作者：龙小农
出版社：中国传媒大学出版社
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跨国危机管理：理论、方法及案例分析试读：
前言
现代人本打算在理想国里生活，但现实世界却是一个冲突与危机不断的世界。或许这些冲突与危机就如歌德在《浮士德》里所言的“恶魔”。因为“人们的精神总是易于弛靡，动辄贪爱着绝对的安静；我因此才造出恶魔，以激发人们的努力为能”。自从这“恶魔”诞生，人类几乎从来就没有绝对地降服过它，因而人类从来就没有绝对的安静。而人类社会的发展更像是“潘多拉的盒子”，里面既有物质和精神文明的进步，也有瘟疫、战争、自然灾祸等等。人类为了自身的发展不得不打开这个“盒子”，可是在物质和精神文明如水银泻地般涌流出来的同时，人类却忘了赶紧把“盒子”合上，瘟疫、战争和自然灾祸等也就鱼贯而出。溢出“盒子”的种种危机，人类怎样也难以收回，恰如老渔翁能把魔瓶打开放出魔鬼，却无法把魔鬼收回进魔瓶一样。于是人类自开启这个魔盒开始，就没有解脱恶魔的梦魇，瘟疫、战争、自然灾害等危机事件接二连三，摩肩接踵，猝然降临到人类的头上，时时威胁人类社会的稳定，威胁人类的生存，人类必须时时准备跟这个恶魔角斗。
历史不会忘记2004年12月26日这一天。因为这一天，由印尼苏门答腊岛附近的地震而引发的海啸顷刻间吞噬了数十万人的鲜活生命。海啸过后，印度洋沿岸国家废墟一片、狼藉满地，劫后余生的民众，眼睛充满恐惧与惶惑。面对鲜活淋漓的生命，顷刻间被滔天大浪吞噬的现实，印度洋沿岸各国终于承认，他们错过了极为宝贵的一个小时，意识到地震海啸预警机制的缺失给他们带来什么惨痛教训。或许也意识到“天有不测风云”，“凡事预则立，不预则废”；或许它们更意识到应该在这之前建立自然危机跨国联合管理机制。然而，数十万人的生命，巨额的财产损失，人们心灵上的重大创伤，换来的是对地震海啸预警机制的建立和现有危机管理机制的完善，是幸还是不幸？值得庆幸的是，亡羊补牢，可以避免仓猝应对，减少生命和财产损失；不值得庆幸的是，管理的进步是踏在数十万人的尸骨和难以估量的财产损失上的。
我们也不会忘记，国际社会60年前那燃遍世界的战火硝烟，它吞噬了无数生灵，消耗了巨额财富。因为今年是世界反法西斯战争胜利60周年，国际社会将隆重纪念这一来之不易的胜利，谴责惨绝人寰的战争，祈求永久的和平。但对这场战争的谴责和反省，战后国际安全机制（以联合国为代表）的建立，是以数千万人的累累白骨为代价的。而且尽管人类反对战争，渴求和平，国家之间的战火仍然没有熄灭，新的地区冲突和战争时时都可能重起，某些国家还在到处耀武扬威，叫嚷先发制人，某些国家还在篡改着血淋淋的侵略史，缔结新的军事同盟，不时觊觎着邻国的领土。
显然，国际社会在不断飞速发展的过程中，既制造着文明也制造着恶魔，既从与恶魔的斗争中吸取经验教训，又在吸取教训的发展中制造着更多的恶魔。这就是人类社会发展的“悲剧性的二律背反”。
作者一直在拷问着自己，也在追问着历史。难道国际社会发展的历史向来都是在“悲剧性的二律背反”中行进？物质文明的进步要付出精神文明的损失，对生命的尊重要以若干生命的灰飞烟灭为代价，对自然的尊重要以自然对人类的惨绝人寰的报复为教训。……历史的进步和社会的发展能不能走出这个“悲剧性的二律背反”的怪圈？这是我们苦苦思索的一个命题。然而回顾历史，审视人类社会文明进步的轨迹，我们不禁黯然伤神。
如果真的如同古希腊悲剧家埃斯库罗斯所说，智慧来源于痛苦，那么国际社会前进的每一个脚步都将踩着皑皑白骨；如果只有巨大的苦难才能增加人类道德知识的储备，那么我们就不会去防范苦难，甚至渴望苦难的骤然而至。在一个强调和谐，张扬人性，凸显人的尊严和价值的国际社会，这样的“悲剧性二律背反”是多么地不和谐，多么地格格不入：人的生命是神圣的，它是人类价值得以实现得以张扬的物理基础；人的尊严是不可侮辱的，它是人为万物灵长的体现。保护人的生命、维护人的尊严应是衡量一切行为的价值标准，它既是人类一切行为的出发点，也是社会发展的目的。
那么，怎样避免走入国际社会发展的“悲剧性的二律背反”怪圈?这或许是每一个政府管理者和国际政治学者都在思考的命题。或许从人性的角度、人文关怀的维度去进行管理防范，人类才会想到建立完整的危机管理机制来囚禁瘟疫、自然灾害、战争等恶魔，才可避免饿殍遍野，呈尸数万。
只有从尊重人、保护人权的角度，国际社会才会考虑到现行的国际机制如何没有体现出人的价值和尊严，才会完善以人为本，立足于保护生命财产的国际机制，才不会打着“人道救援”的旗帜，去实施自己的霸权意图，而对他国的民众狂轰滥炸。
因为从人类和平相处的角度去审视，国际社会才会去限制战争，制裁战争，才能防止“千里无鸡鸣，白骨遍于野”的人间地狱出现，才能防止战争发生后再来反思战争的罪行。
因为从人与自然和谐相处的角度去观照，国际社会才会发现自然界与人一样有自己的血肉，有自己的筋骨，人类才不会疯狂地叫嚣征服自然，为眼前的近利涸泽而渔，人类才不会遭到大自然滔天洪水的袭击，酸雨沙化的覆盖……
人是伟大的，我们为是人类的一分子而骄傲；人也是愚昧的，我们也为是其中的一分子而汗颜。人类似乎已深深陷在“悲剧性的二律背反”的怪圈而难以自拔。国际社会发展到今天，人类进化到现在，难道还要从悲剧中演出喜剧，从痛苦中繁衍出智慧，从死者的眼中悟出生命的价值？我们能不能走出国际社会发展的“悲剧性二律背反”？
正是基于此，本书的写作才有了自己的出发点和归宿。在国际格局急剧变革，全球化加速发展的今天，各国发展速度不一，各种制衡力量失衡，原有的控制格局失去控制力，各国政治、军事、经济危机若隐若现。速度的背后总是跟随着危机的阴影，而我们在追求速度的时候却往往忽视速度背后危机的阴影，总是在危机爆发后来防止速度阴影的袭击。中国恰恰在这国际格局转换的时刻走向世界，各种传统的安全因素和非传统安全因素交错呈现。在此格局转换时刻，世界各国的战略思想和思维方式各具特色，在具体的应对政策和应对措施上又各行其是，所有这些都增加了未来国际安全环境的曲折性和复杂性，使中国面临的周边环境和国际形势呈现出种种潜伏的危机诱因。国际社会发展中出现的“悲剧性二律背反”，以及我国面临的巨大安全挑战，都要求我们必须加强跨国危机管理的理论研究，以防止战争、瘟疫等恶魔跟随在物质和精神文明发展的背后。
围绕跨国危机管理，本书主要从跨国危机管理基本理论、组织建构、处理方法、影响因素等方面来论述跨国危机处理，并辅以具体跨国危机案例分析。全书共十二章。第一章论述跨国危机管理的基本理论；第二章阐述跨国危机产生的根源及如何防止跨国危机升级的办法；第三章到第七章主要论述跨国危机管理组织机构的建立及各部分的具体功能及履行；第八章论述国际法和国际组织在跨国危机管理中的作用；第九章从认知心理学的角度分析心理因素对跨国危机管理的影响；第十章则论述跨国危机管理中的大国、外交和战争因素；第十一章论述跨国危机管理中的媒介管理，在媒介日益发达的今天，这是跨国危机管理的一个重要组成部分；最后一章则对比分析了中美两国跨国危机管理机制的不同。这是由于本书写作是为我国跨国危机管理服务的，而中美两国由于历史和地缘政治战略等原因，多次发生危机冲突事件，并且在现实和将来，中美两国发生危机的可能性很大，因而有必要对比研究这两个大国的危机管理机制，以为我们的危机管理提供借鉴。
需要说明的是，本书使用跨国危机（Transnational Crisis）而不用国际危机（International Crisis），是因为国内某些论述国际危机管理的书籍把发生在某一国内的危机当作国际危机，而没有注意到国际危机的跨国性。因而本书中的跨国危机其实是国际危机的另一个代名词，两者在论述中会交错出现。是否妥当，还请方家指正。
当然，由于时间仓促，而命题宏大，结构之松散、摘引之简减、分析之粗浅、文采之拙劣、观点之浮光掠影在所难免。惶惶然捧出时，还望各位方家不吝赐教。但若其中的某些观点和方法能够为跨国危机管理者提供一些走出国际社会发展的“悲剧性二律背反”怪圈的浅见，作者则心满意足。因为作为理论工作者，我们的任务在于探求能在多大程度上缩短国际社会演进这一痛苦的过程（尽管我们不可能使这种进程改变方向），从而使我们能以人类目标最低限度的破坏为代价从脚下走向任何可能确定的“地方”。绪论 跨国危机管理，21世纪各国面临的重大课题
当今世界风云变幻，危机四伏；各种力量分化组合，争权夺利。苏联解体、东欧剧变，世界格局进入转换的阵痛时期；全球化潮流浩浩荡荡，不可阻挡，各国政治、经贸和军事交往加深，彼此关系依赖咬合。同时，美国一超独霸地位基本确立，到处煽风点火引发危机。人们看到，21世纪呈现在世界各国面前的突出问题是，一方面，边境领土纠纷、民族宗教冲突、意识形态分歧、武器扩散与军备竞赛这些老问题依然困扰着世界；另一方面，随着冷战结束和全球化时代来临，原有的国际制衡机制全面衰退、东西平衡彻底瓦解、南北差距进一步扩大、人口爆炸、环境破坏、毒品泛滥，加上海洋权益争夺，美国单边主义扩张、对世界各国事务的人权干涉和强权政治的猖獗，兼之全球恐怖主义的泛起等等因素，所有这些日益成为人类发展面临的新矛盾，成为导致跨国新冲突与新危机的新诱因。虽然世界大战的阴影离人们日渐遥远，但局部冲突、动荡、混乱与危机所造成的损失和带来的灾难却日益严重。人们看到了伴随旧格局解体的苏联解体、南斯拉夫解体、捷克斯洛伐克解体，看到了伴随新旧格局转换期的巴以流血冲突、“9·11”恐怖袭击事件、印尼巴厘岛爆炸事件，还看到了海湾战争、科索沃战争、阿富汗战争、伊拉克战争、朝核危机、伊朗核危机等等。这些冲击与震荡让人们感受到，在21世纪，人类社会的和平发展日益与冲突危机相伴。一、目前跨国危机发展呈现出的态势
1.跨国危机日益由偶发事件变为国际社会发展中的常态
国家与国家的冲突，自国家诞生后有了国家之间的交往起就不断发生。但是凭藉科学技术的发展，人类社会交往的加剧，全球化进程的展开，在第二次世界大战结束后，人类社会冲突的形态发生了很大的改变。一是核武器的出现以及确保相互毁灭的“恐怖平衡”的形成使得世界大战及核大国之间的全面战争受到极大抑制。二是经济全球化一方面使国家之间相互联系、相互渗透、相互影响、相互掣肘达到一个前所未有的程度；另一方面又由于依存关系的不均衡、不对称、不平等产生了极大的不稳定性，使各种矛盾凸现，国家之间发生冲突、产生危机的几率空前增大。三是信息传播的全球化，使得各国之间原先存在的时空屏障和地理屏障消失殆尽，相互交往的增加，也加大了相互冲突的机会。再加上各种跨国力量（主要是跨国公司，各种政府间和非政府间的国际组织等）的大量出现和影响力的急剧上升，国际生活中矛盾冲突的主体正在超越主权国家。在这种情况下，冲突与危机不但在表现形态上呈现多样化的趋势，而且诱发的动因更加不确定。
当前我们面临的严峻现实是：全球化既拓展了合法市场，也拓展了非法市场；既扩大和加深了国家之间、民众之间的交往和联系，也扩大和加深了各种犯罪组织之间的交往和联系；而且当今的全球化在很大程度上就是美国化，美国的经济、政治和军事势力日益伸向世界各国，引起不少国家和组织的抵制与反抗。被全球化打破的各种壁垒给世界经济发展创造了新的空间，也给各种跨国犯罪活动创造了新的空间。不少人引用中国近代思想家章太炎所说的话“善亦进化，恶亦进化；乐亦进化，苦亦进化；双方并进，如影之随形，如魍魉之逐影”来描述全球化的进程，认为全球化本身既是世界未来发展的方向，又成为引起不安和动荡的变量。在全球化的大背景下，冲突与危机不论形式还是范围，都出现一种世界性扩散的趋势，不但遍布各个领域和各个方面，而且日益由偶发的个别现象变为频发的普遍现象，甚至成为国际生活中的常态。
2.跨国危机的连带效应日益明显，得不到及时管理的危机往往引发更大危机甚至导致全球性危机
由于经济和信息传播的全球化，现代跨国危机如果不能及时管理，“一波未平，一波又起”、“由此及彼，由表及里”的特性就会变得分外鲜明。1994年发生的墨西哥金融危机由于未能及时控制，迅速波及南美和中欧。1997年7月始发于泰国的金融危机更成为触发东南亚以至整个亚洲金融危机的导火索，引发了一场从吉隆坡到雅加达、从仰光到马尼拉、从汉城到东京的整个亚洲地区的金融灾难。这场金融灾难不但向整个经济领域蔓延，而且蔓延到政治领域，不但使东南亚各国经济严重倒退、财产大幅缩水，而且连续引发政治危机。2001年4月1日发生的中美撞机事件如果不是及时、冷静地处置，很可能会成为导致中美关系全面紧张、甚至出现严重对抗的起始点。2003年起始于中国的SARS危机迅速传播到世界不少国家，几乎成为一场全球公共卫生危机。2004年12月26日发生在印尼的苏门答腊岛附近的地震引发的海啸席卷了印度洋沿岸国家。在全球一体化的今天，危机牵一发而动全局也成为常态。
跨国危机的这种“蝴蝶效应”、“溢出效应”说明，一场单一因素的危机如果管理不及时，往往会导致一系列冲突连续爆发。单一危机发展为复合危机，经济危机演变为政治危机，局部危机引发全局性危机，一国危机转化为跨国危机，这已经成为经济全球化和社会信息化时代危机衍生的重要特点。这说明在经济、信息全球化的同时，危机也被全球化了。全球化发展的规模、方向和速度潜移默化中决定着危机发展的规模、方向和速度。在这种情况下，仅仅将注意力集中于危机事件本身已经远远不够，跟随其后可能产生的一系列连带效应往往是更大、更严重的危险所在。因为在信息化和全球化的背景下，世界已经变成一个巨大的复合系统。危机的处理要求我们必须全盘着眼，环环相扣。
3.利用各种手段和借口刻意制造跨国危机，正在成为一些国家和组织频繁使用的手段
这集中表现为两种情况。一种是某些强势力量为了达到自身战略目的，率先挑起危机。如“9·11”后美国宣称伊拉克、伊朗、朝鲜为“邪恶轴心”，想借反恐的名义巩固和扩大美国的全球霸权，以是否反恐划分国家阵线，建立全球反恐联盟，并宣布要采取“先发制人”的战略，既直接挑起了与伊拉克的战争危机，也迫使朝鲜方面强力反弹，间接激化了朝鲜半岛的核危机和伊朗与以色列的关系危机。20世纪90年代以来发生的一系列金融危机也是如此。虽然这些危机从根本上说源自危机国金融体系存在的缺陷和漏洞，但最终触发1994年墨西哥比索危机、1997年泰国铢危机、1998年俄罗斯卢布危机以及 2002年阿根廷比索危机的却是以国际游资为代表的西方金融资本的强势进出和对这些缺陷和漏洞的充分利用。危机国起初因其大量进入受益，继而因其大量逃离受害，面对强势的国际金融垄断力量，只能望洋兴叹，基本上拿不出有效办法。
还有另一种情况：弱势力量为了引起注意，借势解决那些单靠自身力量难以解决的问题而有意制造各种危机。巴勒斯坦极端组织连续发动的“人体炸弹”袭击、国际恐怖组织进行的“9·11”式自杀攻击等等都属于这类情况。迅猛发展的全球化和信息化进程为这类攻击本身以及攻击效应的扩散提供了充分条件。在今天的条件下，冲突日益变成“演给别人看的冲突”，战争日益变成“打给别人看的战争”，其目的并非想在角力场上与对手一决雌雄，而是力图通过冲突与危机发掘一个更大的舞台，引发更多的力量干预和介入，使对手无奈我何，最终求得在一般冲突中无法得到的利益，这无疑给跨国危机的爆发带来很多不可预测的变数。
针对这些新事态、新动向，危机因应者也必须有新方法、新战略。在形形色色的跨国危机大大扩展了国家安全内涵、一场严重危机所带来损失已经不亚于一场局部战争的今天，人们对冲突与危机知识的需要已经不亚于对经济或科技知识的需要了。形势要求我们不能仅仅对跨国危机进行一般性、偶然性的关注，而要把应对危机、控制危机放到国家安全的高度和全局去通盘思考、把握与谋划，以便最有效地维护国家利益，在前进的道路上，坚决防止和制止那些可能延缓我经济发展、破坏我社会稳定、危及我国家主权和领土完整、陷我于首尾难于兼顾境地的情形出现。这是21世纪我们的课题，也是我们的使命。二、国外跨国危机研究发展的概况
危机管理的系统研究在国际上起步于二次大战后，首先在工商管理学院下设立该研究方向，主要是研究商业组织的危机管理，与公关活动有关。同时，在一些公共管理学院和其他类型的管理研究机构中，也有人研究灾害管理、公共危机、国际危机管理等等。我们认为，国际上对国际危机的研究主要是在20世纪六七十年代兴起的，它是对当时国际上发生的各种跨国危机事件的积极回应。尤其以1962年美苏两个大国发生的古巴危机为跨国危机管理研究的契机，从20 世纪60年代初开始，有不少学者对当时发生的跨国危机进行系统研究，于是危机管理理论在国际政治和国际关系领域作为一个重要的研究领域开始出现，并且日益受到各国政府的重视。各国纷纷设立专门的研究机构（如美国的行政管理协会的危机管理分会，对古巴导弹危机、疯牛病危机等各类历史危机事件进行总结，并结合社会学中的社会冲突理论、心理学中的认知失调理论、经济学科里的发展经济学、制度经济学等从不同角度深入分析，为完善今后的危机管理体系提供理论指导。发展至今，危机管理学已成为一门显学。在这方面我国的研究明显落后于西方，直到最近几年在现实危机事件的推动下，才开始对危机管理的研究有所关注，而且主要限于国外危机管理经验的引介，国内危机管理方法和机制的建立，而对跨国危机的管理关注不够，甚至以外建立了国内危机管理机制便能够应对跨国危机的发生，这不能不说是一种错觉。
在国外，跨国危机研究是危机研究较早开始的一个领域，即研究国家间的利益冲突，导致国家间对峙或战争状态的原因，决定国际体系危机程度的条件和因素，解决或化解国际冲突的途径与方法。在危机决策理论、危机行为理论等方面取得的成果最为丰富。决策理论有艾利森的三个决策模型、罗杰斯的知觉与决策理论等。在危机行为理论方面，查尔斯·麦克莱兰指出，国际危机行为的研究者主要关注以下五个方面的问题：（1）危机的定义；（2）危机类型的划分；（3）研究危机的结局、卷入危机各方的目标；（4）在危机紧张压力下的决策；（5）危机管理。在后冷战时期，除了这些传统的研究课题之外，学术界开始关注国内危机与国际危机的关系，现代国际组织在化解国际危机中的重大作用，现行国际经济秩序、军备扩张、多极化发展、大国均势格局与国际危机的关系等一系列重大国际政治现实问题。
国外在研究国际危机方面的主要成果有：赫尔曼的《国际危机》（C·F.Hermann,International Crises: Insight from Behavioral Research.New York: Free Press,1972）；罗伯特·杰维斯的《国际政治中的知觉和错误知觉》（R·Jervis, Perception and Misperception in International Politics.Princeton, Princeton University Press, 1976），这本书已经被译成中文。专门介绍国际案例的书有：艾利森的《决策的实质》（G·T.Allison, Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis.Boston, Little Brown,1971）；雷蒙德·加特霍夫的《反思古巴导弹危机》（Raymond·L.Garthoff, Reflection on the Cuban Missile Crisis, rev.ed.Brookings, 1989）。加特霍夫的另一本书A Journey Through the Cold War，现已经翻译过来为《冷战史：遏制与共存备忘录》等。这些著作和论述主要是美国的，因为美国在跨国危机研究方面开始最早，成果也最多。对我国危机研究具有重大影响的危机管理研究著作是荷兰学者罗森塔尔关于危机管理的书：《应对危机：灾难、暴动和恐怖主义管理》（Uriel Rosenthal, etc.ed.Coping with Crises: the Managerment of Disasters, Riots, and Terrorism.Springfield, Illinois: Charles C.Thomas Publisher Ltd）；《管理危机：威胁、两难和机会》（Uriel Rosenthal, etc.ed.Managering Crises: Threat, Dilemmas, Opportunities.Springfield, Illinois: Charles C.Thomas Publisher Ltd）。罗森塔尔对危机本质的界定基本为国内学者广为接受。不少有关危机研究的论述基本上都是引用他对危机的定义。
另外，国外国际政治和国际关系研究已经确立了自己主要的研究层次，现在比较通行的研究层次是六个层次的结构。这六个层次是：（1）决策者个人以及他们的个性；（2）决策者扮演的角色；（3）决策者在其中发挥作用的政府结构；（4）决策者统治并生活于其中的社会；（5）存在于决策者自己的民族国家与其他国际行为者之间的一连串关系，以及（6）世界体系。这六个层次涉及从微观的个人到宏观的国际体系。国际危机研究作为国际政治和国际关系研究的一个领域也遵循这六个研究层面，现在国外的国际危机基本上从以上各个层面展开，并已经取得了丰硕的成果。三、国内跨国危机管理研究的现状
与国际上对危机管理的研究相比，危机管理的系统研究在我国起步较晚，大概是20世纪90年代后才开始。我们以前对这方面的研究不够重视，可能主要是观念上有一些错误认识。首先，我们已往常常把危机事件与“突发事件”混在一起，而突发事件给人的印象是不可避免的，因此，对于如何防范于未然的研究就没有什么必要性了。另一方面，“危机”在很多人的脑子里是一个贬义词，说起危机就有点“耸人听闻”的感觉，所以人们也不愿意提危机管理。
应当感到高兴的是，当下中国对危机问题的研究正蓬勃兴起。这既是对现实的积极回应，也是中国学界和政府部门观念转变的必然产物。2003年SARS危机的爆发促使不少专家学者和政府官员重视对社会危机的研究，尤其是公共危机的研究。因为根据国外社会转型理论的论述，一个国家发展到人均GDP500～3000美元时，通常应对着人口、资源、效率与公平等社会矛盾较为严重的瓶颈时期，比较容易造成社会失序、经济倒退、心理失衡等问题，形成一些不稳定因素，而国内的不稳定往往又是外国干预我国内政的最好借口，这已为当今世界的某些国家所证明。目前中国正进入社会转型时期，各种潜在的矛盾会随着社会权利和利益的重新分配而凸显出来，如果管理不当，很可能引发社会危机甚至政治危机。这是当下学界和政界对危机问题研究的一个重要推动因素。而跨国危机，也就是真正意义上的国际危机的研究，则是由于国际社会同样进入一个转型时期，国际危机发生出现高频率现象。尤其困扰中国的则是台独分子日益猖獗，台海危机出现周期性发生的现象。台海危机的发生可能会使中国卷入大国之间的跨国危机中，其中最大的可能就是中国与美国和日本的战争危机。台海危机说到底是中美两国围绕中国台湾问题而发生的危机。这些紧迫的现实都要求我们的专家学者展开对跨国危机的研究，当前我国国际危机研究的兴起正是对现实中问题的回应。
中国的危机研究课题不少是在SARS危机的爆发前就开始的，这表明我国学者对问题的敏感性和学术的敏锐性。SARS危机的爆发，更是促使这方面的工作快马加鞭。因而在2003年的下半年有不少关于危机管理的研究著作问世，代表了我国近年来对危机管理研究的最高成就。伴随着国内危机研究的展开，国际危机问题研究也兴盛起来，这方面的著作不断问世，但国内有些书籍仍是国内危机和国际危机一把抓。本书的研究对象是跨国危机，所以主要集中介绍中国学者对国际危机研究的概况，也会顺带提到公共危机研究的现状。国内近几年有关国际危机研究的成果主要有：
1.《后冷战时期的中美关系：危机管理的理论和实践》
上海国际问题研究所副所长、美国问题专家杨洁勉负责进行了“国际危机管理和中美关系”课题研究，该课题的结项成果就是2003年上海人民出版社出版的这本专著。该书在对后冷战时期中美双方五次“双边危机”和六次“多边危机”实例研究的基础上，提出了国际危机管理的“环境-机制互动论”，是一部填补空白的理论专著。
2.《国家与政府的危机管理》
中共中央党校《学习时报》编辑部编辑，江西人民出版社2003年出版。中央党校近两年十分注意研究国家与社会危机管理课题。该书的写作主要是在给党校学员讲课的基础上完成的，由于参与写作者人数众多，没有形成统一的体系，是这本书的缺点。但从众多的作者论述中我们能不时发现闪光的危机管理思想火花。全书分为四大部分：第一部分侧重的是危机管理理论研究，但它已不是单纯的理论引进，而是致力结合我国实际，有意地使之更接近于应用研究。第二部分以SARS危机为主题，重点研究我国和国外公共卫生危机常备和应急管理机制。第三部分较为概括、系统地介绍了五个国家（美国、俄罗斯、以色列、日本、韩国）的危机管理机制，打破了90年代以来单纯介绍某个国家情况的局限，大大开阔了读者的视界，使读者看得出，危机管理机制的建立不仅要借鉴国外经验，更必须从本国实际出发。第四部分分析了国外重大危机管理九个案例的成败得失，以资借鉴。
3.《危机应对的全球视角：各国危机应对机制与实践比较研究》
中国政法大学教授刘长敏推出的一部力作，2004年由中国政法大学出版社出版。该书第一章主要对危机的基本理论进行概述，然后以国别为序、以具体案例为分析对象，分章介绍世界主要国家的危机管理现状和体制，其中有一章较为详细地介绍了国际组织在国际危机管理中的作用。结尾一章则总结经验教训，指出中国可以借鉴的地方。总体上说，该书是目前国内研究危机管理较为全面的一本理论专著。
4.《国际危机管理概论》
中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心编著，2003年3月由时事出版社出版。这是现代国际国际关系研究所（现改名为中国现代国际关系研究院）危机管理与对策研究中心推出的概述性专论。该书导论部分论述了危机管理的基本理论和概念；第一部分介绍各主要资本主义国家的危机管理机制，主要有俄罗斯、美国、韩国、以色列和日本；第二部分则主要是案例分析，每个案例作为独立的一章。
其他的研究成果还有：1.潘光主编、中国社会科学出版社1989年出版的《当代国际危机研究》。该书是笔者目前所看到的国内最早对国际危机进行专题研究的著作。2.上海国际问题研究所战略研究室主任、研究员夏立平最近几年比较关注危机研究，他对危机管理的研究具有不少创新之处，如论文《关于中美危机管理的比较研究》。3.《危机状态下的政府管理》，由中国人民大学教授许文惠、张成福主编，中国人民大学出版社1997年出版。4.北京太平洋国际战略研究所“应对危机——美国国家安全决策机制”课题组对美国的国家安全决策机制进行了较为系统的研究，其课题的成果是时事出版社2001年出版的《应对危机——美国国家安全机制》。5.薛澜等人著的《危机管理：转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年出版。该书从基本概念、中国转型期危机环境诱因分析、现代化危机管理体系建构、国际借鉴和国内实践、危机管理个案分析等角度，对危机中的政府管理展开了较为深入的探讨，在国内影响较大。
随着危机管理研究的方兴未艾，有越来越多的机构加入国际危机管理研究行列。中国现代国际关系研究院设有危机管理与对策研究中心。上海国际问题研究所比较关注国际危机研究。清华大学公共管理学院也特别关注危机管理研究。中国人民大学公共管理学院设有危机管理研究中心，是危机管理的研究和培训机构。该中心的宗旨是通过研究危机管理的理论和实际问题，交流和推广知识，提供咨询，提升政府、公共组织、企业的危机管理水平。危机管理研究中心主任由张成福教授担任，主要研究领域有：危机管理的战略和公共政策选择、标准化的危机管理系统建设、国家危机管理系统的支持系统建设、危机管理就绪状况研究、绩效评估和能力体系建设、组织的风险管理等。2003年成立的同济大学国际政治研究所也把国际危机管理研究作为自己重要的研究方向。社会公共安全问题、非传统国家安全问题研究也是其重要的方向。2004年北京理工大学也成立危机管理研究中心，该中心以危机管理为主要研究对象，以科学发展观为指导，通过理论分析、建模、仿真等手段，创造性地开展危机管理研究，为国防和经济建设服务。以上众多的机构和学者加入危机管理的行列充分表明我国危机管理研究的勃兴。
国内的学者在进行自我创新研究的同时，也对国外危机管理研究的成果进行了译介，我们在市场上发现的有：
1.［澳］罗伯特·希斯著的《危机管理》，由王成、宋柄辉和金瑛翻译，中信出版社2001年出版，现已出第2版。该书主要介绍商业组织如何进行危机管理，总结了危机管理的一些普遍规律，因而对我们有借鉴意义。
2.［美］诺曼·R.奥古斯丁等人著的《危机管理》，由北京新华信商风险管理有限责任公司翻译，中国人民大学出版社2001年出版。这本书也主要是介绍商业组织如何应对危机的。
据此我们推测，对国外危机管理研究成果的译介具有浓厚的商业色彩，显然是为了回应当下中国商业组织的兴起，而对国外在国际危机管理方面的著作翻译较少。目前我们能查到的有刘易斯·科塞的《社会冲突的功能》，由孙亚平等翻译，华夏出版社1989年出版。另一本是罗伯特·杰维斯著的《国际政治中的知觉和错误知觉》，由外交学院教授秦亚青翻译，2003年世界知识出版社出版。该书从认知心理学的角度分析国际危机冲突的知觉和错误知觉对决策的影响，具有重要的参考价值，是近几年翻译出版的较好的国际危机管理研究方面的专著。当然也许还有其他的著作或许我们未能发现，这里列举恐怕是挂一漏万。四、研究跨国危机管理的重要意义
跨国危机研究，是以跨国危机事件、管理者处理跨国危机的行为和心理、跨国危机管理的组织结构和功能，以及参与和影响跨国危机处理的各种组织和因素为研究对象，以期发现跨国危机发生的规律和管理跨国危机的行为模式，最终避免跨国危机的发生，或在跨国危机发生后尽量减少危机所带来的损失。对危机管理案例的分析则是跨国危机研究的一种基本方法，因为我们能从中找到以后危机管理的路径，吸取前面危机管理的经验和教训。
我们为什么要研究跨国危机管理？世界著名政策科学家叶海尔·德罗尔在《逆境中的政策制定》中曾经说过：“危机应对（危机决策）对许多国家具有极大的现实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性。危机越是普遍或致命，有的危机应对就越显得关键。危机中做出的危机决策非常重要，而且大多数是不可逆转。”一般来说，危机应对和危机管理机制是一个国家捍卫自身安全、维护自身利益的重要手段。不论大国小国，还是强国弱国，都难免会遭遇危机，都必须认真应对突发事件和危机，因而建立比较完善的危机管理机制，这无疑是给国家设置了一道安全屏障。随着我国经济开放的继续进行，中国必将以日益开放的步伐走向世界，会与更多的国家发生政治、经济、文化、军事等关系，因而像北约轰炸我驻南斯拉夫联盟使馆事件、中美撞机事件等危机事件的发生将是不可避免的，甚至会有其他各种跨国危机事件发生的可能性。因此认真研究跨国危机应对和跨国危机管理机制建设方面的经验和教训，以他山之石攻玉，逐步建立和完善我国的跨国危机管理机制是十分必要的，而且是迫切的。这便是本书的写作要旨。
目前世界格局正处在转换期，而根据世界历史发展的经验，各种国际力量重新分化组合的国际体系嬗变时期，是一个跨国危机高发期。我国恰恰在这样一个格局转换期走向世界，国际社会在军事、经济、政治和文化等方面的重要变化都会程度不同地影响我国。随着我国经济、军事实力的强大，国际政治地位的日益提高，某些企图遏制我国崛起的国家、团体组织必然会制造各种摩擦和冲突，甚至故意挑衅，以破坏我国安定团结、健康稳定发展的大好局面，以延缓中国的崛起。在这种大背景下，中国与周边国家、某些大国发生跨国危机的可能性极大，因而加强对跨国危机管理的理论研究具有十分重要的现实意义。
首先，跨国危机研究可以为我国跨国危机管理提供理论依据和指导。跨国危机管理涉及到国家的根本利益和核心价值，危及国家和人民的财产和生命，任何感情的、盲目的冲动都可能给国家和人民造成无法挽回的损失，它需要理性的、正确的理论来指导。另外，新中国自建立以来，也经历了不少重大的跨国危机爆发时刻，在危机的管理上有不少经验和教训需要我们去总结和吸取，以有利于今后的跨国危机管理。
其次，跨国危机研究有助于我国建立跨国危机管理组织系统和机制。相对西方发达国家而言，我国并没有建立起危机预警防范、反应快捷高效、决策执行科学的跨国危机管理组织系统和机制，分析国外的跨国危机管理机制，找出危机管理组织建立的一些规律，无疑是有助于我们建立这样一个危机管理机制的。
最后，跨国危机研究可以引介国外危机管理的先进理论和模式，完善我国本来就起步晚的国际危机研究的学科体系，开创有自己特色的跨国危机研究。第一章 跨国危机管理基本理论
概念的梳理和界定是理论建构的前提，对研究对象的分类是进一步阐述它的基础。本章将详细介绍国内外关于危机、危机管理，跨国危机、跨国危机管理的各种概念及其分类，以使读者较为全面地了解危机管理的基本理论。
这里首先要说明的是，从目前国内出版的关于国际危机管理研究的书籍来看，不少著者对“国际危机”的理解是相对“国内危机”而言的，即凡发生在国外的危机便是国际危机，却忽视国际危机（International Crisis）是指国家间的危机，而不是指发生在某一国之内的危机。国外的国际危机管理研究不存在这一现象，他们所研究的国际危机都是跨国的而不只是某一国内的危机。为与之相区别，本书用“跨国危机”（Transnational Crisis）来指称发生在两国或多国间的危机事件。如2002年9月1日发生在俄罗斯莫斯科市的劫持人质事件就不是国际危机，而只是俄罗斯的国内危机，因而它不是我们要研究的对象。但发生在美国的“9·11”事件却可以作为跨国危机来研究，因为它是中东地区极端伊斯兰原教旨主义分子发动的对美国人的袭击，造成的后果也是跨国界的。一、危机和跨国危机（一）危机及其特性
危机研究对我们而言，是舶来品，正是国外危机研究的勃兴及我国目前频频遭遇的危机，才使我国学界对危机的研究提上日程。因而，了解国外关于危机及其特性的界定对于我们着手研究危机是必要的。
1.国外关于危机及其特性的观点
国际战略学界对“危机”的定义，也因为不同的学派、不同的学者而发展出不同的理论。但危机的定义如果界定太精准和专门化，将无法广泛地运用于每一种状况；反之，如果范围太宽广，也会模糊危机的界限。故国外对危机的概念也几乎没有统一的标准，但大概可以归纳为以下几种观点：（1）态势或情势说
美国学者鲁滨逊和赫尔曼认为危机包括以下三个要素：①决策单位的首要目标受到威胁；②做出反应的时间有限；③出人意料。这个关于危机的定义已经被广泛接受。后来的研究者认为，“出人意料”并非危机的本质属性。在吉尔伯特·温汉看来，危机产生于“从对权力均势构成根本性挑战的军事行动，到可能升级为大规模对抗的不起眼的边境纠纷等各种各样的情况之中”。
另两位美国国际关系学者麦克尔·布雷彻和威尔肯非尔德提出了危机的如下特征：“因为国家内部或外部环境的变化而造成的一种形势，这种形势在该国的决策者们看来是对基本价值的一种威胁，而决策者对此做出反应的时间有限，并有可能使国家卷入军事对抗。”他们用“有限的时间”代替了“短时间”，认为国家内部的变化也是引起危机的因素，并把军事敌对状态的可能性看作主要因素。“出人意料”这个因素被去掉了，因为人们通常能预见威胁。能否预见到威胁主要取决于国家情报部门工作的质量，以及早期出现的警示是否能顺利地通过官僚机构而得到及时的评估。在麦克尔·布雷彻看来，构成危机必须要有三个充分必要条件，这三项条件是由最高决策阶层的认知来决定：第一是同时或随后具有对基本价值的威胁；第二为军事敌对行为的高度可能性；第三是对基本价值构成威胁，所能反应的时间有限。基本价值有两种，一种是核心价值，指涉及国家与人民的生存，并避免战争所带来的危害；另一种是高优先性的价值，系指在某特定危机中，决策者所认定在意识形态上或物质上的利益。另一名美国学者提出：“国际危机是两个或两个以上国家之间的一场对抗，通常持续时间较短，在其间，参与国之间爆发战争的可能性被认为大大增加。”这种对抗我们也可以理解为一种态势。（2）事件说
如美国学者奥兰·扬认为，一个国际危机包括“一系列迅速爆发的事件，这些事件使不稳定性对整个国际体系或任何一个子系统的影响都超出了正常水平，并增加了在系统内部发生暴力的可能性”。这些事件所引发的反应又会导致这些事件的诱发因素产生另外一些反应，这就是反馈。格伦·斯奈德把危机称为“微观的国际政治”，认为国际政治的核心问题都可以在危机中得到集中反映。除了冲突外，这些问题还包括讨价还价、谈判、使用武力和威胁使用武力、危机升级和缓和、威慑、不同的权力结构、利益、价值观、观念、对国际组织和国际法的运用（或不运用）、外交和决策，等等。
荷兰学者罗森塔尔也认为危机是一种事件，他给危机下的定义是：“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件。”
我们认为，危机状态和危机事件其实并不是一回事。构成危机状态有几个很显著的特点：这种危机显然威胁到了现存的秩序，包括政治秩序、社会秩序、经济秩序；这种危机要求做出迅速的反应和应对，危机具有突发性，给决策者留出选择的时间很少，要求你在很短的时间里做出判断，做出选择，做出应对的策略；危机具有不确定性，怎么来的、将会怎么发展、走势如何，这些情况都很难判断。危机事件具有四个方面的特点：一是高度不确定性；二是事件演变迅速；三是事件的独特性使得无法照章办事；四是信息不全，小道消息流行。（3）其他学说
美国研究国际政治中危机的著名学者欧文·杨认为：“国际政治中的危机是一个被看作发生高度紧张事件的互动过程。其特征有：正常的政治流程被突然打断；持续时间短；发生暴力的可能性上升；以及对国际政治中的某些系统（或关系样式）的稳定产生重大影响。”这种对危机的看法认为危机不是单一的事件，而是强调危机是一系列事件的互动，这可称为“互动说”。日本危机管理专家泷泽正雄认为，危机的定义是：“事故发生的可能性。”而危机管理即在管理损失，因此要注意到如何以最节省的费用取得最大的效果。
由以上众多的关于危机的概念可知，国外关于危机为何并没有统一的界定，事实上也不必统一规定。比较多的观点认为，危机是一种形势或态势，这种形势或态势威胁到某种价值。
2.国内关于危机及其特性的看法
国内学术界有人认为只有中国的汉字“危机”可以完满地表达出危机的内涵，即“危险和机遇”，是组织命运的“转机与恶化的分水岭”。在中国，“危机”现在几乎成为人们日常生活的口头语，但人们日常生活中提到的危机显然不是我们所要研究的对象。我们所说的危机是指严重地危及到某个组织或群体生死成败的态势。在具体的领域，危机有其具体、特定和明确的含义。如在社会领域，经济危机、旱情、水灾、疫情等都属于危机的范畴。这些危机有三个基本要素，亦即其三个主要特点：（1）严重性——可能造成重大的直接或间接后果；（2）时限性——在特定的时空迅速达成重大的后果；（3）突发性——来势凶猛，出乎意料。就国家层面来讲，作为一个国家所面对的危机就是指中央决策者面对的这样一种场景：重要的价值受到威胁，而且可以采取处理行动的时间十分有限，同时环境的变化具有高度的不确定性。这才是我们要研究的对象。
我国有的学者研究危机问题时指出：“一般而言，危机通常具有以下五个特点：一是危机的突发性、破坏性和无序性，使组织所面临的环境达到一个临界值和既定的阈值；二是危机的不确定性，事态的进程使博弈双方的即时决策效能成为一个关键性、甚至是决定性的变量，不同的博弈决策结构、决策过程、决策路径可能导致差别极大的结局；三是博弈双方的核心价值，即决策单元的最优先的目标受到严重威胁；四是博弈双方必须通过程序化的决策，做出明确应对挑战的具体措施；五是决策的时效性，决策单位必须在有限的时间内完成。”
清华大学薛澜教授在借鉴国外多个危机定义的基础上，以罗森塔尔对危机下的定义为基准（“危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。”），给危机下了如下定义，“危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚。”
中国人民大学张成福等教授认为，危机是一种紧急事件或者紧急状态，其出现和爆发严重影响了社会或组织的正常运作，对生命、财产、环境等，乃至组织的正常运作形成威胁和损害，超出了政府、社会和组织的常态管理能力，要求政府、社会和组织采取特殊的措施加以应对。他认为危机的特点是威胁性、不确定性和时间的有限性等。
中国台湾学者则提出，若将危机作最简要的定义则指“事出突然，并对国家重大利益产生威胁，而且决策反应时间有限的一种情势”，如对领土完整、主权独立、生存繁荣及社会上多数人的生命财产产生威胁等；其次是危机管理有其时间上的限制，也会产生管理上的压力；另外，危机的产生虽然会有征兆出现，但却可能因危机管理机制的功能不彰，预警迟缓，危机因素在隐而不显或政治轻视下，逐次累积，应防未防，而产生蚕食性的崩坏，以致一发不可收拾，致使危机骤然而至，形成“实质性”危机。此种危机亦可能会伴随战争的发生。故危机意味着军事行动及战争有明显增加的可能性，而决策者反应的时间非常有限。现代国家的政府在危机管理上会着重于有形的危机上，例如天然灾害、意外事件，如恐怖主义等人为危机，因为这些显性危机最能直接表现政府运作的好坏，也最能贴近人民的感受，所以就政府的角度而言，危机管理的目的除了借助危机的复原弥平事件的伤害外，更重要的是要维持社会安定，并且维系执政的正当性。危机的形成除了突发事件之外，也有可能是潜在冲突逐渐恶化所导致，而对生存的价值造成威胁，或只要对决策者所认定的重要国家目标形成威胁，就可以达到认定的标准，此种标准的认定也因为不同决策者的认知而有所差异。
从以上国内学者对危机的定义阐述中，我们不难看出，中国内地和台湾学者对危机的理解几乎全部来自西方，特别是他们基本都沿用了荷兰学者罗森塔尔对危机下的定义，或加入点自己的理解。也可以归纳为：事态或情势说（如张成福等）、事件说（如清华大学薛澜等）或其他观点。
从国内外对危机的界定来看，比较多的观点认为危机是一种态势，本书作者也赞成这一观点。“事件” 说对危机的界定过于简单，就现代社会的危机来看，起因事件只是导致危机的一个导火线，只是一个点，由这个点的破坏而引起的面上的波动，也就是整个的发展态势，才是危机的全貌。恰如一颗石头投入平静的湖面，石头进水的那个点很容易平静，而它引发的那一圈圈涟漪却不是一下子能平静的。“态势”或“情势”说更能突出危机的影响，危机不是“危”在引起危机的事件，而是“危”在事件造成的影响；“事态”说能提醒危机管理者从整体上全面把握危机管理，而不至于局限于导致危机的事件本身。这是我们对危机的基本看法。（二）跨国危机及其特点
前面说过，国内的学者在进行国际危机研究时，范围过宽，不少著者在界定国际危机时都把发生在一国之内的危机纳入国际危机范畴。现代国际关系研究所研究员杨明杰由一般危机推演到国际危机。他认为，第一，危机首先是一个重大事态；第二，这个危机应该说对整个社会系统的稳定，或者它的基本价值观念构成一定冲击；第三，危机一般来讲有一个决策的压力，在极短的时间内必须做出决定；第四，危机有一个升级的危险。他认为，国际危机首先发生在国外，不包括我们国内的危机。我们研究国外危机是为国内的危机管理提供一个借鉴，同时它要有一定的国际性，就是说有可能产生国与国之间关系的变化，有可能产生某一国国力的变化，甚至对整个世界格局产生变化，这才叫国际危机。显然，他并没有把外国一国之内发生的危机跟国家与国家之间发生的危机分开，而是笼统地称发生在我国之外的危机为“国际危机”。
但也有对此进行正确界定的，如“国际危机指一国与外国或多国间发生的外交、政治、军事、领土争端、民族宗教、经济乃至于环境资源等方面的矛盾、冲突引发的危机”，或“国际危机是两个或者多个国家为主要行为者的危机，其中以外交危机和军事危机为多”。国际危机一般通过外交的途径谋求解决，如解决不力则可酿成战争，从而引发更大的危机。大国之间跨国危机的发生，往往酿成全局性危机。如1948年的柏林危机、1962年的古巴导弹危机等。
我们认为，跨国危机必须危及到国家间的基本利益和核心价值，如国家的基本制度和价值观念、人民的生命财产等，这应是衡量跨国危机的一个基本标准。跨国危机很多时候其实就是国家间的政治军事危机。而所谓政治军事危机，我国有学者认为，其实质就是通过军事或准军事手段和方式解决政治上无法协商解决的问题而不得不诉诸暴力手段。政治军事危机应对通常具有以下几个特征：1.危机决策往往由临时性决策单位做出。2.危机越重大，决策者面对面接触的必要性就越大。3.危机持续的时间越长，充分掌握有关情报的意识就越强。4.对危机做出反应若造成很高的代价，随之而来的往往是所涉价值的突出地位下降。5.危机越重大，决策者越要减轻国民的焦虑。6.危机越重大，对外同友好国家领导人的相互接触就越频繁、越直接。我们认为，这六点较为充分地概括了跨国危机的特点。
因此，我们给跨国危机作如下界定：跨国危机是指发生在两国或多国间的，危及两国或多国基本价值和核心利益、人民生命财产的危险态势。它除了具有一般危机所有的特点之外，还有如下特征：（1）跨国界性，即不能局限于一国之内。（2）危害的双向性，危机影响到的是双方的基本制度和核心利益，只有程度的不同。（3）决策的高端性，即跨国危机的决策者一般是国家的最高领导人。
国外学者对跨国危机（国际危机）的理解，前面我们已经介绍了，其实他们关于危机的定义基本上都是对国际危机的界定。这里不予重复。（三）危机的分类
研究者根据不同的标准，会导致危机的不同分类。下面我们介绍几种关于危机的分类。
从诱发危机的因素来分，危机可以分为两大类：其一是主要由自然灾害和人为因素引起的突发性事件，前者如火灾、地震、台风、干旱、海啸等，后者如核泄漏、火灾、质量事故等。政府作为公共事务的管理者，必然要承担控制由突发事件引起的连锁反应的责任。其二是由社会中对抗的统一体引发社会冲突行为而导致的社会失衡和混乱，该类危机由一定的社会问题诱发，诸如战争、暴力对抗、恐怖主义事件。虽然这两者有所侧重，但在实际研究中交叉甚多，而且现实情形中，在一定的外界条件下，突发事件就会进一步发展成为危机。因此，这里我们主张用危机来进行统一的描述，通常所说的突发事件可以看成是危机的前期。
现代社会控制理论认为，按照危机的起源，可分为系统内部危机和系统外部危机。
按照危机发生地域，可分为国内危机和跨国危机。
按照危机性质，可把危机分为两大类，一类是针对社会制度、基本结构的危机，如美国“9·11事件”、阿根廷经济政治危机；一类是针对具体行为规范或价值观的危机，如陕西的陈家山矿难等。这种分类标准似过于模糊，因为在实际情况中，二者的界限有时并不明显，特别是当自然灾害、具体事件危机管理不当时，很有可能会引发针对整个社会制度的全面危机。如在“9·11”事件中，美国政府和媒体几乎一致地认为，恐怖活动是对美国文化、对美国人生活方式的挑战，而不愿认为是针对美国政府或外交政策的攻击。这样，就更容易把美国公众引导到对恐怖分子的仇恨上来，形成几乎一致的舆论。台湾也有人从危机性质上来分，把危机分为实质危机与程序危机：“实质危机”系指一个特别的政策、问题或情势；“程序危机”则强调危机的一般性特征。
从危机结构是否良性来分，危机可分为结构良性危机和结构恶性危机。结构良性危机是指导致危机发生的问题不涉及政治和社会制度的核心价值和根本原则，并且比较单一，不是政治、经济或社会方面多种矛盾的综合，涉及的范围有限，手段合法，双方存在沟通和协商的关系。一句话，这种危机较容易解决。而结构恶性危机则与之相反，处理起来也具有相当难度，如中美之间关于台湾问题发生的危机。
在危机分类方面，荷兰危机研究学者罗森塔尔有自己独特的看法，他按照危机发展的速度与终结的速度将危机分成四类：
1.龙卷风型危机
这种危机来得快，去得也快，比较典型的是一些劫机或者劫持人质事件的危机。对这样的危机一般采用突击队攻击的办法解决危机。当然也有例外，如1980年发生的美伊人质危机就持续了一年多。
2.腹泻型危机
危机逐渐发展酝酿，但爆发后很快结束。罗森塔尔认为，我们可以在政治、经济谈判中借用这种危机的解决方式，这就是所谓的“戴维营模式”：1977年美国总统卡特邀请埃及总统萨达尔和以色列总理贝京在戴维营谈判，三方约定不达成协议就不离开戴维营，最终促成了协议的达成。
3.长投影型危机
危机突然爆发，其后续影响深远，长时间不能平息。罗森塔尔认为形成长投影危机的原因有两种：一是未能充分理解危机爆发的原因；二是危机管理不当，使一个小危机产生长远的影响。如美国的“9·11”事件造成的后续影响就非常长远，其爆发却只是瞬时的。
4.文火型危机
这类危机开始缓慢，逐渐升级，甚至没有爆发的过程，但是结束相当缓慢。比较典型的这类危机是越南战争。
危机分类都很难截然界定，关键原因是它们存在相互转化的可能。但对危机进行分类研究并非毫无意义。首先它为我们对危机进行分类管理奠定了基础，不同类型的危机有不同的管理办法和预案。其次在危机转化之前，及时设置隔离带，防止危机转型，危机的转型往往意味着影响的扩大，管理成本的增加。二、危机管理与跨国危机管理
何谓危机管理呢？“危机管理”首先是由美国公关活动的先驱人物艾维·李提出的。当时主要是用在商业组织的公关活动中。现在，危机管理机制已被各行各业所广为引进。要对危机管理做比较科学的界定，我们认为，首先要厘清危机管理这样几个要素：管理者是谁；管理对象是什么；要达到什么样的目标；管理的手段和程序怎样。
1.国内关于危机管理的观点
中央党校《学习时报》编辑的《国家与政府的危机管理》认为，所谓的危机管理，是指政府及其相关的组织通过监测、预控、决策、计划和管理，避免、减少危机的危害，甚至将危机转化为机遇的系统工程，是国家管理和国家安全的重要环节，也是危机管理机构与危机对象之间的一个互动过程。通常的危机管理理论认为，管理过程具备以下五大职能：危机监测、危机预控、管理规划、危机决策和危机管理。最终实现对危机的防范、隔离、处置和后果的消除。危机管理必须在危机黄金时间内，采取适当的措施，避免或降低危机所带来的有形或无形的损失，让国家、企业或组织早日正常运营。危机管理的“黄金时间”即是对整个危机管理过程具有决定性意义的时间段。若决策者在这一时间段做出及时准确的决策，将为整个危机的解决奠定良好的基础。若未能及时做出正确的决策，就可能导致危机影响扩大。国外有学者认为，危机管理的黄金时间段是危机发生后的3～6个小时。
有学者则认为，危机管理对于政府而言，是指针对可能发生的危机和正在发生的危机，进行事先预测防范、事后妥善解决的一种战略管理手段。危机管理奉行“危机不仅意味着威胁、危险，更意味着机遇”的积极的行为准则。一旦发生危机，时间因素非常关键，减少损失将是主要的任务。危机管理的任务是尽可能控制事态，在危机事件中把损失控制在一定的范围内，在事态失控后要争取重新控制住。一般而言，“危机管理”会遵循以下几个步骤：危机的避免→危机管理的准备→危机的确认→危机的控制→危机的解决→从危机中获利。
也有人认为，危机管理是对危机的预警、防范、化解和善后的全过程。其核心是在某种程度上控制危机的进程，把危机的危害降到最低限度。
台湾危机管理人士认为，危机管理是一综合性的国家工程，除了具备一套运作顺畅的功能性机制外，各级政府须针对危机状况进行事先想定与演练，预先拟定可能的危机管理计划，做好平日的危机管理工作，方能因应重大危机发生的管理。认为从国家安全的角度而言，危机管理为其达成目的之重要手段。换言之，危机管理的目的，即在预防危机及遏止危机的发生，一旦危机发生，则立即启动危机管理的机制，发挥其应有的功能，以降低危机所造成的损害，控制危机情势，并迅速将损害复原。因此，如何建构妥善的危机管理机制，做好危机管理，乃为国家安全体系重要的任务，亦为现代化国家政府所追求的重要目标。
从以上关于何谓危机管理的论述中我们可以看到，关于危机管理的界定大家有比较一致的看法。这点不同于何谓危机。因为危机管理主要是从目的和手段来进行界定，而在这方面不可能有太大的差别。
结合以上对危机管理的界定和跨国危机的特性，我们认为，跨国危机管理是指国家建立一定的组织系统，通过各种管理手段对可能发生的跨国危机进行预防、准备、反应、恢复的管理过程，其目的是尽可能防范跨国危机的发生，减少危机的损失，维护国家的利益和形象。跨国危机管理是任何一个国家在当今形势下都不能不加强的战略管理，它是国家危机管理最重要的工作之一，有时也会简称危机管理。
2.美国学者对危机管理的解释
美国学者关于“危机管理”的解释，可以分成三派。一种观点将危机管理等同于和平地解决冲突，认为它的成功完全取决于能否避免战争。这一学派主要代表人是考拉·贝尔。认为危机本身是真正的敌人，并主张由于核武器具有的大规模毁灭能力，因此在核大国之间，必须避免高度的冒险；任何一方在采取新的行动前须权衡是否由此可能导致战争，如果答案是肯定的，就应该选择较少危险的行动；各参与方在消除战争危险和使事态恢复正常的任务方面有共同利益，实际上是伙伴。
第二种观点将危机管理看作是争取赢的过程，其目标是迫使对手让步，并在国际上进一步推进己方的利益。这一学派主要代表人物是欧文·杨，其代表作是《实力政治：超级大国危机期间的讨价还价》。他认为，危机是增进己方利益的机遇，敌对国家而不是危机本身是敌人。他主张，一方在采取新的行动前必须先以能否迫使对手屈服的标准来衡量，如果为了达到预期的结果而需要采取更大的冒险行动，就应该这样做；危机管理的作用是怎样迫使对手做出最大的让步，而己方只做出最小的让步。
第三种观点取中间路线，把危机管理定义为“赢得一场危机，同时将危险和冒险限制在双方所能忍受的范围内”。并提出，危机管理是“达成一个能为双方所接受的解决方案，而不诉诸武力”。这一观点的主要代表人物是威廉·金特纳、大卫·斯瓦兹和莱斯利·利普森等，代表作是威廉·金特纳和大卫·斯瓦兹1965年发表的著作《危机管理研究》。他们强调，在一场危机中，双方既想达到各自的目的，又将减少危险和避免灾难作为优先考虑，因而危机管理的实质是平衡与调和上述多种因素。其原因是，核大国避免使它们之间发生的危机升级为核冲突是其共同利益所在，而且即使它们因某个问题而发生危机，但在其他领域也有许多利益交汇点。
美国也有学者认为，危机管理指使用各种形式的政府管理方式来处理危机，其中也包括以武力相威胁，不管这种威胁是实际存在的，还是被感觉到的。但是危机管理不包括使用军事力量以及核武器。在危机决策和威慑理论之间存在着某种联系，威慑既包括以冲突升级相威胁，也包括冲突升级本身。如果一个国家能向其对手显示，它具有在更高水平的冲突中（战争的进一步升级）对其进行惩罚的能力，那么这个国家在危机形势中就拥有威慑能力，或者拥有掌握冲突升级的主动权。由此可以推论，危机管理是冲突一方所具有的能力，它能以冲突升级相威胁来威慑对手，使其不敢让冲突升级，并使这种免于冲突升级的危机满足它的利益需求。但我们并不是说，只有当敌对一方投降或退却之后危机才能结束。如果对抗双方都保持克制，同时做出让步以保存双方的面子，或者在协调双方利益的基础上达成妥协，那么危机也能得到解决。美国学者认为，国家安全决策最关键的部分就是管理危机。不管总统还是白宫或者国家安全小组可能会给决策程序强加上什么样的制约条件，总会出现某些重要的时刻，让人可以显示自己的素质。危机带来了最大的危险，但同时也提供了最大的机会。三、危机发展的分期
进行危机管理，首先得认识危机活动的发展规律。一般来说，危机的发展可以划分为三个时期：潜伏期、爆发期、恢复重建期。在危机潜伏期中，主要是事前的预防。很多危机的发生，事前都是有征兆的。危机是一个非常态的过程，非常态的表现就是危机的征兆。在危机管理的早期，对环境的分析和判断能力很重要，要尽可能地寻找可能出现的征兆。事前的预防胜于事后的救济。所有的危机管理者承认，最成功的危机管理应该是在潜伏期就解决危机。
也有人将危机发展周期跟人生病的过程进行类比，认为危机发展的阶段有四个：一是征兆期，有线索显示具有潜在的危机风险；二是爆发期，具有伤害性的事故发生，并引发危机；三是延续期，危机的影响持续，甚至接二连三发生危机事件，一波冲击另一波；四是痊愈期或是解决期，即危机事件得到解决。也有的书将危机的发生发展分成四个阶段：危机的潜伏期；发展期；爆发期；恢复期。我们以为，不是每个危机都会完整经历这四个阶段。
从国际危机发生发展的历史和实际事例来看，本书采用危机发生发展的四个阶段划分：征兆期、爆发期、延续期和解决期。比如说2001年4月发生的中美撞机事件，其潜伏期就是美国经常派间谍飞机侦察我南海海域，爆发期则是4月1日美侦察机撞沉我歼击机，延续期则是美飞行员和飞机的处理争议，而解决期则是赔偿的商定和中美关系的修复。
对危机发展周期的划分不同于对危机管理过程的划分，国内有的书籍将危机发展周期的划分等同于危机管理过程的划分，应是一个误区。危机发展周期的划分是我们对危机发展规律的认识，而危机管理过程的划分是根据管理的规律和自己的资源能力以及危机发展的规律来确定的。两者有相同的地方，但不可等同。危机发展周期的划分给我们管理过程的划分提供了一个参考。四、危机管理过程的分段
危机管理的过程可以分成四个阶段：危机前的预防、危机前的准备、危机爆发期的应对和危机结束后的恢复。这四个阶段通常简称为PPRR或者MRRP。前者是预防（Prevention）、准备（Preparation）、反应（Response）和恢复（Recovery）的英文简称；后者是缓和（Mitigation）、预防（Preparation）、反应（Response）和恢复（Recovery）的英文简称。MRRP模式是美国联邦安全管理委员会在PPRR模式基础上修订的，主要用于对跨国危机的管理。
曾担任美国洛克希德·马丁公司董事长的管理学大师诺尔曼·R.奥克斯丁（Norman ·R.Augustine），曾以“管理无法避免的危机”，为危机管理作了最佳的诠释。他也将危机管理区分为：预防危机发生、拟妥危机计划、嗅到危机的存在、避免危机的扩大、迅速解决危机等六个阶段。这位以“奥克斯丁法则”著称于世的危机管理大师，虽以企业管理见长，但若干原理、法则，何尝不能适用于国家安全的危机管理?
而美国的Robert Heath在Crisis Management for Managers and Executives一书中则提出了危机管理的4R模式，他认为有效的危机管理应该包括这样四个阶段：缩减（Reduction）、准备（Readiness）、反应（Response）、恢复（Recovery）。其实PPRR模式和4R模式几乎是一样的，只是“Prevention”和“Reduction”的差别，在管理上，“预防”的效果就是“缩减”危机风险，只是“缩减”表现得更主动，而“预防”表现得更被动一些。
清华大学薛澜等著的《危机管理》把危机管理分成6个环节，即“就一个完整的危机管理流程而言，应当包括危机预测、危机管理准备、识别危机、隔离危机、管理危机以及管理善后并从中获益等几个主要环节”。并认为危机管理的这个过程涉及的主要机制包括：政府的危机决策机制、公众公共沟通机制、内部信息传递机制、各职能部门之间的联动机制、危机应对情景训练系统等。而整个危机应急管理行为的核心是建立常设性危机管理部门，制定权责明晰的危机反应机制，构建完善的危机管理体系，并且这些机构和职能都必须以法制化的形式固定下来。也就是说，危机管理的各个环节都必须要有具体的职能部门负责，由这些职能部门组成一个完整的危机管理组织系统来完成危机管理。也有的人干脆就把危机管理分成三段：危机事前管理、事中管理和事后管理。
与危机发展分期一样，不同的学者对危机管理的阶段划分也是仁者见仁，智者见智。但有一点是明确的，即对危机的管理必须分段进行，因为不同的阶段要求有不同的管理方法和不同的应对部门。本书采用的是将跨国危机管理分成四个阶段的PPRR模式，同时在论述的时候也会提到4R等其他模式。五、跨国危机管理与国内危机管理的异同
跨国危机的管理或解决与国内危机管理的解决方式有什么不同，各具有什么样的特点？是否可以照搬国内危机管理的经验和方法？这是我们经常思考的一个问题。上海国际问题研究所的研究员杨洁勉比较了国内政策与对外政策的不同，为我们分析国内危机管理和跨国危机管理提供了很好的思路，因为跨国危机管理很大程度上属于对外政策的部分。他认为，一国对外政策的执行也有与国内政策的不同之处，其中最主要的是，一国不能强行推行其对外政策，因为主动权并不完全在自己手中，它必须受制于他国乃至整个国际社会。因此，一国在制定对外政策时，其考虑必须是全面的和多方位的。对外政策的实施结果也大多以妥协为主。美国在后冷战时期曾多次试图对华施加压力，但结果往往是适得其反。这就是因为美国的主观意图远离于中美两国施压与反压斗争的客观现实。
我们认为跨国危机管理的最大特点和应坚守的原则就是维护和发展自己的国家利益。正如艾森豪威尔在第一次台海危机中所说的，“在每一个危机中我们都应该考虑，什么是最符合美国利益的。” 而国内危机管理则首先要维护人民的利益，保护人民的财产，维护政府统治的合法性。企业的危机管理则是维护企业形象，减少利益损失。
接下来的一个问题是，国内危机管理体制和经验能否应用到跨国危机管理中？答案是不能全盘照搬。根据前面杨洁勉对对外和对内政策的对比研究，我们认为，国内危机的管理最大的优势在于管理一方能够充分利用自己的行政优势专断管理，不必与他国或其他国际行为体协商谈判，讨价还价，拥有较大的自主性；而跨国危机的管理由于涉及到两个或两个以上的国际行为体的根本利益和行为准则框架，对危机的管理不能完全自主行动，必须与危机的另一方协商和谈判，共同管理，因而自主性明显降低。另外，两种危机管理的程序和方法不同、组织机构不同。国内危机的管理一般由一国社会公共管理机构和政府负责，而跨国危机的管理一般由一国政府首脑在外事部门的协助下负责管理。跨国危机的解决方式主要是外交手段，如谈判、调解和外交斡旋等，另一种极端的方式就是战争，而国内危机的管理手段则可选择的余地较大。
由于跨国危机涉及到两国或两国以上的利益，须多方共同努力，才能通过外交途径解决危机。而外交途径有一定的程序，因而所需时间较长，有的危机一拖好几年。如1979年的美伊人质危机拖了接近两年，现在还没有解决的朝核危机从1992年就开始了。而国内危机的管理方拥有很大的自主性，居于决定性的地位，因而管理危机无须过多视危害者一方的利益行动，而且国内危机久拖不决，很容易引起社会的动荡不安，使管理方的政治合法性丧失，失去民众的支持。在一定程度上，跨国危机应谨慎管理，时间虽紧迫，但宽容性比较大；而国内危机既应谨慎管理，也要速战速决，必须在有限的时间内处理危机。六、跨国危机管理的原则
跨国危机管理有没有规律可循，这是研究跨国危机管理者最为关心的问题之一。事实上，按照唯物论的观点来看，任何事情的背后都有潜在的规律在支配着，因而在跨国危机管理活动的背后也应该有自己必须遵循的规律。这些规律我们抽象出来就是跨国危机管理的原则。
由于国家作为一个组织，它也需要在危机事件的事前、事中和事后进行危机的公关管理，所以一般商业组织的危机公关原则对国家进行危机管理具有借鉴意义。
我们先介绍危机公关管理的一些基本原则。英国老资格公关学者布莱克教授提出，管理危机必须遵循以下原则：立即作出反应；向新闻界提供全部和准确的情况；尽最大可能安抚受害者和家属。而另一名公关学者里杰斯特针对危机管理则提出了著名的三“T”原则：1.以我为主提供情况（tell your own tale）；2.提供全部情况（tell it all）；3.尽快提供情况（tell it fast）。
加拿大DOW公司制定的危机管理原则要点是：1.诚实第一，永远诚实；2.同情心，人道主义；3.公开化，坦率；4.日夜工作；5.有预见性，不被动应付。
由此我们可归纳出企业组织危机管理的主要原则：快速反应原则；真诚坦率原则；人道主义原则；维护信誉原则。
公司组织的危机管理原则主要是面对媒体和公众而言的，因此，若把公司危机管理的原则完全照搬到跨国危机管理中也不行。如“tell it all”原则在跨国危机管理中的适用性就值得商榷。那么，跨国危机管理（政府管理危机）的原则有哪些？国内的学者在这个方面有自己的见解，现介绍如下。
中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心编著的《国际危机管理概论》提出了以下6条国际危机管理的原则：1.寻求和平方式，放弃敌对意识；2.寻求有限的和现实主义的目标；3.克制情绪和行为；4.保持沟通的畅通；5.分散危机和分解危机；6.避免用零和对策的观点处理问题。
而清华大学薛澜等人著的《危机管理》则提出了政府应对危机的8条原则：
1.时间性原则
该原则要求危机管理部门必须在尽可能短的时间里做出决策。有人认为最佳的决策时间段是危机时间发生后的3～6个小时内。时间性原则还包括危机管理的最高决策者尽可能早地得到危机事件消息，早到危机事件的现场。时间的延误可能意味着人员的更大伤亡和财产的更大损失。因此为了有效防范危机的扩展和影响的外溢，尽可能减少损失，危机管理者，尤其是决策者必须果断行动，快速决策，隔离危机。
2.效率性原则
这一原则主要是针对危机管理小组提出来的，反应要快，行动迅速，人员精干。
3.协同性原则
由于参与危机管理的部门机构较多，特别是一些规模大的危机，要使危机管理效率高，各参与机构部门必须协调行动。一般都会成立一个权威机构对管理行动进行协调，优化职能优化资源配置。
4.安全性原则
即在危机事件的应对中，抢救生命与保障人民的基本生存条件，是管理危机和开展危机救助工作的首要任务，同时要保障救助人员的生命安全，以免损失扩大。
5.合法性原则
即危机管理组织的成立要有法律依据，管理的行动符合法律的精神和一定的法律程序。
6.科学性原则
该原则主要是针对政府应对那些涉及科学技术问题的危机事件提出的要求。比如疯牛病危机、SARS危机的管理等就特别强调科学性原则。
7.程序性原则
即危机管理行为的实施，必须依据一定的评估标准和优先次序，确定现场控制及管理工作的先后顺序。
8.适度性原则
这主要是针对危机管理者行使危机管理权提出的劝告性原则。管理危机事件要掌握好度，不宜滥用武力，尽量减少社会和人民的财产损失，维护社会的稳定。
以上两本著作，从不同的角度出发，各自提出了自己关于危机管理的原则。前者着眼于国际危机管理，后者着眼于国内危机管理。薛澜等提出的8条原则既适用于跨国危机管理，也适用于国内危机管理，是普遍性原则。而《国际危机管理概论》提出的6条原则则不适用于国内的危机管理。一般来说，国内的危机管理原则和企业的危机管理原则可以适用于跨国危机管理，但反过来则不一定行。这就是我们介绍国内危机处理和企业危机处理原则的目的。
在国外，一些跨国危机管理最高决策者和外交关系研究者也提出过外交事务处理的指导性原则，它们很大程度上就是针对跨国危机事件处理提出的。如美国前总统尼克松在《现实的战争》一书中曾写道，如果他能在白宫椭圆形办公室的墙壁上为他的后任刻上十条规诫，它们将是：1.永远要准备谈判，但没有准备决不去谈。2.决不要好斗，但永远要坚定不移。3.永远记住协定应公开达成，但要秘密地谈判。4.决不要追求公开，那将破坏取得成果的能力。5.决不要单方面放弃那些可用作谈判筹码的东西。6.决不要让你的对手低估你对一项挑战将作出的反应，决不要事先告诉他你不会做什么。7.永远要给你的对手留下一条保全面子的退路。8.对提供一些人权的朋友和否认一切人权的敌人，永远要小心地加以区分。9.永远要使我们为朋友所做的事至少同我们的敌手为我们的敌人所做的事相等。10.决不要失去信心。在一项正义的事业中，信心可以移山倒海。没有实力的信心是无用的，没有信心的实力是没有成果的。
在定下这些原则后，他还建议总统应在办公室抽屉中，和“悄悄留在心中，而不要让人看见”的地方，留下第11条戒律：当说起“永远”和“决不”时，心理总要有所保留。决不要事先排除特殊的例外情况；永远要保留一点回旋余地。“永远”和“决不”是路标，但是在外交这种大赌注中，很少有固定不变的事物。一位总统必须永远准备做那些他认为自己决不会做的事情。这些原则可以说是尼克松在处理国际关系时总结的经验，对跨国危机管理者具有很好的借鉴意义，特别是第7条，我们后面会解释到。
同样的，职业外交官托马斯·贝利在《外交的艺术》一书的“最高层外交”一章中，虽然部分有所重复，但却更为综合地概括出了以下外交活动最高决策者应遵循的原则和行动的准则：1.保持外交的主动。2.决不关闭外交之门。3.时间会消融一切。4.麻烦能制造机会。5.预想到意外事件。6.进行深思熟虑的冒险。7.对不得已的事情要能妥协。8.原则上的一致可能意味着实践上的不一致。9.不要过于依赖命运。10了解你的对手。
从国内外关于危机管理的原则阐述来看，跨国危机管理的原则还是有相同之处的，也就是说，还是有规律可循的。如“保持沟通的畅通”和“决不关闭外交之门”；“寻求有限的和现实主义的目标”和“对不得已的事情要能妥协”；“寻求和平方式，放弃敌对意识”和“决不要好斗，但永远要坚定不移”等基本相同，这说明跨国危机管理确实存在共通的原则值得遵守。核心是灵活运用，而“运用之妙，存乎一心”。七、跨国危机管理的理论策略和具体方法（一）理论策略
对危机的不同理论认识，往往导致不同的危机管理方式。下面以美国的研究为例，介绍几种具体的危机管理理论策略。
1.战略理性管理策略
该策略主张争取从“战略理性”出发进行危机管理，但认识到危机中的决策不可避免地受到“决策政治”等各种因素的影响与制约，难以实现“全面理性”。一些学者认为，一国政府在危机中的决策是“理性的、逻辑的推理与非理性的压力和影响的混合物”。从理论上来说，理想的危机决策是“战略理性”（strategic rationality）或“全面理性”（comprehensive rationality ）的。而“战略理性”必须符合以下几条标准：（1）对外政策由“有控制力的才智”所指导，即存在单一的决策机构，能够使其主要价值和目标清晰地表达出来，并以积极和系统的方式加以推进。（2）这样的决策机构由有强烈责任感和在竞争与高度危险的环境中保卫与推进国家利益的政治家和官员组成。（3）在危机中开始实行特别的战略之前，决策者必须非常仔细考虑其他国家可能的反应，即在清醒地计算利弊得失和对手行动的可能性的基础上做出政策选择。（4）将对外政策放在国内政治之上，即决策者根据理性和逻辑的预测而不是根据非理性的内部压力来制定决策。但在现实中，“战略理性”在决策过程中受到包括“决策政治”在内各种因素的影响与制约，不可避免地有偏差，也不可能达到“全面理性”，而是理性的程度根据情况的不同而发生变化。
2.“胡萝卜加大棒”策略
美国长期以来一直主张实行“胡萝卜加大棒”策略，既向对手进行武力威胁和施加强大外交压力，又用某些好处来诱使对方作出让步。在与美国有关的国际政治危机中，这样的例子很多。例如，在1962年的古巴导弹危机中，美国一方面出动大批海、空军力量对古巴进行封锁，另一方面又以承诺不入侵古巴作为交换条件，并答应撤出部署在土耳其针对苏联的导弹。
又如，在1993～1994年朝鲜核危机中，美国一方面威胁要对朝鲜进行制裁，甚至威胁要对朝鲜的核设施进行袭击；另一方面，又表示愿意以轻水反应堆来取代朝鲜的石墨减速反应堆、在轻水反应堆建成前每年向朝鲜提供50万吨原油、与朝鲜实现关系正常化等作为交换条件。
3.有限危机升级策略和有限战争边缘策略
在必要时，跨国危机管理者可奉行有控制的升级策略和有限的战争边缘战略。在国际政治危机中，美国经常根据需要和可能而采取有控制的“升级理论”和有限的“边缘战略”。有美国学者认为，升级（escalation）概念是健全的危机管理的核心，升级可能是有效解决一场冲突局势的惟一方法，“危机管理的目标是（将危机）升级到最有利的地位但同时限制在尽可能低的程度”。菲尔·威廉姆斯提出，深思熟虑的升级包括了“非理性的理性”（rationality of irrationality）策略的因素；升级策略在很大程度上取决于成功地造成对手震惊、疑虑、迷惑和害怕。他主张，在危机中，一方升级的一种办法是加大暴力的实际或潜在的水平；另一种办法是“问题的升级”（escalation of issues），即深思熟虑地扩大危机的范围和程度，包括“垂直升级”（vertical escalation ）和“横向升级”（horizontal escalation ）。“垂直升级”是提升危机的程度，如在1996年台海危机中，美国向台湾海峡附近派遣两艘航空母舰。“横向升级”是扩大危机的范围，如一方在危机地点的常规力量处于劣势，它可以在其力量占优势的其他地方向对手施加压力。如在古巴导弹危机中，美国一直担心苏联在柏林采取军事行动，导致危机升级。
危机升级策略实际上是一种“强制性讨价还价行动”，企图通过强制性和施加压力的行动迫使对方让步或愿意和解，从而以己方满意的条件解决危机。其中最著名的强制性策略是“威慑性威胁”，其目的是使对方相信，如果忽视威胁而做或不做某件事，几乎肯定会遭到所宣称的惩罚。但强制性讨价还价行动也是一种“有限的冒险”政策。一方升级越高，卷入的利益越大，所冒的风险也越大，甚至“能减少或破坏决策者对局势的控制”，导致双方迎头相撞。
在国际危机处理中，美国有时还采用“战争边缘”战略，即站在强制性讨价还价行动与相互冲突之间的门槛上和战争的边缘，甚至穿过门槛，向对方施加压力，迫使其让步。例如，在1955年台湾海峡危机时，艾森豪威尔总统宣称：“在亚洲发生全面战争的情况下，美国会使用战术核武器。”当时的国务卿杜勒斯说：“到边缘而不进入战争的能力是一门必需的艺术。如果不能掌握它，你将无法避免地进入战争。如果试图躲开它，或因害怕而不敢走到边缘，你将失败。”但也有美国学者认为：“边缘战略可能是一门艺术，但肯定不是一门容易掌握的艺术，因错误或误判而得到的惩罚将是非常明显的。虽然边缘战略和升级策略是危机管理的关键，但它们也使‘灾难避免’这一中心任务更困难和更紧迫。”因此，菲尔·威廉姆斯提出，在立场坚定的同时需要显示和解的姿态，双方对“共同利益的强调必须使危机中心互相冲突的利益处于次要地位，并在和平解决危机的同时维持它”。
在实践中，美国在对付与中小国家的危机时，往往采取第二种观点主张的政策。而在发生与核大国的危机，特别是这些利益不危及美国关键利益的情况下，往往采取第三种观点的政策。应该说，这几种危机管理理论策略对我们进行跨国危机管理具有重要的借鉴意义。（二）具体方法
危机管理的理论方法指引着危机管理的具体方法。有世界管理应用领域“诺贝尔奖”之称的埃德尔曼奖获得者于刚教授用很通俗的语言介绍过几种突发事件的具体应对方法，这里予以介绍。当然，他主要从企业面临危机的角度来说明该如何管理，对我们进行跨国危机管理有启发意义。于刚认为，不确定性事件每个人、每个国家都会碰到。管理不确定性事件有四种管理手段。
第一种手段是预案管理，就是把所有可能发生的情况都考虑到，针对每一种情况做一套预案，事件发生后，可以按固定的步骤应对。这种方法应用的范围很窄，只能应用于已知会发生的情况。然而紧急事件的发生可能完全是出乎预料的，即使可以预计到某些事情的发生，在什么地点、什么时候、什么情景下发生也是不知道的，如果发生的事件是未知的，按照固定的程序去管理就可能出错。比如人们在认识SARS以前，把SARS病人当作其他疾病的患者管理，就会导致严重的后果。
第二种解决方法叫“鲁棒优化”，就是在做计划时考虑可能发生的各种情况，事先留出很大余地。比如去开会前估计会堵车，就提前一个小时出发。这种方法的缺点在于太过于保守，容易造成不必要的资源浪费。
第三种是随机模型，即在考虑事件发生的概率的基础上进行准备。比如每天乘公共汽车去上班，对时间就有一个大致的概念，可以根据经验留一定的余地。但随机模型很难对概率做出精确的估计，而且企业决策一般不会经常重复，即使重复，面临的环境也不一样，因此，这种方法应用的范围也是有限的。
最后一种就是实时应急管理，即在事件发生过程中，根据情况随时调整。比如，开车在路上就可以根据交通状况随时进行调整，如果堵车，可以改变路线、改乘其他交通工具，或者给约见的人打电话、做出其他安排等。实时应急管理比较灵活机动，不需做过多的预备，但是有一套很好的系统保障，在不确定情况发生之后迅速做出最好的反应。于刚教授说：“应急管理的精髓就是实时调动所有的资源，以最优的方法完成预先制定的计划，同时减少各种干扰给系统带来的成本和负面影响。这种危机管理办法比较适用于跨国危机管理。于刚教授认为，危机公关不等于应急管理，两者不完全等同：危机公关只是在发生事故后通过公关手段减轻负面影响，并不根本解决问题；实时应急管理则是在短时间内寻求最好的解决问题的途径。
这四种管理的具体方法，在实际危机管理中具有指导意义。我们在以后的章节中会具体介绍到。我们认为防范危机要从小事做起，管理好小问题就能避免大损失。大的事件可能不经常发生，但是一旦发生，就会关系到组织的生存，通过管理方法减少每一点损失都是十分重要的。另一方面，小的事件每天都会频繁发生，如果小问题不能迅速得到解决，就会像滚雪球一样在全系统内扩散，最终酿成大危机，因此，及时、正确地管理这些小事件也能避免大的损失。也就是说，要在危机事件临界之前，将危机事件消解无形。八、对跨国危机行为系统研究的成果
本章最后我们介绍一下国外对跨国危机行为的系统研究成果。为了建立全面的危机理论，美国国际关系学者麦克尔·布雷彻、乔纳森·威尔肯非尔德和希拉·莫泽搜集了从1929～1979年这50年间发生的278次国际危机的数据。他们的“国际危机行为项目”的研究目标是以比较分析为基础，运用计量分析方法对大量不同特点的危机事件进行分析。他们力图对全球范围内发生的危机形成系统的认识。研究计划重点关注的是大国之间、大国与小国之间以及小国之间发生的危机，目的是为了进一步探明以下一些国际危机方面的问题：大国的意象行为；小国的行为模式；威慑的作用；对抗双方之间的讨价还价；盟国在危机管理中的作用；危机的诱发因素；以不同的方式解决危机的过程和原因；危机对当事国的实力、地位以及当事国的认识的影响，等等。
研究者们在微观和宏观两个层次上分析危机行为。在宏观层次上，他们主要分析行为体之间的关系。国际危机的明确特征是存在“两个或者多个对手之间的破坏性互动关系”，同时有产生军事敌对的可能性；如果已经爆发了战争，还可能出现不利于维持军事力量平衡的变化。进一步讲，国际危机被认为是对现存国际体系或子系统的结构构成的挑战。
布雷彻、威尔肯非尔德和莫泽认为，除了在宏观层次上进行分析之外，还需要在微观层次分析危机行为，即从个体行为体及其对外政策的角度进行分析。由此，他们认为对外政策危机应具有两个充要条件，这两个充要条件产生于国内或国际环境的变化之中，它们是：最高决策者认为，（1）其基本价值受到了威胁，而且对这种威胁做出反应的时间有限；（2）发生军事对抗的可能性很大。简而言之，在国际体系层次上存在着危机当事方之间的互动模式。对任何一个卷入危机的国家来说都存在着对外决策危机。在危机管理研究中，既可以关注微观层次，即个别国家的对外政策行为，也可关注宏观层次，即危机当事方之间的互动关系。“国际危机行为项目”就包括了这两个层次。在理论化过程中，微观层次和宏观层次有十分密切的联系。一个国家做出一项决策或采取一个行动，会引起另一个国家的反应，由此形成一个互动过程，结果使危机国际化。
在该研究项目所覆盖的50年中，研究者发现，危机发生在各种不同的地理区域和不同的战略环境中，而且大国卷入的程度也不一样。有的危机爆发后并不一定导致真正的军事对抗，而有的危机可能是战争的前奏。在一些危机案例中，危机则是战争或持续冲突的组成部分。
为了在宏观和微观两个层次上研究危机，布雷彻、威尔肯非尔德和莫泽对国际体系内部做了进一步的分析。他们对主系统内发生的危机进行了分类。所谓主系统，是相对于一些地区子系统而言的，例如1945年之前的欧洲体系或1945年之后东西两大集团构成的体系。发生在子系统（如中东或非洲）中的危机，尽管其当事方只是该子系统内部的行为体，但也可能发展升级到主系统中去。同样，就像研究者们所发现的那样，发生在主系统中的危机也可能外溢到某个子系统中去。在他们的研究中，除了64次危机外，其余所有的危机都发生在子系统中，而不是发生在主系统中。
相对于发生在子系统中的危机而言，发生在主系统中的危机持续时间更长，更有威胁，更加危险，也造成了更大的不稳定，因为大国具有更强大的军事能力。主系统内的危机导致的暴力冲突更容易引发全面战争，而在子系统中，严重的或者小型的冲突更为常见。此外，和子系统中的危机相比，主系统中的危机更容易产生明确的结果（如胜利或失败），而难以形成僵局或妥协。国际组织，尤其是联合国，在子系统中所起的作用比它们在主系统中所起的作用更大。
以上对国际危机行为系统研究的成果，为我们针对发生在不同层次、不同区域和不同系统的国际危机管理提供了相关依据，因而值得危机管理者注意。第二章 跨国危机的根源及如何
防止危机升级 对跨国危机管理的研究，我们主张寻根溯源的方法。只有找到跨国危机发生的源头，我们才能认识危机，从危机发生的源头开始我们的危机管理。哪怕有些跨国危机的源头我们不能杜绝，但至少我们知道它是由什么原因造成的，也无疑有助于我们的危机管理。因而我们认为，研究跨国危机管理不能不探究跨国危机发生的根源，探寻到危机根源后我们才可以采取各种措施防止危机爆发升级。一、跨国危机爆发的根源
对国内危机产生的根源，有学者是这样分析的，“从危机诱因来看，危机事件实际上是潜在的各种社会矛盾与社会问题积聚激化后的表现形式，或者说是冲突的人群试图通过非常规或极端的方式，促使有关政府部门解决没有预见或长期没有解决的问题”。
那么跨国危机发生的根源能否也从矛盾的角度进行分析？答案应是肯定的。当今的世界，和平与发展是时代的主题。任何与和平和发展相悖的事物和观念都可能引发跨国矛盾的发生，并最终导致跨国危机的发生。那么，与之而来的是，当今世界的基本矛盾是什么？我们认为战争与和平之间的矛盾、单极和多极的矛盾、南北发展矛盾、两种社会制度之间的矛盾等构成当今国际社会的基本矛盾。就我国与这些基本矛盾的关系而言，有学者分析说：“从国际关系和国家安全的角度来看，我国是当今多种基本国际矛盾的交汇点，单极与多极的矛盾、南北矛盾、民族宗教矛盾、领土边界争端矛盾、新的东西矛盾、两制矛盾都有所涉及，使得总体安全性具有一定的脆弱性。”
近几十年来，由于民族矛盾和民族纠纷而引起的种族骚乱、地区冲突和局部战争层出不穷，此起彼伏，造成许多国家和地区政局不稳，经济衰退。尤其是自冷战以来，由民族问题引发的民族主义运动风起云涌，成为诱导国际和国内冲突最主要的原动力之一。国际社会的不平等和贫富悬殊的加剧、国际冲突传统、经济的全球化导致的全球治理与仍然以民族国家为基础的国际政治格局之间的结构性矛盾、宗教信仰和价值观念的冲突等都是影响跨国危机发生的变量。
另外还应注意的是，像跨国贸易、恐怖主义、武器供应、环境等跨国问题都可能成为跨国危机引发的一个重要根源。1999年，美国国防部长的年度报告把跨国问题当作对美国安全的一个主要挑战。“非法毒品贸易和国家有组织犯罪，包括海盗、非法武装贸易和非法战略物资贸易，将会持续地有损友善的政府和合法性，破坏重要地区和海上通道，威胁国内和国外美国公民的安全。最后，环境灾难，不受控制的移民潮和其他突发事件，会使世界动荡不安。”报告警告说：“不断增长的暴力恐怖主义，将会继续直接威胁美国公民的生命安全，并且恐怖组织会努力破坏美国的政策和盟友。”跨国问题无疑是当前国际关系中跨国危机发生的另一个重要因素。
当然，影响跨国危机产生的因素还有很多，国外有学者（如新现实主义的代表人物肯尼斯·沃尔斯）认为国际社会的无政府秩序、帝国主义、军事-工业复合体和政府部门之间的竞争等都可能导致国家间的冲突和战争；也有学者（如经典现实主义代表人物汉斯·摩根索）认为人对权力、财富以及权力的追求也会导致国际冲突与战争，这些原因我们具体难以枚举。这里着重阐述以下几个导致跨国危机发生的原因，在论述时也会提及前面介绍的一些原因。（一）全球化
全球化是当今人类社会发展最重要的趋势之一。随着全球化的深入，国家主权和利益与全球公共利益间的关系、国家公共管理能力与全球治理能力的关系变得更加复杂。每一个国家都在思考，在不断融入全球化进程的过程中，如何有效地维护民族国家的主权，保障本国人民的利益。保障本国利益和人类共同利益的协调发展，这既是一国政府公共管理领域研究不可回避的问题，也是各国民众十分关注的问题，管理是否得当将直接影响公众对当前政府执政能力的判断，影响社会的全局稳定。
那么，什么是全球化？不同的专家学者、不同的学科对全球化有不同的阐述。有人认为，全球化就是全球性日益加深的过程。而全球性指的是由多大陆之间形成的相互依存网络构成的一种世界状态。这些相互依存的网络可能是通过资本和货物、信息和思想、人员和暴力，以及在环境上和生物上相关的物质连接起来的。他们倾向于认为全球性是一种自古以来就存在的一种现象，而全球化则指当今或往昔全球性不断发挥的过程。也有人认为，全球化是一个整体性的社会历史变迁过程，其特征就是，在经济一体化的基础上，世界范围内产生一种内在的、不可分离的和日益加强的相互联系。全球化过程本质上是一个内在充满矛盾的过程，它是一个矛盾的统一体：它包含有一体化的趋势，同时又含有分裂化的倾向；既有单一化，又有多样化；既是集中化，又是分散化；既是国际化，又是本土化。全球化对政治价值、政治行为、政治结构、政治权力和政治过程的深刻影响，集中体现为它对基于国家主权之上的民族国家构成了严重的挑战。不管全球化采用何种阐述，当今世界发生的全球化进程都已经并将继续对国际政治产生影响。
全球化如何影响到跨国危机的发生？不可阻挡的全球化进程已经对构成国家的三个核心要素——领土、主权和人民——形成挑战，正在从根本上动摇人们心目中的国家形象。正如英国学者罗伯特·吉尔平所指出的，“无论是支持全球化的人还是批评全球化的人都认为，各国的日益一体化导致了民族国家在经济、政治和文化上独立程度的降低或者国家主权的丧失。各种团体和个人都说全球化引起经济独立的结束、政治民主的消融和文化趋同的没落。他们甚至指责说，各国经济一体化意味着本国团体，甚至整个社会，不再能把握自己的命运而要受制于外部强大的经济和技术力量。”显然，没有任何一个民族国家主动同意将自己国家的这些构成要素交给外部力量控制，这必然会导致跨国矛盾的发生。
全球化导致一国国内事务与外交事务、国内政治问题和国外政治问题的区别日益模糊，全球化的一个显著特点就是“国内问题国际化，国际问题国内化”。这给某些国家干预他国内政提供了很好的借口。而且在全球化潮流的作用下，关于人权和民主治理的全球化的规范正在穿透国界，重塑传统的主权和自治概念。这种规范已经形成并且正在不断发展，它使制止严重侵犯人权和人类安全的国际干预具有合法性。于是有不少国家打着“人权高于主权”、“人道主义援助”的旗号对他国横加干涉，甚至武力侵略。1999年3月发生的以美国为首的北约空袭南联盟就是这样的典型例子。
全球化的发展趋势为新帝国主义的盛行提供了温床。所谓新帝国主义，就是指西方发达资本主义国家完全无视国家主权的客观存在，在通过全球化进程进行经济扩张和金融垄断的同时，想方设法将其文化价值、政治制度和意识形态推向广大的发展中国家。它的显著特征就是以“主权过时”、“反对恐怖”等为名公开谋求霸权。它的一些理论家甚至公开主张，应将弱小国家的自主权让与列强国家。美国人保罗·约翰逊在《华尔街日报》上撰文指出：对恐怖主义的回答将是殖民主义，对所谓的“恐怖国家”进行军事征服和管制，是美国的“政治责任”。在这种理论的指引下，美国在“9·11”事件后将朝鲜、伊朗和伊拉克等国家列入所谓的“邪恶轴心国家”，对伊拉克实行先发制人的武装入侵，对伊朗和朝鲜发展核武进行制裁并威胁动武，这些都是当今世界还没有解决的跨国危机。
全球化的发展导致全球治理的出现，而这又形成对国家权力的挑战。首先是政治价值和政治评价标准的全球化，对民族国家权力构成强有力的约束。只有维护民主、自由、人权等基本价值的国家才是一个合法的国家的观念日益深入人心，并得到当代国际法的确认。当这些政治价值在一个民族国家内遭到毁灭性的破坏时，例如发生种族灭绝性的暴力行为，国际社会的干预会得到越来越多的道义支持，特别是得到联合国授权的国际干预更是得到国际法理的支持。其次是全球治理的出现必然导致越来越多的国际组织的出现，政治规制全球化及其约束力的“硬化”对国家主权构成一种强有力的制约。而这些国际组织和政治规制的后面往往有着某些强权国家的支持，这必然引发不遵守这些政治规制的国家与此类国家的矛盾。如美国利用国际原子能机构干预伊朗和朝鲜的核计划危机事件就是这样爆发的。
毫无疑问，全球化的条件和过程不但使创造、维持和发展威斯特伐利亚秩序所奠定的国际关系的原则和准则已经过时，而且对后者的破坏起了极大的作用。传统国际秩序的重大原则，如承认主权、主权平等、权力平衡、国际法、不干涉原则，对于今天的世界社会体系已不完全适用。比如不干涉原则，其重要性正在发生巨大的变化。随着冷战的结束和国际对待干预态度的改变，“干预作为国际准则越来越被人们接受”。不用强调，由于行为体之间相互依存程度的加深，造成了国家边界的意义和功能发生变化，某个行为体会很容易地干预和影响他国的决策过程和社会生活。在全球化过程中，任何国家或社会都不可能再保留高高的壁垒以免受其他国家或社会的干涉。就是说，没有哪个行为体能够永久保持自己的决策机制框架，以排他的方式独享自己的权力和利益。
世界的全球化逐渐改变了世界体系中冲突的性质、结构、特征和意义。日本学者星野昭吉提醒我们，在审视国际危机冲突的起源时，还必须把注意力转到结构性冲突的存在，即结构化的或分层次的冲突上。这并不是说，行为体A与行为体B能够创造一种互不相容的价值状态或行为，而是说，一定的社会结构能够自动地带来冲突。换句话说，就是国际危机冲突的根源主要存在于国际社会结构自身中。如学者罗伯特·吉尔平认为，国际体系的权力结构是决定大国战争行为的最重要原因。当挑战国实力接近霸权国实力的时候，它们之间相互采取战争行为的可能性就极大。
那么，世界的全球化如何改变了世界体系中冲突的性质、结构、特征和意义呢？传统的观点似乎认为冲突自然源于民族国家之间国际价值的诸种不相容性：冲突的主体主要是民族国家；价值的不相容性主要集中在安全（国际利益）领域；具体的冲突行为集中在战争或物质暴力上；价值分配的不相容性特别是由军事力量征用的；价值分配的模式被认为是在大国之间取得平衡；冲突的根源是人类的本性或无政府状态所致。换句话说，价值分配的过程是由民族国家支配的，它们特别关注安全价值或权力价值。但是在全球化条件下这些都已经发生了显著的变化，第一，各种冲突是全球性的。民族国家内部的冲突、国家间的冲突、或超越领土边界和地区的地区内部冲突，这些原来受地域限制的冲突，如今扩大到了世界范围。第二，许多传统上禁止跨越边境交往的政府政策有所松动，甚至取消。结果，国家内部的某些冲突行为产生了不相容的后果，溢出了边界而影响到其他国家。第三，全球化过程创造了大量的非国家行为体，例如跨国新问题、次国家行为体、个人和国际组织。这些行为体越过国家界限，向世界范围发展。在这些行为体之间，在它们与民族国家之间，形成了各种各样的跨国关系。由于这些行为体是价值主体，因此价值不可避免地走向多元化，而且由于非国家行为体自身要求其价值、利益和意识形态，这就增加了它们之间不相容性扩大的可能性。我们可以把这种价值不相容状态称为跨国家冲突。第四，全球化过程在国内与国际决策过程之间造成了冲突的沟通性体系。由于沟通性冲突在迅速扩大，没有任何国家能够设想不考虑沟通性冲突现象，就可以解决任何冲突。第五，世界的全球化有助于全球结构性冲突体系的完成。我们可以发现由全球社会结构不相容所造成的互不相容状态。甚至说全球社会结构是以全球冲突为特征，也是毫不奇怪的。全球社会结构本身就是各种互不相容的价值的全球性结构化的状态。世界变得越全球化，冲突也就越结构化。因此我们不但要重视冲突行为，而且要重视冲突的结构。
因此，在考虑全球冲突的动力或根源时，必须重视全球体系的社会结构。描述全球层次上行为体之间的不相容性的产生和发展，可以通过不平衡的价值和利益分配结构来做。不难发现，全球体系中存在着根本的价值分配的不平衡。如果全球社会建立在价值平等分配的结构之上，则全球社会很少有冲突。但是全球化进程的一个负面效果就是贫富差距的进一步拉大。而在全球社会的不对称结构中，穷人通常寻求重新分配非平等的价值。也就是说，尽管富有者选择了现状取向的政策和行为，但穷者一般会采取反现状取向的政策和行为。这就导致冲突和暴力的产生。日本学者星野昭吉在分析全球系统的冲突与和平时归纳了八种政治上的行为暴力：1.由于世界体系的扩大而带来的边界线上的暴力；2.由于中心区域影响范围的扩大而带来的帝国主义暴力；3.维持势力范围而造成的殖民主义暴力；4.扶持傀儡政权的新殖民主义暴力；5.由于国家镇压造成的通敌性质的暴力；6.抵抗运动的暴力；7.常常借助恐怖主义的、因反中心区域行为引起的、反对另一个国家的国家抵抗性暴力；8.领土纷争引起的暴力。
基于以上理由，我们认为，全球化是当代跨国危机发生的一个重要原因。而且就当今全球化发展的现实而言，全球化很大程度上就是美国化，于是美国的单边主义、霸权主义和强权政治就成为全球跨国危机发生的根源之一。纵观当今世界发生的跨国危机，这点应是不言而喻的，几乎每一跨国危机的发生，美国都参与其中，或背后有美国的影子在作怪。因而要减缓和避免跨国危机的发生，“美国应该开始调整心态，否则以惟恐天下不乱的心态，哪个地区有矛盾便见缝插针，到处吹皱一池春水，世界永无宁日”。如现今的朝核危机、伊朗和以色列的危机等，从中都有美国的因素在作怪。（二）国际体系转换
国际体系的转换与跨国危机的发生具有显然的因果关系。因而国际体系结构和战争危机发生频率之间的关系一直是研究者关注的研究领域。不少国际关系学者和危机研究理论家对此进行过研究。
所谓国际体系，日本学者星野昭吉认为，国际体系是由无政府系统的能力（军事力量）分配结构、相互依存关系系统能力（经济力量）分配结构、支配-从属系统（世界系统）结构性能力分配结构构成的一个全球权力分配结构。虽然三者的关系比重在变化着，但不是相互排斥的关系。三种能力（权力）分配结构制约着国家行为方式和国家间相互作用方式。第一种无政府系统的能力分配结构是新现实主义的范式；第二种相互依存系统关系的权力分配结构是相互依存论者（多元主义、超国家关系主义、自由主义）的范式；第三种从属系统结构性权力分配结构是新马克思主义（结构主义）的权力分配范式。因此国际体系的变动也就仅仅是权力体系的变动，即拥有庞大国力的大国数量的变化而已。如第二次世界大战以后，以往的数个大国的均势平衡体系变为美苏两个超级大国之间分配全球权力能力的体系。他还认为，结构权力（能力）分配结构控制着国家行为与国家间关系的状态。也就是说，国际体系的变化就是以上三种权力的重新分配，形成一种新的权力分配结构。结构现实主义者米尔斯海默认为，“导致战争与和平的关键因素更多地取决于国际体系结构，而不是国家性质”，而国际体系的结构恰恰就是国家间的权力分配结构。国际体系的变化就意味着权力分配结构的变化，国际权力的重新分配必然意味着利益的冲突，矛盾的增多，恰如社会转型一样，也是一个多事之秋。
以苏联解体、东欧剧变为开端，国际体系由两极格局向一超多强的格局转变。虽然爆发全球核战争的可能性已经大大降低，但是低烈度武装冲突的数量却上升了，其中包括种族-宗教战争、由于国家分裂而发生的战争等等，以亚洲接合部为中心，包括东欧、巴尔干、中东、西亚直至非洲，形成一条民族矛盾地震带，并向西欧、北美和世界各地蔓延和扩展，不断引发武装冲突和恐怖活动。民族冲突、宗教纷争和种族纠纷明显加剧，强烈地震荡和冲击着转型中的世界政治格局和国际关系。民族问题已成为当今世界动荡不安的重要根源，也是影响当代及未来国际政治格局和世界战略格局的重要因素。这很容易令人想到国际格局的转换会导致国际危机的大量出现，因为以往国际格局的转换基本上都是通过战争来完成的。事实上，国际体系或者国际格局的转换与社会转型一样，很容易引发矛盾和冲突，因为两者同样涉及到权力和利益的重新分配。
关于国际体系转变与国际危机冲突的关系，国外有不少国际关系理论家对之进行研究。这方面的研究主要集中在体系转变与战争的频率和严重程度上。一些理论研究和一些缜密的经验研究提出，转变期可能是危险的。莫德尔斯基提出长周期理论，认为“全球政治周期”是一百年。莫德尔斯基认为，大国之间的全球性战争导致出现一个左右世界的强国，从而出现政治、军事、经济能力的高度集中。这样的集中并不会持久。主导国丧失经济上的动力，在军事上过分扩张，就可能丧失左右世界的意志；当一个左右世界世纪之久的国家衰弱时，下一场全球性战争的条件便已创造出来。最近研究发现，全球性战争的周期更短一些，因为大国经济在较短周期内就有增长，这种增长使它有能力从事大规模的战争。研究发现，体系的静态特征与战争倾向之间很少有什么联系，也就是说，当国际体系保持稳定时，国家间发生战争的可能性较小，但发现体系转变与冲突的可能性之间有一些联系。并非极的存在而是极化的过程，或者说体系内各种力量分配发生变化的过程会对国际关系危机的出现产生重要的影响。例如，形成紧密的极之后战争常常随之而来——根据一项研究，20世纪有84％的战争发生在体系紧密程度增加之后。相比之下，在紧密性下降的年代，或者说极的数量减少的年代，发生战争的可能性就小一些。
根据莫德尔斯基提出的长周期理论，我们在一定程度上可以说，美国是当今世界格局转换时期，各种跨国危机发生的主要根源。在两伊战争期间，从1985～1988年，美国政府为支持伊拉克打败伊朗，不惜与伊朗发生正面武装冲突。也正是由于这一正面的武装冲突，才导致1988年7月伊朗的一架民航客机在自己领空内被美国舰艇发射的导弹击落的惨剧。“可以说，伊拉克当时针对伊朗发动的八年侵略战争，受到美国的全方位的支持。其目的就是一举消灭刚成立不久的伊朗伊斯兰共和制政体。而伊朗人民当时尽管面临着美国的军事、政治和经济封锁，但仍奋起抵抗伊拉克的侵略。正当伊拉克政权处于失败之际，当时的美国政府派兵前往波斯湾地区和水域与伊朗展开正面对峙，从而使伊拉克得到了喘气的机会。但具有讽刺意味的是，从90年代初期，爆发波斯湾战争之后，美国政府则开始致力于推翻自己曾一手扶植起来的伊拉克政权。鉴于此，可以说中东危机的根源和症结就是美国和以色列政权为满足自己的利益挑起的事端所致。”这是在苏联解体前夕，美国利用苏联国内经济和政治混乱，无暇他顾而挑起的跨国危机。
苏联解体、东欧剧变后，美国更是世界主要跨国危机的肇事者。这是因为，冷战结束后，苏联作为惟一一个能与美国相抗衡的国家已经解体，而美国却一直还在探寻新的国际战略，确定新的对手和防范对象。2001年1月共和党人小布什就任总统后，其政府主要成员中的许多人都抱着冷战思维不放，秉持保守的实力主义外交思想，强调传统的地缘政治战略，坚决加强美国的军事力量，强化多边或双边军事同盟，将中、俄两国视为战略竞争对手，企图以美国的绝对国力和军事优势作为后盾，在全世界范围推行其新干涉主义和强权政治，对各种跨国事务进行干涉。据专家统计，上个世纪90年代以来，美国共对外用兵42次，直接投入实战11次，年均用兵率比冷战时期高出一倍还多。1998年以来，美国对外国多次实施航空兵与导弹打击，规模也一次比一次大——1998年8月对苏丹和阿富汗实施代号为“无所不至”的导弹袭击；同年12月对伊拉克实施代号为“沙漠之狐”的航空兵与导弹打击；1999年3月又对南联盟发动了代号为“联盟力量”的航空兵与导弹打击。这个数字还不包括美国在21世纪之初发动的反恐战争，如2002年的阿富汗战争、2003年的伊拉克战争。
令国际社会更难以安宁的是美国素来采取法制至上主义和道德至上主义，总是用自己国内的政治法律制度和道德意识形态来改造世界、改造各个国家。因而在美国国内，那些主张“万国一法”（a law of nations）的人对“非法者”总是义愤填膺，并且感到自己在道德上要优越于他。举凡由愤愤不平者掌管军事政策的地方，守法而讲道德的国家总是会要求无条件投降，并设法压制违法者使之完全屈服。令人啼笑皆非的是，一场在“高尚”的道德原则名义下进行的战争却往往加剧暴力冲突，而且比起一场基于国际利益的战争来说，对政治稳定更具有破坏性。这就是美国现在在伊拉克的下场，它可能是越南战争泥潭的再现。它的盟友法国、它的竞争对手俄罗斯的国家领导人都在伊拉克战事结束后公开批评美国对伊拉克的战争不是减少了恐怖活动，而是加剧了全球恐怖活动。2004年12月3日俄罗斯总统普京访问印度时抨击美国的单边主义政策时说：“就算披着漂亮的民主外衣，在国际事务中独断专行也是不行的，这有可能使事情变得更糟。”“一旦战争的目标成了道德和意识形态的，并企图去改变某国全体国民的态度和传统，或者改变某个政权的性质，那么单靠军事行动就无法取胜了。”美国在伊拉克战争中胜利了吗？从某种角度来讲或许是胜利的，但从另一个角度来看，却是失败的。可是美国仍然抱着它的法制至上主义和道德至上主义不放，经常以国内法来干涉他国内部事务，经常指责他国违反人权，如对俄罗斯、中国和朝鲜等，由此必然引起国家间的冲突和危机。
另外，一个或数个大国的崛起引起国际格局的变迁，通常是导致跨国危机发生的重要原因之一。这可从国际社会发展的历史中找到足够的证据。从欧洲的历史来看，英国首先是在1588年打败了西班牙的“无敌舰队”，接着又打败了“海上马车夫”荷兰，最终在18世纪后期的“七年战争”中打败了法国之后，而成为世界霸主的。德国则是在1870年的普法战争中打败欧洲大陆强国法国而成为世界强国的。在亚洲，日本则是在甲午战争中打垮清帝国，继之在1905年战胜俄国成为强国。在美洲，美国也是在1898年的美西战争中战胜没落的西班牙帝国后逐渐获得世界强国地位的。20世纪后半期，美国和苏联两个超级大国地位的获得显然是与它们第二次世界大战的战胜国身份分不开的。这些战争都是给国际体系和格局带来巨大变化的战争。正是如此，美国著名国际政治学学者、霍普金斯大学高级国际问题研究院教授迈克尔·曼德尔鲍姆说过一句很精辟的话：当一个强国（power）打败了一个强大的国家（great power），它也就成为了一个强大的国家。这一简练概括，至少反映了近代以来到第二次世界大战结束时国际关系变化的实质。2003年11月3日，中国资深理论家、改革开放论坛理事长郑必坚教授在博鳌亚洲论坛上作“中国和平崛起新道路和亚洲的未来”的演讲，他也指出：“近代以来的历史反复说明，一个后兴大国的崛起，往往导致国际格局和世界秩序的急剧变动，甚至引发大战。这里一个重要原因，就是后兴大国走了一条发动侵略战争打破原有国际体系、实行对外扩张以争夺霸权的道路。”
基于这个历史教训，人类在21世纪国际体系转变的时期，必须解决现在面临的两个挑战来：一方面，美国的强硬派试图抛弃联合国，建立新的帝国体系；另一方面，国际恐怖主义和非传统安全因素可能摧毁现存的国际秩序。这两大挑战必然会给21世纪的国际社会造成众多的跨国危机，如2001年9月11日的“9·11”事件造成的美国与阿富汗的危机，及其以后的美国与伊拉克危机、美国和伊朗的核危机、2004年9月1日发生在俄罗斯北奥塞梯别斯兰市的恐怖袭击事件造成的俄罗斯和格鲁吉亚两国的关系危机等。在伊拉克问题上，斗争的实质是单极和多极之间的斗争、单边主义和多边主义之争。
现今出现的伊朗核危机问题也与国际格局的转变有极大的关系。《美国研究》2004年第1期的一篇文章《伊朗核问题与大国关系》认为，伊朗核危机的升级主要是因为美国的步步紧逼，不愿意在国际原子能机构的框架下解决问题，而美国在伊朗核问题上步步紧逼的原因在于：首先，冷战结束，世界两极格局发生变化后，美国就在构思如何建立新的国际秩序。美国认为，作为惟一的超级大国，它有能力也有责任在全世界行使军事、政治和道义上的领导权。其次，美国要通过伊朗核问题打压伊朗现政权，以压促变，竭力把伊朗这个中东仇美反美的国家纳入自己的政治价值体系。再次，通过伊朗核问题，实现其对国际核不扩散机制的改造。
从以上所列举的一些事实中我们可以发现，当前跨国危机发生的根本原因之一就是国际体系的转换或者说国际格局的转变，而这其中，美国的“单极思维”又是原因中的原因。布什政府自上台以来在重大国际问题上表现出咄咄逼人的单边主义势头，在“9·11”后更是按照自己的意志来主导国际反恐活动，将反恐范围扩大化。在2003年的总统《国情咨文》中，布什总统首次提出，“美国和全世界面对的最严重危险是寻求和拥有核生化武器的非法政权。”在这里，美国将防止大规模杀伤性武器扩散作为干涉他国主权的战略工具，目的是达到政权更迭建立美国式的民主政权。美国于2002年12月11日发表了《反击大规模杀伤性武器的国家战略》报告。在报告中，布什总统正式提出了“先发制人”战略。这一战略主张在反击核扩散时，除施加外交压力的同时，在军事上做好打击对方核设施和投掷工具，以及防御对方大规模杀伤性武器的准备。现存国际核不扩散体制被美国认为不能适应业已变化了的安全威胁，不能满足世界安全环境变化所产生的客观需求。美国认为它有强大的军事力量对付安全威胁，却因种种制约无法行使权力。美国要将国际核不扩散机制改造为以美国为国际规则制定者的世界新秩序的政策工具之一。伊拉克战争是实践其改造这一机制的一次主动出击，接下来在伊朗、朝鲜核问题上的步步紧逼正体现了其要巩固对国际核不扩散机制改造的意图。从中我们不难看出伊朗核危机和朝鲜核危机的根源在什么地方。
那么，这种国际秩序变动的“战争改变秩序”的铁血原则是否在正在改变中的世界秩序过程依然有效？观念和制度等软力量能否征服世界，能否在国际格局的转换中代替战争而起主导作用呢？东欧剧变、苏联解体似乎表明这种可能的存在。哈佛大学肯尼迪政府学院院长约瑟夫·奈也认为，冷战的胜利和美国文化与价值观的全球化是通过新闻娱乐、广告等“软力量”得以实现的。我们以为，最能说明这种“铁血原则”将得到改变的是中国的和平崛起，她将证明，一个大国的崛起并不必然以争夺他国的生存空间为必然条件的。（三）政治民主现代化进程
关于政治民主现代化与跨国危机发生的关系，美国著名政治学者塞缪尔·亨亭顿概括为：“事实上，现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”也就是说，“产生政治秩序混乱的原因，不在于缺乏现代性，而在于为实现现代性所进行的努力。如果贫穷的国家出现动乱，那并非因为他们贫穷，而是因为他们想致富。”有研究者发现，国际间的冲突往往和一些国家内部体制的改变和过渡存在某种联系。比如，有两位美国学者对1811～1980年间的国际战争做了一项统计分析，依照政权的性质（独裁的、民主的或两者混合型的）观察战争在不同体制下的发生频率，他们发现，处在民主化进程中的国家——不论是从独裁制到民主制的过渡，还是从混合制到民主制的过渡，或是从独裁制到混合制的过渡——比缺少变化的政权（发达的民主国家或高度集中的独裁政权）更容易具有战争倾向，更容易对外发动战争。
研究表明，政治民主化和现代化过程会给人们带来新的生活方式、政治愿望和批评态度，新的事物打破了传统意识形态在观念和行动上的障碍，然而过渡型社会满足这些新的渴望的能力通常不足，造成了需求的增长和对需求的满足之间的差距，并一定会引起这样那样的不满和紧张关系，尤其在多民族和多宗教的国度。这给过渡时期的国内和国际冲突培植了深厚的土壤，管理不当，便可能滋生各种社会矛盾、动乱甚至诱发国家之间的紧张。不仅社会和经济现代化会产生政治动乱，而且动乱的程度还与现代化的速度有关。塞缪尔·亨亭顿认为，“无论从静态的角度，还是从动态的角度来衡量，向现代性进展的速度愈快，政治动乱亦愈严重”。在《变化社会中的政治秩序》一书中，亨亭顿认为政治民主化现代化的进程是全球化尤其是发展中国家社会不稳定，乃至国家间发生冲突的原因，两者是前因后果的关系。
另一位美国学者爱德华·莫尔斯也持类似的观点。他认为现代化有双重后果，即“一是多数国家之间出现某种形式的相互依存，二是出现国际体系的跨国性质”。在这里，相互依存被定义为“两个或多个行为体（主要是指政府）的特定行动产生的互为条件的结果”。莫尔斯提出了一系列有关国际体系中的相互依存的命题。例如，相互依存程度越高，危机发生的可能性就越大。“相互依存不只孕育了危机和各种形式的联系，而且还增加了个别国家为实现其国内和国际政治目标而操纵危机的可能性。”（四）领土主权之争
领土主权之争向来都是跨国危机发生的一个主要原因，因为领土是构成一个国家的核心要素之一，是国家利益的根本组成部分。领土主权之争在当今能源和海洋权益成为各国竞相争取的战略资源的背景下，还夹杂着各国为争夺能源而爆发新的跨国危机。回顾历史，我们可以发现世界史上不少的跨国危机都是由于领土主权的纠纷而引发的，而且由于领土主权的可协商性、可让步性较小，因而解决这种危机往往甚为艰难，持续时间特长，最后解决的方式通常是诉诸战争。
放眼世界，当今影响国际关系稳定的危机也有不少是由于领土主权之争引起的。如中国与日本关于钓鱼岛及东海界线划分之争，中国与越南、菲律宾等东南亚国家关于南沙群岛之争，俄罗斯与日本关于北方四岛的关系危机，英国与阿根廷关于福克兰群岛之争（1982年还发生了阿英之战），英国和北爱尔兰之争，美国与巴拿马关于巴拿马运河之争（1989年发生美国入侵巴拿马，推翻当时政府），印度和巴基斯坦关于克什米尔之争。最为长久、也最为残酷，乃至没有尽头的就是以巴领土之争。这些两国或多国关于领土的争夺大多都还没有得到解决，它们时时是引发跨国危机的引爆器。
当然，也有人对国家之间就领土主权争端的解决持乐观的态度。2004年德国海德堡国际冲突研究所的年度报告“2004年冲突晴雨表”的作者之一尼古拉斯·施万克说：“国家间争夺领土的战争正在消失。”他说，今天人们看到的是因分裂或争夺地方统治权而爆发的国家内部冲突。该报告还认为，2004年全球暴力冲突数量没有增加，战争数量大幅下降。报告称，2003年有13场战争，而2004年只有伊拉克、苏丹和民主刚果3国有战事。这份报告只看到显性的战事，却没有看到隐性的由于国家领土而导致的潜在危机。（五）国内制度和政策缺陷
前面我们论述的跨国危机的诱发因素基本上都是跨国的，或是全球性的，但是一国内部的因素也是导致某些跨国危机爆发的原因，这种因素主要是国内制度和政策的缺陷。因而一国要想维持自己的稳定，不被卷入跨国危机，不断完善自己的制度和政策，发展好自身也是非常重要的。
关于跨国危机的国内根源，国外国际政治学者也曾进行过这方面的研究。国际冲突理论的代表人物、澳大利亚国际关系学者约翰·W.伯顿曾经详细分析过国内的制度和政策缺陷是如何引发国际危机的。在他的代表作《全球冲突——国际危机的国内根源》中，他提出了“国内制度缺陷必然外溢到国际领域，从而导致冲突和危机”的基本论断。
一国内部的制度和政策缺陷之所以可能诱发国际冲突和危机，是由于国内事务引发的利益冲突和矛盾具有“外溢效应”。这种外溢主要表现为两种形式，一是由于一国制度和政策的失误而引发的国内的各种冲突涉及到周边国家或某些大国的战略利益，危及地区稳定和平，外溢到国际领域，给某些国家干预本国内部事务提供了最好的借口。如波黑问题、科索沃问题，以及由科索沃问题引发的北约空袭南联盟等，就是由于国家内部的制度和政策存在一定的缺陷引发国内的民族和种族冲突，给以美国为首的北约提供了“避免人道主义灾难”空袭南联盟的借口。
二是由于一国内部制度和政策的缺陷引发国内的反对派的不满，社会矛盾激化，政府为了巩固自己的政权，转移社会矛盾，主动向周边国家挑衅，或者转移各种经济负担，引发跨国危机。如第二次世界大战前期的日本，为了转移经济危机给本国造成的经济损失，在国内政策走投无路的情况下，向邻国发动侵略战争。现在日本的小泉政府之所以频频挑起中国的东海油气田之争、钓鱼岛之争，与韩国的独岛之争，造成中日和韩日之间的冲突，其原因之一也在于小泉政府在国内改革上阻力重重，他搞的结构改革触动了几百万日本人的利益，动摇了自民党的政治基础。由于这个改革客观上给美国资本提供了很好的机会，被日本国内一些人批评为“经济上的卖国主义”。更重要的是，自民党的主要政治对手民主党不久前在参议院选举中大胜，已经直接威胁到小泉的政治生涯。小泉的对策是：矛头对外，转移不满，迎合日本右翼的民族主义情绪。小泉在激怒邻国，尤其是激怒中国上愈演愈烈的主要目的就是逼迫中国做出强烈反应。中国一旦做出强烈回应，日本舆论就会一片沸腾，民主党内部重视中国和对中国强硬的不同派别就会发生分化甚至分裂。此消彼长，小泉和自民党就能重新取得明显的政治优势。
在全球一体化的今天，各国相互依赖，利益彼此交合，一国内部的制度和政策缺点引发的国内冲突和危机，其溢出效应传播更为广泛和迅速，因而这个因素引发跨国冲突和危机的可能性将越来越突出。二、如何防止跨国危机升级
由于有众多的原因和变数可能导致跨国危机的爆发，因而国家之间发生危机是在所难免的，就像邻居之间发生口角一样。关键在于如何把危机控制在可以控制的范围之内，防止危机升级，以免影响到国家的正常交往，损害国家间的根本政治经济利益。危机升级意味着损失的扩大，处理难度的增加，恢复管理的延长。因而，防止和如何应对跨国危机升级是危机管理者、也是每个国家都需面临的一个重要任务，也是值得我们理论工作者进行分析研究的一个课题。
为能够使应变反应更切合危机管理实际且更为有效，跨国危机管理者需要一种能使应变管理工作随着危机局势的升级不断更新和完善的手段。对于任何综合性的跨国危机应变管理来说，清楚的步骤都是必需的。每一次更新都要求引入更多的资源并要征求一位以上资深的管理者的意见。如果管理者过于注意表面问题和对危机局势升级缺乏清醒的认识，便会阻碍计划方案的实施而无法符合客观实际的要求。但是如何防止跨国危机升级不能光从理论上进行探讨，我们以为，防止跨国危机升级的研究，显然只有从已有的危机管理案例中吸取经验，总结方法和策略。所以此部分主要是分析历史上跨国危机管理的案例，以探讨如何防止跨国危机升级。（一）危机最高决策者的决心和意志
防止跨国危机升级，从思想上讲，跨国危机的核心管理者必须要有防止危机升级的思想准备和决心。如果跨国危机的双方核心管理者都认为危机的升级不可避免，那么双方都会积极准备应对危机升级，其结果就是导致危机的真正升级。这就是说，跨国危机的核心管理者应该避免陷入社会学上的“自我达成的预言”的怪圈。“如果人将某种状况作为现实把握，那状况作为结果就是现实。”——这是社会学者W·托马斯的一句话，被称作“托马斯公理”。同是社会学者的默顿说得更具体，他提出了一个所谓的“自我达成的预言”的论点：如果人根据对现状的错误理解而展开行动，结果就可能使这一错误的理解成为现实。因而跨国危机管理的双方核心领导人事先具有遏制危机升级的想法和决心对成功防止危机升级具有重要作用。
以1962年的古巴导弹危机为例，在这次危机中，可以说，危机管理的双方最高领导人都事先决定不让危机升级，因为他们清楚知道危机升级的结果就是一次核战争的全面爆发。结果是他们都小心翼翼地行事。两国政府在使用权力时都遵循这样的一种途径，即不要将对方逼至绝境从而迫使它为拯救生存利益而诉诸核战争。而在这次摊牌中，不仅赫鲁晓夫认识到肯尼迪说话算话，而且肯尼迪总统也知道如果给赫鲁晓夫一条体面的退路，他是会在核战争的边缘悬崖勒马的。最终苏联领导人同意拆除和撤走导弹，而美国总统则放弃入侵古巴的意图。所以这种解决办法实质上具有谈判妥协的性质。肯尼迪总统后来也许是在反思这一危机时曾说：“最重要的是，在保卫我们自身的重大利益时，核大国必须避免那种将对手置于要么选择屈辱失败，要么发动核战争的对抗局面。”即便在危机的紧张时刻，危机管理的最高领导人都坚持自己的信念，最终和平处理了这次一触即发的核大国之间的危机。从危机实际管理的事实过程来看，美苏双方领导人都力图控制和避免危机升级。根据俄罗斯现今部分开放的档案，当年苏联似乎并没有军事反应的应急行动计划。据说，赫鲁晓夫当时曾对另几位领导及顾问说过，无路如何都不可开战。当瓦西里·库滋涅佐夫（前苏联将军）建议在柏林采取某种非军事性反措施时，赫鲁晓夫也生气地予以拒绝。
令人惊讶的是，尽管双方高层领导人都竭力控制事态的发展，却依然发生了他们未能控制住的一系列意外事件。因此，局势失控的危险无疑是很大的。这时，双方领导人的决心和慎重态度便起了决定性的作用。因此可以得出大概的但最重要的结论是，不论在1962年的战争危险大小如何，双方领导人的基本决心都是不让战争爆发。使这一决心坚定不移的一个因素，就是麦克乔治·邦迪（当时肯尼迪总统的国家安全事务助理）所说的“基本的核威胁”，它的重要性远远大于任何威胁力量对比的计算。美国当时的战略核力量占压倒性优势，赫鲁晓夫不敢开战，这并不奇怪，倒是美国也同样害怕局势升级到战争令人费解。因为任何一位负责的总统或政治领导人（如前苏联的政治领导人）只要仍有避免战争的可能性，都不会选择这样一种胜利。核战争对大家都是危险的，这一因素对危机局势的克制潜力超过了军事力量对比和威胁力量对比的任何计算标准。肯尼迪总统宁愿做出某些让步以求达成谈判解决，也不愿意利用当时的压倒优势发动一场核战争无疑是明智的。
苏联解体后，有关古巴导弹危机的档案开放，我们获知了苏联在古巴部署导弹的原因。美国当时无论如何要让这些导弹撤走的决心是坚定不移的，但我们现在了解到，肯尼迪总统当时还准备继续争取谈判解决，必要时大概还会做出进一步的让步，而军事手段只会到最后万不得已时才予以动用。美苏的领导人和双方多数顾问都懂得战事一开就会有失控升级的危险。“现在我们获悉，当年卡斯特罗曾向赫鲁晓夫建议，一旦美国入侵古巴，赫鲁晓夫应抓紧战略主动权，用苏联核武器向美国发动先发制人的打击。但这一建议只是进一步促使赫鲁晓夫下定决心马上按照美国提出的条件结束危机。”
美国学者理查德·内德·勒博对1989年以来的26个国际危机事件进行了比较研究。他主要分析危机的起源和结果，以及危机对对抗双方后来关系的影响，即它是激化还是减轻了双方的冲突。勒博认为，要成功地管理危机，不仅取决于决策者们避免战争的决心，也取决于“开放的决策环境、具有凝聚力的政治精英……（以及）在危机发生之前较长时间里建立起来的文化的、组织的和个人的行为模式”。这表明，决策者的决心和其他因素在防止危机升级方面具有重要的作用。（二）防止把偶然事件当作蓄意挑衅
防止危机升级，危机管理核心领导人应注意不能把危机期间的一些偶然事件看作是对方的蓄意行为、挑衅行为或是对方要将危机升级的行为，而应冷静处理，不能因偶然发生的事件而停止预先设定好的行动。这方面的经验，古巴危机同样给我们提供了很好的例证。1962年10月27日，正当美国国家安全委员会在考虑怎样回复赫鲁晓夫的来信时，苏联一枚地对空导弹在古巴上空击落了美国一架U－2侦察机（造成这场危机中惟一的战斗伤亡）。现在人们知道这是苏联驻古巴防空部队司令自己下的决心，并未向莫斯科请示，未经莫斯科批准。此外，卡斯特罗曾命令他的部队向美国侦察机开火。而此前，美国国防部和参谋长联席会议的代表协调应急行动计划，准备一旦飞机被击落时即进行有节制的还击，肯尼迪总统也批准了这些计划。但U－2飞机被击落时，他却决定不按计划进行还击，而是等待赫鲁晓夫对他的建议的答复。我们认为，在当时的形势下，他这样做是明智的。对于U－2飞机被击落事件，美国国家安全委员会古巴危机执行委员会也未明确说明击落飞机的命令来自何处，以克制危机的升级。不管怎么说，不单是执行委员会决定有节制地做出反应，就连苏联人当时都向美国人保证“这是一次意外事件，以后再也不会发生了”。可见，为防止危机因此偶然事件升级，双方都尽力克制自己的冲动。还能说明苏联方面克制自己行动抑止危机升级的事件有，美国的另一架U－2飞机在10月27日迷航误入西伯利亚空域，或美国海军迫使苏联潜艇在古巴周围隔离线附近浮出水面（这是美国方面故意迫使的，但并无恶意），苏联方面对此都不曾做出强烈反应。以上事例与美国古巴危机管理执行委员蓄意决定不因U－2飞机在古巴上空被击落而放慢解决危机的步伐，堪称异曲同工。
在这些偶然事件中，美苏管理危机的最高领导人都没有把偶然发生的事件，甚至蓄意发生的事件（如美国海军迫使苏联靠近古巴海域的潜艇浮出水面）当作是对方的挑衅行为。双方都以相当理性的心态看待，按事先设定的方案管理危机。
另外，在跨国危机的处理陷入僵局时，危机管理双方应力求避免对对方的挑衅，特别是国家最高领导人要能控制住军方的冒险行为，以免刺激对方，导致危机升级。这条抑止危机升级的经验从美苏管理古巴导弹危机的案例中可以总结出，如苏联驻古巴的防空司令下令用导弹击落美国的U－2飞机，这种失控的行为很容易导致危机升级；在美国一方，对古巴的事实上的“封锁”改为“隔离”，是因为“封锁”从严格法律意义上讲是一种战争行为，改为“隔离”就是为了不挑衅苏联。
这条防止危机升级的经验同样适用于2001年中美撞机事件发生时的危机管理，美国抑止危机升级的做法是比较明智的。
2001年4月1日上午，美国一架军用侦察机飞抵中国海南岛东南海域上空活动，中方两架军用飞机对其进行跟踪监视。9∶07，当中方飞机在海南岛东南104公里处正常飞行时，美机突然向中方飞机转向，其机头和左翼与中方一架飞机相碰，致使中方飞机坠毁。中方积极搜寻飞行员下落，对这名飞行员的状况十分关心。美机未经中方允许，进入中国领空，并于9∶33降落在海南岛陵水机场。中美撞机事件发生后，美国政府刚开始时对此事件并没有给予足够的重视，且1～2日两天主要是由军方主导采取强硬态度。4月1日，美军发言人指出，这应该是一宗意外事件，当时中方战机没有强迫美军侦察机降落，美国军方正在对事实真相进行调查。在美国，是由军方率先对此事定性，而美国国务院对此事重视不够，反应慢一步。4月2日，尽管布什政府意识到问题的严重性，但仍赞成军方对事件的定性，军方继续主导事件的解决。美国一名国防部官员称，美海军为了“监控局势的发展”，派遣3艘驱逐舰前往海南岛附近，并将在南中国海地区停留。显然，美国军方的这种行为可能导致危机升级，并于危机的解决无补。
到4月4日，美国政府开始重视对此次危机事件的解决，小布什定下危机解决的目标（“美机组人员回国，中方归还美机”）和与中方谈判的底线，然后授权国务卿鲍威尔处理此次危机事件，同时让军方协助外交部门处理，军方的主导地位变为从属地位。所以在4日以后，被派往海南岛附近、并将在南中国海地区停留的3艘驱逐舰撤回，并要求媒体在报道时尽量不要使用“人质”、“意外事件”等具有刺激挑衅感情的词语。这是布什政府采取的克制冲动、防止危机升级的积极措施，这些防止危机升级的行为无疑有助于危机事件在和平的氛围中解决。（三）第二线外交
所谓“第二线外交”，就是由非外交官或者能代表官方观点并与官方发生相互影响的非官方人士所从事的“外交”。第二线外交的概念最先是由美国国务院的一个职业外交官丁·蒙特维利提出的。这种外交力图在认定对立双方的动机和意图是友善的基础上解决问题，是解决跨国危机和争端的一种巧妙途径，往往能取到出人意料的效果。第二线外交策略的提出，表明了那种注重把个人作为解释政治行为的一个单位的思想趋势，它强调获得必然导源于这些趋势的冲突解决程序的必要性。因为第二线外交一般是通过某些有特殊魅力或影响力的人物来实现的。
一般来说，政府处理跨国危机往往有多种途径，不会在一条路上冒险到底，而会同时采用第二种路径进行私下沟通和协商，这第二种路径往往就是第二线外交。国家在继续追求一种有利的化解危机的同时，政府也在沿着第二条道路前进，这是符合政府和国家的利益的。因此，第二线外交决不能是对战略政策的一种非难，而应是第一途径的补充或是替补，应是政府与可能做出贡献的非官方人士共同努力的行动内容。
先前，第二线外交往往是在第一线外交完全失效后才不得已求其次的策略。现在，由于不少国家意识到第二线外交的重要性，特意策划的第二线外交频频出现。特意谋划的第二线外交可能包括一系列相关行动，这些行动要求一些政府同另一些政府之间能保持一种紧密的工作关系。国外有学者认为，除了持续的官方交往之外，还有四类活动将是至关重要的：1.在主要当事国之间保持非官方的不间断的通讯联络，以便就导致国家之间紧张局势的所有问题（国内情况、他国出现的问题、能源计划、限制军备条约及其他问题）进行私下的、不承担任何义务的探讨性讨论。2.一个能为陷入国内或国际冲突的各方提供问题解决服务的半官方或非官方组织。3.一个为培养能担当此任的人才而设立的训练中心。4.一个能为以上三个领域提供技术支持的研究机构。
通常情况下，当国际紧张局势十分严重的时候，危机双方或多方都不愿意心平气和地坐下磋商，甚至不愿互派外交代表。这方面的典型情况是，正当各方最需要保持外交上的接触时，他们却断绝了正式的外交关系，或者在第一途径穷途末路难以解决危机时，这时就需要第二线外交的出现，为危机的处理建立信息沟通渠道。
我们在古巴危机的处理中就可以看到第二线外交的具体实践。据现在的史料显示，假如当时赫鲁晓夫不接受肯尼迪的建议，美国总统肯尼迪可能会通过当时的联合国秘书长吴丹来倡议双方做出让步，来处理此次危机，即通过联合国来走“第二线外交”。
此外，美苏两国还通过新闻工作者来进行第二线外交。在古巴导弹危机期间，苏联克格勃的华盛顿工作站站长亚历山大·费克利索夫（当时化名“福明”）曾通过美国新闻工作者提出建议，该建议受到美国决策人重视，曾被认为是赫鲁晓夫提出的解决危机的条件，但现在查明这只是一个未经授权的试探，又向莫斯科作了歪曲的汇报，赫鲁晓夫在解决危机时根本未加考虑。另一方面，苏联军事情报机构的官员格奥尔塞·博利沙科夫当时以苏联大使馆公关官员的身份作掩护，通过美国新闻工作者，构成了苏美领导人相互传递信息的秘密渠道。而在美国，早在危机初期，罗伯特·肯尼迪无疑是经过他哥哥的授权，动用博利沙科夫这一渠道向苏联方面暗示说，有可能安排一项交易，美国不事张扬地从土耳其撤出导弹，换取苏联从古巴撤出导弹。虽然最后还是通过正式的渠道解决危机，但显然，当正式的渠道没有解决时，这些备用的渠道马上就会发挥关键性的作用。
如果说正式外交是防止跨国危机升级的第一道屏障，那么非官方的第二线外交的存在就是防止跨国危机升级的第二道屏障甚至是最后一道屏障，因而不少国家都重视第二线外交渠道的建立。（四）危机等级的量化
为了具体量化危机升级的可能性，危机管理者可以根据以下因素给危机升级划分等级，然后对不同的等级实行分类管理，根据不同的级别实施不同的反应预案。这里借鉴罗伯特·希斯《危机管理》一书中的关于如何具体确定危机的升级的一个量表，这个量表是通过评估危机影响程度，以及可用于危机管理的资源和时间规模的方法（Crisis Resourced and Event Scale Triggers）而得出的五个衡量指标，每个指标分成三个等级，形成一个评估危机可能造成影响的核心值。包括：
●危机规模（主要的，3；中等的，2；小的，1）；
●威胁程度（主要的，3；中等的，2；小的，1）；
●所需资源（主要的，3；中等的，2；小的，1）；
●危机涉及范围（主要的，3；中等的，2；小的，1）；
●评价管理能力（优秀的，3；中等的，2；一般的，1）。
然后根据各个部分得出的分数，来确定相应的级别。这个量表可被用来协助在给定的区域确定任务的先后次序，确立缓急轻重，以便使有限的资源得以最优配置，从而取得好的管理结果。国际通行的做法是用不同的颜色标记不同的类别。如国际社会通常将危机分为四个级别，分别是：一般、较重、严重和特别严重，共四级预警，并依次用蓝色、黄色、橙色、红色表示。第三章 跨国危机管理组织系统的建立
厘清跨国危机管理的基本概念和基本理论并不足以统驭跨国危机管理，因为管理的核心是组织和让组织运转起来的制度和人才。要实施有效的跨国危机管理必须建立有效的常设跨国危机管理组织系统，也有学者称为跨国危机管理机制。任何事件的管理，若没有组织和机制的保障，其管理只能是紊乱和低效的。正基于此，任何一本有关管理学的书都要详细介绍到组织理论和管理组织系统。很多西方的学者指出，在危机管理过程中，组织和人的因素尤为重要，科学技术是第二位的。因而我们这一章主要论述跨国危机管理组织系统的建立及其组织原则。
组织的建立是为了实现一定的目的，国家为了应对突然爆发的危机才凭借群体的力量去实现某个单一部门不能实现的目标。因而所谓跨国危机管理系统或机制，就是以担负跨国危机管理职能的国家政治机构为核心，在社会系统其他重要因素的影响下，按照相应组织结构运作，从而对危机事态进行预警、应对和恢复的组织系统。这个组织系统应包括危机管理中枢指挥系统、危机管理的支援与保障系统（危机的直接管理机构）和危机管理的信息传播系统等。危机管理系统必须要专业过硬、反应迅速、协调畅顺、保障有力。一、跨国危机管理组织系统设计的组织理论
管理组织的建立决不是随意而为，行为科学和管理科学原理为我们建立危机管理组织提供了大量的组织理论和原则。组织的建立必须遵循这些原则才能确保反应迅速、协调畅顺、保障有力、运转高效。（一）权威结构理论
这是由德国著名政治学家和社会学家马克斯·韦伯提出的。该理论十分强调权威在维系和支配一个社会组织中的作用，他提出了三种完全不同的组织形态：克里斯玛（Charisma，在英文中是指具有超凡魅力的人）型组织、传统型组织、合理化-法律化型组织。
克里斯玛型组织以组织领导人的“超凡魅力”或独特人格为基础，对领导者是绝对的服从。这种组织形态的内在基础相当不稳定，一旦具有超凡魅力的领袖人物去世后，组织的形态就会发生变化，或演变为传统的组织形态，或演变为合理化-法律化的组织形态。
传统的组织形态所行使的权力称为“传统权威”，它是基于传统的惯例和先例，以对传统文化的尊重为基础，一般表现为“世袭制”。整个组织的管理权力高度集中，组织的核心人物不是靠他的个人魅力在起作用，而是由他所担当的角色并凭借原有的惯例在起作用。
合理化-法律化组织形态所行使的权威称为“法定权威”，它是基于合理、合法的规章制度，以组织内的各种规则为权威的基础，无论是领导者还是被领导者，他们的行为都要受到规章制度的约束。这种组织即为官僚组织。合理合法的职权观是官僚组织的基本观点。韦伯非常认同这种组织理论，认为从纯技术的角度来看，官僚组织是效率最高的组织形式。“精确性、工作的速度、任务的明确性、对文件的熟悉程度、活动的连续性、权限的划分、指挥的统一、严格的上下级关系、人员摩擦的控制，以及在物质和人员方面的成本的减少，这一切在严格的官僚组织中将达到最佳的状态。”
也有人认为韦伯提倡的官僚组织忽视了人的行为因素，缺少民主性质，容易导致权力的膨胀，组织严格的规章制度可能会阻止组织目标的实现。一般的看法是，官僚组织适宜于相对封闭体系中的常规的组织活动，而不适宜于开放体系中的非常规的灵活的组织活动。（二）科学管理组织理论
这是由管理学家泰罗提出的一种管理组织理论。泰罗在研究工人作业的动作和时间的基础上，提出了任务管理的主张。任务管理内容的核心是标准化，即要求工人在单位时间内完成规定的任务，但在实践中很难做到。泰罗认为，要保证和完善人物管理，必须建立一套组织系统。这一组织系统至少应包括四个部门：作业科学研究部门、培训部门、保证工作条件的部门和计划部门。
科学管理组织理论提出了两条重要的组织原则：职能化的组织原则和例外原则。职能化的组织原则主张管理职能的分工和统一，根据工作需要，相应设置几个职能部门，规定它们的职权范围，在其职权范围内有权决定事项并可向下级人员发布命令，具体执行人员既受高层人员指挥，也得接受职能部门的指挥。前面所说的四个职能部门就是这一原则的体现。
例外原则是指高层领导应保留的管理例外事件的决定权和控制权，是和职能化组织原则紧密相衔接的。可以说，例外原则是职能化组织原则的补充，排除例外原则，组织可能就不能有效运转特别是遇到例外情况时。（三）系统组织理论
系统论方法在组织理论中的应用产生了系统组织理论，使组织理论更加系统化。传统系统组织理论运用了高度结构的、封闭系统的方法，现代系统组织理论则转向开放系统的方法。
系统组织理论认为，管理组织是个开放性的大系统，它处于与其环境的持续性相互作用之中，并达到一种“稳定状态”，即动态平衡。这个大系统由若干个子系统组成，它们相互独立又相互联系，共同确保系统协调运作，实现系统要达到的目标。一般来说，一个完整的组织系统应由这么几个子系统构成：指挥控制系统（决策中心）、决策执行系统、反馈系统、监督系统和咨询系统等，并形成一个相对连续封闭的回路。
以上有关组织设计的理论对我们建立跨国危机管理组织具有重要的借鉴意义。由于组织理论繁多，这里只介绍以上几种对跨国危机组织建立具有较大参考意义的组织理论。二、跨国危机管理组织系统设计的原则
不同的组织设计原则具有不同的影响，并能产生不同的管理绩效。不同的设计原则和用意会产生不同的组织结构，组织设计的成果就是最终的危机管理组织结构。
组织设计是管理当局为实现组织目标而建立信息沟通渠道、权力和责任的正式系统。什么样的组织结构是最佳的组织结构？不产生问题的组织结构就是最佳的组织结构，而组织结构越简单，产生的问题就越少。因此，只要能实现组织目标，最简单的组织结构便是最佳的组织结构。但是危机情景的复杂化、组织目标的多样化决定了危机管理组织结构不可能是最简单的。因而建立一个适应危机情景复杂多变的管理组织结构，就得进行精细的组织设计，就得遵循一定的组织设计原则。（一）危机管理组织设计要以目标为依据
组织设计要明确目标，应以管理的目标为惟一的依据。组织结构是实现组织目标的基础，是为组织目标服务的。组织存在的目的就是通过一系列执行措施达成目标。所以组织设计的前提是从危机管理要做的事入手，先把要做的事明列出来，即把要实现的具体目标详细列出，构成职务和职位，将职务和职位区分为合理的组别，再排成良好的层次体系，形成一个严密的结构体系，然后再根据职位和职务的需要选择合适的人员来填充各职位。一句话，即要因事设职、因职选人，而不是因人设事。因人设事，常常是组织混乱、失败的主要原因。组织设计要以目标为依据也符合结构-功能主义的观点，因为组织的结构决定了组织功能的发挥，功能直接指向目标。（二）管理幅度要适当
危机管理组织的设计必然要考虑到组织的纵向分层和横向划分部门的问题。这两个问题都和管理幅度紧密相关，管理幅度适当与否，影响着组织的结构和组织运行的效率。
管理幅度也叫管理跨度或是控制跨度，是指危机组织领导者倾其全力可以直接有效地指挥和控制的范围和管理对象数量。由于每一位领导者所能控制的人数有限，精力和时间有限，因而适当的层次划分是必须的，但是层次少，难以控制，层次多，又影响信息的沟通。因此管理幅度要适当，管理幅度大，层次就少，管理幅度小，层次就多。影响管理幅度大小的因素主要有：领导者领导能力的强弱；管理手段现代化的程度。
一般情况下，根据个人一眼能看清楚的数目来确定管理幅度。根据心理学的测试，人眼通常一次能数出4～7个数，这为我们控制管理幅度提供了一定依据。适当的管理幅度是危机管理设计必须注意的一个原则。（三）危机管理组织设计要合法化
危机管理组织的设计应力求合法化，特别是在当今的民主和法治社会中，这是一个必须遵循的原则。这里的“法”不但包括外部的法律法规，也指组织内部的必要的规章制度、活动程序。
常设的跨国危机管理组织不同于一般的组织，它是国家机构，是主要的国家机器，或公共管理机构。因而它的设计必须要有法律依据，不能随便设置，也不能随便撤销。如美国现行的危机管理机制就是依据以下法律建立起来的：《全国紧急状态法》、《国家安全法》、《反恐怖主义法》，以及2001年10月25日通过的《反对恐怖主义法案》（修正案）等。俄罗斯现行危机管理机制根据《俄罗斯联邦紧急状态法》和《俄罗斯联邦战时状态法》等法律建立起来的。为了加强内阁的危机管理机能，日本1999年7月通过修改《内阁法》。日本在内阁官房设立了由首相任命的内阁危机管理总监，专门负责内阁官房中有关危机管理（除国防外）的事务，并在总监下设负责安全保障、危机管理的副内阁官房长官助理，直接对首相、官房长官及危机管理总监负责。由危机管理总监统一协调危机管理的事务，改变了以往各省厅在危机管理中各自为政、相互保留所获得情报、纵向分割行政的局面，有利于更有效地管理危机。可见，在法制化国家里，任何危机管理组织的建立都必须在法律的授权下进行，否则就有违法或越权的嫌疑，影响组合的合法性和权威性，最终影响危机管理组织的效能。
有了外部的法律依据，组织不一定能顺畅运行，还必须为组织内部的运行制定运行程序，这包括要有完善的规章制度、会议制度、议事制度等，还包括要建立严格的自上而下的行政法规和个人责任制，对每个组织乃至每个人的责权做出明确的规定，做到有章可循、有法可依。危机管理组织设计的合法化原则是确保危机管理法制化的前提条件。（四）稳定性和机动性相结合原则
常设危机管理组织为了能够顺利实现危机管理，必须保持一定的稳定性，同时，危机环境瞬息万变，又必须具有相当的灵活性。稳定性和灵活性对危机管理组织充分发挥效能都是必不可少的。
尽可能保持组织的稳定性，不但便于管理，而且能够使管理人员安心工作。而组织设计得完整、严密是危机管理组织具有稳定性的重要条件。因此组织设计时应做到分工明确清楚，职责要明晰，因事设人。
由于危机情景变化的不确定性及危机冲击的“溢出效应”等因素的影响，进行危机管理组织设计又必须有一定的弹性和灵活性，以能迅速适应变化的新情况，完成新的任务。有时由于组织惯性的存在，原有的组织可能不能完全适应突如其来的危机，这时可设立“临时危机管理机构”。如肯尼迪总统在管理古巴导弹危机时，就在原有国家安全委员会的基础上成立一个“执行委员会”管理危机。这便是组织机动性的体现。临时性机构一旦完成后，即应撤销以免影响原有危机管理组织的工作。组织的机动性可以在特殊情况下保持组织工作的连续性，如在原有危机管理组织被毁坏等情况下行使危机管理职责。三、常设跨国危机管理组织系统的组成
组织是任何管理活动的核心，要对跨国危机进行管理必然要建立跨国危机管理组织系统。因此，现代公共行政领导要实现有效的公共管理，就要使自己的工作符合管理学上的封闭原理，健全管理系统的指挥、执行、监督、信息反馈等机构，并保证这些机构在相互联系中有效发挥各自的功能。
在这里，我们借鉴现代系统理论来建构我们的跨国危机管理组织系统。根据现代系统管理原理，任何有效的管理系统都必须是内部封闭的管理系统。这个系统是由功能各异、分工合作、协调统一、沟通顺畅的几个子系统组成，且在这个系统中有一个居于核心地位的子系统，即决策中心系统。跨国危机管理也可以建构这样的一个系统，且建立这样一个系统模式，这有助于我们对危机管理进行较为全面的分析，有助于建立一个较为完整的理论框架。
而且我们知道危机管理组织的建立是为了应对危机管理，而应对、管理危机必须通过这样一些工作来完成：危机风险及影响评估与管理；危机预警、缩减危机及其冲击；信息沟通及媒介管理、形象管理；危机应急预案及恢复计划、恢复管理；危机管理效果评估等等。于是，我们就可以根据危机管理要完成的工作和前面介绍的危机组织的有关组织理论和危机组织设计的基本原则，来考虑常设跨国危机组织的建构。
我们认为，一个常设性的跨国危机管理组织系统应由这样一些子系统构成：危机决策及控制系统、危机决策咨询参谋系统、信息及沟通系统、危机决策执行系统、危机决策执行监督系统和危机管理效果评估系统。这些子系统相互独立又相互作用，整合成一个完整而内部协调运作的危机管理组织系统。它们之间的具体关系我们试图用以下组织模式图表现出来。（一）危机管理决策中心系统
其主要的职责是在参谋咨询系统提供的方案中比较选择，或集中重组一个最优可行的方案付诸实行，根据监督系统和反馈系统返回的信息及时在咨询系统的帮助下对方案进行完善和修正，以确保危机管理的最佳效果。对危机参谋咨询系统提出的是否发出预警进行决策，对应急方案和计划进行选择。在危机管理中，危机决策中心系统往往是由系统的主要领导和机构组成的危机管理领导小组。在整个跨国危机管理组织系统中，决策控制系统居于核心地位，它能否迅速有效、准确地做出决策直接影响到危机管理的成败。跨国危机管理组织系统图（二）危机决策咨询系统
其主要的职责：一是在信息搜集预警系统提供的充分、准确、全面信息的基础上，给危机决策中心系统提供若干相互排斥、互不包容的决策方案，并阐述各自方案的合理性和科学性以及存在的缺陷；二是制定危机管理预案，提交给决策中心选择，并根据不同的形势及时修订预案；三是在接到监督系统反馈回的信息后，及时对决策方案进行修正完善。它的职责就是根据已有信息和情报分析提供管理危机的方案和预案，并不断完善方案和预案。（三）危机信息搜集预警系统
它应该完成的任务是搜集到危机事件的史态、现态和趋态信息，危机涉及到的利害相关人对危机事件的态度，公众及媒体对危机事件的态度，以及反馈和监督系统提供的信息。搜集的信息应是准确全面、充分权威，并对信息和情报进行及时准确的分析评估，及时提交给决策控制系统和参谋咨询系统，及时向这两个系统发出预警，由它们向全社会发出预警。最佳的危机管理是在危机爆发前，通过信息搜集预警系统把危机事件控制在临界点，在它越线之前化解于萌芽之中。因而危机临界点的把握就成为管理的关键一环。危机管理活动中的危机风险评估与管理、危机预警、信息沟通及媒介管理、形象管理基本是由这个系统来完成的。因而这个系统是危机管理组织系统必不可少的系统，其承担的功能相当多，任务量很大，也是一个比较庞大的系统。我们在后面会具体论述到。（四）危机决策执行系统
决策控制系统做出决策后，管理的关键就是执行决策方案，这是决策执行系统的主要任务。在危机管理中，决策执行系统是最庞大的一个系统，它里面包含有很多亚子系统，比如消防、交通运输、医疗保障、公安部门、武装部队等。因而在危机管理领导小组下面往往会有分属各单位系统的危机管理执行小组。它们分头进行，合力执行决策中心选定的方案，并把在实际执行中遇到的难题及时通过反馈系统传达给决策中心。必须严格按照预定方案执行，且口径和行动要求一致。（五）危机管理监督系统和反馈系统
它的主要任务就是把在执行决策中存在的问题及时反馈给决策控制中心，因而它们都属于反馈系统的行列。监督执行系统按照决策中心的方案严格执行；反馈系统则是从现实情况出发检验方案的可行性，发现现实与方案有不吻合的地方及时反馈，以方便决策中心及时修改完善方案。反馈系统必须直接隶属于决策系统之下，尽管其功能主要是反馈执行情况（与信息情报搜集系统类似），其目的就是防止执行情况反馈的失真。（六）危机管理效果评估系统
对一个完善的危机管理系统来说，危机管理效果评估系统是非常重要的，但往往不为管理者重视。危机是风险与机遇并存的，能否转“危”为“机”，关键看管理者如何对危机管理结果进行评估和检测，能否从危机管理中吸取经验教训，重树组织信誉和形象，发现新的生存空间。因而危机管理效果评估系统的主要职责是查清危机发生的原因。危机管理系统把在危机管理过程中存在的问题、原有危机管理机制的优缺点、相关人员的责任确定，提供给危机管理决策控制中心系统，以利于完善现有危机管理组织系统或机制，改进危机管理。应该指出的是，危机管理效果评估系统的独立性强，而且它的工作不能等到危机情景基本结束后才开始，而是应从危机管理开始就独立进行效果评估。在一定程度上，这个工作在危机管理初始阶段可由危机管理监督系统完成。但在危机情景基本结束后，则应由独立的危机管理效果评估小组或委员会来完成。
由于系统的建构局限了跨国危机管理的组成要素，有些潜在的但对跨国危机管理至关重要的因素不能从系统中看出，而有些要素在实际的危机管理过程中又难以分开，但为突出其重要性，我们又单独列出，如决策组织系统和参谋咨询系统在实际决策时基本上合而为一，因为咨询参谋系统是决策系统的基础组成部分（美国的国家安全委员会就是这样的一个机构）。所以，本书还专门设有章节论述跨国危机管理与各种因素之间的关系，虽难免挂一漏万，但于一本完整论述跨国危机管理的书来说，还是必不可缺的有机组成部分。
管理是机构和组织的运行，国际关系中的危机管理也不例外。因而有没有健全完善、职责分明、彼此协调、信息畅通的组织机构在任何时候都是管理成败的关键。接下来分章阐述国际关系中的跨国危机管理组织系统的各个子系统和彼此间的关系。本书的目的是，以跨国危机管理组织系统来结构全书主要部分，以阐述它们之间的结构关系、系统组成、各自功能来开始我们的跨国危机管理过程之旅。但是由于某些组织系统在实际情形中难以分开，所以不是每个组织系统都将展开论述，如决策控制系统和监督反馈系统在具体管理实施中整合为一体，监督反馈系统直接隶属于决策控制系统，难以分开，所以我们在论述时将两系统合在一起，以突出它们的有机联系。一句话，决策控制系统、参谋咨询系统和监督反馈系统在具体的论述中结合在一起，在这里提醒读者注意。第四章 跨国危机管理中的决策及监督反馈
决策是跨国危机管理组织系统中决策控制中心系统的主要工作，是危机管理活动的核心。管理学上的决策学派特别强调决策在公共管理中的核心作用，它的代表人物、诺贝尔经济学奖获得者赫伯特·西蒙认为，管理就是决策，管理的过程就是决策的过程，决策贯穿于管理活动始终。本章主要论述的就是危机管理活动中有关决策的活动，着重介绍决策活动的程序、原则，危机管理决策的方法与决策组织的建立等，最后部分介绍为决策活动服务的监督反馈系统的建立及其作用。一、决策的重要性
决策是现代公共行政的基本功能，贯穿于公共管理的全过程。通过完善决策机构、方法、手段、程序和提高决策者的素质，实现决策科学化，既是公共行政管理的必然要求，同时又是决定公共行政管理效果的关键因素。因为决策行为贯穿于行政管理始终，行政管理的其他各项功能都离不开决策活动，整个公共管理实际上是一系列决策活动的总汇，是决策的“流”。从这个意义上说，决策就是公共管理，决策是管理活动的核心，决策的过程构成管理的过程。跨国危机管理是国家公共管理的一个重要部分，它冲击、损害到国家的根本利益和人民的生命财产，危害国家的生存。作为跨国危机的管理者必须在有限的时间内迅速做出正确的决策，以尽量减少危机带来的损失。因而危机决策正确与否是关系到国家安全、人民幸福和社会稳定的大事。
危机管理中的决策之所以必要，是因为决策为达到预期的目标，事先确定各种活动的意图和行动的路径，从而把行动和目标紧密结合起来，使具体的执行人员产生积极可靠的真实感。正确的决策做出后，可以明确危机管理工作的范围、标准、目标、权限和手段，以便有计划地开展危机管理活动，使危机管理的效率提高。
具体来说，决策在跨国危机管理活动中的地位和作用主要表现在：
1.危机管理活动的成败很大程度上取决于危机决策的正确与否。衡量危机管理活动成败的标准，是看其是否取得良好的管理效果，而危机决策从根本上决定了危机管理效果的优劣。因此研究跨国危机管理，必须研究危机决策的方法和技巧，以提高危机决策的水平和效率。
2.危机决策是危机管理活动中最经常性的、最大量的工作，是各种危机管理工作中最重要的问题。决策将危机管理活动一线贯穿起来，没有决策的做出，其他的工作只能是纷繁芜杂，毫无头绪；只有决策做出，其他工作才能目标明确，有条不紊，按部就班。在危机管理机构建立并有合适的管理人员配备后，跨国危机管理系统的主要职能就是决策。二、决策的定义与原则
所谓决策就是对若干个准备行动的方案进行选择，以期优化地达到目标。任何决策都具有以下共同的特点：为达成一定目标，总是要付诸实施，在确定的条件下以期实现目标的优化；总有若干个有价值的方案供选择，无选择无优化。
危机管理中的决策一般是由国家政府机构或公共管理部门做出的，因而属于公共管理决策的范畴。所谓公共管理决策，是指国家行政机关或主要领导人、或公共管理机构的领导人为发挥公共行政管理智能、管理国家公共事务而进行的一种抉择政策、对策和方案的活动和行为。跨国危机管理中的决策一般由国家最高领导人或涉外部门的最高领导人做出。
危机管理中的决策决不是领导人拍拍脑袋就做出的选择，科学的危机管理决策必须在科学的决策理论指导下，遵循一定的程序，使用科学的方法。通常危机管理决策要遵循以下原则：（一）信息准确全面原则
即危机决策者首先掌握准确、可靠、全面、系统的信息，信息不准、不全，贸然决策，必然造成失误，甚至失败。因为信息是决策的基础，是任何危机决策者做出决定的不可缺少的依据。决策的准确性和科学性是与所掌握的各种情报、资料的准确性、全面性成正比的。正是由于信息的重要性，所以在任何危机管理系统中，都有一个信息收集分析管理子系统。如美国危机管理系统中的联邦调查局和中央情报局等，就是这样的子系统。（二）目标性原则
危机决策者要有清晰和实际的目标。决策者应该知道自己必须达到的目标是什么？最低目标是什么？必须满足什么边界条件（也就是我们通常所说的底线）？目标要用简洁的语言或定量的表述向具体执行者传达。目标应具有相对的稳定性，一经确定便不宜频繁改动或轻易取消。（三）时效性原则
时效包括时机和后效。决策不仅要正确，而且还有一个时机的问题。危机的突发性和决策时间的有限性，要求决策者的决策不失时机，果断决定；由决策到实施，发挥功能的速度要快；决策发挥效用的寿命要长，长远效果要好。决策者还应知道什么时候不宜做出决策或不应做出什么决策：情绪不正常时不作决定；不作与目前无关的问题的决定；不作别人分内的决定；不作不成熟的决定。（四）集团决策原则
这是决策成功的保证。现代决策日益复杂，单凭个人智慧难以胜任，所以必须实行集团决策。所谓集团决策，一方面是指民主手法在决策过程中的运用，另一方面是指在提供可供选择的方案时，采用“头脑风暴法”鼓励参与者提出各种互相排斥、各不相同的决策案，充分发挥智囊团的作用。集团决策不是简单的讨论，也不是少数服从多数的简单表决，而是决策者与专家学者和其他管理者组成的智囊相结合，经过科学的论证、研究、对比、分析等提出的有定量依据的、利弊比较切实可行的方案。集团决策要求危机管理的决策体制应是一长制和委员会制的结合，即在决策层次上应实行一长制，而在方案的提供层次上应实行委员会制。跨国危机的决策应根据“任事宜专其责，议事当广其谋”的原则实行决策。如美国危机决策机构在讨论问题时，由国家安全委员会进行，然后总统对国家安全委员会提供的各种方案进行决策。（五）满足即可原则
传统的决策追求最优目标，然而在危机管理情况下，危机情景极为复杂、瞬息万变，决策者根据所获得的有限信息及其智能难以做出万无一失、面面俱到的决策。在做决策之前，理智的决策者必须首先确定选择方案，列出这些选择的结果，然后将选择的方案与要达到的目的相比较。但是，危机决策受到时间的限制，受到为获得所需要的信息而花费的人力资源和物质资源的限制。因而不可能像学究式的观察家那样，决策中在某一个时刻不许采取行动。危机决策者总是要投入时间和资源在获得更多的信息与在世界舞台采取行动之间进行权衡。因为直到最后，一个人永远不能确定他是否拥有了全部的有关信息。特别是在国际关系方面，国家的有关能力和目的都是模糊和保密的。此外还有不确定性和人们的无知等因素。所以决策学者西蒙指出：决策追求的不是最大化而是满意。这意味着理性的决策者寻求一个可以接受的选择，次选择足以满足一组最低的要求。满足不是考察所有的选择，他通常挑选第一个满足最低要求的选择。西蒙认为，人们企图理智地行事，但是这理智是被束缚的，是通过对世界加以简单化而受到限制的。所以，实际上只有满意或是较好的决策，而没有什么最优决策。满足即可原则与信息全面准确原则并不相矛盾，决策者在做决策之前应尽量遵循后者，而在决策时则应遵循前者。三、危机决策的种类
决策种类可以据不同的标准进行划分，根据与危机管理相关的要求，我们对决策种类进行以下标准的划分。
按决策问题重复的程度，可分为常规性决策（或程序化决策）和非常规性决策（或非程序化决策）。前者是在公共管理活动中经常重复出现的、例行的决策。这类决策基本有章可循、有法可依，基本是有把握的决策。因此这类决策难度并不大。非常规性决策，是指在公共管理活动中不经常出现或偶然出现的非重复性的问题的决策。这类问题因为是第一次或偶然发生，难以预料，没有十足的把握，因而它不可能事先规定一套程序，只能在问题出现时进行即时决策。危机管理活动的决策大多数是这样的决策。“非常规决策经常遇到的紧急性或危机性事件的管理是任何国家政府都必须认真对待的问题，它甚至比任何常规性决策都更能考验一个国家政府统治的治理结构和治理能力。”
按对决策问题熟悉的程度分，决策可以分为确定性决策、风险性决策和不确定性决策三种。危机管理中的决策大多属于风险性和不确定性决策。因为危机的一个特点就是具有很大的风险性和不确定性。
根据决策要解决目标多少的不同，可将决策分为单一目标决策和多目标决策。单一目标决策是决策者就一项单一因素或一个问题所进行的选择行为，具有目标明确、比较单一的特点。而多目标则相反。美国在古巴导弹危机期间，对古巴实施海上封锁，其目标单一明确，即如肯尼迪总统所宣布的那样：清除这些核威胁是美国“坚定不移的目标”。
还有人认为，标准的分类法将决策分为危机决策、一般外交决策和行为决策。一般来说，危机决策涉及少数几位高层决策者。危机是一个特殊情况，有确切的决策时间，通常是很短的。危机涉及到对决策者和其国家的重大威胁，或由决策者察觉出对其价值观的威胁。一位杰出的研究危机的学者给危机的特性增加了意外这个因素（它表示危机建立在威胁、有限的决策时间和意外的基础上）。另一种关于危机的观点去掉了意外的因素，加上了另一个概念：危机是和平与战争之间可能引起军事冲突的某个关键点。
以上几种决策分类对我们研究危机管理决策都有重要的借鉴意义，故在这里予以介绍。至于其他分类我们予以省略。四、危机决策的程序
决策程序就是决策的过程或者说决策步骤。严格地说，固定的、一成不变的危机决策程序是没有的。但从大量的决策实践中，我们总能寻找出某些共同的基本适用的决策程序，它们体现了决策活动的客观规律。决策的程序大致上具有这样几个步骤：确定决策目标；拟定可行方案；评估选定方案。然后根据执行部门的执行反馈，再重复这样的活动。有学者把方案的实施也当作决策的一个步骤，如此则把方案的执行和方案的选定相混淆。（一）确立决策目标
危机事件发生，危机管理者必须确定自己的危机管理活动要达到什么样的目标，才能为实现这个目标进行方案的选择，因而目标的确立是危机决策的前提。要在危机情景下确定决策的目标并不是一件容易的事，这是由于危机事件的发生往往会导致“危机迷情”状态的出现。所谓“危机迷情”，就是弥漫于危机管理中，导致反应初期的那种失控的、摸不着头绪的一种状态。在这种状态下，危机管理决策者有失去对事件及事件影响的“透视”的可能。因而“危机迷情”是危机决策者在管理危机时应避免的一个陷阱。要在危机情景中确定决策目标必须做到：
第一，对危机事件的性质、特点和范围有一个全面的了解。比如在2001年4月发生的中美撞机事件，美国总统布什对这次危机事件的性质在初始时就没有做出明确的判断，认为是偶然事件，意外事故，因而未能做出正确的决策，延缓了危机事件的解决。对危机事件性质的判断决定了某种危机决策的做出。
第二，尽量以差距的形式将要实现的目标和现实的情况表述出来，这样的对比能有助于确定合适的目标，尽量通过决策缩小这两者之间的差距。
第三，应当找出产生危机事件的原因，或是对方引发危机事件的目的。知道引起危机事件的原因方能做出有针对性的正确决策。如美国在1962年的古巴导弹危机初期，由于不明了苏联在古巴部署导弹的原因，所以迟迟不能做出决策，后来收到赫鲁晓夫的来信才明白苏联的目的，故肯尼迪才做出正确的决策。
第四，危机决策者必须确定解决危机的最低要求，即谈判的“边界条件”。正确地确定边界条件，是决策过程最困难的一步，因为界限往往难以把握。然而它却是极端重要的。边界条件说明得越简明、清楚，决策的有效性和达到目的的可能性就越大。清楚的边界条件有助于决策者从众多的方案中鉴别选择那些看起来似乎有意义而实际上却不可执行的方案；有助于决策者认清什么时候必须用一次新的和适当的决策来取代过去的不合时宜的决策；有助于决策者在决策时分清什么是正确的或是错误的妥协，并最终做出正确的妥协。如美国在处理2001年中美撞机事件时，总统小布什就确定了跟中方谈判的边界条件：不道歉、不停止对台军售、不停止对华侦察飞行。
危机决策目标的确立是为了实现它，因此决策目标要求尽量表述得具体明确，而不宜含糊其词。如小布什在撞机事件中确定危机管理的目标是“放人还机而不破坏中美双边关系”。（二）拟定可行方案
拟定供决策选择的各种方案，是危机决策者决策的基础，因为决策就是对若干个备选方案的抉择。方案的好与坏、优与劣只有通过比较选择才能发现。如果没有众多的可供选择的方案，危机管理的主要决策者就无从决策。众多的决策咨询参谋机构和智囊团的建立就是为了能向主要决策者提供备选的各种方案。
决策参谋咨询部门如何设计危机决策方案？我们认为，设计决策的各种方案应遵循整体详尽包括一切可能的方案和互相排斥（不能脚踏两只船）的原则。在具体步骤上，通常要分两步走：第一步，初步设计——轮廓设想。这一步的特点是打开思路，分析危机事件中的各种矛盾关系；目的是要保证备选方案的多样性，为危机决策者提供尽可能广的思考与选择余地；这一步要求方案提供者具有勇于创新的精神和丰富的想像力。第二步，精心设计——详细论证。这一步特点是小心求证，反复计算和细致推敲方案中的每一个细节；目的是要保证备选方案的准确性和科学性，经得起怀疑者与反对者的挑剔；这一步对设计方案者的要求是具有冷静的头脑和求实的精神。
通过以上两步，方案设计者应使所拟定的备选方案具有以下特点：1.具有创造性，能表现出对危机的敏感，认识局势有深度，敢于独辟蹊径；2.可行性，较具体，切合实际，立足现有的条件；3.多样性，能对付各种可能出现的情况，使决策者有比较得失、权衡利弊的余地；4.层次性，有整体方案，又有具体方案。（三）评估选定方案
方案选优是决策过程中的关键环节。要保证这一步走对，就要对各种预选方案进行综合分析、总体评价。对预选方案的评估和分析要注意以下因素：第一，限制性因素。即要考虑限制方案实施的各种因素，任何方案的实施都必须有一定的条件支持，这条件包括外部条件和内部条件，因而评估方案时要把实施方案所需的条件详细列出，以求评估方案的可行性。在跨国危机处理的方案选择中，尤其要注意国际环境的强制性限制因素，只有与国际环境匹配的方案才是可行的方案。第二，综合效益因素。即评估方案的实施会产生什么样的效果，它的直接效果和间接效果是什么，是否会产生“溢出效应”或是“蝴蝶效应”。第三，潜在问题分析。前面我们说过，危机决策主要是风险决策和不确定性决策，因而具有较大的风险性，方案实施后可能会出现一系列原先没有预料到的效应，因而对方案进行评估要尽可能对潜在问题和不利因素进行充分的估计，并有所防范。
经过对各预选方案进行对比分析、总体评估，最佳方案必然产生，或者是备选方案之一，或者是危机关键决策者在各种方案的基础上综合制定一个新方案付诸实施。
现举一例来说明跨国危机决策的的过程。在1962年10月的古巴危机中，美国总统肯尼迪亲自下令成立了处理这一危机的国家安全委员会古巴危机执行委员会，并要求委员会提出一项或者可能包括有几项可供选择的行动方针的建议来。经过反复研究，执行委员会拟定了七个备选方案：1.目前什么行动也不采取（国防部长麦克纳马拉）。2.采取外交行动，把苏联人拉到联合国安理会去解决问题（总统国家安全事务助理乔治·邦迪）。3.派特使去见赫鲁晓夫，对苏联人施加压力并提出警告，悄悄解决此事。4.离间苏联和古巴关系，即同卡斯特罗秘密接触，使他同苏联人分开，并向他提出警告，倘若不接受美国的建议，他的岛国将遭到毁灭，况且，苏联人也正在出卖他。5.进行海上封锁（司法部长罗伯特·肯尼迪）。6.实行空袭（参谋长会议主席马克斯韦尔·泰勒）。7.入侵古巴，军队开进去，把古巴从卡斯特罗手里夺过来。这七种意见最后形成两种带倾向性的意见：一是以参谋长联席会议主席马克斯韦尔·泰勒上将为一方的“强硬派”，包括肯尼迪总统顾问中的多数人，主张全面空袭古巴。二是以国防部长麦克纳马拉为代表的“温和派”，主张对古巴实行海上封锁。他们认为“封锁的目的在于阻止进攻性武器运进古巴，并且可望强迫撤走已经设置在那里的导弹”。肯尼迪最终选择了“温和派”提出的方案。13天后，苏联在美国的强大压力下，被迫下令拆除进攻性核武器，并将这些武器装船运回苏联。
跨国危机决策作为一国政府最重要的外交决策，对此我国学者也提出了自己较为有创新的决策流程，并且更为详细。如上海国际问题研究所研究员杨洁勉提出了外交决策的五个步骤说，即外交决策由“政策讨论、信息管理、决定政策、实施政策和记忆储存回放等5个阶段组成，同时还受到来自国内（如利益集团和舆论）和国际（如外国政府、国际政府间组织、国际非政府间组织、跨国公司等）因素的影响”。这种决策流程也十分突出信息在整个过程中的作用。其实跨国危机管理中的决策都是外交决策，因而这种决策流程可以为我们所借鉴。五、危机管理决策方法
决策方法论是决策学中最为活跃的领域，不少学者毕生致力决策方法的研究。为提高危机管理决策的科学性，危机决策者必须掌握科学的决策分析方法。方法是实现目标的必然手段。根据对危机情景的认识的不同，决策分析方法通常可以分成三种：确定性决策分析、风险性决策分析和不确定性决策分析。这有点类似于前面危机决策的分类。（三）确定性决策分析
确定性决策是指只有一种肯定性的主观要求和客观条件，但却有多种选择方案。确定性决策在单一目标情况下，只能取最大值或最小值，凡收益量取最大值，凡损失量取最小值。在多个目标的情况下，要复杂些，必须同时考虑多个因素，根据各个因素的重要性用统计方法来决定取舍。相对来说，确定性决策要比较简单，因为它只有一种肯定性的主观要求和客观条件。（二）风险性决策分析
风险性决策，也叫统计性或随机性决策。这种决策是依照一部分资料来推测未来可能发生的情况，据此做出判断。用统计学上的话来讲，就是用样本来推测总体。这种决策方法有一定的把握，但不是绝对可靠。也就是说，决策者根据已有的信息和资料可以判断出各种方案可能出现的后果，以及各种后果发生的概率，但不能预定究竟会出现何种后果。因此，决策者进行决策时，要冒一定的风险。如1962年的古巴导弹危机中，肯尼迪总统做出苏联必须做出自己的选择的决策：要么撤出部署在古巴的导弹，美国保证不入侵古巴；要么就空袭古巴，然后地面部队入侵。这就是一种风险性决策，因为肯尼迪也不能确定赫鲁晓夫是否就他提出的建议做出答复。所以后来有人说“肯尼迪总统在这场俄国人不一定会让步的可怕的赌博中是在拿美国几百万人的生命和俄国人的生命进行冒险”。前美国国务卿迪安·艾奇逊后来也说肯尼迪总统的行动是“孤注一掷”，在这一赌博中他交了“少有的好运”。
风险性决策分析的具体方法有三种：1.最大可能法，就是在风险型决策中选择一个概率最大的，其他概率较小的不予考虑。2.期望值法，就是计算出每个行动方案的损益期望值，然后加以比较。如果决策目标是收益最大，则应选择期望值最大的方案实施；如果决策目标是损失最小，则应选择期望值最小的行动方案实施。这些都可以通过统计计算出来。3.概率树法，该分析方法其实是期望值法的变换形式，即用概率树来代替期望值法的决策表进行分析，这种分析方法就像一颗不断开杈的树，故称概率树法。该方法直观、简单易算。（三）不确定性决策分析
当决策者只能掌握各种方案可能出现的后果，而不能预知各种后果发生的概率时，这时的决策分析就是不确定性的。它比风险性决策分析要难得多，因为它不能预先确定未来将出现的各种状况的可能性。可以说，不确定性决策是常见的决策模式中最难、风险最大的一种。
对不确定性的危机状态进行决策，大多采用分析比较法，由于决策者主客观因素的不同，会采取多种不同的分析比较法，做出彼此差异很大的决策。其具体计算都涉及到统计数学的运用，如乐观法、悲观法和后悔值法等，由于篇幅所限，就不做介绍。
由于跨国危机决策主要是外交决策，因而国外关于外交决策的模式我们有必要介绍。从外交决策的角度来研究国际关系是第二次世界大战后逐步兴起的理论分支，到20世纪60年代初期在美国形成“第一次高潮”。其主要的代表作是理查德·斯奈德的《作为国际政治研究方法的决策》和约瑟夫·弗兰克的《外交决策》等著作。这些研究尽可能系统把握代表国家的决策者和内外环境的关系等。在斯奈德和弗兰克研究的基础上，决策理论逐步发展成四种模式。美国学者艾利森（Graham T.Allison）在关于不同决策模型的很重要著作中描述了三个概念模型，这对于理解外交决策活动和决策是有帮助的。
一是合理决策模式，是以人类的合理计算为基础做出选择，也即智慧理性运用过程的产物。根据这一模式，决策者设立明确的政治目标及其优先次序，选定实现目标的手段，并设想各种选择的结果。这种基本的方法可以说是传统外交史学和国际政治学、国际关系学所讨论的主流决策方法。但是合理决策模式最明显的缺点是，决策往往不具备选择所需要的各种最佳条件。因此，美国前国务卿基辛格说过，美国独特的文化和意识形态往往使合理的政策对应成为不可能。
二是组织过程决策模式，它认为政策是基于组织内标准作业程序的一种机械或半机械的过程的产物。这种模式比较有效地说明了官僚机构的政策决定行动。但是，对于突发的新问题，政府没有相应的组织，政府部门有各自的部门利益，以及政策的执行问题等。
三是政治过程模式，认为决策是决策者谋略的相互作用的产物。根据这一模式，外交决策的关键是总统或主席、总理和部长级的高官如何在国际关系互动中调整彼此的关系，当然，政府外成员（如利益集团）有时也起重要作用。该模式强调三点，其一是谁参与决策，其二是决策参与者同面临的问题之间的利害关系，其三是决策成员间如何调整相互关系。
以上三种模式是艾利森在The Eessence of Decision一书中着重论述的决策模型。
四是认识（心理）过程模式，它认为政策是人的认识或心理过程的产物。但是，决策者做出决策必须借助人的认识过程或感觉到环境的变化，即使认识到变化，也不一定能正视现实。这种决策模式在国际关系理论认知学派中很有市场，我们在以后的章节中会论述到心理因素是如何影响外交决策的。
以上四种模式并非完全独立的，又有相对较多的关联性。以决策的主体来看，这四种模式逐渐从宏观向微观世界转移，第一模式是国家，第二模式是政府内部组织，第三模式是个人成员，第四模式是人们的认识（知觉）机能。
也有的学者把外交决策理论分为五个流派，即功利主义、感知论、官僚机构决定论、国家（或社会）环境决定论、国际环境决定论（或体系论）。前三种理论属于微观理论分析，后两种理论则是宏观理论分析。这种分法主要是根据决策模式的理论基础来划分的，与我们前面介绍的决策模式基本对应，如功利主义对应理性决策模式，感知论对应认识（心理）过程模式。
西方的决策理论建立在人的理性基础上，讨论的是理想的最佳的决策模式，主要是从决策的形势因素（或场合）、决策环境、决策机制（包括决策者和官僚机构）和决策过程等几个方面进行分析和研究，它存在明显的局限。它将复杂的决策简单地归纳为几个大要素，很少对决策机制和过程本身的合理性进行分析和研究。而事实上的决策模式和过程并不是他们研究模式的具体的实施。正如美国学者所指出的那样，西方特别是美国的学者很容易到处套用美国的决策模式，结果得出错误的结论。而且，决策理论只是国际关系学中的一个分支，一些西方学者将其作为固定分析模式去套解纷繁复杂的国际关系，存在明显的不足。如在对中美关系的分析上，他们的这些决策模式往往不适用。六、危机决策中的理性与感性因素
前面我们介绍的危机决策方法都是基于人的理性而做出分析的，只有决策者在很理性的情况下，才会运用这些方法对危机情景的各种可能进行充分的、统计学意义上的衡量。但西方很多理论家对现代国家政府是理性政府这一假设表示怀疑，对人是理性的人表示怀疑。美国学者格雷格·卡什曼总结了官僚机构在进行理性决策方面面临的主要障碍：1.在国家利益上，并不是所有的决策者都是完全理性的，有些人会完全根据潜意识中的心理需要来看待国家利益。2.误解会防碍人们准确地认识国际形势。3.在危机状态下领导人必须承受压力，在缺乏睡眠的情况下做出决策。4.理性决策所需要的信息的数量和质量可能无法保证。5.决策的时间可能是有限的，也可能没有被充分地利用起来，或者因为决策者想加快行动而变得更为短促。6.在危机状态下预测各种政策方案的能力通常并不完全可靠。7.在受各种条件限制的情况下，要充分估计所有方案的利与弊是一项相当艰巨的任务。8.在各种顾问组织和决策团体中，不同的人对政策方案、实施政策方案的手段以及可能的结果的理性评估各不相同。以上问题表明，即使政府机构想在危机时刻做出理性决策，他们也未必能做出最优选择。虽然马克思·韦伯曾乐观地认为，官僚制度可以排除个人的价值观、目标以及个性心理特征的影响，使决策过程中的理性决策制度程序化，从而更好地代表国家利益。
我们以为，决策中的非理性因素还包括：1.决策者的个性和作风，即决策者是否冒险果断，还是保守迟疑（这个我们在危机管理与决策者部分会给予详细的阐述）；2.危机迷情造成的认知不足。所谓危机迷情，就是弥漫于危机管理中，导致反应初期的那种失控的、摸不着头绪的一种状态。在这种状态下，危机管理者有失去对事件及事件影响的“透视”的可能。
因此西方也有学者将理想的决策模式和现实的决策过程进行对比，以提醒我们的国家对外政策决策者，既不能迷信理性的决策模式，也不能屈从于既成的现实，而是要发现这两者之间存在的差距，并尽量将存在的差距缩小。下表将理想的理性的决策过程和现实的决策过程列出，我们能清楚地发现它们之间的差距。决策对比：理性的理想的决策过程和现实的决策过程
美国学者向来倡导危机管理的理性决策模式，但事实上，从上面的两种决策模式对比中我们可以看出，美国的理性决策模式既难以摆脱现实条件的限制，又难以在决策中排除感性因素的干扰。这在20世纪的中美朝鲜战场对峙的危机中暴露出来。美国政府在朝鲜战场上采取扶蒋反华政策有着冷战的时代背景，这是主要原因。但从决策过程来看，美国政府也是存在明显缺陷的。首先，美国政府的情报来源单一，情况不明，信息不足。美国情报部门在1950年春估计，朝鲜不是苏联进攻的主要目标。美国高层认为，亚洲可能出问题的地区是印度支那、菲律宾和台湾。而美军在出兵朝鲜后，美国政府对中国政府的态度再次判断失误。尽管中方对美军可能越过“三八”线的严重后果透过印度的管道而提出严重警告，但被美国搁置一边。结果导致中美两国在战场上兵戎相见，终成敌手（这是理性决策的结果）。其次，美国国内存在一个强大的支持蒋介石的“援华集团”，而且，当时美国又盛行麦卡锡主义，追究“谁失去了中国”的责任，清洗了一批在中国问题上采取较为公正客观立场的美国外交官，从而使美国官员中只有一个声音。再次，美国总统是在朝鲜战争突然爆发的情况下，匆忙做出决定的。朝鲜战争爆发后杜鲁门总统在6月25日的会议上就批准了艾奇逊关于封锁台湾海峡的建议，几乎没考虑其他人的意见，这是感性因素干扰的结果。
关于外交事件的处理，最高决策者总是徘徊在感性和理性之间，因而要想做出正确的外交决策绝非易事，这可从美国几位总统的言论中看出。美国前总统哈里·杜鲁门谈到决策时说：“总统工作的最重大组成部分是做决定——无论是重大的还是较小的决定，每天几乎都要有几十个。这些文件可能在政府各部门辗转传递，但最后被送到了总统办公桌上，然后就不再去别的地方了。总统必须做决定，他不能将责任推给任何人。没有人能为他做决定，那是他的工作。”在强调决策的作用时，肯尼迪总统认为：“发表讲话比最后做出判断容易得多。因为，不幸的是，你的顾问经常是意见不一的。如果你采纳了一项错误的方案……理所当然地，总统要承担责任。而顾问们则仍可以继续提供建议。”据说美国前总统沃伦·哈定曾对他的一位知己说过，“我听一方的意见，他们似乎是对的；然后我同另一方交谈，他们似乎也是正确；于是乎我还是在老地方。天啊！这是什么样的工作啊！”在这种情况下，决策人自己的判断能力和情感控制能力就在其中具有微妙的作用。
人们一般以为危机决策者应在决策时排除感性的干扰，以理性原则为准则进行决策，但这在事实上是很难的，因为人首先是感性的人，而且有时恰恰就是人的理性和感性的完美结合才有了决策的正确做出。这就是管理的魅力所在。
针对危机管理决策者要在信息不明和时间紧迫、已确定某些利益或人员处于危机之中的环境下必须做出相应决策的情况，国外有学者提出了“危机慎思”的策略，以使管理者在形势激化时保持更冷静、更成熟的反应，以减缓危机对决策理性的冲击。危机慎思要求决策者在决策前思考三个与决策行动有关的问题：1.如何获得更多的时间？2.如何获得更多的信息？3.如何降低损失？七、跨国危机管理决策系统的建立（一）各国跨国危机管理决策组织的建立
与整个跨国危机管理组织系统的建立一样，跨国危机管理决策系统的建立也必须以法律为依据。由于决策系统是整个危机管理系统的核心，拥有最高的决定权，因而一般来说，决策系统的建立都是由法律明确规定设立的。如美国的危机决策中心国家安全委员会（National Security Council ,NSC）就是依据1947年的《国家安全法》而设立的内阁级机构，从成立起一直支配着美国的国家安全决策，同时它的决策中心地位也是《国家安全法》规定的。《国家安全法》明确规定了哪些部门的长官必须进入国家安全委员会，同时规定美国总统是国家安全委员会的主席。如果说国家安全委员会是整个美国危机管理系统的核心的话，那么，美国总统则是国家安全委员会的核心。因而当代美国的危机管理机制是以总统为核心，以国家安全委员会为决策中枢，国务院、国防部、司法部（及其下属的移民局和联邦调查局）等有关部门分工负责，中央情报局等跨部委机构负责协调，临时性危机决策特别小组发挥关键作用，国会负责监督的综合性、动态性组织体系。
美国的国家安全委员会在危机管理上的决策过程一般分为三个层次：1.最高级。由总统主持国家安全委员会会议，参加者为国家安全委员会的主要成员。前面已经讲过美国总统是法定的国家安全委员会主席和三军统帅，有权管理所有外交、国防事务，对跨国危机的处理拥有最高管理权。总统有权掌握所有关于危机事件的信息，对危机管理的各个环节进行指挥、协调和控制。这种层次的决策对象一般是相当严重的跨国危机，而且主要是与大国发生的跨国危机，如美苏、美中之间发生的各种影响两国关系的危机。2.部长级。由国家安全事务助理主持会议，主要负责审查、协调和监督国家安全政策及其执行情况。参与者除主要的国家安全委员会成员外，还包括其他临时指定的部门负责人。3.副部长级。一般由国家安全事务副助理主持会议，负责审查和监督国家安全委员会部门间的协调工作，对危机管理提出建议对策，成员包括各主要部门的副职，如副国务卿、副国防部长、中情局副局长、参谋长联席会议副主席和其他临时指定的人员。
而俄罗斯的跨国危机管理决策系统组织是俄联邦安全会议，它是专职的国家安全战略机构。该机构设有12个常设跨部门委员会：宪法安全、国际安全、军事安全、信息安全、经济安全、生态安全、社会安全、国防工业安全、独联体安全、边防政策、居民保健、动员准备委员会。俄罗斯安全会议既是俄罗斯国家安全决策的最高机构，也是俄总统现实政治生活的咨询机构。与美国的国家安全委员会一样，该会议的主席也是国家首脑，也就是俄罗斯总统，总统是这个组织的核心。目前俄罗斯联邦安全委员会设常委6人（有点类似中国的政治局常委）：总统、安全会议秘书、总理、外交部长、国防部长和联邦安全局长。而安全会议委员包括：俄国家杜马主席、联邦委员会主席、总统办公厅主任、俄武装力量总参谋长、对外情报局长、总务部长、联邦边防局长、司法部长、紧急情况部长、总统联邦通讯与信息署长、总统驻联邦全权代表和俄罗斯科学院院长。从俄罗斯联邦国家安全会议成员的组成来看，我们可以看到参与决策者几乎都是与危机管理相联系的主管部门负责人，而且特别重视信息情报部门的参与（外情报局长、总统联邦通讯与信息署长均参与）。俄罗斯危机决策组织的权力来自《俄罗斯联邦宪法》、《俄罗斯联邦紧急状态法》和《俄罗斯联邦战时状态法》等法律授权，是依据这些法律而建立的。前苏联解体后，俄罗斯在经历了长期政治动荡不安、后果严重的金融危机和难以平息的车臣内战危机过程中，在试着应对危机管理危机的过程中逐渐建立了一个以总统为核心、以联邦安全会议为决策中枢，政府各部门分工合作、相互协调的危机管理机制。
正是由于美国等国家危机管理决策组织的成功建立，并且在历次的跨国危机管理中成功地应对多次跨国危机的发生，因而目前世界上不少国家都模仿美国建立起自己国家的危机管理决策中心组织，这已经成为建立危机管理组织系统的必然趋势。甚至一些小国也建立起国家安全委员会，如巴勒斯坦国家安全委员会、泰国国家安全委员会、塞拉利昂国家安全委员会、格鲁吉亚国家安全委员会等等。现在那些没有建立国家安全委员会的国家都纷纷准备建立类似的组织，甚至名字就是国家安全委员会。据香港《东方日报》2003年3月2日报道，中国也准备建立危机管理系统决策中心系统。该报报道，北京消息人士说，“9·11”事件打破西方传统战争观念，国防安全观念也发生重大转变。去年底，中国战略研究会向中共中央政治局提交研究报告指出，当前中国面对的最直接威胁不是美国、日本、周边国家或台湾问题，而是国际恐怖组织及颠覆组织，建议提升反恐反颠覆战略地位高于常规军事备战。 消息指出，中共十六届二中全会日前讨论成立“国家安全委员会”，委员会和中央军委并列，互不隶属，主席由国家元首或军队统帅兼任，可吸收非中共人士参加，功能是全面协调统筹国防系统（军方）、治安系统（公安）和情报系统（国安），改善过去三部门各自为政、缺乏配合的弊端。报道还说，多名军方代表向人大常委会提案，要求制定“反恐法”，针对国际恐怖组织对中国的渗透和破坏，制订相应政策及预防措施，而制订“国家紧急状态法”是为应付全国性突发事件时，作为采取各种战时措施的法律依据。而中国的近邻巴基斯坦2004年4月15日参议院通过建立国家安全委员会的议案，也准备建立国家危机管理决策组织系统。
依法建立常设性的跨国危机管理决策组织，并不防碍在某些特殊情况下，建立某种更为权威、决策权力更为集中的决策组织。有时，某些跨国危机的发生要求仅在一定范围内让人知道，这就要求常设决策组织的领导人灵活机动，在现有决策组织的人员内选定某些人物或外部人员组成新的决策组织，管理危机。如美国总统肯尼迪在处理1962年的古巴导弹危机时，就在原有的国家安全委员会基础上组织了一个由14人组成的国家安全委员会执行委员会，成功管理了古巴危机。美国在2001年处理中美撞机事件时也成立一个特别危机管理小组。事实表明，在某些特殊情况下，成立这样小型的危机决策组织往往有助于危机的解决。这种小型的决策组织一般是由常设危机管理组织的核心领导人物责令成立，事实上一般是国家最高领导人或外事部门的最高领导人。
在法国，其跨国危机管理决策组织系统是类似于美国国家安全委员会的“国防会议”，其次是内阁各部部长会议。不过，由于国防会议与部长会议分开举行，在时效上难以应付危机，因此若总统遇紧急事件为求迅速管理危机，也会有应变的做法。如1991年波斯湾战争爆发时，当时法国总统密特朗仿效戴高乐1960年为因应阿尔及利亚变局所成立的“阿尔及利亚事务委员会”，于总统府召集、成立了类似国防会议的“危机小组”，以掌握全局指挥作战。该危机小组成员包括总统、总理、国防部长、外交部长、内政部长、总统府秘书长、总统府发言人兼战略顾问、总统府参军长、参谋总长、陆军总司令、海军总司令、空军总司令、国防秘书处秘书长、总理府参军室主任及国防部部长办公室主任，一共15人左右，等于将国防会议与部长会议合并举行，以统合管理危机的机制。法国《国防组织法》第十一条亦规定，在必要时总理可代理总统主持国防会议，或在其建议下召开国防会议。
跨国危机决策组织建立了，但不一定就是高效良性的决策组织。对于什么样的危机管理决策组织是结构良性、高效的，不同的管理者有不同的看法。一般有这样几个标准来衡量一个危机管理决策组织是否结构良性：1.危机管理者的职位是否足够高；2.危机管理者能否胜任危机管理；3.有没有固定成员并且每人都清楚各自的使命；4.由于危机情境的变化，决策组织有没有一定的灵活性和适应性；5.是否重视指挥和控制结构；6.大型危机下能否协调各个独立集团。若一个危机决策组织能够做到这么几点，那么它就是一个结构良性的决策组织。（二）警惕“集团思维”
现在的危机决策主要是集团决策，小团体决策，也就是一般会成立一个专门管理危机的决策小组。通常情况下，负责在国家安全问题上做出重大决策的决策组织是有限的，其成员人数一般在12～20人之间，组成一个决策集团。集团决策有助于群策群力，集思广益；但若没有利用好，集团决策也会有明显的局限性，即管理学家所称的“集团思维”或“团体思考”（group thinking），我们也可以称之为“沉默的螺旋”。
根据心理学家做的试验显示，小团体能够对其成员产生压力以达到意见一致。决策研究者贾尼斯研究了个人与小集团观点一致的现象，称之为集团思维。在研究中，他考察了美国一系列的外交决策，如1961年美国策动的猪湾入侵、1950年的朝鲜战争、建立马歇尔计划的决定、越南战争升级的决定、珍珠港事件前的决定和1962年的古巴危机等。贾尼斯将自己的观点总结如下：“决策集团之间的成员关系越友好，独立的批评思想被集团思想取代的危险就越大，这很可能导致对其他集团采取无理性的、不人道的行动。”集团思维是一个重要的过程，它将产生出有缺陷的决策，也会帮助分析家区别“低品质”和“高品质”的决策。集团思维的两个现象都与自我想象有关。一个关系紧密的、友好的集团会给人一种无懈可击的假象。某个集团的感觉或观点过分乐观，则存在鼓励冒险的倾向。另有一个研究发现了“危险的转移”的现象。个人对现实和假设局面的反应，比他们在集团中对此的反应较为保守。出于各种原因，同样的人，不管个人或角色因素如何，如果处在集体背景下，面对同样的局面，他们会采取更冒险的立场。
同样，某一集团似乎对自己的良好道德坚信不疑。集团背景会使个人觉得集团的每一个成员都是好的。这就培养了集团的自高自大情绪，集团成员会因此而忽视由自己的决定所产生的伦理道德后果；假设集团是有道德的，因此，集团的决策也是有道德的。另一个现象就是对对方的领导有成见，认为他们愚不可及或罪恶滔天，这样，就不能在真诚的基础上与他们谈判。集团思维的过程还会导致大家产生一致的假象，这经常会忽略角色的影响。人们努力使集团的决策合理化，无论决策是什么，证明它们是正确的，筛去对集团具警告性或反向的信息，以便重新使自己的决定合理化。集团思维还会对反对集团常规的个人直接施加压力，使具怀疑和反对意见者进行自我反省。“小型决策团体的成员经常有一种认为自己是无懈可击的幻觉，这种幻觉会鼓励他们采取极端的冒险行为。他们相互鼓励以增强自信，以至于当他们遇到同自己的假象相抵触的信息或警示时也会置之不理。他们通常对敌人有一种简单化、模式化的认识，对自己固有的伦理道德抱有一种不容置疑的信仰。他们批评并拒绝那些与团体的估计和判断不一致的观点。认为持反对和怀疑态度成员的沉默就意味着团体思考已经达成了一致。”
促进集团思维产生的条件来源于集团的凝聚力：集团内部是怎样联系、聚集在一起的。当集团与外界及外部的观点隔绝时，尤其当这些观点与集团的观点对立时，就会产生这种内聚力。当然，集团思维产生的另一个原因是该集团中领导人推广自己偏好的解决方案。但是，集团内的其他人并不都是溜须拍马之人，坐等这一切发生。一个人之所以能成为领导者，是因为他具有一系列的个人和角色特征；集团内其他人与他合作，是因为他们都拥有共同的价值观，或因为领导人有决策能力。因此集团决策要注意避免这两种倾向。
能说明最后一种现象存在的最恰当的例子就是，1950年美国行政部门得知朝鲜战争爆发时，立即派兵支援韩国。杜鲁门总统立即召见顾问，马上批准国务卿艾奇逊的计划，最后的集体讨论依据的是艾奇逊的观点，而不是别人的观点，结果导致决策的片面。与之相反，在古巴危机时期，之所以没有出现团体思维现象，是因为肯尼迪总统故意不参加执行委员会的一系列会议。肯尼迪担心自己的出席会限制与会者的观点和选择范围。集团思维在古巴危机决策中影响最小，因为每一个参与者都以多重身份活动，并且都采取了怀疑和挑剔的态度。同时，会议的气氛极不寻常，没有像正式会议那样设立会议日称或备忘录。
对于集团决策的局限性，学者们提出了各种各样的对于集体协商的补救措施，包括“畅所欲言”法，即鼓励人们反对所有的假设和决定；还包括多元法，即鼓励具有不同观点的个人尽可能表达自己的观点，并保证直接向决策者反应这些意见。集团思维之类的现象也许不能够消除，但决策者能够采取各种措施使其减少。决策者应随着环境而变化，并逐步改变集体协商对决策和行动产生的影响。不过，我们不应该想当然地认为团体思维必然是不好的。团体中的主流派对形势的估计和对所要采取的行动的认识也可能是正确的。
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