860新闻眼》于2003年10月28日在南京诞生，初期定位为民生新闻。民生新闻的意义被认为是将10年前央视“讲述老百姓自己的故事”、“真诚面对观众”的口号落到实处。民生新闻追求的是平民性与新闻性的结合，反映民生民情。但在实际操作中，民生新闻的市井化、庸俗化、娱乐化、同质化、猎奇性大行其道，过于关注社会新闻，缺乏对公共问题的关注，而且在报道公共事务时缺乏客观理智认识矛盾、探寻解决方法的精神。《1860新闻眼》的猎奇性和庸俗化虽然备受争议，但较高的收视率是不变的事实。那么为什么在开播一年以后它进行了巨大的转型呢？用该制片人李建勋的话来说，就是“1860的公共新闻之路实际[6]上是两步，先是大多数观众的意见决定了它之后的走向”。原来在1860栏目中，有一个观众参与的好新闻评选环节，观众评选出的好新闻并不是凶杀案、边缘化的报道，他们更关心与己有关的公共事务，比如生猪注水、医药回扣、假石灰流向高速公路等报道。“我们就有[7]意识地根据观众的意愿加重这方面的报道。”在《1860新闻眼》开播一周年的研讨会上，1860正式打出了公共新闻牌：“我们用公众的眼睛关注国计，我们以人文的精神关注民生，我们创造公共新闻话语，我们搭建社会和谐的公共平台。”1860所倡导的“公共新闻”就是，在报道基本事实的同时，新闻传播者还以组织者的身份介入到公共事务中，发起公民讨论，组织各种活动，寻求解决问题的对策，使公共[8]问题最终得到解决。显然，《1860新闻眼》的转型成功主要源于市场的引导，市场就是公众的需求，这种需求在一定程度上体现了公民公共意识的增强。公众希望就关系切身利益的公共事务与政府进行对话，而对话的最佳平台是媒体这个公共领域平台，因为它能在尽可能短的时间内产生巨大的舆论影响。公众的自动寻求触动了媒体的市场卖点，“公共新闻”理念的引入给国内媒体改革铺垫了理论基础，而媒体自身的生存和本身所具备的社会责任感使许多做民生新闻的栏目开始探索“公共新闻”之路。

“公共新闻”对公民公共意识的影响

美国斯坦福大学新闻传播系教授泰德·格拉舍（Theodore L.Glasser）在总结“公共新闻”的行动及目标时指出，“公共新闻是一种每天都在运行的新闻传播活动，它号召记者（1）将受众作为公民，作为公共事件的参与者，而不仅仅是（公共事件的）牺牲者或旁观者；（2）帮助解决社会问题；（3）改善公众讨论的舆论环境，而不是冷眼旁观这种环境越变越坏；（4）帮助公共生活走向更加和谐[9]美好。”看来“公共新闻”如果没有公民的参与，便很难有其具备的意义。那么我国公民的公共意识是怎样的状况呢？“公共新闻”理念对我国公民的公共意识的影响体现在哪些方面呢？

根据辞海的解释，公民是指具有一国国籍的人，包括未成年人和被剥夺了政治权利的人等在内。“公民”一词在我国被纳入宪法还是新中国成立以后的事情。两千多年的封建专制历史和不断的战争，使我们很难看到中国人身上所具有的“公共意识”，这种意识是对公共领域的关注。“公共领域”根据德国哲学家哈贝马斯的解释，是一种独立于政治权力之外、不受官方干预的社会公民自由讨论公共事务、参与政治的活动空间或公共场所，其范围包括团体、俱乐部、党派、沙龙、通讯、交通、出版、书籍、杂志等，就是在政府控制之外的区域，通过自由的、批判性的商谈、讨论，形成大众普遍承认的“公共意见”。

我国公民缺乏公共意识的表现主要体现在缺乏参政、议政的监督意识。如人们对腐败现象深恶痛绝，谈论起来头头是道、义愤填膺，却又无能为力，不能从我做起、从现在做起。如不敢主动举报、揭发贪官，而是期待着有清官出来维持正义，为清官叫好。人们缺乏参政、议政的公民意识，也是清官意识、清官戏自古至今广为流传而绵绵不绝的深层原因。人们开口闭口“咱老百姓”，一些新闻媒体也是“百姓”怎样怎样，而很少提到“公民”怎样怎样。人们缺乏参政、议政的公民意识，这一深层次的原因是历史的原因。我国历史上就没有“公民”这个词。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，“朕即国家”。君王是国家的主人，“圣旨”是最高的法律，臣民既没有独立的权利，也没有独立的能力。因此，在中国人的传统政治文化中，自主意识和参政意识特别薄弱，而国家意识、服从意识却特别强烈。政治自主意识的缺乏必然导致公共意识薄弱，民主政治根本没有生长的土地，公民所要做的只是一个安分的守法主体、顺从的义务主体而已。“人的政治参与意识随着一定的客观条件的具备势必会产生。”[10]20世纪80年代以后，社会主义中国的政治从整体开始发生重大的变化，政治高度集权的模式开始解体，权力开始分化，党政分开的工作正在着手进行，人治逐步走向法治，民主从单纯的手段逐渐成为既是手段又是目标的统一。经济改革和发展增加了社会的物质财富，目前我国的人均国民收入已经超过了1000美元，当人们的温饱问题得到解决并生活得比较富足时，他们就会有更高的要求。而我国的政治环境进一步宽松，国家逐步进入法治社会，经济蓬勃发展，公民的政治参与意识越来越强烈，对公共领域的关注因为媒体这个平台得以部分实现。中国人民大学舆论研究所做过一项读者调查，请被访者根据自己的情况考虑自费购买或订阅一张报纸时所最看重的因素。调查结果表明，作为一张读者愿意自费去买去订的报纸，它首先是“报道紧扣社会关注的热点”（49%）；其次应该是“内容丰富，信息量大”（46%）；之后依次是“知识含量大，有保存价值”（37%）、“目光敏[11]锐，见解独到”（35%）、“贴近生活，实用性强”（34%）。《扬子晚报》也曾在读者中做过一次调查，当问到读者的阅读目的与需求时，排在前三位的分别是：了解国内外大事（70.4%）；了解有关日常生活的实用信息，增长知识，开阔眼界（52.7%）；了解方针政策法规（25%）。当回答《扬子晚报》需要加强哪方面报道的问题时，排名前五位的分别是：反映人民群众的呼声与要求；廉政和反腐败；[12]改革开放的最新动态；党和政府的重大决策；舆论监督。以上信息透露出一个趋势：公民在关注公共事务，他们渴望通过媒体这个公共领域来探讨。因为在社会的转型期，也是一个矛盾的凸显期，公共利益可能受到更多的损伤，民众渴望通过一个平等的平台来与政府进行对话，以保护自身权益。“孙志刚事件”很具有典型性。2003年4月25日，《南方都市报》刊登了一篇题为《被收容者孙志刚之死》的报道，披露了孙志刚惨死于广州收容人员救治站的内幕。孙志刚是在有身份证、有工作证、有住所，只缺一张暂住证的情况下被毒打而死的。媒体对孙志刚事件的报道从“找出凶手”发展到对相关制度的关注，焦点就在于国务院1982年出台的一项旨在维护城市治安的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，通过媒体的大量报道，在社会上引起了广泛争论。5月16日，许志永、俞江、滕彪三位青年法学博士以普通中国公民名义上书全国人大常委会，要求对《收容遣送办法》进行违宪审查。以民间形式启动要求全国人大常委会行使违宪审查权的程序，这在中国还罕有先例。此举可谓引起了极大的震撼，传统媒体的关注，网络论坛的舆论整合，要求终止执行《收容遣送办法》已成为主流的声音。其最终的结果就是2003年6月22日，《城市流浪乞讨人员的收容遣送办法》终于被废除。

媒体在报道“孙志刚事件”时，可能还没有“公共新闻”理念的指导在其中。媒体的报道、公民的行动虽然不具备普遍性，但还是在舆论的主流声音下取得了成功。这表明，媒体不仅仅需要客观性的报道，在公共事务上，媒体在公共领域的介入和对民众的引导能极大地提高公民的参与意识。同样，在这样的例子中，是三位法学博士上书全国人大常委会，而大多数普通的公民的公共意识只停留在言语上，很少有行动上的表示。那么，“公共新闻”理念的引入及其实践在我国公民公共意识的影响是从哪方面体现的呢？

就如任何实践都需要行动的空间一样，“公共新闻”在中国的实践也取决于中国传媒公共领域的出现，而这种出现准确地来说是在改革开放之后。改革开放之后，随着经济和政治领域改革的进一步深入，媒体的功能由单一的宣传功能向信息传播功能转变，媒体也逐步走向市场，民众的声音表达不再是一种奢望，“公共新闻”的实践也就有了适当表达的平台。

那么，“公共新闻”对公民公共意识的影响体现在何处呢？首先，“公共新闻”提倡公民在公共事务上的参与。就如泰德·格拉舍教授强调的那样，将受众作为公民，作为公共事务的参与者，而不仅仅是（公共事件的）牺牲者或旁观者。在传统的新闻学理念中，受众是无意识或被动接受意识的，没有个体的主观能动性和参与性。北京大学新闻传播学院教授陈昌凤认为，“原来的民生新闻是把受众定位为老百姓或大众，而公共新闻是公众，公众本身的内涵比大众应该说更具有某种社会含义，特别是公共新闻突出的一些民权的问题，突出公[13]众的权益的问题，这个理念是对民生新闻的提升。”倡导公民的参与，事实上就是肯定了公民在公共事务上的话语权。在传统的党政新闻中，媒体拥有绝对的话语权。媒体在告知受众发生何事时，在新闻报道中大多采用媒体视角、媒体话语，而公众在媒体这个公共领域基本上处于失语状态。即使是在近几年的民生新闻潮中，由于媒体对百姓生活的关注，使部分人乐观地认为公民的话语权得到了回归，但实际上，这种话语权的回归是极其有限的，而且大多出现在家长里短的市井生活中，缺乏对公共事务的关注。在某种程度上，这种民众话语权回归的本质是媒体为追逐收视率所采取的手段。当媒体、民众过于关注社会新闻，缺乏对公共事务的关注时，政府和民众的沟通渠道就会被阻塞，公共领域的矛盾无法得到及时完善的解决，就有可能导致公民公共意识的觉醒在萌芽状态即被抑制或扼杀，更谈不上在公共事务上的参与。

从传播学的角度说，大众传播效果依其发生的逻辑顺序或表现阶段可以分为三个层面：外部信息作用于人们的知觉和记忆系统，引起人们知识量的增加和知识构成的变化，属于认知层面上的效果；作用于人们的观念或价值体系而引起情绪或感情的变化，属于心理和态度层面上的效果；这些变化通过人们的言行表现出来，即成为行动层面[14]的效果。从认知到态度再到行动，是一个效果的累积、深化和扩大的过程。“公共新闻”提倡公民的参与，实际上是对作为公民的受众在行动层面上的鼓舞，或者说更能起到一种催化剂的作用。公民在这样的参与过程中，不仅获得了其作为权利主体的受众的媒介传播权、知晓权、媒介接近权，更重要的是在公共事务得到解决后，提供给其他观望者一个信息：民众唯有自己行动起来才能争取到自身的权益。如《1860新闻眼》报道了一则有关马上人行道的新闻，它不局限于新闻事实的报道，不是简单地将其作为一则滑稽新奇的社会新闻或者民生新闻，而是采访了相关的部门和法律专家，并且设置了问题：马究竟能不能上马路?利用现代手机媒体短信方式吸引观众参与讨论，有一万多名观众参与其中，63%的观众认为不可以，37%的观众认为可以。观众的探讨也愈加深入：法律没有禁止的就是合法的吗？闹市骑马是否侵犯他人的公共空间？许多观众建议，既然立法上有欠缺，就该将这条明确写入法规。节目的客观效果是，观众争相去查阅交通、防预、市容等各类法律文件，试图找出骑马者合法或不合法的依据，立法部门则开始研讨有无必要将之写入法规。如果该栏目只是将其作为一则社会趣闻加以报道，那么这一万多公民就很难去思考“马能不能上马路”会涉及他们的公共利益，他们也很难会想到法规方面的问题。也是因为他们的参与讨论，使立法部门开始行动。正是该栏目倡导公民的参与，使公民的公共意识在参与中觉醒并不断地延伸。“公共新闻”倡导公民在公共事务上的参与，实际上是提供了一个强有力的平台来培养公民的公共意识。

其次，“公共新闻”实践中，媒体具有“组织者”的作用。无产阶级革命家列宁在1901年5月《从何着手？》一文中曾提出，“报纸不仅仅是集体的宣传员和集体的鼓动员，而且是集体的组织者。就后一点来说，报纸可以比作脚手架，它搭在正在建造的建筑物周围，显示[15]出建筑物的轮廓，便于各个建筑工人之间进行联络……”近些年，随着新闻界一系列的改革，国内许多媒体都注重在报道上的组织策划。如《新京报》持续关注圆明园防渗工程，并发表多篇专家文章，讨论防渗工程的同时，也对圆明园的管理乃至文物保护进行了探讨；在北京计划取消公交月票的报道上，《新京报》更是委托一家调查公司进行民意调查，又发表许多评论员文章，探讨如何借鉴其他城市取消月票的经验。但是，国内媒体很少主动关注尚未被提上政府议程的话题，也很少发动和组织大范围公民参与的讨论，而更加注重权威人士的意见，在问题的解决上也缺少具体的方案。许多媒体对公共事务的报道，更多的是一种深度报道，缺乏以组织者的身份介入其中的热情。

作为公民的受众，虽然规模巨大，但分散、异质，具有很强的流动性和无组织性。在公共事务上，公民试图影响的对象——政府，却是一个庞大的力量中心，是一架有系统的暴力机器、一种有组织的社会强制力量，面对这种整体的组织力量，分散的公民是无能为力的。作为社会公器的大众媒体，完全可以在公民与政府之间搭建一个交流的平台，通过本身强大的技术力量和舆论力量，将公众组织起来，就公共事务与政府进行对话，而同时这种对话也是政府所希望的，因为一个国家政策的最终执行者是公民。国内著名学者孙旭培将“公共新闻”概括为:培育和营造公民社会，监督和构建公共领域，报道和指[16]导公共事务，交流和引导公共意见。从他的概括中，笔者发现，媒体的组织作用是贯穿其中的。由于媒体掌握着大量的信息资源，兼知政府和民众两方面的情况，因此“公共新闻”理念要求媒体关注公共领域中的公共事务，鼓励、组织公民广泛参与，以实现政府、媒体、公众的交流与沟通，共同寻求公共问题的解决之道。

根据美国传播学家M.E.麦库姆斯和D.L.肖的“议程设置功能”假说，大众传媒作为大事加以报道的问题，同样也作为大事反映在公众的意识当中，传媒给予的强调越多，公众对该问题的重视程度也就越高。也就是说，大众传媒虽然不能决定社会大众“怎样想”，但它可以告诉人们“想什么”。根据这个假说，我们可以预想一个这样的事实，媒体对公共事务的关注在增加，在公共问题上的组织讨论愈加频繁，而且公共问题在政府、媒体、公众的研讨下得到了妥善的解决，那么公民的公共意识会因为“媒介的议程设置”得到提升，那样，公民公共意识的培养就不会停留在假说层面，而会是不变的事实。

地方媒体可以更好地实践“公共新闻”

中国疆域辽阔，各地发展不平衡，如果从中央到地方，千人一面地讨论同一类的问题，而有些问题并不是该地区公共领域内急需解决的，那么“公共新闻”理念的实践难免会流于形式和模式化，并不能真正起到培养公民公共意识、解决公共事务的实际作用。地方媒体因为在地理和心理上的接近性，更容易引起公民的参与欲望，使沟通和互动成为可能，而且当地的公众因为地理上的接近性对公共事务有更高的认知程度，讨论问题更具有针对性，更能形成有效的沟通，对公共问题的解决也更具有实际意义。

地方媒体可以更好地实践公共新闻。首先，地方媒体更具接近性。这是所有人都认可的一点优势。接近性包括很多，地方媒体拥有的是地理上的接近性、心理上的接近性。求近心理是人们普遍的心理规律。受众希望通过新闻媒介知道天下大事，也想从中获知自己周围发生的事。地域的接近性是指新闻发生的地点与受众工作、生活的所在地接近。新闻发生的地点与受众工作、生活的地点越近，越能引起受众的兴趣。长沙发生的新闻，衡阳人的关注度一定会低于长沙人的关注度。居民对其社会经济文化氛围和生活方式、价值观念具有自发的认同感和亲近感，地方媒体与市民同处一方，朝夕相见，相对中央台更具有服务公民的便利性。而且地方城乡公民对地方媒体有一种天然的归属感，他们对地方媒体会在心理上产生一种“我们的媒体”的心理暗示。

其次，地方媒体在公共事务的报道中更具针对性。由于每个地方的情况不同，因此公共事务的问题所在也具有地方性。地方媒体在报道公共问题时，也会各有侧重。公民对与自己切身利益相关的新闻和信息更为关注。地方媒体由于熟知当地的情况，对于哪些问题需要及时报道，哪些事情可以暂缓报道，哪些问题解决的难度怎样，相对比较清楚。当地公民因为生活于此，对于地方存在的问题有更加详细的了解。而且，基层政府因为直接联系着社会，与公民接触最多，他们要解决的通常是公民在现实生活中遇到的具体问题，与公民利害关系密切，于是，当公共问题出现时，媒体的报道，公民、政府的参与都具有针对性。如《金华晚报》自2004年6月20日起设立了社区流动值班室，每个周日派出两名记者深入社区值班，倾听居民的呼声，反映居民的心声，与居民面对面倾听，心贴心交流。6月21日的头版头条刊发的报道《张婶李伯，我们来了》反映了《金华晚报》记者第一天到金华市区凤翔社区值班的情况，说的都是“社区里的事”：路面太破难行走，垃圾能否天天清理，学费该不该退还，暂无房产证孩子能否上学，等等，还有社区简介、值班手记。6月24日，《金华晚报》刊出了记者带着问题走访有关部门的反馈文章《张婶李伯，你们的事有回音了》，对流动值班时居民所反映的问题一一作答。《金华晚报》的流动值班室除了在市区“流动”外，还先后“流动”到了义乌、永康、东阳、兰溪等金华所属县市的社区。

再者，媒体与公民的互动更具有效性。随着互联网的兴起，受众被动接受单向信息传播的时代被彻底终结，双向互动交流成为调动受众热情、吸引受众眼球的重要手段。地方媒体在这方面有着得天独厚的优势，因地域近、相互熟悉，有共同的语言文化和向心力，不管是媒体还是受众在参与的成本上要比国家级媒体更小。由于成本的低廉，而且媒体所组织的公共事务又与个人利益紧密联系，因此受众的参与积极性更高，而媒体要想在市场上谋求一席之地，对于受众的反馈所作的反应也会快很多。这样的情况在早期的民生新闻上表现得较为明显，如观众甲反映所住地方的噪音问题，记者不会简单地报道事实，还会找到相关管理部门寻求答案与解决措施，之后会及时地报道事情处理的结果。而受众会因为自己的问题受到重视，并且有了解决的结果而更加关注周围的环境变化，以及自身权利的使用，同时，对于媒体的信任度增强。显然，这种受益不仅仅是主体本身，一系列的反应对周围公民起到鼓舞的作用，而政府部门对于自身工作的责任感得到加强，即使这种作用可能不会立刻表现出来，但由于公众和媒体的关注和监督，他们也不能不重视。

地方媒体的优势是可见的，但在具体操作过程中，地方媒体怎样才能真正倡导“公共新闻”理念，并将之运用于具体操作中，以实现对一个地方的公民公共意识的引导和加强，形成“星星之火，可以燎原”之势？一个地区的公民有公共意识是远远不够的，我们需要的是全国公民素质的提高、全国公民公共意识的普遍提高。地方媒体，作为最接近当地公民心理，对公民的实际行为最能起到潜移默化的影响作用的媒体，从哪个角度进行才能恰当地影响公民呢？江西师范大学传播学院学者朱松林、项国雄在一篇文章中提出地方媒体在社区建设中具有导盲犬的作用，即“导盲犬”（guidedog）媒体，既向公众提供新闻信息，又能帮助公众尽到公民职责。他们认为地方媒体可以立足本地实际，发挥在社区建设中的组织引导作用。在笔者看来，借鉴两位学者的观点，地方媒体在运用“公共新闻”理念时，也可以走一条社区发展之路。

社区是社会学中的一个重要概念，指地区性的生活共同体。整个社会就是由大大小小的社区构成，因此，要建设和谐社会，最基本的是要建设文明和谐的社区。社区的子细胞就是生活着的公民。在笔者看来，地方媒体如果能着眼于社区的事务，在社区的公共事务上不只是以报道者的身份出现，还参与其中，利用媒体这一社会公器提供一个普通公民都能参与讨论的平台，那么，吸引受众的不仅仅是新闻，还有对事件的思考和参与。美国皮尤社区报道中心从1999年成立至今，在社区报道上取得了不少成绩，并且在媒体与社区建设的关系上形成了两点共识：（1）如果媒体以不同的方式对待自己的工作，那么公民也会以相应的方式尽自己的职责；（2）如果在新闻编辑部里[17]播下创新的种子，就会在社会上萌生创新的思想。目前，在我国的地方媒体的新闻报道中，主要的问题就是对新闻事件重描述轻分析，拥有民意测验、统计数据等一大堆材料，却缺乏纵深语境，也没有为普通民众提供表达心声的渠道。从本质上说，这种模式迎合了商业化、市场化需求，它回避了诸如权力行使、社会正义等深层次问题。如今的受众，每天能从媒体上接触到连篇累牍的会议报道、政要发言、名人八卦、天灾人祸等等，这些新闻无法保证公民参与和决定公共生活，因而也没有履行新闻在现代社区建设中应有的职能。

在美国，公共新闻学的几位主要发起人，如罗森、梅里特等人认为，记者要积极阐释“事实”，让普通民众讲述他们自己的故事，对社会问题能够作出符合道德和伦理的判断，提倡记者应该积极投身于他所报道的社区事务，或者他本人就是该社区的一部分的新闻理念。强调报道过程而不是零碎的事件、强调动态的解释而不是静态的描述、强调自下而上而不是自上而下的信息流向、强调信息渠道多样化而不仅仅来自专家和官员之口、强调新闻对社会变革的责任而不是所谓的中立、强调记者和公众间的互动交流而不像传统新闻媒体那样把大堆事实倾倒给公众。为了有效实现媒体和社区的沟通，一些媒体还选派了社区协调员，负责组织社区活动，了解社区所关注的焦点，并配合媒体对社区的采访报道。

我们可以看到，美国的社区媒体的做法是值得借鉴的。具体的做法可以视各地情况而定，不过，基本的方式还是值得在这里探讨一下。

首先，培育社区协调员。地方媒体可以在城市社区培育社区协调员，就如传统媒体在各地有地方通讯员一样，社区协调员要独立于社区居委会。地方媒体应该自觉服务社区，积极组织社区活动，开展社区议题讨论。如果媒体不了解社区事务，不关注社情冷暖，所报道的内容既无助于公民改善生活环境，又非普通公民能力所及，怎么能够吸引公民的注意？社区协调员可以起到沟通媒体和社区的作用，一方面可以了解社情民意，组织居民讨论公共事务，另一方面可以及时向媒体反映社区变动。媒体应该深入基层，定期组织公益活动，宣扬方针政策，密切与公民的联系。

其次，地方媒体的联合。要想取得预期的效果，单个的地方媒体是很难做到的。电视、广播媒体具有及时、形象的效果，但转瞬即逝。纸质媒体比较有深度，但对于受众的反馈不是太及时。网络媒体能提供很好的讨论平台，参与者能畅所欲言，形成舆论，但舆论影响很可能局限于网上。尽管媒体具有产业性质，彼此之间存在着竞争，但显然，在公共事务上，媒体间的联合能扩大事件的影响力，形成强大的舆论压力，以影响事关公共事务的相关政府部门、培养公民对自身权利与义务的意识，带来的结果是媒体公信力的增强和经济效益的提升。

在笔者看来，地方媒体利用“公共新闻”的理念，着眼于社区的服务，不仅仅能够对地方公民的公共意识起到强大的培养作用，同时，面对众多强势媒体，诸如央视、省级卫视等，也能够发挥自身优势，寻求一条生存之路。

现在，建设社会主义和谐社会是这个时代的主旋律，而由于处于社会转型期，社会矛盾也很复杂，我国的新闻媒体在社会主义中国的建设中不是局外人，而是最活跃和最有生命力的参与者、建设者。它不仅要引领先进文化，担负党和人民的喉舌和桥梁纽带作用，同时还要成为一个重要的公众舆论平台。媒体要利用好这个平台承担起培育公民公共意识的神圣使命，努力在构建和谐社会中凝力，真正成为全面建设小康社会的积极的、建设性的重要力量。〔杨汉云：衡阳师范学院教务处处长、教授〕

公民共和主义的新闻自由观

在著名的哈钦森报告的扉页上，美国第二任总统约翰·亚当斯关于新闻界管制的名言赫然在目：如果人类状况会有什么改善的话，那么哲学家、神学家、立法者、政治家和伦理学家将发现，在他们不得不解决的最困难、最危险和最重要的问题中，对新闻界的管制居于首位。如果没有这种管制，治理人类就无从实现；如今尽管有了它，治理人类也无从实现。

就媒介理论而言，在《报刊的四种理论》之后，各种理论范式花[18]样翻新，但是能与“责任论”同行的，也只有“民主”理论。不过，在“市场新闻业”的整体大环境下，“责任”似乎并没有止住新闻向“娱乐”下滑的势头，媒介选择越是增多，政治知识的鸿沟反而越[19]大。2004年美国报业总编联合会（APME）的年会将主题确定为“衰退的读者”，后来发表在《哥伦比亚新闻评论》上的文章干脆冠以这样的题目：《让我们谴责读者：假如公众不关心，伟大的新闻事业还是否可能？》。同时，“民主”也并没有使公共新闻事业或市民新闻事业有多大起色，大多数公众依然是消极被动的“沉默的大多数”。而与此同时，在全球新公共管理大潮之下，以建设“服务型政府”为名，各国政府对大众传媒的“解除管制”（deregulation）使媒介的私有化、商业化程度更高。在一艘艘媒介巨舰后面，未尝没有国家发展“软实力”的目的，这引来了有识之士的担心。这种状况使学者们不得不反省到底有没有问题，问题出在何处。

政治传播学学者多利斯·格瑞伯（Doris Graber）认为，在媒介与民主的关系上，应该超越种种神话和刻板印象。理论界一向认为民主需要积极的公民参与，而新闻媒介必须向他们提供他们所需要的信息，以便他们完成这一政治参与任务。但是无论是媒介还是公民都不可能实现各自被期待的角色。民主依然能够坚持运转的原因不在于媒介与公民，而在于共享的政治文化，这种政治文化的重要性大于公民[20]的智慧和媒介的优秀。社会学家舒德森（Michael Schudson）认为，不是新闻界出了问题，而是公民出了问题。在公共生活的转型中，公民从18世纪“恭顺的公民”（deferential citizen），到第一次世界大战前的“党派公民”（partisan citizen），再到20世纪60年代之前的“知情的公民”（informed citizen），最后是现在的“有权的公民”（rights-bearing citizen）。公民们并没有消亡，他们不过是换了一种方式，不再通过昔日传统的公共领域活动，甚至不再参与政治投票，但是他们活跃在各种各样的社团、绿色环保组织、私人俱乐部、法庭、网络空间等地方，“个人化”是其特色。对于他们而言，重要的是“知情权”，当有重大的事情威胁到他们个人的生活和公共利益时，新闻界要负担起提供足够的信息、适时发出警报的责任。就整个社会生活而言，人们的闲暇时间在增多，生活更自由，除非政治机器发生问题，[21]否则他们感觉不到有什么必要去关心政治。而持批判态度的学者们则忧心忡忡地指出：新闻界已经成了新闻企业，偏离了公共产业的性质，在市场那只“看不见的手”的运作下，经过二百年的利润驱动过程，大众传媒从家族企业走向托拉斯、上市公司、巨型跨国公司，历来是赢利最多的产业之一，只不过它生产出来的不是一般的工业产品，即便是“娱乐产品”，也包含着意义、意识形态和社会共识。面对这种偏向，公民是否应该自行小心？

在政治领域，政府早已建成政治传播系统，他们欣赏沃尔特·李普曼（Walter Lippmann）的理论，认为以公众舆论为依托的公民自治不足以实现良好的公共事务管理，公众不必以政府人员的身份思考，至多以公共事务的适度旁观者的身份思考。在制度设计中，“公众的唯一角色是：当公共事务管理进行得很好时支持在朝者，反之，[22]支持在野者，这就是民众政府的本质”。在这种人言言殊的背景下，公民共和主义学者希望继承和发展亚历山大·米克尔约翰（Alexander Meiklejohn，1872～1964）的观点，通过对“民主”和新自由主义的兼容并蓄，复兴制宪时期的共和主义精神——虽然制宪者的“原意”难以考证，甚至可能如罗伯特·博克（Robert Bork）所不幸言中的：制宪者本身也十分迷惘，但是从当时的语境出发，应当能知道“公益”而非“私利”、“社会”而非“个人”是宪法优先保障的对象。在当代法学领域，布鲁斯·阿克曼（Bruce Ackerman）、凯斯·桑斯坦（Cass Sunstein）、欧文·费斯（Owen Fiss）等人试图证明“我们人民”是宪法的根基、宪法变革的原动力、也是宪法阐释的中心，制宪者当年试图创立的是协商民主（deliberative democracy），协商原则与代议制、分权制衡、联邦主义和司法审查一起，构成一套完好的共和政府制度。尽管这些学者之间的观点并不完全一致，但是综合看来，公民共和主义的新闻自由观念包括如下向度：

第一，新闻自由是政治自由。自由是政治制度所创造的一种法律状态。自由的反面并不是干涉或障碍，而是奴役或依赖。法律的强制非但不会减损个人自由，反而是个人自由不可或缺的基础。

第二，公言论优先于私言论。对政治言论的突出保护是第一修正案的首要原则，也是人民主权国家的重要标志。

第三，要尊重公民的尊严，相信公民的理性和道德自觉性。桑斯坦指出，美国建国者建立的是一个“理性的共和国（republic of reasons）。这类共和国既不同于以自利为基础所产生的共和国，也[23]不同于仅仅以自然或权威（authority）为基础产生的共和国”。第四，协商民主的前提是媒介接近权（right to access media），为了公平的需要，政府理应充当媒介资源的“配给者”。费斯认为，“国家并非自由的天然敌人”，“要求干预的理论是，培育全面、公开的辩论是一个对国家而言可允许的目标，这种辩论确保公众听到所有应该[24]听到的声音”。约翰·基恩也提出，一个以存在着众多种舆论为标志的多元主义市民社会，不可能像一个欢乐的大家庭，不和谐、不一致、自私自利、公开的冲突将永远困扰市民社会，所以，政治沟通必须要有强有力的政治与宪法的保护，并且在此基础上发展公共服务媒体。[25]他们反对“观点的自由市场”，希望在那些商业化和娱乐化的“公共汽车”之外，发展真正服务于公共事业和公共利益的“公共论坛”。

第五，在“直接民主”和“间接民主”之间，实行“二元民主”。阿克曼最著名的论题是认为美国宪法体现了一种集两种类型的政治于一身的“二元民主”。第一种类型的政治是“宪法政治”，公众作为人民被动员起来并作为人民发言，这是共和的一部分。第二种类型的政治是“常规政治”，这是自由的一部分，此时由人民的代表作出政治选择，而人民本身专注于他们自己的个人利益和私人追求。常规政[26]治是常态，宪法政治是非常态。第六，鼓励公民的积极自由，但更主张消极自由的制度设计。桑斯坦赞赏“麦迪逊式共和主义”，也就是通过理性商议实现共善的共和主义理想，但同时又承认不能期望一般公民超越对他们私人利益的关心。因此，麦迪逊设计了一个可望保证具有公民德行的少数精英成为人民的代表的体制，这就是具有相对较小的立法机关和相对较大的选区的一个扩展共和国。麦迪逊在《联邦党人文集》中提出：“每部政治宪法的目的是，或者说应当是，首先要为统治者找到那些有着最多智慧足以明辨、且有着最多美德来追求社会公益的人；其次，当这些人继续接受公众委托时，要采取最有[27]效的办法来保持他们的美德。”自然，新闻媒介的舆论监督算是使这些公众人物保持美德的重要方式之一。

第七，强调公民美德的教化和培育，并将传播媒介视为可以用来进行教化的工具。重视风俗、民情和文化，认为这是维护共和精神的土壤。尤其重视公民参与，认为通过参与可以达成最好的政治教育。

公民共和主义关于新闻自由的理论大多似曾相识，因为它们本身就建构在建国时期所确立的共和原则之上。与社群主义所不同的是，它一方面竭力提倡公民道德，一方面又没有将积极自由视为优先原则，相反，更希望从制度设计上通过消极自由来保持美德。从某种意义上，他们更接近麦迪逊而不是杰斐逊和汉密尔顿，麦迪逊曾经睿智地说：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了……毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制，但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措[28]施。”与民主主义不同的是，它有启蒙时代那种精英倾向，承认政治上的平等，但是也承认在智力、道德等方面的不平等。同样是协商民主，它更为重视的是“慎思明辨”，尽最大可能筛除非理性因素，多方权衡后再作判断，也可称为精英协商民主，与公众协商民主尚有[29]距离。戴维·米勒（David Miller）曾经指出，西方历史上有三种主要的自由传统。第一种是共和主义的传统；第二种是自由主义的传统；第三种是理想主义的传统。在共和主义者看来，自由必须通过某种政治方式实现；在自由主义者看来，在政治终结的地方才有自由的存在；在理想主义者看来，自由的主要内涵是自律。三种自由按照伯林的区分，分别有积极自由的方面和消极自由的方面。马基雅维利提供了把自由主义的消极自由和共和主义的积极自由扭结在一起的范例；卢梭提供了把共和主义的积极自由和理想主义的积极自由扭结在一起的范例；密尔提供了把自由主义的消极自由和理想主义的消极自由扭结在一起的范例。而现在，公民共和主义试图将共和主义、自由主义、理想主义扭结在一起。与这些公民共和主义理论家同道的，还包括哈贝[30]马斯和罗尔斯。至于它是否能成为“结出果实的花朵”，大概还需要假以时日才能作出判断。

在复杂的政治光谱中，公民共和主义基本是一个不左不右的居中位置。其实归根结底，在新闻自由中最重要的是平衡：个人利益与公民义务的平衡，共和主义与自由主义的平衡，消极自由与积极自由的平衡，制度与自律的平衡，新闻界、公民与政府的平衡，权利、法律与道德的平衡。在很多时候，所谓“极高明而道中庸”。

哈钦森报告曾经指出，“新闻自由不是一种一成不变的和孤立的价值观，这在任何社会和任何时代都是如此。它是一个社会的一种内在功能，必须随着社会情境的变化而变化。”在一个与时俱进的时代，这是一条真理，信然。〔马凌：复旦大学新闻学院讲师〕[1] 葛兰西：《狱中杂记》，人民出版社1983年版，第316页。[2] 王治河：《福柯》，湖南教育出版社1999年版，第159页。[3] 张健：《市民社会与乡村结构转型》，载《文史哲》，2006年第4期，第165页。[4] 张姗：《公共新闻：角色定位与话语权》，中华传媒网，2005年12月13日。[5] 蔡雯：《“公共新闻”：发展中的理论与探索中的实践——探析美国“公共新闻”及其研究》，《国际新闻界》，2004年第1期。[6] 张恩超：《公共事务比凶杀案更吸引：从民生新闻到公共新闻》，《南方周末》，2004年11月6日。[7] 同上。[8] 同上。[9] 蔡雯：《“公共新闻”：发展中的理论与探索中的实践——探析美国“公共新闻”及其研究》，《国际新闻界》，2004年第1期。[10] 俞可平：《增量民主与善治》，社会科学文献出版社2005年版，第16页。[11] 刘富、张未民：《晚报新闻学》，中国广播电视出版社2000年版，第62页。[12] 刘富、张未民：《晚报新闻学》，中国广播电视出版社2000年版，第63页。[13] 蔡雯：《“公共新闻”：发展中的理论与探索中的实践——探析美国“公共新闻”及其研究》，《国际新闻界》，2004年第1期。[14] 郭庆光：《传播学教程》，中国人民大学出版社1999年版，第188页。[15] 冯健：《中国新闻实用大辞典》，新华出版社1996年版，第21页。[16] 张恩超：《公共事务比凶杀案更吸引：从民生新闻到公共新闻》，《南方周末》，2004年11月6日。[17] 郭庆光：《传播学教程》，中国人民大学出版社1999年版，第188页。[18] 展江：《媒介理论：关键词·语境·汉译》，载余虹等编：《问题·3》，中国人民大学出版社2005年版。[19] Markus Prior,“News vs.Entertainment: How Increasing Media Choice Widens Gaps in Political Knowledge and Turnout.”American Journal of Political Science, Vol.49.No.3, July 2005.pp.577～592.[20] Doris Graber,“The Media and Democracy: Beyond Myths and Stereotypes.”Annu.Review of Political Science, 2003，pp.139～160.[21] Michael Schudson, The Good Citizen:A History of American Civic Life.New York: The Free Press, 1998，pp.294～314.[22] 单波、黄泰岩：《新闻传媒如何扮演民主参与的角色？》，《国外社会科学》，2003年第3期。[23] 凯斯·桑斯坦：《偏颇的宪法》，宋华琳等译，北京大学出版社2005年版，第22页。[24] 欧文·费斯：《言论自由的反讽》，新星出版社2005年版，第14页。[25] 约翰·基恩：《媒体与民主》，社会科学文献出版社2003年版，第132页。[26] 布鲁斯·阿克曼：《我们人民：宪法变革的原动力》，孙文恺译，法律出版社2003年版。[27] 汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆2004年版，第290页。[28] 汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆2004年版，第264页。[29] 霍伟岸：《〈联邦党人文集〉的遗产：以审议性民主为中心的分析》，《开放时代》，2004年第4期。[30] 应奇：《论第三种自由概念》，见应奇等编：《第三种自由》，东方出版社2006年版，第470～471页。

舆论监督与公共空间

身份与角色的两难：中国的“报刊批评”和“舆论监督”

问题的提出

监督社会、揭露黑暗、扶持正义，是世人所公认的报刊作用，尽管中外表述有所不同：西方的“看门狗”（watchdog）一说，算是源远流长；比较现代些的说法，则是以“雷达”为喻。1949年以后的中国报刊，则一直用的是“批评”，大约在20多年前，出现“监督”[1]一词并迅速得到青睐。迄今虽然“批评”与“监督”可以混用，但后者取代前者之势，已是十分明显。

这样的变化当然没能逃脱学者的眼睛。

孙五三（2002，123）反对把批评和舆论监督混为一谈，“中国的批评报道并不生成于公共舆论，也并不纯然地生成于媒介”，它是“一种政府行为”。以“舆论监督”来称谓“批评报道”，是有意无意忽略了这一根本问题。“把批评报道误读为一个独立的过程”，这个见解很深刻而且富有启发性，可惜没能引起人们足够的注意。不过，受其文章主旨所限，孙五三先生点到为止，一些本需解决的疑问仍存，至少在笔者看来是如此。比如，说批评报道不生成于舆论，也不生成于媒介，这固然正确，但因此是否即可判定为误读？如果确属误读，其原因何在？在这一点上，郭镇之教授（2004，263）的理解要宽泛些，认为“舆论监督”和批评性报道是“既有关联又有区别的两个概念。理论上的‘舆论监督’分肯定和否定两种形式，既包括揭露和批评，又包括评价和建议”。在这样的解读下，“舆论监督”和批评性报道成了大概念和小概念的关系。于是，批评向舆论监督的转化，就只需在澄清概念内涵和外延的基础上，进行一种技术层面的操作：“创造条件，引导批评性报道向更广泛、更深入的舆论监督的方向发展。”持类似观点的还有童兵（2004，225）、徐耀魁（2004，229）诸先生。可是恰如郭先生自己认为的，“舆论监督”的主体是公众，那么，作为舆论监督应有之义的中国报刊批评，其主体自然也就是公众。偏偏中国报刊批评的实践状况并不能证明这一点，能证明的却是孙五三所总结的“治理技术”，或者按照陈力丹先生（2004，190）说的，“是作为党和政府领导、管理职能的一种延伸和补充而发挥作用的。”既然如此，这样的对接就有方枘圆凿之嫌，借此试图实现批评向舆论监督的自然转换，怕也只能是美好愿望。

相比之下，陈力丹先生（同上，189）的解释比较有说服力。他认为，我国的“舆论监督”通常就是指媒介监督，而且通常就是指批评性报道，所以不能以舆论学意义上的舆论监督来理解，这与孙五三的观点有某些类似。但他又认为，这种媒介监督，包括公众通过媒介反映的意见，也包括不是公众反映的、由媒介自己发现的问题和表达的意见，也可能是媒介发表后产生影响，转变成公众意见的。这比纯然把批评看成“治理技术”的层面要丰富和多维，倒有点靠近郭镇之的观点。不过，陈力丹先是把舆论监督等同于“媒介监督”，继则认为实际的媒介监督通常特指批评性报道，此种一转再转的最后结果是：中国的舆论监督，实质就是报刊批评。李良荣先生（2004，210）基本也是这样的看法。两个概念在理论上本来存在的差异空间，在这般转折中，便如雪花落入芦苇，几乎难以识别。

尽管上述这些学者对于报刊批评和“舆论监督”理解相异，但在笔者看来，其基本思路差别不大，都是从概念本身的含义入手，走的是福柯（1998，33）所谓的思维分析的路子，探究的问题是“在已说出的东西中所说的是什么？”他们在意的是这两个概念的“连续性”，即互为参照，努力寻找“舆论监督”和报刊批评的包容、相继或者拒斥关系，关注的是二者究竟有何关联。与此相应，一个关键性的问题却因此被挡在了视野之外（当然，有客观原因，比如大部分先生的观点都来自对其的访谈，是对所指定的问题的回答，自然受到限制，不能充分展开），即既然已经有了报刊批评，为何又出现“舆论监督”一说？难道是无意义的重复或者有意识的扩展，甚至故意混淆？倘真如此，其必要性何在？“社会通用语的原料取决于并且总是取决于一般社会关系的历史发展与历史冲突。简言之，尽管语言可能是抽象的，但意义决不是抽象的。”“任何语言系统所能产生的、潜在的无限意义，总是遍布于特定时空并且本身也经由因不同话语而得以呈现的社会关系之结构所限定所固定。”（约翰·费斯克等，2004，85）由于篇幅、精力和学术功力所限，这里还不能从这样的话语生产角度对“舆论监督”做一个比较全面的解读和分析（当然，这是一个很有趣也很有价值的问题），笔者只是想在以上这些学者研究的基础上，换一种角度，“不再寻找足够普遍的和抽象的概念结构以便阐述所有其他的概念，并把它们引导到同一演绎的结构中去，而是设法对这些概念出现和扩散的作用进行分析”，所提的也是福柯式的问题：“这个产生于所言之中东西的特殊存在是什么？它为什么不出现在别的地方？”（福柯，1998，43、33）

中国的报刊批评

如果着眼于报刊批评实践，而不是“批评”二字的语源学追溯，同时不把这两个概念作为符号（归结为内容或者表达）来分析，而是作为形成这些概念“所言及的对象的实践来研究”（福柯，1998，61），1950年就是一个重要的年份。就在这年的4月22日——毛泽东在天安门城楼宣布中华人民共和国成立二百多天后，中共中央发布了新中国第一个有关报纸工作的重要文件，这就是《中共中央关于在报纸刊物上展开批评和自我批评的决定》。

对于批评与自我批评，中国共产党及其党员肯定不陌生，当然更不是新事物。中共党史上具有重大意义的整风运动，即1942年的延安整风，就曾广泛运用了这一武器。每个党员都被要求检查自己，同时也要对他人提出意见。事后毛泽东（1966，1097）有过这么一个评价：延安整风之所以产生了很大的效力，“就是我们在这个运动中展开了正确的而不是歪曲的、认真的而不是敷衍的批评与自我批评”。由此之后，有无认真的批评与自我批评，就成为中国共产党和其他政党相区别的显著标志之一。在党的“七大”上，批评与自我批评——在政党建设要求的推动下，作为主动纠正党组织内部的缺点、错误从而保证其组织纯洁、团结有力的一种组织手段，被确立为中国共产党的三大优良作风之一。

新中国成立初期，百废待兴，中共中央却下决心在报刊上展开批评与自我批评，是感觉到了党执政后面临的重大的新问题：其一，由于处于领导地位，工作中若出现错误，就很容易危及广大人民的利益；其二，成为执政党后，领导者容易产生骄傲情绪，从而拒绝和压制批评。由此，如果不公开及时地在全党和广大人民群众中展开批评与自我批评，“我们就要被严重的官僚主义所毒害，不能完成新中国的建设任务”（中共中央，1950）。

就目前所搜集到的材料看，中共中央的这些认识，既不是危言耸听，亦不完全是未雨绸缪，至少从3月到发布这个决定之前的一个多月中，仅据《人民日报》披露，因官僚主义和不负责任所引起的重大贪污、浪费、事故、工厂经营不善等事件就有十多起。《人民日报》在1950年3月14日的社论中对情势有这样一个估计：“当中国人民已经取得了决定性的胜利，正在进行极艰巨的国家建设工作的时候，官僚主义倾向乃是我们当前的大敌。”

显见，无论是消灭“大敌”还是清除“毒害”，这种努力和动力都来自于党组织，属于组织的自我整顿和治疗，这与延安整风如出一辙，不同的只是场景发生变化：延安为整顿“三风”，统一全党思想，确立毛泽东为首的党中央的绝对地位；此时，则是反对官僚主义，确保党的威信和有力领导。因此，就实践的渊源来看，1950年提出的“批评与自我批评”的起点在延安，是对延安开始的党内整风做法的一种继承和延续，也不妨说是中国共产党在新形势下展开的又一轮组织建设。

当然，1950年的这个决定，有两个不同于延安时期的新因素。第一，通过报刊来从事批评。决定是这样说的：“在一切公开的场合，在人民群众中，特别是在报纸刊物上展开对于我们工作中一切错误和缺点的批评与自我批评。”“特别”二字尤值得注意，这表明尽管还有其他的途径，但通过报刊进行批评，显然是受到格外的重视。原因何在？

在1954年，即比上述这个在报刊上开展批评与自我批评决定晚四年，中共中央作出了一个关于改进报纸工作的决定，也许可以从中发现答案。1954年的这个决定不仅重申利用报纸进行批评的重要性,而且明确指出，在批评与自我批评方面，“报纸是最尖锐的武器”（中共中央，1954）。据当时亲自参加起草这个决定的陆定一（时任中共中央宣传部部长）（1987，19）的解释，“最尖锐”体现在两个方面：第一，“射程”最远。穷乡僻壤，电报不通，但是报纸上一登，就都知道了。第二，受教育的人最多。报纸上发表一篇批评文章，不但全党，而且全体人民都受到了教育，影响特别大。所以，中共中央是看中了报纸固有的传播特征，并要借助于此，最大限度地发挥及扩大批评和自我批评的功效。从实际情况看，此时的中共中央与在延安时期不同，作为执政党，完全具备了动用所有报刊的条件和能力。

第二个不同，是1950年的决定赋予报纸更大的权力，即报纸无需把批评稿件送给被批评对象阅看，不必征得他或他们同意就可以发表，只要报纸自己确认批评是基本正确的。而在过去，即延安时期，必须征得被批评者的同意。作出这种改变的理由，是报刊所处的社会环境已经发生了变化。1949年以前，是一种战争环境，记者调查多有不便，为避免不真实或片面的批评，规定稿件须由被批评对象阅看并同意是合理的才能刊发。但现在的情况已大不同，采访和事实调查不存在客观条件的限制，如果再坚持原来的做法，则是害多利少。“害多利少”四个字，显示出了中共中央推进批评和自我批评的决心。因此，批评稿无需被批评者同意，既是为报纸展开批评提供便利，更重要的则是为所发起的这场运动消除不必要的障碍。

这两个不同，并不能改变之前的结论，即在根本性质上，1950年的批评和自我批评，与延安整风一样，都是属于党组织自身的整顿，是党组织管理职能和手段的外化。在这样的语境中，党和报纸自然就是一种“体用”关系：党组织为体，报纸为用。报纸“是党用来开展批评与自我批评的最尖锐的武器”（中共中央，1954）。这就是产生于中国“报刊批评”所言之中的“特殊存在”。

如果说，“人”的语言身份决定了人的主体性认知的话（乔治－埃里亚、萨尔法蒂，2006，13），那么，作为“制造与再造意义的社会化过程”的话语，体现的则是一种权力关系（约翰·费斯克等，85～86），“展开着一个不同位置的网络”（福柯，1998，68）。中国报刊批评自然也不例外，依照“体用”关系的链条，确定各自的身份和角色。

一是党要用，二是“最尖锐”，就足以表明，所谓的报刊批评，表面上是一个主谓结构，实质上，批评主体不是报刊。因为不是报纸要批评，而是党要利用报纸来进行批评。党是主体——既是批评权力的持有者，也是报纸批评的使用者。报纸是工具，是渠道，是传声筒。报纸之所以有幸能成为开展批评与自我批评的“最尖锐”的武器，能够被赋予不必被批评者同意即可发表批评稿件的权力，实是党的需要和报纸传播特征完美结合所带来的结果。报刊批评就像延安时期的批评与自我批评一样，完全是党组织对自身的清理。这种做法及其思路，与党在以前或者其时，通过报纸来组织工作、指导运动完全一致，只不过此时需要报纸担任批评的工具罢了。党的批评因报刊的传播面而远近能知，报纸的批评因由党执掌而显示出其权威和力量。在这个时候，报刊的“射程”远和拥有众多读者等特点，便转化为批评的震撼力和威慑力。在这个意义上，孙五三说报刊是党和政府的一种治理技术是完全正确的。相反，郭镇之的使之成为以公众为主体的“舆论监督”的一部分显然是不合适的，除非是对这种“特殊的存在”视而不见。

正是与此相关，报纸能否开展批评与自我批评，就不纯然是报纸的责任，“如果那个地方的报纸不能开展批评与自我批评，那就不单是报纸的问题，而是整个党的问题了”（陆定一，1987，19）。为了防止出现这样的现象，中共中央就如何在报刊上开展批评给各级党组织和党的报刊立下了各种规矩，毛泽东的“开、好、管”（1983，177）之方针，就是其简练而又典型的表述。“开，就是要开展批评”，不能压制。“好，就是开展得好”，不仅要有善意，“要对人民有利”，而且批什么，怎么批，“要经过研究”。“管，就是要把这件事管起来”，“党委不管，批评就开展不起来，开也开不好”。毛泽东的这三字方针，其要害显然在于“管”，是党委的“管”，管“是根本的关键”。“管”的标准是“好”，好或不好的评判，是由“管”者确定，确定的最终结果又将直接关系到能否“开”、什么时候“开”、“开”多大、朝哪个方向“开”。

当然，决不能因此说是报纸批评导致了报刊与党组织的此种结构性关系，结论恰恰相反，是报刊批评在一个原先已经构建好的固有结构中展开。看一下延安《解放日报》的改版就能明白，这种关系结构正是通过改版而在思想和制度上得以确立，这也正是这次改版所取得的最大成果。请看延安《解放日报》对“党与党报”关系的阐述：所谓集体宣传者、集体组织者，这个“集体”是个什么意思？报馆的同人也算一个“集体”。如果说这个“集体”就是指报馆同人而言，指几个在报馆里工作的人员而言，那么，报纸就不成其为党报，而成为报馆几个工作人员的报纸。所以，所谓集体宣传员、集体组织者，决不是指报馆同人那样的“集体”，而是指整个党的组织而言的集体。……报纸是党的喉舌，是这个巨大集体的喉舌。（《解放日报》，1942）随之而来，党报工作人员与党报——这个巨大集体喉舌的关系，也就相应得以确定：在党报工作的同志，只是整个党的组织的一部分。一切要依照党的意志办事，一言一动，一字一句，都要顾到党的影响。（《解放日报》，1942）每一个作党报记者的同志要认识到自己作党的喉舌、党的眼睛、党的耳朵是很光荣的……（博古，1944）

党与党报的这种明确的组织隶属关系，像米德（1992，146）所形容的，“类似于多细胞有机体的个体细胞与整个有机体的关系”，给报纸在批评中所安排的，只能是工具性位置。按照米德（同前，145）的互动论，自我要通过与他人的关系才能意识到，本来“在我们自己的自我和他人的自我之间不可能划出严格的界线，只有当他人的自我存在并进入我们的经验时，我们自己的自我才能存在并进入我们的经验”。所以“自我所产生的过程是一个社会过程”。虽然米德这番话是针对社会个体而言，但仍不妨拿来一用。正是党组织和报纸的互动，划清了报纸在批评中的工作界线，使报纸明白自己是谁。只有顺着这样的思路来分析“报刊批评”，才有可能展示其内在的关系和本质特点。

中国的“舆论监督”

依笔者看，这种谨慎是必须的。因为第一，中国的“舆论”一词，其义与西方的“public opinion”并不完全相等。在“public opinion”的组合中，前者是关键（所以笔者更主张译成“公众或公共意见”而不是现有的“舆论”）。米尔斯就说过，18世纪“public opinion”这个概念，是伴随着自由经济市场的经济概念而来，犹如这个市场由自由竞争的企业所构成，公众的讨论则是以身份、地位等类似的群体来划分圈子。因此，民主社会中的“public”建立在四个假设上：其一，个人的良知是判断的终极所在和诉诸的最终判决;其二，在这些个体中，有一种自然的、平和的利益协调（harmony）；其三，在一定要采取公共行动前，必然在个体中先进行讨论以决定行动。也就是说，自由讨论是决策或行动的前提；其四，确定了什么是真理、正确和公正后，公众总是据此而行动，或者看着他的代表们这样行事。所以，与大众不同，“public opinion”具有如下的特征：（1）有许多人表达自己的意见，同时也听取意见；（2）意见能得到很好的组织，以至于当众表达的任何意见都有机会得以即时的和有效的回应；（3）在有效行动中存在现成的发泄渠道，甚至可以反对现存的权威，如果有必要的话；（4）权威机构不对公众进行渗透，由此公众在表达意见时或多或少是自主的（Mills,C.W.,1956,pp.300～304）。汉语中的“舆”，初指“车”、“轿”，又延伸为“众”。因此，“舆论”大致含义是指一般民众的想法，并不包含“公共讨论和公开表达”——与言论自由和公共领域相关的这种政治性含义。

把“监督”理解成“watchdog”，同样有理想化的成分。众所周知，西方报刊的“watchdog”角色有两个背景：一是大众化报纸的兴起；二是西方民主宪政制度及其理论。大众化报纸的出现，犹如杜威（1965，98～99）所指出的自由主义一词的最初含义那样，“代表着一种随着民主的兴起而成长和发展起来的新精神。它的目的在于为那些世世代代以来未曾参加过公共事务以及未曾由此而获得好处的人[2]们扩大他们自由行动的范围”。所以，随着经济的独立，大众化报纸有自己社会角色定位的明确意识。而19世纪20年代以来，政治学理论中关于公众意见以及通过公众意见来制约公共权利的观点，此时正好为媒介要扮演的这种新角色提供了理论依据。就是在这样的背景下，报刊的“第四等级”表述应运而生。第一，报刊是捍卫、辅助自由社会体制的必要部分，这不仅因为报刊能够报道和反映公众意见，更在于它本身就是代议制国家中不可缺少的部分。第二，国会和国民对于政治有不同的感受，二者之间天然存在间隙，很难达到共鸣，虽然名义上国会是民众的代表。这就需要通过报刊让人民发泄不满，扮演安全阀的角色。第三，当报刊作为民众个人表示不满和谴责错误的工具时，同时也就可以为矫正“肃穆而麻木的专制统治”发挥应有的作用，而这种专制即便是最自由、得到最普遍支持的政府也难以避免（Boyce,G，1978，19）。就这样，独立的自由的报刊被认为既是政府的监督者，又是人民的守护神（Curran, J.＆ Seaton, J.，1991，28）。“对政府官员进行批评的权利是新闻自由主义的主要支柱之一”，“新闻自由的基石之一是自由批评政府及其官员的权利”（迈克尔·埃默里、埃德温·埃默里，2001，48、85）。埃默里父子所不断重复的这一观点，笔者以为就建立在这样的立足点上。正是由此，报刊在整个社会架构中确立了自己的位置并成为一极政治力量。所以，西方报刊的“watchdog”，与其说是媒介自身所为，还不如说是西方民主制度架构所赋予的，是其政治制度的一种结构性安排。就这一意义看，中国报刊在批评中是党的工具而不是主体，同样是政治制度结构性功能的一种必然表现。

可是，一转换到“舆论监督”，情况就起了变化。尽管我们说中国的“舆论监督”与西方语境中的“public opinion”以及“watchdog”并非同一含义，因此不可随意附比，但有一点是明确的，即无论是“舆论监督”本身的字面意思还是其所引申出的含义，媒介理所当然是代表民众而并非“报刊批评”中那样的党的工具。因为无论如何，“舆论”所指的是民众或者草根的意见是没有错的，几乎没[3]有一个学者对此有任何异议。

再看“监督”。按《说文解字》，“监”，临下也，为监视之意，故《诗经·大雅·皇矣》中有“监观四方，求民之莫”。“督”，察视，由于“督脉”在人身之中，所以，督又有“中道察视”之意，亦即公正不偏。由此，“监督”二字，就有独立、客观、公正地进行“监察督促”之意味（在《辞源》中，监督、监视、监察均为同义）。“舆论监督”，亦就是民意在独立公正地监视着社会。若这样的训诂没有错，当传媒以“舆论监督”自诩时，自然就是代表着民意在独立地从事这样的监视工作，由此其身份认同和角色扮演就不可能不起变化。简言之，假若在“报刊批评”的语境中，报刊的身份是党组织的一个构成部分，扮演的是“党用来进行批评与自我批评的最尖锐武器”的角色，党是批评主体，媒介是党从事批评的工具，那么，“舆论监督”中的主体，名义是民众，实则为代表民众的媒介。由此可见，陈力丹、李良荣等先生说“舆论监督”即是“媒介监督”或者“媒介批评”，是有其合理之处的，他们是指媒介成为监督或者批评的主体，至少在其语意逻辑中是如此。当然，在中国的政治传统和目前的政治结构中，注定报刊不可能独立也不可能扮演所谓的“watchdog”，但当“舆论监督”成为“报刊批评”的替代术语时，报刊就有了游离于原来的结构性角色——治理工具的倾向和基础。

这种游离可能是朦胧的但不是毫无意识的，是潜在的但也决非无迹可寻。首先，它与中国新闻从业者的职业认同不能说没有关联。恰如最近研究中所发现的，新闻职业理念在中国新闻从业者中已有呈现，并以此拒绝现有体制强加给他们的宣传工作者角色，虽然这种呈现还是局部的、碎片化的以及具有浓厚中国特色的（陆晔、潘忠党，2002，43）。此种碎片化的职业主义意识在“舆论监督”方面最为清楚的表述，当属央视《新闻调查》制片人张洁对“调查性报道”概念的理解。张（2005，37-8）以《新闻调查》栏目的实践为例，认为有三个因素是不可或缺的：一是记者独立展开调查，二是损害公共利益的行为，三是这种行为是被掩盖的。因此，像《南丹矿难》这样由中纪委、司法机关调查结束后，记者再去报道的，就不是调查性报道，因为并非记者“独立”而为。调查或者监督在一些从业者心目中，属于自己的一种职业行为，记者是调查及报道的主体。此种观念与1950年中共中央决定中的批评和自我批评概念，已是相去甚远。

这样的一种“主体性”，并非只是停留在观念上，而是以不同的形式在“舆论监督”的实践中有所显现。比如“异地监督”，这个在《南方周末》中有典型表现的做法，其实是记者试图在原有报刊体制的结构中，发挥自己主体作用的一种努力：体制上不越出媒体的隶属关系，不违背党的批评工具理念，同时又在一定程度上实现自己的职业角色。央视孙玉胜（2004，23）在谈到《焦点访谈》时用了“共享利害”这个概念：第一，《焦点访谈》作为监督者不能与被监督者共享利害，而是要有一定的距离。第二，媒体作为党的喉舌，又必须与党和政府共享利害。在总体目标上与党和政府一致，在具体问题上又和被监督对象保持距离不共享利害，显然就是独立。但他也不得不承认，央视处于金字塔的上端，可以有这样的条件，但地方媒体却很难做到。显然，作为央视这样级别的媒体，只需与党中央和中央政府共享利害，由此之下，都可以作为被监督者而不共享利害。而地方的媒体就没有这样的可能，他们不能不和自己的党组织共享利害，于是，自然就把目光投向外地，寻找没有直接隶属关系、无需共享利害的被监督对象。“异地监督”的风起云涌，动力主要在于此。另外一种突出表现则是在与公共利益相关的领域，比如公民权利、环保、公共卫生、交通服务、产品质量等，格外受到重视，成为“监督”的重点。[4]单是2002～2003年期间，这方面就有相当多引人注目的报道。这自然首先是因为中国的经济和社会发展所带动的政治变化，中国政府的宏观目标和政策取向的驱动，以及民众生活水平的提高和对生活质量的追求，甚至也不排除媒介吸引受众占领市场份额的需要。但同样不可否认，由于这些领域牵涉千家万户，政府不能视而不管，可又常常是多头管理，在各自利益诉求上不可能统一，这为报刊突破一些限制、发挥自己主动监督的作用提供了便利。

媒体的身份和角色认同

身份与角色难以分开，身份是识别一个特定社会角色的标记或手段，角色则是与社会身份相关联的被期望的行为（G.邓肯·米歇尔，1997，265）。按理，身份与角色应该是统一的，但中国媒体从社会结构的角度来说，仍然是“报刊批评”中的那个存在——工具，由此，舆论监督中的角色意识与其社会结构中的工具角色必然是冲突的：作为党——这个巨大集体喉舌的身份，它被期望乃至注定只能[5]是工具；“舆论监督”的口号，又推动甚至迫使媒体自觉或不自觉地试图摆脱此种工具性身份的限制。一方面，“舆论监督”不能不借助于党的指示精神或者某一时期需要推动的工作；另一方面，媒体又希望通过合适机会扩大自主的空间，以追求更大作为。按照其身份，媒介只能在既定的工具范围内发挥自己的主观能动性，可从舆论监督的实际表现看，媒介似不时试着以自己的主观能动性突破现有范围。就舆论监督本身而言，媒介理所当然是主体，应该独立而为，但他们又清醒地意识到，中国的媒体与西方不同，不是第四权力，相反，就现有的体制中，媒介必须依赖党组织并以其为依托。“我们的舆论监督与西方的有本质的区别”，“我们的出发点和立场跟他们是有区别的”，“中国电视台的立足点和出发点都应该站在政府的角度来考虑问题，这是一种起码的认识”。（赵薇，2004，34）“中西舆论监督的出发点和落脚点不同，我们舆论监督的目标和党与政府的工作目标是一致的。”“从媒体的国有性质来说，我们的舆论监督是党和政府的喉舌。”（孙玉胜，2004，22）于是“领导重视、群众关心、普遍存在”，成为《焦点访谈》选题的三个坐标（袁正明、王旭东，2004，5；梁建增，2004，18）。话虽如此，在实际操作中，未必就能协调，尤其是地方媒介，本来空间就狭窄，加之市场需要的推力，在主观上觉得亟须突破，体制上确实又难展手脚，甚至常常碰壁，不免使从业[6]者感到无奈、矛盾和困惑。上面提到的“异地监督”，如果放到这样的背景中，自会读出丰富的含义。

问题是，角色是一个表示关系的术语（G.邓肯·米歇尔，1997，265），比如医生角色总是相对于病人角色而言，没有学生也没有老师。默顿（2006，567-8）索性用了一个“角色丛”概念，意指人们由于占有某一特殊的社会地位而具有的社会关系的全部。就结构方面看，恰如默顿（同前，425-7）所说的，只有在两个前提下，角色丛才可能是稳定的。第一，占据特定地位的角色在角色丛中起主导作用，可以拒绝其他角色的不同期望，或者说，角色丛中其他关系对于他而言只有次要的意义；第二，角色丛中的某一成员拥有垄断权力，这一权力不是可以排除其他所有人，就是超越其他人权力的总和。可是，就中国媒体现有情况看，这两个条件都不具备。因此，打算在不改变原有结构框架的情况下，保持各种角色或者整个“角色丛”的稳态，基本上是不可能的。

这一角色丛中另一主要角色——受众，对于“舆论监督”显然是欢迎的，而且寄予了极大的期望。可是，这种期望却是“报刊批评”中媒体独有的作为“党的锐利武器”的威力，而不是“舆论监督”中媒体所能承担的作用。“舆论监督，在我国现阶段起的作用比较大，大到比它本身应该起的作用要大得多”，取代了很多职能部门的作用，这主要与当前的环境、发展阶段相关，“是特定的历史时期出现的特定的历史现象”（赵薇，2004，32-3）。这个认识应已说得很清楚，但仍然需要补充。此种作用，主要不是时间（时期）因素引起，而是与媒体背后的党和行政力量联系在一起的。过去的批评或者现在的监督，实际仍然是代表组织的声音。因此，被批评者（监督对象）对此不能沉默无语而是必须作出反应。上面提到过的1950年中共中央关于报刊批评与自我批评的决定中就明确要求：“批评在报纸刊物上发表后，如完全属实，被批评者应即在同一刊物上声明接受并公布改正错误的结果。如有部分失实，被批评者应即在同一刊物上作出实事求是的更正，而接受批评的正确部分。如被批评者拒绝表示态度，或对批评者加以打击，即应由党的纪律检察委员会予以处理。”所以，中国新闻媒介上的批评，时常是一批一答式的。比如就在这个决定发布的1950年3月4日，《人民日报》揭露晋绥铁路施工中发生严重的贪污浪费和责任事故。3月20日，这个铁路段的上级领导——张家口铁路分局在报上作了公开检讨，正副局长写信向《人民日报》报告改正情况及结果。这已成为通例，过去如此，现在仍无大变。某一地方某一事件在《焦点访谈》露面，当地党政首脑的仕途就可能受影响。“现在我们的舆论监督发挥作用是跟行政权力相配合的。”（王琪，2004，98）中央电视台的《焦点访谈》就一直受到中央领导的重视，成为他们了解情况的一个直接渠道，因此，在地方领导眼中，这就不是一个普通的栏目，而是向中央直接汇报的途径，上了这个栏目，等于直接在中央领导那儿点了名（赵薇，2004，35）。于是，《焦点访谈》针对某一地方或者某一行业的节目，不可以一周内连续出现两次，这已是一个规则。

媒体角色丛中的另一角色——被监督对象，同样不是把媒体作为独立的监督者，而是抓住工具性角色不可或缺的行政软肋做文章，最有效的一招，就是“以权对权”——寻找组织权力层中的关系或上级组织的帮助和干预，千方百计使报道无疾而终。被监督对象与媒体的对峙，最后变成事实上的“组织与组织”的较量。据最新调查，“说情阻挠”已是目前批评稿件无法正常刊登的主要原因，而最大的说情压力，来自党政机关（郑保卫，2005，12）。由于说情和领导干预，《焦点访谈》栏目在已经开始采访，甚至节目已经制作后而不能播出的，占全部选题的五分之一到四分之一（关海鹰，2004，41）。所谓“《焦点访谈》门口有两支队伍，一队是告状的，一队是说情的”，正是此种情状的生动表述。

此外，整个社会环境也不具备确保从业者自身的独立地位——也就是“舆论监督”中所规定或者含有的主体角色的条件。即便是媒体自身，也未必已经做好了这样的职业和心理准备。目前保障“舆论监督”的法律条规和政策并不存在，所有的还只是在“报刊批评”话语中的党纪规范和政策，尽管在现有的关系变动和复杂状况下，这些政策已经起不到过去曾经有过的作用。比如，华东局交通部部长黄逸峰就是因为违抗1950年的决定，压制批评，打击报复，在1953年被开除党籍（中共中央，1953），这在现在几乎是不可思议的。相反，由于中国报刊的背后是一级党委，在理论和实际上都是一个地方的权力中心，下辖的各个部门，都是其整个权力系统中的一个部分，“手心手背都是肉”，互为制衡，错综复杂。加上下属的问题，党委难免有连带的领导责任，故而谁都不希望把事情闹大，总是要大事化小，小事化了，除非是万不得已。中国报刊批评历来所要求的“好”，要“有利”，恰好为此提供了理论和政策依据。近些年，被视为头等大事的“保持社会稳定”，有机地被纳入到衡量报刊批评是否“好”的评判标准中去，而且是一个分外重要、有时甚至是唯一的标准。任何一个批评，都可以或者可能因为所谓的不利于“稳定”而被扼杀。雷声大，雨点小，时时喧嚷要开展批评，批评的力度、广度却总不见长。口头的巨人，行动的矮子，中国报刊批评的这种状况，不能说与其背后组织影子的拖累没有关联。

同时，媒介与其他行业打交道的职业界线也不甚清楚，借“监督”而济私的情况时有发生。诸如这一切，使“舆论监督”变为没有任何保障的风险：挨打、被撵、设备被抢等已属家常便饭，甚至不得不恳求警方的保护。“新闻官司”中记者输多赢少，也足以说明这一点。仔细看一下2006年上海《第一财经日报》与深圳富士康的案例，就很能说明问题：富士康提出高价索赔并封存记者编辑的个人财产；深圳中院马上立案并且执行；《第一财经日报》的当事人，虽然也口口声声认为舆论监督是记者的职责，但更多的是一种悲情辩护，而缺少职业的姿态和说辞。至于报道是否真实，采访手段是否符合职业规范和要求，则始终没有正面回应。最后双方突然间握手言和，共建和谐。这一过程究竟有过何种内在的交涉和较量，而今不清楚也没必要推测。只有一点是清楚的：在这中间唯独看不到媒体作为一个职业组织应有的地位和尊重，既包括与该事件相关的各个方面，也包括媒体自身。在这样的情况下，媒体打着“舆论监督”旗号，扮演“报刊批评”中的工具角色，也就在情理之中。在具体的“监督”中，在绝大多数情况下，报刊实际上还是需要求得党委的支持和帮助。例外自然是有的，比如像孙志刚案件的报道。不过这种例外常常依赖于天时地利，有一定偶然性，因而不存在可复制性。陈力丹先生的概括有理：“在我国目前的情况下，媒介监督一般要得到当地党委或上级党委的支持，才可能成功；仅仅得到公众的支持，而没有当地或上级党委的支持，实行监督是很困难的。在这个意义上，一些微小事情的监督，由于媒介有权力背景，一般不存在胆子大小的问题；但在较大的事件上，涉及权力机构本身利益的问题上，媒介监督要得到上级的支持或这种监督本身就是上级授意的任务。”（陈力丹、郭镇之，2000）

然而，恰如一个媒体从业者所说的，领导的重视是把“双刃剑”，“在领导重视它，把它当成施政有效工具的同时，被监督对象也更加重视了，因为他们害怕他们的问题被揭露，不希望被报道”。因此“加大了我们的工作难度”，“现在我们报道的难度非常大”（梁建增，2004，29）。“随着领导重视程度的加大，来自一些方面的干预和说情也越来越多了。”（赵薇，2004，35）由此，受众对舆论监督的期望值越来越高，这种不断升高的期望值，又使得党组织、报刊抑或被批评者，都越发看重报刊监督，不能不更为谨慎；加诸媒体身上的负担也因而越来越重，在选题及对象选择上更是格外小心翼翼。中国的“舆论监督”目前之所以步履艰难，就是陷入了这样无法自拔的怪圈。组织力量、监督效果以及所引发的社会民众等各方的心理期望，共同构成了这个怪圈，最终谁都无法挥洒自如。这样的一种结构关系，如果媒体试图有所突破，扮演所谓的“舆论监督”角色，是绝对不可能的。由此，这一角色及其诸种关系肯定不是稳定的。

即便如此，我们还是没有涉及角色丛中另一个强大的角色，即党组织。就中共中央而言，显然并不赞成那种脱离党委管辖的“主体意识”，甚至也不能容忍原有“工具角色”发生一点变化，从而威胁到“报刊批评”角色结构关系的稳定。“异地监督”受到限制就是一例。当然，他们也不希望看到“舆论监督”寸步难行，而且在建设和谐社会的过程中，也的确需要大众媒体发挥应有的作用。因而，一方面提倡并肯定报刊的舆论监督，并接过这个术语；一方面努力把“监督”纳入制度化的渠道，使之不脱离自己的掌控。于是，本文前面提到的50年代关于“决定在报纸杂志上开展批评与自我批评”的做法，又一次再现。在2005年，中共中央办公厅和中共中央宣传部就分别发布了《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》和《加强和改进舆论监督工作的实施办法》两个文件，对“舆论监督”的开展，既表示支持同时也强调管理。这种起点和逻辑与1950年的设想一模一样，其区别仅在于今天关于“监督”的要求和管理依据，比之1950年的那些，似乎要更为具体，不只是停留在原则上。在目前条件下其最后效果如何，尚待观看。不过有一点可以肯定，当党组织以强力介入并运用其固有的权力时，它在整个“舆论监督”角色丛中必定占据主导地位，与之相关的各种角色与其的关系就是如韦伯（2005，72-3）所说的“支配”和“顺从”的关系。由此看来，目前中国的“舆论监督”难以前进，恐怕也无法完全退回到50年代“报刊批评”那样的结构角色之中，只是要继续使用“舆论监督”这个术语。因此，即兴式地在“党组织工具”和“职业角色”之间摇摆，恐怕会是中国“舆论监督”在长时期内的一种“常态”。

参考文献：

博古：《党报记者要注意些什么问题》，载《中国共产党新闻工作文件汇编》（下卷），第203～205页。

Boyce, G,（1978）.“ The Fourth Estate: the Reappraisal of a Concept”.Boyce, G., Curran, J.＆ Wingate, P.（eds.）（1978）.Newspaper History from the Seventeenth Century to the Present Day，Sage, pp.19～40.

Curran, J.＆ Seaton, J.（1991）.Power without Responsibility，London: Routledge.

陈力丹：《舆论监督永远是传媒的功能之一》，载郭镇之、赵丽芳主编：《聚焦〈焦点访谈〉》，清华大学出版社2004年版。

陈力丹、郭镇之：《关于舆论监督的访谈》，《现代传播》，2000年第4期，第20～25页。

杜威：《人的问题》，傅通先、邱椿译，上海人民出版社，第98～99页。

福柯：《知识考古学》，谢强、马月译，三联书店。

G.邓肯·米歇尔主编：《新社会学词典》，蔡振扬、谈谷铮、雪原译，上海译文出版社。

关海鹰：《深刻、准确、典型、好看》，载郭镇之、赵丽芳主编：《聚焦〈焦点访谈〉》，清华大学出版社2004年版，第39～41页。

郭镇之：《关于“焦点访谈”课题的研究报告》，载郭镇之、赵丽芳主编：《聚焦〈焦点访谈〉》，清华大学出版社2004年版，第243～268页。

李良荣：《舆论监督迫切需要制度化》，载郭镇之、赵丽芳主编：《聚焦〈焦点访谈〉》，清华大学出版社2004年版，第210～212页。

梁建增：《支持〈焦点访谈〉就是支持舆论监督》，载郭镇之、赵丽芳主编：《聚焦〈焦点访谈〉》，清华大学出版社2004年版，第26～31页。

陆定一：《关于报纸工作的几个问题》，《陆定一新闻文选》，新华出版社，第12～53页。

陆晔、潘忠党：《成名的想象：中国社会转型过程中新闻从业者的专业主义话语建构》，《新闻学研究》第71期，第17～58页。

迈克尔·埃默里、埃德温·埃默里、南希·L.罗伯茨：《美国新闻史》，展江、殷文主译，新华出版社2001年版。

米德：《心灵、自我与社会》，赵月瑟译，上海译文出版社1992年版。

Mills,C.W.（1956）.The Power Elite, Oxford University Press, Inc.

毛泽东：《论联合政府》，《毛泽东选集》，人民出版社1996年版，第1029～1100页。

毛泽东：《报纸上的批评要实行“开、好、管”的方针》，《毛泽东新闻工作文选》，新华出版社1983年版，第177页。

默顿：《社会理论和社会结构》，唐少杰等译，译林出版社2006年版。

乔治·埃里亚、萨尔法蒂：《话语分析基础知识》，曲辰译，天津人民出版社2006年版。

孙五三：《批评报道作为治理技术——市场转型期媒介的政治－社会动作机制》，载罗以澄、秦志希主编：《新闻与传播评论》（2002年卷），武汉出版社2002年版，第123～138页。

孙玉胜：《把握与平衡》，载郭镇之、赵丽芳主编：《聚焦〈焦点访谈〉》，清华大学出版社2004年版，第21～25页。

童兵：《使用“隐性采访”要慎之又慎》，载郭镇之、赵丽芳主编：《聚焦〈焦点访谈〉》，清华大学出版社2004年版，第225～228页。

王琪：《呼吁制定一部开放性的“新闻法”》，载郭镇之、赵丽芳主编：《聚焦〈焦点访谈〉》，清华大学出版社2004年版，第96～101页。

韦伯：《社会学的基本概念》，顾忠华译，广西师范大学出版社2005年版。

徐耀魁：《应进一步开放法律允许的信息源》，载郭镇之、赵丽芳主编：《聚焦〈焦点访谈〉》，清华大学出版社2004年版，第229～231页。

约翰·费斯克等：《关键概念：传播与文化研究辞典（第二版）》，李彬译注，新华出版社2004年版。

袁正明、王旭东：《〈焦点访谈〉的发展概况》，载郭镇之、赵丽芳主编：《聚焦〈焦点访谈〉》，清华大学出版社2004年版，第3～15页。

展江：《传媒舆论环境和舆论监督》，http://www.people.com.cn.

张洁：《从调查节目到调查性报道》，《新闻记者》，2005年第10期，第36～38页。

赵薇：《全面、长远地看舆论监督》，载郭镇之、赵丽芳主编：《聚焦〈焦点访谈〉》，清华大学出版社2004年版，第32～38页。

郑保卫：《试论我国新闻舆论监督的制度建设与规范管理》，《新闻记者》，2005年第10期，第11～14页。

中共中央：《中共中央关于在报纸刊物上展开批评与自我批评的决定》，《中国共产党新闻工作文件汇编》（中），新华出版社1980年版，第5～8页。

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

下载完整电子书