促进文化产业发展的财税政策研究(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：浙江省财税政策研究室

出版社：浙江大学出版社

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促进文化产业发展的财税政策研究试读：

前言

党的十七届六中全会通过了《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，明确了发展文化产业是社会主义市场经济条件下满足人民多样化精神文化需求的重要途径，提出要加快发展文化产业，推动文化产业成为国民经济的支柱性产业。党的十八大提出，要推动文化产业快速发展，促进文化和科技融合，发展新型文化业态，提高文化产业规模化、集约化、专业化水平。这充分反映了加快发展文化产业，是新时期新阶段文化建设一项十分重大而又紧迫的战略任务，是社会主义市场经济条件下满足人民群众多样化、多层次、多方面精神文化需求的必然选择，也是推动经济结构调整、加快经济发展方式转变的重要抓手，对于推动经济社会发展、增强综合国力、实现社会主义现代化，具有十分重大的现实意义。

从当前看，我国文化产业发展保持了较好的发展势头。近年来，我国文化产业增加值年均增长速度超过20%，在国民经济中所占比例逐步增加，初步显现出成为国民经济支柱性产业的潜力。但从总体上看，文化产业在我国还处于初级发展阶段，规模总量小、底子薄，仅靠自身积累很难快速发展。同时，由于文化产业投资周期长、成本高、风险大，吸引社会资本进入的难度较大，进一步发展壮大受到制约。因此，在文化产业的起步阶段，在发挥市场对文化产业进行科学配置作用的基础上，需要注重发挥政府的保障性功能。

财税作为政府调控的物质基础和重要工具，支持加快文化产业发展是其题中之意。在加快文化产业发展过程中，财税如何加强体制机制创新，明确政策扶持导向，完善政策扶持手段，以解决文化产业发展过程中面临的矛盾和问题，促进文化产业快速健康发展是当前我们迫切需要解决的重要课题。

2012年，由浙江省财政学会、财税政策研究室牵头，吉林省长春市财政科研所、辽宁省沈阳市财政科研所、陕西省西安市财政局、河南省焦作市财政局、山东省潍坊市财政局、财政部科研所外国财政研究室参加，联合承担了中国财政学会、财政部科研所下达的“促进我国文化产业发展的财税政策研究”协作课题。同时，为了更好地完成课题研究，牵头单位浙江省财政学会、财税政策研究室还组织了浙江省部分院校和有关单位参加了本课题研究，举办了一次“促进文化产业发展的财政政策研究”协作课题研讨会，从文化产业发展的现状、存在的问题及下一步推进文化产业发展的思路等角度进行了深入的交流和探讨。在课题组全体同志的共同努力下，顺利完成了课题研究任务。整个课题由1个总报告、7个分报告和11个专题报告组成，由牵头单位负责编辑出版。本书的出版得到了浙江大学出版社的大力支持，在此谨表谢意。

由于编者水平有限，本书如有不妥和不完善之处，敬请读者批评指正。编者2013年8月

上篇

促进我国文化产业发展的财税政策研究

内容摘要：文化产业作为21世纪的朝阳产业，在我国已经成为企业、社会和政府关注的焦点。为了促进文化产业的快速有序健康发展，各级政府相继出台了一系列的政策。其中，财政作为政府政策实施的财力保障，对于促进文化产业发展具有非常重要的作用。本文从理论上分析了文化产业的内涵、财政扶持文化产业发展的作用机理和必要性，总结了我国促进文化产业发展的财税政策实施情况，并剖析了存在的问题，在梳理和借鉴国外促进文化产业发展的财税政策的经验基础上，针对性地提出了我国财税促进文化产业发展的总体思路和具体对策。

文化是文明的标志，是一个国家经济社会发展影响力和软实力的表现，体现了一个国家的综合实力，而文化产业的发展是文化发展的重要方面，大力发展文化产业，提高文化产业的市场竞争力和影响力，是国家经济社会发展的必然要求。党的十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，提出发展文化产业是社会主义市场经济条件下满足人民多样化精神文化需求的重要途径，要按照全面协调可持续的要求，推动文化产业跨越式发展，使之成为新的经济增长点、经济结构战略性调整的重要支点、转变经济发展方式的重要着力点，为推动科学发展提供重要支撑。党的十八大报告提出，文化实力和竞争力是国家富强、民族振兴的重要标志。要坚持把社会效益放在首位，社会效益和经济效益相统一，推动文化事业全面繁荣，促进文化产业快速发展。这明确了我国文化产业发展的目标要求，指明了文化产业的发展方向。财税政策作为国家宏观调控的重要经济杠杆和经济手段，如何在市场机制作用的前提下，有效发挥财税职能作用，助力文化产业又好又快发展，是当前亟须研究的重要课题。

一、文化产业内涵的界定和财税支持文化产业发展的政策依据

借鉴现代产业经济学中关于产业指的是生产和经营同类产品的企业群的定义，可以将文化产业理解为生产和经营文化产品和服务的企业行为和活动的总和。该定义包括了以下几层内涵：一是文化产业产品和服务具有精神和文化的属性；二是文化产业采取企业化的经营方式，必然追求经济效益；三是文化产业的生产方式与其他产业部门一样，可以采取工业化、社会化大生产的方式。

从文化产业和文化、文化事业的内在关系看，三者之间有着不可分割的必然联系。文化产业源于文化，发展于文化工业，有别于文化事业。文化产业显现的是文化的经济属性，文化事业显现的是文化的公共属性。

从文化产业与文化的关系看，文化产业从属于文化范畴，文化是“源”，文化产业是“源之泉”。文化是文化产业的基础，文化产业是文化的发展，是文化与产业的结合，没有文化就无所谓文化产业。文化的多样性、丰富性、先进性、时代性决定了文化产业发展的前景性、市场的竞争性、大众的普及性、内容的广泛性；而文化产业又推动了文化的发展，丰富了文化的内涵，扩大了文化的影响力。

从文化产业与公益性文化事业的关系看，两者相互依存、相互补充，又在一定条件下的相互转换。一方面，文化产业与公益性文化事业之间存在并列的关系，文化产业包括新闻出版、影视制作、文化创意等，文化事业包括文化保护、文化交流、文化馆、图书馆、博物馆等，两者共同构成文化的内涵，共同推动文化的发展和繁荣。另一方面，文化产业与公益性文化事业之间存在包含与被包含的关系，两者的划分没有天然的界限，可以互相转换，如城市公园，政府免费向社会开放，就属于文化事业，而政府把公园作为旅游景点收费，就属于文化产业；有些即使可以转换，但政府为了公共职能的需要也不允许转换，如博物馆，政府可以办成文化产业向社会收费以维持运行，但政府为了文化的传承、提高居民的文化素质，应该而且必须免费向公众开放，把博物馆办成政府财政提供保障的文化事业。有些文化产业由于受政府财力的限制先办成文化产业，将来随着财力的增长，又完全可能转为文化事业，如城市游泳馆、足球场等文化体育场所；有些文化产业由于缺乏市场竞争机制先办成文化事业，将来完全可以推向市场办成文化产业，如文化演出团体等。（二）财税支持文化产业发展的依据

在社会主义市场经济条件下，要充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，凡是市场能够作用或作用比较好的，政府就不要介入或少介入，公共财政的基本原则是不与民争利。只有市场失灵而公众又有需求的领域，政府公共财政才主动积极介入。文化产业所具有的公共性、社会效益性、正外部性等特点，决定了政府公共财政适度介入文化产业领域、支持文化产业发展的必要性。政府制定和出台支持文化产业发展的财税政策符合公共财政发展要求，财税支持文化产业发展是有依据的。

1.文化产业发展注重社会效益。文化产业是文化和产业的结合，必须注重社会效益。党的十六大指出，“发展各类文化事业和文化产业都要贯彻发展先进文化的要求，始终把社会效益放在首位”。党的十七大提出，要推进文化创新，增强文化发展活力，“始终把社会效益放在首位，做到经济效益与社会效益相统一”。十七届六中全会进一步提出，发展文化产业“必须坚持社会主义先进文化前进方向，坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一”。在我国社会主义制度下，根据我国文化产业发展方向的要求，发展文化产业必须在保证社会效益的前提下，注重经济效益，把社会效益和经济效益有机结合起来。文化产业的社会效益性，决定了政府公共财政支持文化产业发展的必要性。只有政府财政支持、国家政策鼓励，一些社会效益好而经济效益一般，甚至没有多少经济效益的文化产业才能发展。

2.文化产业具备正外部效应。物质文明和精神文明要两手抓、两手都要硬，这是我国社会主义现代化建设始终坚持的方针。物质文明是基础，精神文明是保障，没有精神文明，物质文明就会偏离方向，失去动力。而文化产业提供的是精神产品，引领社会发展方向，帮助社会成员形成正确的世界观、人生观、价值观，提高国民的整体素质和辨别是非能力，推进和谐社会建设，拥有无形的精神力量，是其他社会产品无可比拟和不可替代的。显然，文化产业的精神产品属性决定了文化产业的正外部效应，即文化产业从事的经济活动能给他人带来的利益，具有正外部性。根据外部效应理论，为了确保正外部效应和资源配置效率，避免正外部效应带来资源配置的扭曲，对文化产业正外部效应得不到补偿的利益，政府公共财政应通过财政补贴等形式给予弥补。

3.文化产业存在市场失灵的风险性。市场经济是风险经济，风险无处不在，而市场经济又通过市场竞争的作用，自动地调节经济风险，以确保资源的有效配置。但市场在资源配置过程中，也存在市场失灵或市场缺陷，这种市场失灵任由发展，会导致市场资源配置的扭曲，破坏市场秩序和市场运行规则，因而需要政府的调控，以实现经济的平稳运行。文化产业虽然有经济效益，有些文化产业甚至经济效益高，但文化产业也是高投入、高回报、高风险的产业，投资的规模大、回报周期长，一般企业不愿意投资或没有能力投资。而文化产业又是社会不可或缺的，既能满足国民文化生活需求，又是一个国家经济实力和世界影响力的体现。在这种情况下，发展文化产业需要政府有形之手的作用，以发挥政府的调控作用。

4.文化产业发展的幼稚性。根据幼稚产业保护理论，如果一种产业是该国尚未发展成熟的新兴产业，在暂时还没有能力与国外较为发达的同类产业竞争时，国家可以采取保护和扶持政策。从我国文化产业发展的实际情况看，我国文化产业处于初级发展阶段，总量规模小，创新能力相对较弱，尚不具备与文化产业发达国家竞争的能力，属于国家可以保护和扶持的新兴产业。财政作为政府调控经济发展的重要手段，在保护和扶持文化产业发展过程中应该发挥出应有的作用。

二、我国促进文化产业发展的财税政策措施和存在的主要问题

近年来，我国积极完善财税政策，加大财政投入，促进文化产业快速发展。2011年，我国文化及相关产业增加值为13479亿元，比2010年增长了21.96%。文化产业增加值占当年国内生产总值（GDP）的比重达2.85%，比上年提高0.1个百分点，文化产业增加值在国内生产总值中的比重稳步提高。（一）财税促进文化产业发展的实践

1.完善财税政策体系。为了深化文化体制改革，推动文化产业的发展，近年来，我国不断出台相关政策来支持文化产业的发展，具体有《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发〔2008〕114号）、《关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》（财税〔2009〕31号）、《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收优惠政策的通知》（财税〔2009〕34号）等。这些政策在文化产业的发展过程中就增加财政投入、设立健全专项资金及管理制度、有关税收优惠等方面作了比较具体的规定，为各级财税部门支持文化产业的发展提供了有效的依据。

2.设立文化产业发展专项资金。2007年，按照国务院要求，中央财政设立“扶持动漫产业发展专项资金”，当年安排2亿元，重点支持动漫市场监管、优秀动漫原创产品创作生产和动漫公共技术服务体系建设等关键环节。2008年，中央财政预算安排文化产业发展专项资金10亿元，除继续支持动漫产业发展外，还重点支持新闻出版、电影等文化产业发展。2010年，制定《文化产业发展专项资金管理暂行办法》，从制度上加强了对文化产业发展专项资金的管理。同时，随着形势的需要，文化产业发展专项资金的扶持广度和深度也在日益扩大。2012年，对文化产业发展专项资金的支持范围进行了大幅度调整，重点新增了推进文化体制改革、构建现代文化产业体系、促进金融资本和文化资源对接等领域。

3.成立文化产业投资基金。2011年，中国文化产业基金由财政部注资引导，吸收国有骨干文化企业、大型国有企业和金融机构认购设立，基金规模达200亿人民币。基金主要以股权投资方式，投资新闻出版发行、广播电影电视、文化艺术、网络文化、文化休闲及其细分文化以及相关行业等领域。该基金由专门机构进行管理，实行市场化运作，以股权投资等方式，推动资源重组和结构调整，促使国家文化发展战略目标的实现。同时各地也纷纷成立文化产业发展投资基金，据有关机构显示，到2011年年底，中国文化产业相关基金数量已经超过100余支，已经披露募集资金总量超过1300亿人民币。这些基金的成立，为文化产业的发展提供了强大的动力。

4.加大税收优惠力度。一是对相关文化行业和从事文化产业的个人轻税或减免税。主要有：对图书、报纸等销售适用13%增值税低税率；对纪念馆等文化单位举办文化活动免征营业税；对个人的稿酬所得减征30%个人所得税；等等。二是对转制文化企业的给予一定的税收优惠。主要有：经营性文化事业单位转制为企业，自转制注册之日起免征企业所得税；由财政部门拨付事业经费的文化单位转制为企业，自转制注册之日起对其自用房产免征房产税；党报、党刊将其发行、印刷业务及相应的经营性资产剥离组建的文化企业，自注册之日起所取得的党报、党刊发行收入和印刷收入免征增值税；对经营性文化事业单位转制中资产评估增值涉及的企业所得税，以及资产划转或转让涉及的增值税、营业税、城建税等给予适当的优惠政策。三是支持文化企业发展的税收优惠。主要有：对电影企业取得的与电影相关的收入免征增值税和营业税；出口图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物、电影和电视完成片按规定享受增值税出口退税政策；文化企业在境外演出从境外取得的收入免征营业税；文化产业中按规定认定的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税，文化企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，允许按国家税法规定在计算应纳税所得额时加计扣除；符合相关规定的出版、发行企业库存呆滞出版物，可以作为财产损失在税前据实扣除；为生产重点文化产品而进口国内不能生产的自用设备及配套件、备件等，按现行税收政策有关规定，免征进口关税。（二）“一省五市”财税促进文化产业发展的主要做法

浙江省、长春市、沈阳市、潍坊市、焦作市、西安市分属我国东西不同地区，各地的经济基础和发展水平不一，但“一省五市”从实际出发，加大了对文化产业的财政投入和政策支持，有力地促进了文化产业的发展。

1.设立专项资金。浙江省从2006年起，省财政每年安排文化产业发展专项资金，由最初的每年4000万元提升到当前的1亿元，年均增幅达到16.5%。着重支持文化单位转换经营机制和对产业发展有显著作用的技术改造和设备更新项目，文化产业基础设施建设和改造项目，重点文化产业基地、文化产业示范区块及示范企业，重点文化活动、文化品牌，具有示范性、导向性的文化产品生产和文化服务项目。长春市从2009年开始，市财政每年设立500万元专项资金，用于扶持和引导文化产业，努力将其培育成继汽车、农产品加工、轨道客车之后的第四大千亿级支柱产业。沈阳市从2011年起，每年在文化产业发展专项资金中安排2000万元资金专项扶持市属艺术院团发展；投入专项资金630万元用于支持精品舞台剧目的创排、参赛及演出；每年列支2000万～3000万元作为动漫产业发展专项基金，对骨干文化企业和重点文化产业项目进行重点扶持。潍坊市市级文化产业资金由2011年的1200万元增加到2012年的2200万元，增长了83%，着力支持发展高端、高质、高效的文化产业；安排文艺创作奖励资金，鼓励文艺创作，重奖文艺精品，支持创作对提升潍坊城市形象、拓展旅游品牌有重大作用的影视作品。西安市于2006年设立文化产业发展专项资金，投资规模从初期的1800万元逐年增加到2012年的1亿元，7年增长5.6倍，重点支持了西安动漫、大唐芙蓉园水幕电影、曲江影视、大唐西市、关中民俗博物院、印包产业基地建设等重大文化产业项目。曲江新区于2007年设立2亿元的文化产业专项资金，用于扶持文化企业、文化项目、会展、影视、博物馆建设等；2012年该专项资金规模达到3亿元。焦作市自2008年起，每年设立文艺精品创作生产专项资金和文化产业发展专项资金2000万元，采取贴息、补助、奖励等方式支持文化产业发展，扶持有发展前景和竞争力的产业项目，以带动社会资本投入文化产业。

2.创立投资基金。浙江省省级财政出资1亿元，参股设立东方星空文化投资基金，支持对国有电影院线公司、网络传媒公司、影视剧制作企业进行股权投资。目前基金规模达到5亿元，是设立之初的5倍，实际投资金额3.5亿元，累计对外投资项目9个，财政出资的引导作用和放大效应明显。沈阳市设立文化企业贷款担保资金，并与沈阳恒信担保有限责任公司签订了委托运作协议，重点为中小文化企业创业、扩大生产经营规模、设备引进、产品研发、艺术创作等提供贷款担保。截至2011年年底，共为中小文化企业完成贷款担保额度7140万元。西安市不断改进和创新财政投入方式，累计投资2.04亿元，按照不同的项目类别，分别采取了奖励补助、股权投资、贷款贴息的形式，对73个项目进行了重点扶持，很好地发挥了重点项目在文化产业发展中的示范带动作用。西安市财政投资1亿元，参股成立了陕西省再担保投资有限公司，为中小文化企业融资发展提供了有力保障。2010年组建成立了西安投资控股有限公司，把文化产业作为财政支持的重点，注册资本9.8亿元，通过优先股权投入、项目运营等方式，重点支持了翠华山—南五台、太平—朱雀森林公园、户县渼陂湖文化旅游项目。西安曲江新区投入30亿元，设立包括大明宫文物遗址保护基金、法门寺慈善基金、楼观台道文化基金、曲江文化企业扶持基金、曲江“巨人”动漫人才奖学基金、创意文化奖励基金等8大基金。曲江文化产业担保公司，年担保额度达20亿元；曲江文化产业风险投资公司，年投资达10亿元以上。西安高新区大力支持创意企业自主创新能力，2009—2012年，财政每年安排专项资金3000万元，用以扶持创意产业的发展，主要用于支持原创动画片播出发行奖励、企业文化产品和服务出口奖励、原创作品奖励、原创游戏奖励、原创企业奖励、创意先锋奖励、房租补贴、贷款贴息、公共技术支撑服务平台运营企业补贴、吸引人才奖励、培训补贴等。潍坊市专门设立文化产业投资风险基金，组建潍坊市国信文化产业投资有限公司，引导向大型企业和金融机构募集资金，由投资公司运营基金资产、基金托管人保管金融资产，有偿支持文化企业做大做强。建立潍坊文化产权交易所，打造山东省首家文化产权交易平台、文化产业投融资平台，以盘活文化资源，为文化企业提供融资服务。同时，建立金融机构小微企业贷款风险补偿政策，引导金融机构扩大文化产业领域内的小微企业贷款，构建起多渠道、多层次的融资体系。

3.培育市场主体。自2003年被确定为全国文化体制改革综合试点地区以来，浙江省稳步推进文化体制改革。一是推进出版发行、广播影视等领域的企业化改革。将新闻出版的经营部分彻底改制为企业集团，将广电集团、浙报集团改制为企业化管理的事业单位，通过引进战略投资者，将省电影公司改造成股份有限公司。二是支持文化事业单位市场化改革。2009年以来，省财政通过一定的补助资金，支持省级文化系统的省歌舞剧院、省曲艺杂技团、省话剧团三个艺术院团和五个经营性事业单位逐步进行了市场化改革。长春市通过积极筹措资金努力推进文化体制改革，为转制企业尽快走向市场创造条件，为文化产业注入生机和活力。自2007年将市电影公司等9家单位列为首批改制试点单位以来，为使改制单位尽快走向市场，市财政先期垫付了4600万元改制成本，解决了改制单位解除劳动合同的补偿金、转制前拖欠职工的工资、养老保险费、失业保险金、医药费、采暖费及应付账款等棘手问题，确保了改制工作的顺利推进。沈阳市坚持市场化运作，突出向市场倾斜的扶持理念。支持举办第九届东北印刷包装技术设备产品展览会、第四届东北文博会等重要文化产业活动。其中，东北文博会推出文化产业项目280余项，参展商及观众突破200万人次，总签约额达300亿元，创展会历史新高。西安市2007年全面完成了国有文化企业的改革改制，西安秦腔剧院、歌舞剧院等8家市属国有文化企业移交曲江新区，不仅实现了国有文化企业走向市场、成为市场主体，而且完成了曲江新区对文化企业的有效整合，为文化产业聚集、形成合力起到了积极作用。2011年，按照全市文化体制改革工作部署，完成了西安日报、西安晚报的改革重组工作，顺利实现了西安报业集团挂牌运营。2012年，西安电视台、西安广播电台改革合并方案经市委、市政府研究通过，步入实施阶段，为两台更好地走向市场、发挥新闻媒体的舆论宣传和导向作用创造了条件。

4.落实税收政策。浙江省、潍坊市、焦作市财税部门积极贯彻落实国家有关优惠政策的精神，对经营性文化事业单位转制为企业，自转制注册之日起至2013年年底止免征企业所得税，出口图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物、电影和电视完成片按规定享受增值税出口退税政策。同时，积极推动拥有自主知识产权的文化企业申报高新技术企业，对通过认定的高新技术企业及时落实所得税优惠政策。西安市认真落实国家文化产业的各项政策措施，对凡符合国家关于高新技术企业税收优惠政策规定的文化企业，可享受相应的待遇，并按15%税率征收企业所得税；对政府鼓励的新办文化企业，自工商注册登记之日起，免征3年企业所得税；允许投资人以商标、品牌、技术、科研成果等无形资产作价入股组建文化企业；为生产重点文化产品引进先进技术或进口所需要的自用设备等，按现行税法规定，免征进口关税和进口环节增值税；对因自然灾害等不可抗拒或承担国家指定任务而造成亏损的文化单位，经批准，免征经营用土地和房产的城镇土地使用税和房产税。（三）存在的主要问题

当前，我国文化产业发展面临着一些制约因素，其中，财税方面存在的主要问题有：

1.资金投入有待改善。一是支持文化产业发展的投入依然较低。2012年国家财政支持文化产业发展的资金为34亿元，占中央本级支出的0.18%，投入文化产业发展的资金与文化产业发展的实际需求相比还有较大差距。二是资金来源渠道偏窄。中央和地方投入文化产业的唯一渠道是一般公共预算，还未实现资金来源的多元化的格局，从而限制了财政资金支持文化产业发展的规模和作用。三是投入体系不健全。中央和地方设立的文化产业专项资金各自为政，不衔接，不挂钩，缺乏系统性，财政投入资金存在重复设立、政策目标不明确、层次不清等问题，从而限制了财政投入政策实施的总体效果。

2.引导投资能力有待增强。一是引导方式有待创新，产业投融资能力总体较弱。从全国范围看，各地对文化产业的扶持主要还是以财政直接投资方式为主，其他的支持方式相对不多，鼓励社会资本投资文化产业、促进实现文化产业投资主体和投资渠道多元化的引导手段相对单一。二是文化产业投资基金的作用有待进一步发挥。我国文化产业投资基金起步比较晚，虽然部分省市已经设立和运作文化产业投资基金，但国家级的文化产业投资基金直到2011年才成立，总体上，我国文化产业基金发展还处于初创阶段向成长阶段过渡时期。对文化产业投资基金的思想认识还不到位，文化产业基金的管理人才比较匮乏，激励机制有待优化，退出机制有待进一步摸索，文化产业基金的运营模式还处于探索阶段，要真正发挥作用尚需时日。三是引导没有全覆盖。财政资金引导社会资金投入文化产业，在资金分配过程中主要针对国有文化企业，比如，有些财政资金明确使用方向是转制的文化企业、骨干企业等国有企业。而一些急需资金支持的中小民营企业却由于准入门槛高，投资文化产业的空间有限，申请专项资金扶持的机会少，产业专项资金对中小企业的引导能力非常有限。

3.税收政策制度有待完善。一是缺乏系统性。国家出台了一系列的税收优惠政策，但政策之间“各自为战”，衔接性不强，导致政策面覆盖不全、优惠政策规定比较笼统等弊端，使政策无法适应文化产业大发展的需要。现行的税收政策只涉及部分文化产业，比如，在数字和动漫产业、会展业以及新媒体等行业，缺乏体现新兴行业特点的税收政策。税收的优惠手段也比较单一，主要集中在定期减免上。二是缺乏长远性。现行的税收优惠政策与文化体制改革紧密相连，税收的优惠政策到2013年即执行到期。而文化产业发展的特殊性，决定了要实现文化产业繁荣，就需要未来很长时间的不懈努力。现行税收优惠政策偏重于短期效应，不利于文化企业的预期和长期发展，将会影响政策的执行效果。三是缺乏公平性。目前税收优惠政策主要涉及某些特定类型的企业，制定了从增值税、企业所得税到房产税等一系列优惠政策，税收优惠政策的适用范围有所限制，并不是适用所有文化企业，不利于文化产业公平竞争，也不利于鼓励社会资本投资文化产业。四是企业税负相对较重。文化产业属于知识经济和创意经济，其资产大多体现为知识产权、品牌价值、人力资源等无形资产。在这些无形资产的开发和交换过程中，由于我国文化企业绝大多数都属于营业税纳税人，这些投入在企业纳税时并不能抵扣，从而增加了文化企业的税收负担。

三、国外财税促进文化产业发展的经验借鉴

1.财政直接投入扶持文化产业发展。各国投入模式主要分间接和直接两种模式。这里说的直接模式是指以政府直接投入为主。据国际货币基金组织（IMF）统计，2007年，政府娱乐、文化和宗教支出占总支出比重最高的是冰岛（8.90%）；超过3%的有15个国家和地区：意大利、卢森堡、西班牙、中国香港地区、丹麦、以色列、新西兰、中国澳门地区、马尔代夫、克罗地亚、拉脱维亚、立陶宛、乔治亚、哈萨克斯坦、埃及。

2.设立文化产业基金推动文化产业发展。财政资金通过文化产业基金形式支持文化产业发展是不少国家的做法，有的国家的支持政策甚至是以基金方式为主，通过专门的机构和人才来筛选项目，提高财政资金的效率和效果。美国联邦政府主要通过国家艺术基金、国家人文基金和博物馆图书馆学会等进行直接资助，资助金额每年约2.5亿美元，加上其他文化单位如史密斯学会、肯尼迪中心、公共广播有限公司等渠道的资助，联邦政府的资助总金额每年约10亿美元。韩国以国家财政资金为主设立文化产业基金，建立多层次、全方位的资金扶持体系，多渠道筹措文化产业发展资金，确保文化产业的发展。韩国设立专项基金包括文艺振兴基金、文化产业振兴基金、信息化促进基金、广播发展基金、电影振兴基金、出版基金等，利用基金举办各种文化活动、设立各种奖项，鼓励文化创新。日本政府拨出财政款项与非营利的民间团体共同出资成立各种文化产业基金，包括艺术文化振兴基金、特殊法人日本艺术文化振兴基金、国家文化交流基金等，扶持文化产业发展。加拿大政府以财政资金为引导，通过各种文化理事会对文化产业进行帮扶。理事会每年为本国艺术家和表演团体、演出商提供资助，以鼓励和促进文化艺术产业的发展。政府为此设立了各种文化基金作为资助经费的来源，其中包括演出基金、边远地区艺术开展基金、表演艺术管理基金、艺术节基金、对外文化交流基金等。

3.利用税收政策促进文化产业发展。一是对文化产业从业人员给予税收优惠。为吸引国内和国际文化产业人才，不少国家通过提高起征点和免税额度、允许按平均收入纳税、提高费用扣除比例等手段减免税收。例如，丹麦在税法中明确规定减少在丹麦工作的外籍专家的个人所得税。韩国对在国内文化产业工作的外国人给予5年的所得税减免。爱尔兰规定，如果从事有文化价值和艺术价值的创意性和原创性工作，经过认定的艺术家，每年25万爱尔兰镑以下的收入免税，收入超过该数额的，50%的收入免税。德国、法国、英国、希腊、卢森堡、荷兰、丹麦等国都允许艺术家将收入在不同年度内平均。欧美文化产业发达国家针对文化人员特定费用扣除额最高可达所得的60%。二是对文化产业给予税收优惠。对文化产业给予税收优惠是刺激文化产业发展十分有效的方式，主要采取减免税、税收抵扣、税收返还等方式。不少国家对文化产业都给予税收减免的优惠，减免幅度大多在10%～25%不等，减免税的范围从企业所得税、增值税、销售税到遗产税等。如美国对从事文化产业开发的非营利机构免征各项税收，对一般文化企业的研发投入给予费用扣除和减免所得税的双重优惠。美国许多州都会给予电影和电视业其制作费用10%～25%的税收抵扣。加拿大规定，由加拿大公司出版的书籍，每本书可以抵扣其出版费用的30%，但最高限额是3万加元。美国密歇根州对在州内投资摄制、预算超过5万美元的影视片实行42%的税收返还政策，优惠力度位居全美之首。三是对特定区域给予税收优惠。很多国家的很多城市已经或着手划出一定区域作为文化发展核心区域，区域内的人员和文化活动都可以得到更大程度的税收优惠。这方面美国发展得比较迅速，根据美国艺术中心报告，100多个美国城市已经或正在划定其城市某一区域为文化区域，给予不同程度的更大力度的税收优惠，比较突出的州有罗德岛、马里兰、肯塔基和马萨诸塞。四是对文化产业实施差别税率。各国在对文化产业及其从业人员普遍给予税收优惠的同时，还对特定的文化产业给予进一步的税收优惠。例如，英国规定一些大学出版社如牛津大学出版社和剑桥大学出版社的经营全部免税；英国公司向其他征收增值税的国家进口图书，所支付的税金可向相应部门索回；书报刊享有免征进口税的优惠。法国为提高本国艺术品的国际竞争力，规定艺术品业可以享受特殊的增值税减税待遇。

4.实施政府采购支持文化产业发展。对于投入较大的高新文化产业和历史性传统文化产业，各国政府普遍采用购买产品的方式提供支持。比如，日本为了支持中小文化企业的发展，政府通过政府购买的形式购买具有一定地域特色的民间文化产品和文化服务。（二）借鉴

1.财税支持重点突出。一是重点支持优势文化产业。首先是对于具有地方和民间特色的各种文化遗产与传统文化工艺给予大力支持，以鼓励地方和民间文化的传承、保护与发展，加快其产业化进程。其次是把支持重点放在了各国有竞争优势的产业上。二是重视支持人才的培养。各国政府十分重视支持文化产业的发展和创新，希望在新兴的高端文化产业上争得一席之地，跟上和引领世界文化产业的发展方向。三是支持文化产品的出口。各国政府为增强本国企业的海外竞争力，十分重视支持文化产业的海外发展，一般给予各种财税政策的支持。日本政府利用财政、税收和金融等各项政策激励本国文化产业“走出去”参与国际竞争，在海外文化贸易方面给予政策倾斜。四是投资文化基础设施建设。各国在促进文化产业发展上都重视新建文化艺术院所，扩建和改造基础文化设施，支持交易平台、产业和交易环境建设。

2.扶持方式具有针对性。各国在扶持文化产业发展时，不同类型的文化产业，所扶持的方式不尽相同。根据文化产业的市场发育程度，在财政政策的运用上采取直接财政补助与通过资助非营利性组织（团体）的间接财政资助，采取两者有机结合的财政支出方式，为文化产品发展保驾护航。从美国、法国、英国等国家看，非营利性文化产业以财政拨款为主，营利性文化产业以税收优惠为主。

3.积极引导社会资本投入。财政支持是实现文化多元化融资的有力保障，同时利用市场要素，充分发挥财政“四两拨千斤”的作用，引导社会资金投向文化产业是不少国家的做法。很多国家以财政资金为主设立文化产业基金，吸引社会和公共资金，多渠道筹措文化产业发展资金；还以动员社会资金为主，政府“陪同融资”为辅的方式形成投资组合，确保文化产业的发展。

四、财税促进文化产业发展的总体思路

党的第十八次代表大会对文化产业发展提出了新的更高要求，新形势下财税如何更好地发挥职能作用，促使“文化产业成为国民经济支柱性产业”，迫切需要从战略高度全局角度理清思路、总体把握。（一）突出扶持文化产业发展重点

要把握好突出重点与统筹兼顾的关系。当前，我国仍处于社会主义初级阶段，经济发展总体水平不高而且发展很不平衡，财政的承受能力还相当有限，财政既要统筹兼顾，全面支持文化产业的发展，又要突出重点，从我国文化产业的发展阶段和实际情况出发，充分考虑财政承受能力，集中适当的财力，着力支持制约文化产业发展的关键环节和重点领域，以点拓面，促进文化产业大发展。今后一个时期，在支持文化产业发展方面，重点要做好以下几个方面：一要加强对重点文化产业的支持。根据文化产业振兴规划，要加强文化创意、出版发行、文化会展、数字内容和动漫等产业的支持。二要培育骨干文化企业。在重点文化产业中选择一批成长性好、竞争力强的文化企业或企业集团，加大政策扶持力度，推动跨地区、跨行业联合或重组，尽快壮大企业规模。三要积极推进文化与科技的融合。加强数字化、网络化技术的广泛运用，大力发展新兴文化业态，提高文化企业装备水平和科技含量，加强高新技术改造传统产业，形成以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的文化创新体系，推动文化原创能力的进一步提高。四要加快文化产业园区和基地建设。支持建设若干辐射全国的区域文化产品物流中心，建设一批文化创意、影视制作、出版发行、印刷复制、演艺娱乐和动漫等产业示范基地，支持和加快发展具有地域和民族特色的文化产业群。五要积极推进建立健全文化市场体系。积极加强文化产品和要素市场建设，加快发展现代流通组织和建立现代流通形式，逐步打破条块分割、城乡分离的市场格局。要继续努力构建贯通城乡、快捷高效的文化产品流通网络，积极创新商业模式，增加文化消费总量，提高文化消费水平。加快发展资本、产权、人才、信息、技术等文化生产要素市场。六要支持文化体制深化改革，进一步解放和发展文化生产力，激发全社会的文化创造活力。（二）把握好政府与市场的关系

文化产业的经济属性和目前所处的发展阶段决定了必须由政府和市场共同发挥作用。从文化产业的经济属性看，通过市场机制的作用，不仅可以使文化的经济价值得到集中彰显，还可以使文化产业发展壮大。通过市场化配置，文化生产要素可以根据市场需求进行组合，促使文化资源向社会效益与经济效益显著的文化生产部门和产品集聚，实现人力、资金、物资、技术等资源的最佳结合，推动文化产业结构的调整、优化和升级，增强文化产业的整体实力。从长远看，发展文化产业首先要牢固树立市场的观念，尊重市场规律，发挥市场作用。而理论和实践均表明，在产业发展的初级阶段，政府的引导、支持和鼓励对于培育文化市场、规范产业发展、壮大文化企业具有重要作用。从目前看，文化产业在我国还是弱势产业，规模总量小、底子薄，仅靠自身积累很难快速发展。同时，由于文化产业投资周期长、成本高、风险大，难以吸引社会资本进入，进一步发展壮大的难度较大。因此，在文化产业的起步阶段，在发挥市场对文化产业进行科学配置作用的基础上，需要注重释放政府的保障性功能。总而言之，只有把政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”紧密结合起来，实现政府和市场的良性互动，才能推动文化产业持续快速健康发展。（三）理顺中央与地方扶持职责

在扶持文化产业发展过程中，要理顺中央与地方的扶持职责，理清各自的扶持重点，形成不同层次、不同侧重点的扶持政策体系，避免中央和地方政府间的扶持错位和资源配置的重复浪费。从中央角度看，主要应该致力于文化产业宏观发展环境的改善和区域的统筹协调发展。理论和实践均表明，良好的发展环境是产业快速形成并健康发展的重要基础。一方面，应注重加强文化基础设施“硬环境”建设，特别要加强对文化产业发展具有共性促进作用的文化基础设施建设。另一方面，要积极推进文化体制改革，完善激励机制和政策，加快税收优惠体系公平性、动态性和系统性建设，改善文化产业发展环境。同时，要鼓励东部地区率先发展，中部地区加快文化产业崛起，西部地区结合地方特色和资源优势，着力增强文化产业自我发展能力，努力形成东中西部优势互补、良性互动的区域文化产业协调发展新格局，促进区域文化产业协调发展。从地方角度看，更应该注重加强对文化产业“点”的支持，具体而言就是要加强对文化产业的项目建设。要支持项目带动发展战略的实施，加快文化产业项目库建设，支持重点项目的合理布局和有序开发，实现动态跟踪和常态化管理，加快建设一批具有重大示范效应和产业拉动作用的重大文化产业项目。通过文化产业项目建设有效发挥文化的辐射和带动作用，努力培育骨干文化产业和打造文化产业品牌。（四）提高扶持政策的针对性

根据企业生命周期理论，企业不同成长阶段的成长特征、制约因素具有显著的差异。因此，财政扶持政策应该根据企业成长的阶段性特征提供差异化的扶持措施，使得企业在不同的成长阶段都有相应的支持措施，从而提高扶持政策的针对性。从一般规律看，文化企业发展将经历初创期、成长期和成熟期三个阶段。在初创阶段，文化企业的规模都比较小，融资能力较弱，文化企业的发展主要依赖产品的生产和销售。此时，财政政策对文化企业的扶持重点应该是无偿资助为主，额度不一定大，范围可以广，重点用于文化企业的市场推广、人才培训的补贴，以提高文化企业的成活率。在成长阶段，文化企业的主要任务是规模的快速扩展和市场的进一步开拓，该阶段文化企业已经具备一定的规模和实力，融资能力也相对较强。此时，财政应该通过信用担保、贷款贴息政策工具，调动各类资金参与文化企业发展，推动文化企业向成熟期发展。在成熟阶段，文化企业的主要任务是从资本市场上获取资金和开发新产品以培育新的利润点。此时，财政政策主要支持文化企业的研发和配合其上市，以进一步推动文化企业的发展壮大。（五）坚持加大投入与提高扶持绩效并举

从财政政策支持文化产业发展的实践看，我国对支持文化产业发展的财政投入相对不足，占财政支出的比重相对较低，支持文化产业发展的力度相对不够，因此，必须建立文化产业投入长效机制，加大财政投入，为文化产业发展提供强有力的保障。但加快推进文化产业发展，不仅要加大财政投入，更要创新财政投入方式和加强管理，提高财政扶持绩效。不加大财政投入，文化产业发展就会相对滞后；而不创新投入方式和加强管理，财政支持文化产业发展的作用就得不到有效发挥。一要不断创新投入方式。当前，随着我国经济的快速发展，一方面，民间资本日益雄厚，资本市场涌现出一大批有能力投资文化产业的企业和机构，但缺乏相应的机制加以引导；而另一方面，由于财政投入方式与现行文化管理体制、文化发展形势没有很好地对接，财政投入的杠杆效应没有得到很好的发挥。面对新形势，必须按照市场经济要求和公共财政理念，更新观念，创新方式，将有限的财政资金释放出巨大的杠杆效应，促进投资主体和渠道的多元化，构建完善的投融资体制。因此，财政支持文化产业发展可以考虑更多地采取贷款贴息、保费补贴等方式，带动银行等金融机构和社会资本投入。二要加强扶持资金的管理。要加强文化扶持资金的制度建设，规范文化补助资金的申报、审核和拨付管理，保证文化补助资金的合理性、规范性和科学性。建立健全财政投入资金的绩效管理机制，明确绩效目标，加强绩效评审，建立跟踪监控机制，加强绩效评价结果的应用，从而保证文化资金的使用效应。

五、促进我国文化产业发展的财税政策建议

一要进一步加大国家财政的文化经费投入，在预算安排上要尽可能达到总体事业经费的合理比例，形成稳定的经费保障机制，确保对文化建设的财政投入逐年增长，为文化产业的发展奠定基础。二要进一步拓宽文化产业的投入渠道，努力增加政府非税收入用于文化产业的投入，可以考虑彩票公益金用于支持文化产业的发展。三要加强财政投入文化资金的统筹。进一步整合扩大文化产业专项资金规模，合理整合文化产业相关领域的财政扶持资金，进一步发挥财政投入的引导和统筹效应。（二）改进投入方式，设立财政奖补政策

为了加快文化产业转型升级，提升文化产业竞争力，各地可以积极探索建立财政奖补政策，推动文化产业发展。一是建立财政补贴政策。设立投资性补贴。对文化企业购置新设备，给予设备购入款项一定比例的补贴，以提高企业购置设备的积极性。设立税收收入奖励性补贴。对新设的文化企业，前两年给予营业税、所得税等地方分成部分给予奖励性返还，后三年给予部分奖励性返还，满五年后根据主要税种所纳地方收入增长部分给予部分奖励性返还。二是设立专项奖励政策。对有国家级影响力的影视作品、展览展会、书籍动漫等给予一定的专项奖励；对取得国家级品牌称号的文化企业给予一定的奖励；对达到一定规模的文化企业给予一定的奖励。（三）完善税收优惠体系，减轻税收负担

从实际情况看，要切实减轻文化企业的整体税负，必须进一步完善增值税和所得税税收优惠体系。一是加快推进“营改增”改革。加快“营改增”改革方案在全国范围内尽快展开。同时，应该结合文化产业的经营特点，完善增值税的相关规定，以扩大改革对文化产业的效应。不仅要完善增值税征税范围的扣除规定，将文化企业的厂房、不动产以及运输车辆纳入抵扣范围，同时将纳入营业税征管的特许权、技术转让等行为和知识产权、品牌等无形资产纳入抵扣范围，消除重复征税，降低企业税负，而且要实行差别税率，对此可以参考本次“营改增”试点改革方案，结合不同文化产业的特点，对提倡的高雅文化实行低税率。譬如，对图书出版业要降低税率，对歌舞厅等娱乐性消费行为给予高税率。此外要增强小规模纳税人扶持力度。在认定标准上，可以考虑降低一般纳税人的认定标准，扩大一般纳税人的规模和比重。在起征点上，应保持动态调整。2011年，我国提高了增值税和营业税的起征点，增值税和营业税的起征点分别提高了3倍和4倍，均为5000～20000元，但仍有可以提高标准的空间，并且要将起征点调整与经济发展水平相挂钩。二是建立针对性的文化企业所得税优惠体系。对影视制作、音乐、报纸、专著出版等具有较强外部性和公共性的特定行业，或者在特定区域如影视城、文化产业区内从事的特定行业所取得的收入，给予一定的税收减免。技术人才是文化创意产业的核心，特别是文化企业的初创期，需要投入大量的人工和培训成本，因此，对人才的引进和培训费用应该参照外购与自行开发的无形资产开发成本，运用企业摊销扣除，同时，对技术人员取得的收入给予减征或免征所得税。对一些开发周期长、风险大的文化产品的文化企业，可以比照高新技术企业所得税优惠政策，在税率、扣除费用上给予优惠；同时，允许文化企业提取一定比例的创意开发基金和风投准备金，提高企业抗风险能力。三是完善从事文化产业的个人所得税。文化产业人才特别是高端人才成才缓慢，培养时间较长，因此，按照现行个人所得税法对从事创意性和原创性工作的文化产业人才所取得的收入征收个人所得税有其不合理之处。可以参照国外经验，通过提高起征点和免税额度、允许按一定年限的平均收入纳税、提高费用扣除比例等手段减免税收，鼓励培育文化产业人才。（四）创新融资方式，发挥财政“四两拨千斤”作用

除了直接投入外，财政还应通过贴息、保费补贴等方式，利用资本市场拓宽文化企业融资渠道，引导金融资本和其他社会资本投入文化产业，形成以政府投入为引导，以企业投入为基础，以民间资金为主体，以股份制形式融资和外来资金为补充的多元化投融资机制。一是发挥信用担保的方式，引导商业银行给予贷款支持。可以借鉴世界其他国家扶持文化企业的经验和做法，针对我国文化企业的特点，进一步加强研究，采取信用担保等方式，鼓励商业银行加大信贷支持，鼓励发行企业债券，鼓励担保和再担保机构开发适应文化产业的贷款担保服务。二是设立小额贴息贷款。对从事微利项目、符合相关规定的中小文化企业所贷的小额贷款，给予财政贴息资金。为了鼓励地方支持小额贷款贴息政策的实施，中央财政可以按地方年度新增贷款担保基金总额的一定比例，从中央贴息资金预算中安排拨付一部分作为风险补偿资金。三是充分发挥产业投资基金的作用。可以充分发挥财政预算资金的引导作用，发挥资本市场的优势，通过金融机构自身良好的融资平台，调动社会闲散资金，建立多渠道的社会投入机制，更好地扶持我国文化产业发展。对已成立文化产业投资基金的地区，要加快人才培养，优化激励机制，完善推出机制，使基金能更好更快地发挥作用；对没有成立文化产业投资基金的地区，可以参考国家成立文化产业基金的模式，借鉴成熟资本市场产业投资基金的运作模式，由财政部门发起设立文化产业投资基金，与金融机构合作，面向银行、非银行金融机构和大型企业等机构投资者定向募集，委托专业机构管理基金资产，以此发挥财政资金的引导作用。（五）完善政府采购制度，支持文化产业发展

政府采购支持文化产业发展不能停留于简单的购买层面，应充分发挥其杠杆撬动作用，深化政府采购支持文化产业发展政策效益，立足实际，区别对待，形成文化产业发展的多层次、多领域、全方位的支持体系，以此促进文化管理体制改革创新，加快文化事业单位转换内部机制，促进文化产业的发展。一是拓展文化产业采购目录。既要注重对电影电视、音像出版、文艺演出、体育比赛，乃至广告、旅游、艺术、信息传播、娱乐等文化服务类项目的采购，也要注重对文化创意、新兴文化或文化创新服务等项目的采购，如动漫、网游、互联网经济、数字设计、电子商务、网络电视台、手机文化等日渐流行的公共文化服务的采购。二是支持民营文化企业的产品和服务进入政府公共文化产品和服务采购目录。鼓励民间资本通过招投标等方式，参与基础文化设施建设、公共文化产品创作生产、公益性文化产品和服务供给、重大文化惠民工程、重大公益性文化活动和其他公共文化服务。通过采取政府购买服务的方式，充分调动包括民营文化企业在内的社会各类文化机构提供公共文化服务的积极性。

课题指导：王朝才 金慧群

课题负责人：吕旺实 莫红民 余丽生

课题牵头单位主要参与者：

浙江省财税政策研究室：冯 健 陈优芳 虞 斌 卢名辉

课题组成员单位及主要参与者：

陕西省西安市财政局：卫良汉 孙 华 程雪门 葛淑英鲁 岚 周建武 江 锐 贾 婧

吉林省长春市财政科研所：胡延生 李晓玲 沈东明 王 康郑 阳 申世杰

辽宁省沈阳市财政局：吴景峰 姜 东 赵 梅

河南省焦作市财政局：申相臣 张继东 付战峰 李新龙

山东省潍坊市财政局：刘锡田 孙 超 孙 杰

财政部科研所外国财政研究室：王桂娟 李 欣 于雯杰

执笔人：虞 斌 余丽生 李 欣 卢名辉

浙江省促进文化产业发展的财税对策研究

党的十七届六中全会围绕文化的改革与发展，明确了建设社会主义文化强国的行动纲领，提出要加快发展文化产业，推动文化产业成为国民经济支柱性产业。为适应文化产业发展的新形势，贯彻落实十七届六中全会精神，浙江省委作出了《关于认真贯彻党的十七届六中全会精神大力推进文化强省建设的决定》，提出了“文化产业发展体系不断完善，文化产业成为国民经济的重要支柱性产业，整体实力和竞争力显著增强”的文化产业发展目标，同时部署了加快构建文化产业发展体系的具体措施，以此推动浙江省从文化大省向文化强省迈进。财政作为政府调控的重要手段、物质基础和财力保障，如何围绕建设文化强省的战略目标，进一步促进浙江省文化产业发展，增强文化自立、提升文化自信、推动文化自强，成了当前各级财政面临的一项重要任务。

一、文化产业的内涵及发展的必要性

1.文化产业的定义及属性。“文化产业”的概念早在1947年由法兰克福学派的阿多诺和霍克海姆提出，经过几十年的发展，文化产业的概念逐步为各界所认同。但关于文化产业的定义并没有形成统一的共识。有的学者认为，文化产业就是由市场化的行为主体实施的，以满足人民的精神文化需要为目的而提供文化产品或文化服务的大规模商业活动的集合。有学者认为，为提升人类生活尤其是精神生活品质而提供的一切可以进行商品交易的生产与服务，都可以称之为文化产业。由全国政协和文化部组成的文化产业联合调查组将文化产业界定为从事文化产品生产和提供文化服务的经营性行业。综上所述，我们认为，文化产业是满足人们精神生活需要，通过工业化、产业化的生产方式，并以市场机制实现最终价值的产业。从浙江省的实际情况看，文化产业具体包括文化创意业、影视服务业、新闻出版业、数字内容与动漫业、文化会展业、文体休闲娱乐业、文化产品流通业、文化产品制造业等领域。

2.文化产业与文化、文化事业的关系辨析。从文化产业与文化两者的关系来看，文化是文化产业的基础，文化产业是文化的发展。从文化产业和文化事业的关系看，文化产业和文化事业两者之间既有联系又有区别，两者都属于“文化”的范畴，都是以生产精神产品为主要内容，都必须坚持社会效益和经济效益的统一，都会对人们的思想产生直接或间接的影响。从不同点看，一是两者的定位不同，文化事业主要定位于满足人民群众基本文化生活的需要，文化产业主要定位于满足人民群众多样化、多层次的文化需求；二是实施主体不同，文化事业主要依赖政府提供，兼顾民间参与，文化产业主要由市场主体生产为主；三是追求的效益侧重点不同，文化事业主要以追求社会效益为主，经济效益为辅，文化产业则实现了经济效益和社会效益的统一。（二）发展文化产业的必要性

1.发展文化产业是推进经济发展方式转变的必由之路。当前，世界整体经济增长放缓的压力依然存在，浙江省经济发展中结构性、素质性的矛盾没有根本改变，同时面临着资源环境约束的双重压力，要解决发展的问题和矛盾，必须加快经济发展方式的转变。文化产业具有优结构、扩内需、可持续的突出特点。文化产业是现代服务业的重要组成部分，是经济结构调整的重要支撑点。文化产品和服务可以形成新的消费需求和消费热点，直接拉动消费的增长，挖掘文化消费潜力，拓展文化消费空间，成为扩大内需的重要引擎。同时，文化产业主要依赖智力资源和人力资源，是低污染、低消耗的产业，能以较少的资源和较小的环境代价，获得高效、集约、持续的发展。因此，文化产业是一个朝阳产业、绿色产业，对促进经济增长、提升经济发展质量、转变经济发展方式可以发挥重要作用。

2.发展文化产业是实现“物质富裕、精神富有”的必然选择。国际经验表明，人均国内生产总值达到3000美元时，居民消费进入物质消费和精神文化消费并重时期；超过5000美元时，居民消费将进入精神文化需求的旺盛时期。2011年浙江省人均国内生产总值达到了9000美元，物质富裕的目标初步达到。因此，浙江省居民消费正由小康型向享受型转变，人民群众精神文化需求将呈加速之势。文化产业是满足人民群众多样化、多层次、多方面精神文化需求的主要途径，是改善文化民生、提高人们生活质量和幸福指数的重要手段。而从总体上看，浙江省文化产业发展水平还不高，文化产业规模较小，结构不合理，实力和竞争力还有待提升。这就迫切需要在构建公共文化服务体系的同时，深化文化体制改革，推动文化产业又好又快发展，以引导群众文化消费，满足群众精神需求，加快实现“精神富有”的目标。

3.发展文化产业是加快“文化强省”建设的重要任务。当前，浙江省经济发展进入加速转型期，社会建设进入整体推进期，体制改革进入攻坚突破期，文化在推动科学发展、促进社会和谐中的作用更加凸显。在这样的背景下，浙江省委十二届十次全会上通过了大力推进文化强省建设的战略性决定，在坚持以经济建设为中心的同时，自觉把文化繁荣发展作为坚持发展是硬道理的重要内容，作为深入贯彻落实科学发展观的一个基本要求，其中，将加快发展文化产业作为推进文化强省的主要任务来抓。通过加快文化产业的发展，全面提升文化产业综合实力和市场竞争力，增强文化产业对其他产业的渗透提升和带动能力，满足人民群众日益增长的精神文化需求，为提前基本实现社会主义现代化，提供强有力的思想保证、精神动力、智力支持和文化条件。

4.发展文化产业是落实浙江省继续“走在前列”的重要举措。文化产业实现了文化和经济的紧密结合，加快发展文化产业是促进浙江省经济文化共同发展的有力抓手，是保持浙江省继续“走在前列”的重要举措。从经济角度看，文化产业在浙江省的占比还不高，但发展的基础条件好，文化消费市场潜力大，具有很大的发展空间。同时，文化产业的成长性与可持续性明显增强，可以作为扩大内需、促进消费的重要支撑力，为追近“标兵”、摆脱“追兵”提供新的经济增长引擎。从文化角度看，浙江省要顺应科学发展新要求，把握文化发展新趋势，满足人民群众精神文化生活新期待，落实文化方面“走在前列”的要求，就必须切实担负起为文化强国建设先行探索的重大责任，加快文化产业发展，建立起具有浙江省特色的文化产业体系，努力推动文化大省向文化强省迈进，确立起文化发展新优势。

二、浙江省发展文化产业的现状及存在的问题

自1999年浙江省委、省政府提出“建设文化大省”的目标以来，经过十几年的努力，浙江省的文化产业发展取得了不错的成绩，文化产业总量不断扩大，新型文化业态快速增长，产业集聚水平日益增强，市场化程度不断提高，主要文化服务业繁荣发展，文化产业日益成为浙江省经济发展的重要推动力量。（一）浙江省文化产业发展现状

1.产业规模逐步增加。2010年，浙江省文化产业增加值为1056.1亿元，比上年增长30.7%，比2006年增长110.5%，2006—2010年均增长20.3%，高出GDP增速8.5个百分点，占GDP的比重为3.8%，比2006年提高0.6个百分点。2010年全省文化产业增加值位居全国第5位。其中，文化制造业增加值为525亿元，占49.7%，比2006年增长了90.2%；文化批零业增加值为133.1亿元，占12.6%，比2006年增长了67.4%；文化服务业增加值为398.1亿元，占37.7%，比2006年增长了172.3%，增长速度居三者之首（见表1）。表1 “十一五”期间浙江省文化产业增加值情况 （单位：亿元）

2.新兴业态快速成长。在实施建设文化强省、发展文化产业战略过程中，浙江省一批国有、民营文化企业以高新技术发展文化产业、改造提升传统产业，大力推动现代技术与文化产业的有效结合，业态创新取得了新进展，文化产业的发展空间也得到了拓展。一是动漫产业初具规模。浙江省于2003年开始发展动漫产业，经过多年的快速发展，达到了一定的规模。目前，全省共有动漫画制作企业180余家，动漫画产业从业人员1万多人，已初步形成动画教学、研发、制作、运营和周边产品开发的产业链。2010年全省共生产动画片42000分钟，同比增长35.5%，位居全国第2位，仅次于江苏省。二是积极推动数字出版、网络出版。2010年，新闻出版总署批准建立杭州国家数字出版产业基地。目前，全省拥有网络出版资质的单位20多家，涉足网络出版的经营性网站近100家，网络游戏、网络音乐等网络文化企业58家。三是加快数字电视发展。目前，全省11个设区市的市区和大部分县市已经开通有线数字电视，其中，全省城区有线电视用户468万户，农村有线电视用户807万户，城乡数字化率55%。

3.产业集聚水平不断提升。经过多年培育，全省文化产业集聚发展态势逐步显现，对全省文化产业发展的示范和带动效应不断扩大。目前，全省已形成各种类型的文化产业集聚区块70多个。从产业角度看，影视制作、动漫游戏、出版印刷、文具生产、艺术品业等产业集聚效应最为明显。比较典型的有浙江横店影视产业实验区、杭州拥有动画产业基地、数字娱乐产业园、宁波文具产业区、富阳造纸印刷村、仙居工艺品加工区、诸暨珍珠穿镶艺术产业基地、东阳木雕产业园区、青田石雕业等区块。从产业集聚区块分布情况看，杭州、宁波两地的创意产业集聚较为明显，温州、台州等地印刷产业集聚区块较多，金华、丽水等地的文体产品和工艺品集聚区块较多。

4.市场主体日益壮大。通过国有文化企业改制、鼓励民营资本进入文化产业等举措，扶持和培育了一大批具有活力和竞争力的文化市场主体，初步形成了以若干文化集团为龙头、中小型文化企业为主体的文化产业组织体系。一是国有文化企业集团竞争力显著增强。2011年1月至10月，浙江广电集团实现总收入47.61亿元，比上年增长33.4%；浙江出版联合集团实现总销售额91亿元，增长12.85%。二是民营文化产业企业快速壮大。全省共有规模以上民营文化企业4万余家，投资总规模达到1300亿元以上，吸纳就业人员75万人以上，涌现了横店集团、宋城集团、华策影视、中南卡通等一批在全国具有较大影响力的民营文化龙头企业。

5.文化产业平台进一步拓宽。一是义乌文博会发展势头强劲。义乌文博会创办于2006年，2010年升格为由文化部和浙江省政府共同举办的国家级展会，是文化部重点支持的四大文博会之一。2012年举办的第七届义乌文博会共有117个国家和地区的9万余名境内外采购商参会，比上年8万余名多1万名左右，其中境外采购商5700多名，比上年5200余名多500名左右；实现展览成交额45.17亿元，比上年增长11.2%，其中外贸成交额达到了27.55亿元，占到总成交额的60%以上。二是杭州中国国际动漫节影响力不断扩大。中国国际动漫节由国家广电总局和浙江省政府共同主办，自2005年以来固定在杭州举行，是唯一一个国家级的动漫专业节展，也是目前国内规模最大、人气最旺、影响最广的动漫专业盛会，被《国家“十二五”文化改革发展规划纲要》列为重点扶持的文化会展项目、“中华文化走出去”的重要平台。2012年举办了第八届动漫节，共吸引美国、日本、意大利、法国、英国等61个国家和地区的参会、参赛和参展，461家中外企业参与，共208万人次参加了各项活动，签约项目165个，总金额达到146亿元。（二）浙江省文化产业存在的问题

1.产业发展水平还不高。一是规模偏小。尽管浙江省的文化产业增加值总量不断增加，浙江省的文化产业规模还依然偏小。2010年，美国、日本等发达国家的文化产业产值占GDP的比重在15%以上，而浙江省的文化产业增加值占GDP的比重仅为3.8%，远远低于发达国家的比重，同时跟实现文化强省7%的目标也还有较大差距。二是产业链的完整性不够。传统的文化管理模式与尚未完善的文化政策体系造成文化资源难以系统开发，文化产业链条无法有效贯通，规模化发展和大市场运作难以形成。文化产业之间的有机联结不密切，产品的规模优势还没有得到很好的发挥。跨媒体、跨地区经营发展缓慢，大多数单位还是单一媒体、单一资源、单一业务的单打独斗，开展多媒体兼营、拓展产业链和跨地区经营的意识和能力不强。

2.体制制约还比较大。一是体制改革滞后。浙江省被确定为文化体制改革试点省以来，虽然实施了一系列的改革措施，但还未从根本上解决制约文化产业发展的体制性弊端。文化体制改革滞后于经济体制改革，政府管理部门还未完全从“办文化”的管理模式中脱离出来，产业化意识还有待进一步增强。二是科学合理的市场准入制度还有待完善。民营文化产业虽然得到了较快发展，总体上仍处于起步阶段，虽然实施了一系列鼓励发展的政策措施，但民营文化企业尚未形成与国有文化企业平等竞争的态势，未能依靠企业素质、硬件建设、服务水平、价格优势等特色参与市场竞争，文化产业中的一些行业还存在垄断的影子，民营资本的进入门槛太高，还不能与国有文化单位一视同仁，使得民间资本投资文化产业积极性有待进一步的提高，民营文化产业发展能力还没有得到完全释放。

3.文化消费市场培育滞后且不均衡。文化消费市场滞后主要表现在城乡居民文化消费额偏少且占总消费额的比重偏小。2010年，浙江省城乡文化消费总额大约为1035亿元，占全省消费总额的10.7%，明显低于发达国家30%的水平，同时也低于发展中国家15%的水平。与此同时，2010年，浙江省城镇居民人均娱乐教育文化消费支出为2586元，农村居民为800元，城镇是农村的3倍多，城乡文化消费差距仍较大。

4.文化产品科技含量和附加值总体偏低。目前，浙江省文化企业在高科技投入方面不够，运用高科技改造、抢救传统文化资源还很不充分，对有丰富内涵的文化资源缺乏深入的挖掘和创新，文化产品的科技含量较低，附加值不高，原创能力欠缺，文化资源和高科技结合的高附加值、高回报的品牌文化产品难以批量涌现。与上海、北京等地相比，浙江的文化精品较少，在国内外有影响力的文化产品较少，具有核心竞争力的品牌产品和品牌企业也比较少。

5.高端的复合型人才缺乏。当前，浙江省文化产业高端复合型人才较为缺乏，文化人才政策仍需健全。全省文化产业从业人员主要集中于制造流通领域，文化资本运营、文化经纪代理、媒体产业经营管理等高端复合型人才较为缺乏，对文化人才的引进、培养、激励与保障等机制仍需进一步健全。

三、浙江省促进文化产业发展的财税实践

长期以来，浙江省财政部门认真贯彻落实省委、省政府的决策部署，充分发挥财政职能作用，不断加大财政文化产业投入，创新财政管理机制，对形成具有浙江特色的文化生产、创造能力起到了重要的作用。（一）不断加大文化投入，提供产业发展动力

财政投入是文化产业发展的重要动力。浙江省各级财政部门努力调整支出结构，进一步加大公共财政对文化发展的投入力度，财政投入稳步提高，建立了财政投入稳定增长机制。“十一五”以来，全省各级财政文化投入累计达到379.45亿元，年均增长16.28%。其中，“十一五”期间，全省各级财政文化投入共计294.36亿元，占同期财政总支出的比重为2.59%，为“十五”时期96.5亿元的3.05倍，比“十五”时期提高了0.48个百分点。与此同时，省级财政积极优化支出结构，加大对文化的投入力度，“十一五”以来共向文化投入69.54亿元，占全省财政文化总投入的18.33%（见表2）。通过加大财政的文化投入，有效地发挥了财政投入的引导和统筹效应，支持了重大文化产业项目、企业和基地建设，推动了文化体制改革，为文化产业的发展提供了强劲的动力。表2 “十一五”以来浙江省财政文化投入情况 （单位：亿元）（二）设立文化产业基金，引导社会多元投入

为了促进浙江省文化产业的发展，提升文化产业综合实力，2006年起，省财政每年安排文化产业发展专项资金，由最初的每年4000万元提升到当前的1亿元。按照“突出重点、兼顾一般、效率优先、奖补结合”原则，通过项目补助、贴息和奖励等方式，着重支持文化单位转换经营机制和对产业发展有显著作用的技术改造和设备更新项目，文化产业基础设施建设和改造项目，重点文化产业基地、文化产业示范区块及示范企业，重点文化活动、文化品牌，具有示范性、导向性的文化产品生产和文化服务项目，等等。通过扶持和培育，一批文化出版影视企业得到了提升和发展。与此同时，省级财政还先后出资1亿元，参股设立东方星空文化投资基金，支持对国有电影院线公司、网络传媒公司、影视剧制作企业进行股权投资。目前基金规模达到5亿元，实际投资金额3.5亿元，累计对外投资项目9个，财政出资的引导作用和放大效应明显，影视传媒产业实现了较快发展。（三）支持文化体制改革，培育文化市场主体

自2003年被确定为全国文化体制改革综合试点地区以来，浙江省稳步推进文化体制改革。浙江省财政按照省委、省政府的政策要求，大力支持文化体制机制改革，积极培育文化市场主体。一是推进出版发行、广播影视等领域的企业化改革。按照“政事分开、管办分离”的原则率先改制，将新闻出版的经营部分彻底改制为企业集团，成为自主经营、自负盈亏的经营实体，将广电集团、浙报集团改制为企业化管理的事业单位，通过引进战略投资者，将省电影公司改造成股份有限公司。二是支持文化事业单位市场化改革。2009年以来，省财政通过一定的补助资金，支持省级文化系统的省歌舞剧院、省曲艺杂技团、省话剧团三个艺术院团和五个经营性事业单位逐步进行了市场化改革。通过改革，有效地培育壮大了文化市场主体。2010年，浙江歌舞剧院共演出304场，营业收入2000万元，比上年增长了26%。浙江出版联合集团在2007年率先完成整体转制后，自2008年以来，三次入选全国文化企业30强，并被评为“全国文化体制改革先进企业”。2010年浙江出版联合集团总销售和资产总额分别为104.87亿元码洋和100.11亿元，与2003年启动改制时相比，集团资产总额增长167.9%，净资产增长187.8%。（四）落实税收优惠政策，优化产业发展环境

浙江省财税部门积极贯彻落实国家有关优惠政策的精神，对经营性文化事业单位转制为企业，自转制注册之日起至2013年年底止免征企业所得税，出口图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物、电影和电视完成片按规定享受增值税出口退税政策。同时，积极推动拥有自主知识产权的文化企业申报高新技术企业，对通过认定的高新技术企业及时落实所得税优惠政策。

四、进一步促进文化产业发展的实现路径及财税对策建议

党的十八大在全面建成小康社会目标中指出，要显著增强文化软实力，把文化产业培育成国民经济支柱产业。浙江省文化产业虽然起步较早，发展较快，但与党的十八大要求相比，仍存在一定的差距，因此，必须要合理规划文化产业发展再上一个新台阶的实现路径。财政部门要根据这一路径发挥资金政策的支撑、引导、保障作用，推动浙江文化产业快速协调可持续发展。（一）促进文化产业发展的实现路径

根据十八大新的战略部署，要把文化产业培育成为国民经济的支柱性产业，必须遵循浙江省文化产业的发展规律，突出发展重点，加快形成文化产业发展新局面，积极培育文化市场主体，进一步完善产业发展支撑体系。

1.形成产业发展新局面和新优势。从区域角度看，要重点加快“一核三极七心四带”总体格局的形成，“一核”即将杭州建设成为全省文化产业发展核心，“三极”即推动形成宁波、温州和浙中城市群三大文化产业增长极，“七心”即建设湖州、嘉兴、绍兴、衢州、舟山、台州、丽水七大特色性文化产业集聚中心，“四带”即构筑浙北、浙中、浙东、浙西南四大文化产业发展带。从产业角度看，要重点支持文化创意、影视服务、新闻出版、数字内容与动漫、文化会展、文体休闲娱乐、文化产品流通、文化产品制造等八大重点产业的发展，全面构筑浙江省文化产业的新优势。

2.加快实施“四个一批”。按照“有空间、有规模、有基础、有前景”的要求，整合资源，合理调整结构和布局，引导发展一批重点示范基地。按照“有主体、有规模、有效益、有带动”的要求，着力抓好一批规模大、带动力强的文化产业项目。按照“有实力、有影响力、有核心竞争力”的要求，培育一批具有行业代表和区域代表意义的优势文化企业，打造一批成长性好、竞争力强、具有重大示范带动作用的大型文化企业集团。按照“有影响、有规模、有特色、有实效”的要求，扶持一批以义乌文博会等为代表的精品文化会展活动，搭建文化产业对外宣传和交易的新舞台。

3.积极推进市场主体培育。一是继续支持文化体制改革，做大做强大企业集团。继续支持推进经营性文化单位转企改制，建立现代企业制度。继续支持深化国有文化集团改革，努力争取在跨地区覆盖、多媒体兼营、跨行业拓展上有所突破，做大做强，形成一批文化产业的领军企业。二是继续支持民营文化企业发展。充分发挥浙江非公有制经济优势，鼓励非公有资本参与文化体制改革、发展文化产业，重点培育一批非公有资本龙头文化企业，发展一批“专、精、特、新”中小型民营文化企业。

4.完善产业发展支撑体系。一是支持文化产业的品牌建设。要把文化品牌作为发展文化产业的着力点，在已有文化品牌的基础上，支持打造一批具有浙江特色、较高知名度和美誉度的文化品牌，通过扩大品牌示范效应，从而带动整个产业快速发展。二是支持文化产业人才培养机制建设。支持建立文化产业人才激励机制，对有突出贡献的文化人才实行重奖。鼓励文化产业单位与浙江大学、浙江传媒学院等高校联合，探索产学研一体化人才培养机制。支持实施文化高端人才引进计划，注重吸引财经、金融、科技等领域的优秀人才和海外创意、设计、研发、管理等高端人才进入文化产业领域。三是促进文化产业科技含量提升。从浙江省实际看，要加强数字技术、数字软件、数字内容、网络技术和安全播出等核心技术的研发，提高装备技术和制造技术的水平。（二）财税对策建议

根据文化产业的实现路径，财政必须坚持突出重点、发挥市场机制、注重资金效率的原则，加大投入，调整支出结构，优化制度设计，最大限度地整合各方面文化发展资金，以充分发挥财政促进文化产业发展“四两拨千斤”的作用。

1.发挥支撑作用，加大重点领域投入

一要逐步完善财政文化投入稳定增长机制。在增加文化财政支出的基础上，应逐步增加扶持文化产业发展专项资金规模，切实增加财政文化产业投入。二要明确支持重点。文化产业发展涉及方方面面，但不意味着财政支持文化产业发展要形成“撒胡椒面”的格局，在有限的财政资金条件下，要抓住重点、突出特色、形成实效。努力做到支持一家企业，成就一家企业；支持一个产业，成就一个产业；支持一片区域，成就一片区域，最终在重点文化产业“点、线、面”的带动下，实现全省文化产业的统筹发展。从文化产业扶持对象看，根据浙江省实际情况，应该重点加强对新闻出版发行服务、广播电视电影服务、文化艺术服务、文化信息传输服务的支持力度。

2.发挥杠杆效应，增强财政扶持合理性

当前，浙江省经济快速发展，社会资本累积较快，涌现了一大批有能力投资文化产业的机构和企业，但由于缺乏相应的引导机制，使得社会资本进入文化产业的步伐不快，推动文化产业发展的能力没有得到充分发挥。财政应着力在选准扶持环节和拓展扶持方式上下功夫，发挥财政资金的示范和杠杆作用，培育规范的文化市场主体和市场环境，撬动更多的社会资本投入文化产业领域，最终形成完善的文化产业市场机制。一是选准扶持环节。文化产业企业在不同的发展阶段对财政的支持要求是不同的，因此，要针对企业不同的发展阶段采取不同的支持方式，以使财政支持达到最佳效果。在企业初创期，应对文化企业的文化产品小批量生产、市场推广等给予支持，主要的政策以无偿资助为主。在成长期，由于全面开花式的小额无偿资助无法满足一部分具有一定规模的高成长性企业的资金需求，财政扶持应由初创期的直接资助为主转化为通过政策引导社会资源支持成长企业的发展。在成熟期，企业的融资需求更大，重点应鼓励企业通过资本市场进行融资，财政的主要任务则是配合企业进入资本市场。二要拓展支持方式。在继续完善文化产业专项资金和星空文化投资基金对文化的支持方式的基础上，可以通过采取政府采购、财政奖补等多样化的支持方式，鼓励包括民营文化企业在内的社会各类文化机构参与提供文化产品，支持社会力量兴办文化产业，促进文化产业的发展。拓展政府采购支持文化产业的范围，增加政府采购文化产业目录，特别是要加强对文化创意、新型文化的产品和服务的政府采购力度。放宽民营企业和中小企业文化产品和服务进入政府采购目录的条件，有意识地鼓励非国有企业参与文化产品和服务的政府采购。通过政府采购，引导文化资源的流向，从而在更大范畴、更深层次上优化文化资金配置，优化文化产业结构，实现经济与文化的互动融合。制定财政奖补政策，对文化企业购买新设备、获得一定级别荣誉称号的、品牌建设较强、创新能力较强、年销售额较大、纳税增幅较大等情况，财政应给予一定的奖励补助。在制定实施财政奖补政策时，要特别注意把握鼓励创新、奖励优秀的政策导向，应对文化企业的产业类别特征、产生的社会效果等进行考评，根据考评结果给予财政奖补，避免简单的奖励和补助，以保证发挥财政资金效应最大化。

3.创新资金使用方式，引导金融加大支持力度

目前，浙江省支持文化产业发展资金的使用方式主要是项目补助、贴息和奖励三种方式，为了进一步发挥财政资金的引导作用，应该不断创新资金的使用方式，引导金融对文化产业的支持力度，推动文化产业的发展。风险准备金的主要功能是发挥财政资金的放大效应，可以采取与银行合作的方式，由合作银行向符合条件的文化企业提供流动资金及部分固定资产投资项目贷款，风险准备金按一定倍数的比例放大，为文化企业贷款提供风险补偿，引导合作银行加大对文化企业的贷款力度，防范金融风险。财政每年按融资平台贷款总额的一定比例向融资平台拨入风险准备金，主要用于贷款出现风险时的代偿和损失核销，同时作为融资平台的风险准备积累，以加大对文化企业的融资支持力度。

4.强化财政管理，提高资金使用效率

财政支持文化产业发展不仅要加大直接投入力度，更要加强管理，使有限的资金发挥出“四两拨千斤”的作用。一要明确财政资金的管理责任。要坚持以提高财政资金使用效率为导向，逐步建立覆盖申报立项、资金流向、资金使用、效益产出等环节的全过程、全方位绩效责任制，使每个环节都成为提高绩效的责任中心，充分发挥财政资金作用。二要加强财政资金管理和制度建设。通过加强对资金管理的制度建设，规范专项资金申报、审核和拨付管理，提高财政资金分配使用的规范性和安全性。三要建立财政文化投入的绩效评价体系。对财政文化投入的经济效益和社会效益进行综合评价，制定文化项目资金跟踪问效制度，建立客观、公正、公开的绩效评价制度，切实提高资金使用效益。同时，要针对文化产业的特殊性，设置合理的评价程序和评价指标，将资金绩效考核纳入科学、规范的轨道。

5.落实税收优惠政策，减轻企业税收负担

一要梳理税收优惠政策。近年来，为了促进文化产业发展，国家出台了《财政部、海关总署、国家税务总局关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》《财政部、国家税务总局关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收优惠政策的通知》等有关政策，各级财税部门应该认真研究税收优惠政策，梳理出税收优惠政策体系，以更好地服务文化企业。二要加大税收优惠宣传力度。文化企业税收优惠政策项目多、范围广、内容杂，不同文化产业、行业和不同规模纳税人等所享受的税收优惠政策也不同，因此，要积极向企业宣讲解读税收政策，将梳理出的税收优惠政策体系汇编成册发放给企业，使受惠企业更加及时、准确、全面、深入地了解和掌握优惠政策的具体内容，促进企业不断掌握与合理利用优惠政策，使企业用足用好税收优惠政策。三要切实落实税收优惠政策。税收优惠的真正意义在于落实，没有落实，一切优惠都没有意义。对符合各类税收优惠政策资格的文化企业，要严格按照相关规定的程序和时限快速办结，并有针对性地加强后续服务管理，真正做到政策落实不折不扣，以减轻文化企业的负担。

课题组组长：金慧群

成员：金涛 莫红民 余丽生 董立国 冯健 戴祥波 陈优芳 虞斌 卢名辉 杨帆

执笔：虞斌

长春市促进文化产业发展的财税政策研究

伴随着我国文化体制改革而逐渐兴起的文化产业，在我国经历了从无到有、从小到大、从自发到自觉、从局部到全局的发展历程，尽管只有短短的十年时间，但成果令人瞩目。据统计，2010年我国文化产业增加值突破1.1万亿元，占GDP的比重达到2.78%。长春市的文化产业也实现增加值196.7亿元，占市GDP的比重达到5.9%。党的十七大通过了《关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，将文化产业的发展作为坚持科学发展观，提高国家软实力，实现“十二五”奋斗目标的重要一环提出来，我国文化产业的发展将面临一个前所未有的机遇。为此，本文通过对财税政策促进文化产业发展的理论分析，结合长春市文化产业的发展现状，研究提出进一步促进文化产业发展的财税政策，旨在为促进全市文化的大发展、大繁荣，进而实现本地区经济和社会发展目标提供参考。

一、财政政策促进文化产业发展的理论分析

文化产业是被国际社会公认为21世纪最有发展前途的产业，对提升综合国力和区域竞争力具有重要意义。由于文化产业是在国内外不同的背景和条件下产生发展的，因此目前国际上对文化产业的界定还没有达成一致，但各国根据自身的产业发展状况也有各自的解释。比如，美国称为娱乐业或版权业，而将传统的报纸、书刊、电影和音像产品的出版划归为信息业。英国称为创意产业。韩国称为“与文化商品的生产、流通、消费有关的产业”。日本则将文化产业更加细分为三类：第一类是以物态形式呈现文化产品的行业（如图书、报刊、雕塑、影视、音像制备等）；第二类是以劳务形式出现的文化服务行业（如戏剧、舞蹈、体育、娱乐、策划、经纪业等）；第三类是向其他商品和行业提供文化附加值的产业（如装潢、装饰、形象设计、文化旅游等）。联合国教科文组织认为，文化产业是按照工业标准生产、再生产、储存以及分配文化产品和服务的一系列活动，该定义概括了文化产业的文化属性和产业属性。

在我国，文化产业的概念源自2004年国家统计局《文化及相关产业的分类》（简称《分类》）所给出的定义，即文化产业是指为社会公众提高文化、娱乐产品和服务的活动，以及与这些活动有关联的活动的总和。《分类》将文化及相关产业分为3个板块、5个类别、80个行业小类，确立了文化及相关产业的统计分类体系。该定义是在我国文化体制改革的背景下，基于产业统计的需要提出来的一个产业性的文化行业分类标准。虽然对于我国文化产业的发展具有重要的历史意义和现实价值，但也正因为如此，该定义既没有明确文化产业的市场特征，也没有剔除文化事业的内容，使得如何认识基于以上概念的我国文化产业的属性，成为我们不得不面对的难题。尽管为适应文化产业发展的需要，2012年8月国家统计局颁布了新修订的《文化及相关产业分类标准》，该标准将原有的文化产业统计体系的“核心层、相关层、外围层”三个层次取消，代之以“文化产品的生产活动、文化产品的辅助生产活动、文化用品的生产活动和文化专用设备的生产活动”四个方面的内容，使文化产业的分类渐趋明晰，但多年来，国内学者结合我国文化产业的发展历程和实践一直未曾停止过对其属性的辨析。

目前，国内学者对文化产业的内涵比较一致的看法是：文化产业是按照工业化标准生产、再生产、储存及分配文化产品和服务的一系列活动。它包括为社会公众提供文化、娱乐活动和服务的活动，以及与这些有关联的活动的集合。因此，从广义定义来看，文化产业是从事文化产品生产和提供文化服务的经营性行业，是与文化事业相对应的概念。文化既包括公益性的文化事业也包括经营性的文化产业，两者共同构成了我国文化服务的社会供给。虽然二者在经营主体、运作方式、资金来源、组织形式上存在着本质的差别，但在发展过程中两者是相互支撑、不可分割的。也因此，文化产品的属性既包括文化属性也包括产业属性，也就是说既有公共性也有经营性，这与当前决策层提出的“双轮驱动”的发展思路不谋而合。所谓“双轮驱动”是指一手抓公益性文化事业，构建覆盖全社会的公益性文化服务体系；一手充分利用经济社会发展提供的巨大空间，抓经营性文化产业。本文将以此为研究依据，定位促进文化产业发展的财政政策的落脚点。（二）财政政策促进文化产业发展的理论依据

第一，公共财政是一种以满足社会公共需求为主旨的财政制度安排，是为社会提供公共产品和公共服务的政府资源配置行为。因此，文化产业的公共属性决定了政府的政策取向，即决定了它离不开财政政策的扶持。公共财政体制下，政府兼具文化体制改革的推动者、文化产业政策的制定者、文化市场发展管理者的身份。因此，财政政策既是国家文化产业制度的重要组成部分，也是推动文化产业发展的政策保障机制的重要一环。同时，文化产业以创意为源头，以内容为核心，是发展绿色低碳经济、现代服务业的重要着力点，是转变经济发展方式和调整经济结构的有力抓手。因此，以财政政策为导向，加快推进文化产业发展，把文化产业培育成为推动我国经济发展方式转变的战略性新兴产业，是公共财政义不容辞的责任。

第二，公共财政还负有弥补市场失灵、促进社会公平的责任，是与现代市场经济体制相适应的财政制度与体制安排。我国文化产业处于发展的起步阶段，在公共技术平台、公共信息平台以及人才建设等方面存在着明显的市场缺陷，因此，公共财政要在这个时候介入市场以弥补市场失灵和市场缺陷。从文化产品本身来看，其公共产品和市场经济的双重属性决定了我国文化要实现大发展离不开文化事业和文化产业的共同繁荣。公共财政建设与文化改革发展具有内在统一性，支持文化事业、文化产业发展是公共财政的重要职责之一。

第三，从深化我国文化体制改革来看，促进文化产业发展是公共财政题中应有之义。要研究促进我国文化产业发展的财政政策，必须将文化产业置于文化体制改革这一大背景之下来研究，也就是说不能单纯地就产业论产业。由于体制转型的原因，我国的文化产业脱胎于文化事业，因而我国文化产业的发展离不开文化事业、文化公共服务体系的建设以及文化体制改革的深入。在文化体制改革的转型阶段，从我国文化产业概念带有明显的过渡性来看，中国特色的文化公共性决定了文化事业与文化产业的水乳交融：文化事业的发展可以优化文化产业的发展环境，为文化产业的发展提供公共平台和公共文化资源；而文化产业的发展要与文化事业的发展相协调，充分利用和激活各类文化资源与人才，增强文化创新力，解放和发展文化生产力，极大丰富文化供给，满足公民的多样性文化权益。因此，财政对于文化领域的投入，不可简单地区分为事业投入和产业投入，应当从大文化的视野，协同文化事业和文化产业的关系，对事业的投入要考虑对产业的促进作用，对产业的投入要考虑文化的意识形态和公共属性。总之，要在新的历史起点上促进文化产业大发展、大繁荣，仍需公共财政从文化事业与文化产业的关系入手，根据文化体制的转型特点采取灵活多样的措施加以扶持。

二、对长春市文化产业发展现状及相关财政政策的概述

近年来，长春市委、市政府高度重视文化产业的发展，大力实施“文化兴市”战略，积极筹措资金加大文化事业、文化公共服务体系建设的投入，并出台了一系列财税政策以扶持文化产业发展，使全市的文化建设取得了历史性的突破。总的看来，长春市文化产业主要表现为以下几个特点：

一是项目和园区建设成为文化产业的隆起带。2011年全市有18个重点文化产业项目集中开工，总投资达30亿元，有近百个千万元以上的项目储备。长春市文化产业建设重点以文化园区建设为主，目前已建成5大文化园区，包括吉林动漫游戏原创产业园、知合国际动漫产业园区、东北亚文化创意科技园、双阳文化印刷产业园区、朝阳经济开发区创意产业园等，其中吉林动漫游戏原创产业园已成为国家级重点文化产业示范基地，入驻企业达60多家。二是龙头企业成为文化产业发展的风向标。目前全市有一批区域性龙头企业，例如长春出版社、长春万达影城、吉林省宇平工艺品公司、吉林省林田远达形象集团有限公司、知合国际动漫公司等。长春出版社年发行码洋近2亿元，总资产超亿元，被评为国家一级出版社；万达影城票房从5年前的550万元提升到2012年的1.2亿元；宇平工艺品公司的产品达上千种，远销欧美、日本等27个国家和地区，累计创汇5184万美元；林田远达形象集团有限公司的城市形象设计、文化旅游、品牌标识等3大产业，年产值几亿元；知合国际动漫产业园已吸引300多名创作及制作人员入驻，年产值近2亿元。三是文化品牌成为长春市走出去的通行证。2010年，长春市政府将宝凤剪纸、祖述微雕、宇平工艺、鸿美糊画、紫玉木兰、古尘木艺、东生泥人、嘉琦工艺鸟等8项民间艺术命名为工艺名品，成为长春市对外交流的重要名片。四是新兴文化产业和创意文化产业已经步入快车道。例如创意设计、数字内容、动漫游戏、文化旅游、文化会展、教育培训等。五是资本市场成为推动文化产业发展的助推器。建立多元化文化投融资机制，长春市鼓励各类文化发展资金、文化投资公司投资文化产业，为有条件的文化企业上市融资创造条件。六是人才成为文化产业发展的原动力。通过几年来的快速发展，文化产业人才体系初步形成，体现为四个“一批”，即培养了一批人，留住了一批人，回来了一批人，引进了一批人。（二）近年来财政扶持文化产业发展的相关政策及效应

1.通过进一步加大对文化事业的资金投入，保障各项文化惠民政策的落实，为文化产业的发展营造良好氛围。近几年，按照长春市委、市政府要求，市级财政积极筹措资金，通过对文化事业的投入，努力保障了广大人民群众的基本文化权益。2007—2011年，市级财政共投入文化事业专项（包括文化、文物、广播影视、新闻出版、体育等）资金1.08亿元。重点保障了长春数字化学习港、长春电影节、图书展会、文化艺术创作、高雅艺术精品演出、群众文化活动、农村公益电影和城市广场电影放映、文化信息资源共享、网络文化安全工程、非物质文化遗产保护、软件正版化、农家书屋、农民体育健身、体育路径建设等。

2.通过进一步加大对文化硬件设施的投资，完善了公共服务体系建设，为文化产业的腾飞奠定了基础。2007—2011年，市级财政共投入文化基础设施建设专项资金6620万元，支持了广播电视“村村通”、乡镇综合文化站、国家重点文物保护等文化工程建设；完成了图书馆及爱国主义教育基地等一批重点文化设施；积极跟踪落实新启动的9个文化基础设施项目，投资总额5.42亿元，包括：复原修缮杂技宫，修缮艺术剧院及话剧院，新建群众文化活动中心，长春图书馆铁北分馆建设，新建长春市博物馆，新建朝鲜族群众艺术馆，恢复修建满铁图书馆旧址，维修市图书馆，复原修缮长春文庙。截至目前，9个项目已经投入资金2497万元，通过对文化硬件设施的投资，有力地改善了文化基础设施条件。

3.通过积极筹措资金努力推进文化体制改革，为转制企业尽快走向市场创造条件，为文化产业注入生机和活力。2007年，根据市政府办公厅关于批转《长春市文化局首批试点单位改制实施方案》的通知精神，市电影公司及所属6家电影院、市演出公司、市文化局房产管理所等9家单位被列为首批改制试点单位。按照市政府第99次会议纪要精神，市电影公司及参与改制的6家影院的土地、房屋等资产由市土地收储中心收储，变现资金打捆用于支付首批试点单位改制成本。为使改制单位尽快走向市场，在首批改制单位资产尚未变现、改制成本没有着落的情况下，市财政先期垫付了4600万元改制成本，解决了改制单位解除劳动合同的补偿金、转制前拖欠职工的工资、养老保险费、失业保险金、医药费、采暖费及应付账款等棘手问题，确保了改制工作的顺利推进。

4.通过设立文化产业发展基金等一系列政策机制，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，引导和带动文化产业蒸蒸日上。长春市文化产业虽然起步较晚，但发展较快。2005年，市委、市政府把文化产业纳入全市经济社会发展的重点战略规划；2009年，出台了一系列推动文化产业发展的政策文件和措施办法，包括《关于促进文化事业及文化产业发展的若干政策》，明确了从2009年开始，市财政每年设立500万元专项资金，用于扶持和引导文化产业；2011年年初，首次提出“十二五”期间，长春市将大力推进文化产业发展，将其培育成继汽车、农产品加工、轨道客车之后的第四大千亿级支柱产业；2012年，文化体制改革进入攻坚阶段，对文化产业的促进作用将更加不可估量。总之，目前长春市已经初步形成业态齐全、门类丰富的文化产业集群：形成了创意设计、数字内容、动漫游戏3大创意类文化产业；电影电视、出版发行、印刷复制、新闻传媒、演艺娱乐、民间艺术6大传统文化产业；文化旅游、文化会展、教育培训、体育健身4大新兴文化产业。2010年，文化产业实现增加值196.7亿元，占GDP的5.9%。全市文化企业达到1.7万多家，从业人员近20万人，文化产业呈现出总量与规模迅速扩大的良好态势，成为长春市又一优势产业。

三、当前促进长春市文化产业发展的财税政策存在的问题

近年来，长春市财政不断加大支持力度，为文化产业发展提供了强有力的保障。但从财税政策的执行情况及文化产业的发展现状来看，也存在一些问题。（一）财政“缺位”与“越位”的现象并存

长期以来，文化宏观管理体制存在政事不分、政企不分、政府与中介组织不分的问题。主要表现为：一方面统得过死、管得过细，习惯于以办代管；另一方面，在政策调节、市场监管、社会管理、公共服务等职能上又长期缺位，行为失范、利益驱动等现象时有发生。由于文化产业是一个新兴产业，一些部门和领导的思想观念还没有彻底转变过来，囿于传统认识，过于重视文化的社会属性，而对文化的产业属性认识不足，致使一些完全可以由市场调节的领域表现为公共资金的过度介入。例如在产业园区的建设上，除了根据各城区的文化资源特点进行产业规划外，还要充分考虑市场的调节作用。但事实上目前长春市仍存在个别城区为招商引资而不顾区域特点及市场需要跟风效仿的现象，如此既破坏了原有的产业分布格局，产业集聚和规模效应更是难以体现，而且造成重复建设，浪费了大量的公共资源。

与此同时，由于现行财政管理体制、财政投入模式与现行文化管理体制、文化发展形势、文化特殊属性没有很好地对接，使财政政策没有突出文化产业的公共性及重要性，导致在一些市场失效的领域财政投入不足。尽管全市文化产业增势迅猛，但文化企业“小、弱、散”等状况还十分突出（多数文化企业规模小、自主知识产权和文化核心竞争力不强、资源分散）。从目前的财税政策扶持的倾向来看，主要侧重于大型国有企业，特别是文化体制改革涉及的转制企业，而对于一些急需资金支持的“小、弱、散”则支持得很少。这不仅阻碍了中小企业文化产品、文化服务的创新步伐，而且导致其在与国有企业的竞争中难以立足，发展上受限。（二）财税政策对文化产业的扶持力度还有待加强

近年来，长春市虽然出台了一些激励文化产业发展的财税优惠政策，但导向性较为笼统，从产业或行业角度来扶持文化产业的政策措施较少，力度还不够，手段也比较单一。这主要表现在优惠政策力度不够、实际减免税总量不大，以及优惠期限较短、缺乏连贯性等方面。比如，涉及文化体制改革的一系列优惠政策，经过实践证明十分有效，对激励经营性文化单位转制、支持文化产业发展，发挥了不可替代的作用，但是这些优惠政策的执行期仅仅只有5年，加上随后出台的一些配套措施，其优惠有效年份也只延续到2013年年末，这与其他产业的扶持激励政策相比，显然既不配套也不协调。如对高新技术产业、农业发展、节能减排、企业技术研发等产业或行业均没有规定税收优惠的执行年限，而是只要达到或符合我国产业扶持标准就可以永久享受相关产业或行业的税收优惠政策。而文化产业不是三五年就可以扶持发展起来或者能够完成的，它不仅要经受激烈的市场竞争的洗礼，更需要国家产业政策的供给和产业发展战略的激励。因此，与其他产业或行业相比，文化产业的财税扶持和激励措施力度相对还较弱，时间太短，没有体现财税政策激励的长效性，不足以达到激励和扶持文化产业大发展的目的。（三）税收政策环境不利于文化产业发展的状况亟待改善

当前，促进文化产业发展的税收优惠政策往往与促进文化体制改革的政策没有明确界限，到目前为止还没有一套旨在长期扶持和激励文化产业发展，且便于有效执行的税收激励政策体系，使得促进文化产业发展的税收政策协调性不强、行业针对性不足、覆盖面窄。据了解，目前促进文化产业发展的现行税收政策零散分布在企业所得税、营业税、增值税、土地使用税等单个税种中，缺乏协调性。部分行业税负较重，存在重复征税问题，对文化产业的发展已经产生了不利影响，税收环境亟须改善。目前长春市许多文化产业企业还在缴纳营业税，由于文化产业的产业链较长，大量的成本费用不能抵扣，造成重复征税较多，行业税负较高。如报刊行业，销售报刊需要缴纳13%的增值税、7%的城市维护建设税、3%的教育附加、25%的所得税。重复征税与行业税负较重导致文化产业难以细化分工，打击了相关企业生产和投资的积极性。（四）财政资金的管理监督机制尚不健全

长春市是一座历史名城，蕴含着丰富的文化资源，但由于体制、技术、管理及监督等相关机制尚不健全，市场对文化资源的配置并未完全起到基础性的作用，导致产业的社会化、市场化、产业化程度还不是很高，文化资源无法得到合理的配置和充分有效的利用。近年来，文化产业的开发更是带有一定的盲目性和粗放性，影响了文化的均衡发展。同时，对于财政支持文化产业发展资金的监管机制尚不完善，由此导致的对于财政支持文化产业资金，人们关注的往往是前期的项目资金投入环节，而对后期的资金使用及考核环节却缺乏监督机制，这显然不利于提高资金的使用效率，更不利于文化产业的发展和文化产品质量的提高。

四、促进长春市文化产业发展的财税政策选择

2012年，长春市委、市政府提出了要突出文化大发展、大繁荣，努力建设东北亚现代文化名城的战略目标。在文化发展上，要坚持文化产业与其他产业融合式发展，与产业文化、科技创新、资本运作、城市特色相结合，力争把文化产业打造成又一个千亿级支柱性产业，力争在2016年全市文化产业增加值占GDP的比重达到10%以上。为实现市委、市政府提出的战略目标，必须建立起符合长春市文化产业发展需要的财税政策扶持机制。（一）构建促进文化产业发展的财税政策应遵循的原则

1.政府主导与充分发挥市场机制的原则。即对于公共文化，政府要保证和进一步加大财政支持，鼓励民间资本对非营利性文化产业提供赞助和捐赠；对于营利性文化产业以税收、金融等方式提供间接支持。

2.公共性与营利性区别对待的原则。即公共文化支出应作为预算内固定支出项目给予充足的保证。而对于营利性文化产业则重在引导，提供一个有序发展、公平竞争的平台和环境。

3.传统文化与新兴文化并重的原则。传统文化具有地域性、唯一性特征，几乎不存在模仿，往往容易形成一国或一个地区的品牌。因此，促进文化产业发展的财政政策要在侧重新兴文化产业发展的同时，注意保护、挖掘和发扬传统文化，以形成地方特色。（二）构建促进文化产业发展的财税政策的思路

1.促进文化产业发展的财税政策必须具有导向作用。2011年7月6日，第一支国家级文化产业投资基金在北京人民大会堂正式宣布成立。这是历史上中央财政首次注资文化产业投资基金，引起了全国上下以及国内外媒体的高度关注。在我国提出加快推进文化产业成为国民经济支柱产业的战略目标下，这支国家级文化产业投资基金的成立意义十分重大，充分发挥了财政资金的引导和示范作用，也为地方财政建立健全促进文化产业发展的政策保障机制指明了方向。目前长春市财政收入还十分有限，要想放大有限的财政资金的效果，就要发挥财政资金的杠杆效应，促进投资主体和渠道的多元化，构建完善的文化产业投融资体制。由此，财政支持文化产业发展可以考虑建立多元化文化投融资机制，鼓励各类文化发展资金、文化投资公司投资文化产业，为有条件的文化企业上市融资创造条件，让资本市场成为推动文化产业发展的助推器；采取政府采购、项目补贴、定向资助等政策措施，鼓励各类文化企业参与公共文化服务；通过贷款贴息、保费补贴以及设立文化产业发展基金、创业投资基金和风险投资基金等方式，引导和带动金融资本和其他社会资本投入文化产业，搭建文化产业发展投融资平台，努力实现公共文化服务供给由文化系统的“内循环”到市场和社会的“大循环”。

2.必须建立起一个促进文化产业发展的长效机制。面对新形势、新目标、新任务和新要求，财政支持文化产业发展必须更新观念、创新方式，最重要的是在严格遵循社会主义市场经济规律和文化产业发展规律的基础上，尽快建立起长效机制。从长远看，文化产业发展应坚持以市场为导向，充分发挥市场配置资源决定性作用。但目前长春市文化产业还处于规模总量小、底子薄的新兴阶段，仅靠自身积累很难快速发展。加之文化产业投资周期长、成本高、风险大，难以吸引社会资本进入，进一步加大了实现产业振兴的难度。因此，财政支持文化产业发展，要充分发挥自身职能，以弥补市场失灵为己任，不越位、不缺位，把向社会提供更多更好的文化产品和服务作为财政资金扶持的重要依据。另外，注重效率考核，加强财政专项资金管理和制度建设，也是财政政策作用持续有效的重要保障。财政设立的各项文化发展专项资金应当随着文化改革发展形势和绩效评价情况不断进行调整和完善，要坚持以提高财政资金使用效率为导向，逐步建立覆盖申报立项、资金流向、资金使用、效益产出等环节的全过程、全方位绩效责任制，使每个环节都成为提高绩效的责任中心，充分发挥财政资金作用。同时，要针对文化产业的特殊性，设置合理的评价程序和评价指标，将资金绩效考核纳入科学、规范的轨道，使财政政策的调控职能得以充分发挥。（三）促进文化产业发展的财税政策的现实选择

1.进一步加强重点文化领域经费保障，使文化事业成为文化产业发展的助推器。在加大文化投入的同时，应调整和优化财政文化支出结构，扩大公共财政覆盖范围，突出支持重点。首先，要支持加快公共文化服务体系建设。把主要公共文化产品和服务项目、公益性文化活动纳入公共财政经常性支出预算。坚持政府主导，以公共财政为支撑、以公益性文化单位为骨干、以全体人民为服务对象，推动完善公共文化服务体系。其次，要支持加快城乡文化一体化发展。设立中央、省、市三级农村文化建设的保障体系，保证一定数量的中央转移支付资金用于乡镇和村文化建设，支持实施广播电视村村通、文化信息资源共享、农村电影放映、农家书屋等文化惠民工程，鼓励面向农村开展公共文化服务。再者，要支持加强对文化产品创作生产的引导。设立国家文化发展基金，发挥有关文化基金的作用，面向全社会文化机构和个人择优进行资助，支持优秀作品创作和人才培养，引导文化产品创作生产。最后，要支持加快文化产业发展。落实重大文化产业项目带动战略，鼓励有实力的文化企业跨地域、跨行业经营和重组，推动文化产业技术改造和升级，培育一批有实力、有竞争力的骨干文化企业。

2.通过创新财政政策扶持方式提高财政资金使用效益，为文化产业发展保驾护航。发挥财政资金的杠杆作用，采取政府采购、项目补贴、定向资助等政策措施，鼓励各类文化企业参与公共文化服务。通过贷款贴息、保费补贴以及设立产业投资基金等方式，引导和带动金融资本和其他社会资本投入文化产业，搭建文化产业发展投融资平台。建立健全财政投入激励约束和绩效评价机制，把向社会提供更多更好的文化产品和服务作为财政增加投入的重要依据。加强财政专项资金管理和制度建设，财政设立的各项文化发展专项资金应当随着文化改革发展形势和绩效评价情况不断进行调整和完善，确保文化产业的可持续发展。

3.加快落实完善各项文化体制机制的改革优惠政策，努力构建文化产业发展的新格局。主要包括科学界定文化单位性质和功能，分层次、分类别实施有针对性的扶持政策，推动文化体制改革在重点领域取得新进展。一是支持加快经营性文化事业单位转企改制。继续落实支持经营性文化事业单位转企改制的各项扶持政策，在资产和土地处置、收入分配、社会保障、人员分流安置、财政税收等方面给予有力支持和保障，继续保持对转企改制国有文化单位的扶持政策。二是稳步推进公益性文化事业单位的改革。加大经费保障力度，支持公共图书馆、博物馆、文化馆等公益性文化事业单位改善服务方式，强化服务职能。支持党报党刊、电台电视台，以及文艺院团等单位深化内部改革，不断增强其发展的内在动力。落实鼓励社会捐赠和兴办公益性文化事业的税收优惠政策，引导社会资本投入公益性文化事业。三是推动形成公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。加大财政、税收、金融、用地等方面对文化产业的政策扶持力度，加强政策衔接，鼓励和引导文化企业面向资本市场融资，促进金融资本、社会资本和文化资源的有机对接。加快推动文化领域结构调整，盘活存量，优化增量，合理配置文化资源，积极鼓励和引导国有文化企业组建跨地区、跨行业、跨所有制的企业集团。加快国有文化企业合并、重组、股改和上市步伐，努力形成公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。

4.清理和调整各项税收优惠政策，完善促进文化产业发展的税收环境。从发达国家建立的较为完善的文化产业税收体系来看，一般是通过政府减免税及相关的多种优惠手段联合使用来实现促进文化产业发展的目的的。要借鉴发达国家的经验，清理和完善业已执行的税收优惠政策，针对文化企业发展的不同时期实施不同的税收管理，建立起规范统一、针对性强、连续性的政策扶持机制。一方面，为消除文化产业领域内重复征税问题，要积极推进税制改革，可以在部分文化领域试行营业税改征增值税，将企业的进项成本纳入税前抵扣范围，促进文化企业的社会分工以及产业协作，消除重复征税；另一方面，要加强税收优惠政策的系统性。首先，要考虑在未来文化产业发展格局和定位的基础上，按照科学的文化产业发展规划制定税收优惠政策，使文化产业形成优势互补的良性竞争态势。其次，要根据行业特点制定差异性的税收政策，并在此基础上综合利用税额减免、减计收入、加速折旧、投资抵免、税额减免等手段加大对企业的税收优惠，对生产、投资、销售、消费等领域进行全方位的税收激励。特别是要加强对中小型企业的税收优惠支持力度，提高其增值税和营业税的起征点，加大其税收返还力度，对其投资损失允许税前列支，等等。

课题组组长：胡延生

课题组副组长：李晓玲

课题组成员：沈东明 王康 郑阳 申世杰

执笔：王康

沈阳市促进文化产业发展的财税政策研究

胡锦涛总书记在党的十七大报告中专门论述了要“推动社会主义文化大发展大繁荣”，高度评价了文化在有中国特色社会主义现代化建设中的地位和作用，文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉，综合国力竞争的重要因素，报告号召全党全国人民更加自觉、更加主动地推动社会主义文化大发展大繁荣，掀起了社会主义文化建设新高潮。改革开放以来，我国的经济建设取得了令人瞩目的成就，相对经济成果而言文化的发展与进步相对滞后。党的《决定》对于文化事业来讲无疑是一个振奋人心的喜讯。文化大发展大繁荣，需要全民族的文化自觉，不能纯粹靠文化的自发发展，尤其是在现代社会，需要有识之士的推动，特别是需要先进政党的推动。党在新形势下召开这样一次会议，标志着对文化建设的认识达到了一个新的高度。

一、文化产业的概念及范围

对于文化产业的定义，没有一个统一的规定，但大体分为广义和狭义两种。

联合国教科文组织对文化产业的定义包括可以由工业化生产并符合四个特征（即系列化、标准化、生产过程分工精细化和消费的大众化）的产品（如书籍、报刊等印刷品和电子出版物有声制品、视听制品等）及其相关服务，而不包括舞台演出和造型艺术的生产与服务。这是一种比较通行的对文化产业的狭义定义，反映的主要是经营性文化产业范畴。

目前我国对文化产业的官方定义是一种广义定义。2004年，国家统计局在与中宣部及国务院有关部门共同研究的基础上，制定了《文化及相关产业分类》，其中将文化及相关产业的概念界定为：为社会公众提供文化、娱乐产品和服务的活动，以及与这些活动有关联的活动的集合。这一概念及分类适用于统计及政策管理中的文化及相关活动。可见，我国对文化产业的定义既包含了狭义的文化产业概念，也包含了作为经营性文化产业的源泉和基础的公益性文化事业。本文采用了文化产业的广义概念。（二）文化产业的范围

根据《文化及相关产业分类》的划分，文化及相关产业包含新闻服务，出版发行和版权服务，广播、电视、电影服务，文化艺术服务，网络文化服务，文化休闲娱乐服务，其他文化服务，文化用品、设备及相关文化产品的生产，文化用品、设备及相关文化产品的销售等九个方面。其中，新闻服务，出版发行和版权服务，广播、电视、电影服务，文化艺术服务构成了核心层；网络文化服务，文化休闲娱乐服务，其他文化服务构成了外围层；文化用品、设备及相关文化产品的生产，文化用品、设备及相关文化产品的销售构成了相关层。核心层和外围层是文化产业的主体，相关层是补充。

二、沈阳市文化产业发展概况

沈阳有着深厚的文化底蕴与丰富的文化资源，注定了沈阳作为历史文化名城的特殊地位，为文化的大繁荣、大发展提供了可能。特别是2009年成为全国文化体制改革先进地区之后，以沈阳经济区上升为发展契机，以改革为动力，以政策为保障，积极稳妥扎实推进文化体制改革和文化产业发展，文化产业总体呈现稳步增长势头。（一）总体情况

经过几年的努力，沈阳市文化产业已进入良性稳步发展阶段。2005—2010年，文化产业总量逐年递增，占GDP比重逐年提高。2010年全市文化产业增加值232.7亿元，是2005年的3.1倍，平均每年增长25.0%；文化产业增加值占GDP比重由2005年的3.65%提升到2010年的4.64%；且自2007年起，已连续4年占全市GDP比重稳定在4%以上（见表1）。表1 2005—2010年沈阳市文化产业增加值情况 （单位：亿元）

据测算，2010年全市文化产业实现增加值232.7亿元，比上年增长20.2%，增幅高于全市地区生产总值现价增速2.7个百分点。文化产业增加值占全市地区生产总值的比重达到4.64%，比上年提高0.1个百分点。（二）分层情况

2010年，以新闻出版、广播影视、文化艺术为主的核心层实现增加值73.8亿元，比上年增长23.6%，连续两年在三个层次中保持最快增速，占全市文化产业增加值的31.7%；以网络、休闲娱乐和其他文化服务等新兴文化服务为主的外围层实现增加值61亿元，增长17.6%，占全市文化产业增加值的26.2%；以文化用品、设备及相关文化产品的生产和销售为主的相关层在三个层次中规模最大，实现增加值97.9亿元，增长19.4%，占全市文化产业增加值的42.1%（见图1）。图1 2010年沈阳市文化产业三大层增加值构成

文化产业按照文化活动的重要性分为文化服务和相关文化服务两大部分。近年来，全市通过深化文化体制改革，整合文化资源，文化产业结构进一步优化。由核心层和外围层构成的文化服务实现增加值134.8亿元，占全市文化产业增加值比重由2008年的56.7%上升为57.9%，提升了1.2个百分点；由相关层构成的相关文化服务实现增加值97.9亿元，占比由2008年的43.3%下降到2010年的42.1%，下降了1.2个百分点，文化服务的主导作用更加突出。（三）分行业情况

分行业看，实现文化产业增加值总量位居前3位的是：文化用品、设备及相关文化产品的生产，共实现增加值59.9亿元，出版发行和版权服务实现增加值40.3亿元，文化用品、设备及相关文化产品的销售实现增加值38.0亿元，3个行业共实现增加值138.2亿元，占文化产业增加值总量的59.4%。从增长速度看，网络文化服务增速最快，达38.1%，比上年提高了27.2个百分点，高于文化产业平均速度17.9个百分点；而出版发行和版权服务、广播电视电影服务、文化休闲娱乐服务以及文化用品、设备及相关文化产品的生产增速均超过20%（见表2）。表2 2010年沈阳市文化产业增加值实现情况

随着文化环境日臻完善，居民文化消费信心进一步增强，沈阳市文化消费市场实现了较快增长。2010年，全市城镇居民人均消费支出16961.5元，其中居民人均文化娱乐用品和服务支出1209元，占城镇居民人均消费支出比重的7.1%，比上年增加415.9元，占比提高了2.3个百分点。农民人均消费支出5388.1元，其中文教娱乐用品及服务支出557元，占农民人均消费支出比重的10.4%，比上年增加79元，占比提高了0.5个百分点。

三、文化产业的发展成果

2003年，沈阳市作为全国首批文化体制改革综合试点城市，于2008年全面完成试点工作任务。2009年起，沈阳市被连续列为全国文化体制改革先进地区，沈阳文化发展突飞猛进，实现了历史性突破。（一）合理编制文化产业发展规划，优化产业布局

沈阳市委、市政府为进一步推进文化产业发展，先后颁布了《关于推动文化大发展大繁荣的决定》，修编并出台了《沈阳市2008—2012年文化产业发展规划纲要》，下发了《关于推进重大文化产业项目的实施意见》，召开了“深化文化体制改革，加快文化产业发展座谈会”，以及“沈阳市推进文化产业发展经验交流会”，广研众智，集思广益，不断研究解决发展中的问题。在此基础上，结合沈阳城市未来发展，出台了《沈阳市“十二五”时期文化产业发展规划》，确立了“一轴、两翼、三中心、四大集聚区、五大交易市场”的空间布局，实现了科学规划、合理布局，突出了地区特色和资源优势，进一步优化了文化产业布局，提高了文化产业集中度，强化了文化与科技的融合，推动了文化产业向规模化、集约化、专业化转变。（二）积极推进文化产业基地（园区）建设，提高产业集中度

沈阳市在“东西南北中”的城市空间布局中，规划了东部棋盘山文化旅游基地、西部胡台包装印刷产业基地、南部浑南动漫产业基地、北部沈阳文化产业基地、中部“故宫方城”文博旅游产业基地。目前，东部国家级棋盘山文化产业示范区中，引入的15亿元中华名人园及中国书法公园、中国工艺美术产业博览园、中国卡通娱乐城、泗水生物科技产业园、路虎创意园等十大项目顺利落地开工建设。西部胡台包装印刷产业基地现已启动120万平方米，78家企业形成生产能力，产值达72.9亿元。南部浑南动漫产业基地中，入驻企业近150家，入驻企业注册资本总额突破3亿元，全年产值达到15亿元，数部电视动画片在中央电视台播出。北部沈阳文化产业集聚区，由最初的辽宁现代传媒产业园，发展成由投资200亿元的沈北华强文化科技产业园区、“123”文化创意产业园、法库陶瓷文化创意产业园等组成的文化产业集聚区。中部“故宫方城”改造工程已投入资金2亿元，建设初具规模。（三）推动科技进步与文化产业的结合，不断增强自主创新能力

沈阳市为浑南动漫产业基地提供了5座动漫大厦，产业用房面积达到20万平方米，投资4200万元建成了亚洲一流的公共技术服务平台，可为200家以上企业提供24小时全负荷运转服务，极大地提高了基地企业动漫制作效率和水平。目前，基地拥有4D技术自主知识产权的沈阳四维数码科技有限公司，其年生产作品5500分钟，占全市一半以上的沈阳非凡创意动画制作有限公司，拥有国际知名杂技品牌的沈阳杂技演艺集团有限公司，拥有原创动漫作品《招财童子》民族动漫品牌的辽宁治图文化传媒有限公司等，都实现了快速的发展。（四）多渠道搭建文化产业投融资和交易展示平台，加快运用文化资源向运作文化资本方向转变

2010年6月2日，沈阳市成立了注册资金500万元的辽宁·沈阳文化产权交易所有限公司（以下简称文交所）。文交所的建立是建设新型文化投融资体制的大胆尝试，目的是逐步让文化企业承担文化市场投资和融资的效益和风险，成为自主经营、自我积累、自我发展、自我激励、自我约束的市场运营主体，最终让市场在文化资源和要素的配置中发挥基础性作用。目前文交所发展势头良好，成立的当天，即实现进场交易项目52项，交易总额达190亿元。2011年6月，文交所主动引入民营投资者，达成投入民营资本600万元，并于2011年11月25日进行工商注册，完成了文交所的股份制改造，实现了总投入1500万元的国有控股改造目标。文交所股份制改造后，为进一步健全完善文化产权交易服务平台功能、提供优质市场化服务奠定了发展基础。（五）不断拓展文化产业发展空间，逐步提升沈阳经济区文化核心产业的集聚效应

沈阳市以浑南动漫产业基地为核心，吸引周边动漫制作企业加盟，入驻企业增加近50家。2011年，与沈阳经济区其他城市达成一体化发展共识。2012年，通过专题调研，助推了沈阳杂技演艺集团公司、沈阳京剧团、沈阳评剧团进行资源整合的进程。为实现标志性公共文化设施对沈阳经济区的辐射和引领作用，沈阳文化艺术中心建设又向前推进了一大步，总面积扩大到了8.5万平方米，主体建筑中央剧场增加到1800座，音乐厅增加到1200座，多功能厅增加到500座，并定于2013年竣工。此外，还加速推进沈报集团与辽报集团的战略合作进程，加强了对沈阳经济区的宣传报道，与各市媒体的新闻联动，加快推进了沈阳网、沈阳出版社成为八城市共享新闻发布平台、图书出版平台建设进程，紧紧围绕文化、旅游共享，推进了“电影同城化”和旅游一体化。（六）坚实推进文化体制改革，广播电视事业成绩喜人

作为沈阳市文化体制改革的重大举措之一，沈阳人民广播电台和沈阳电视台合并组建成沈阳广播电视台，标志着沈阳广电媒体资源整合成为现实。整合后的沈阳广播电视台形成了以节目生产和产业经营两大业务为主体的崭新格局。正式开播的沈阳网络电视及整合后的沈阳广播电视网站，形成了以广播电视媒体为依托的全新网络传播平台。目前已经拥有6个广播频率、5个电视频道和1个网络电视台。《直播生活》《娱乐二人转》等特色栏目不断深化，始终保持旺盛活力。频率频道结构不断优化，都市广播节目收听率和综合频道节目收视率在辽沈地区首屈一指，荣获了“中国广播电视最具民生影响力媒体30强”称号。（七）加强艺术与表演精品创作，做大做强传统娱乐演出产业

近年来，沈阳市艺术创作与表演取得丰硕成果。评剧《我那呼兰河》，话剧《信访局长———潘作良》，杂技《孔子》《海盗》，京剧《海瑞背纤》等一批重点剧目，在国内外重大艺术赛事中引起强烈轰动和震撼。其中大型现代评剧《我那呼兰河》连续夺得三项国家级赛事的金奖（第一名），并应邀亮相国家大剧院，成功入选国家舞台艺术精品十大重点资助剧目，赢得了新中国成立以来沈阳舞台艺术的最高荣誉。被文化部领导誉为“对中国评剧事业的重大贡献”，实现了沈阳艺术史上重大历史性突破，被授予市长特别奖。

沈阳杂技演艺集团先后创排了《梦幻》《龙幻》《孔子》《道》《海盗》等系列杂技精品晚会，分别在亚洲、欧洲和南北美洲的20余个国家和地区进行了4000多场商业演出。情景杂技秀《天幻Ⅱ———太阳鸟》，更是成功打入了国际高端演出市场，签下了3年800场演出合同，所到之地均掀起新一轮中国杂技热。沈阳杂技演艺集团也因此连续6年被列入《国家文化出口重点企业名录》。

沈阳市创排的乐舞剧《遥远的察布查尔》赴新疆演出，盛况空前，好评如潮。话剧进行了小剧场演出的积极探索。国家一级评剧演员周丹喜获第25届中国戏剧梅花奖。市艺术学校承担了为新疆查县培养34名锡伯族艺术人才的光荣任务，为沈阳市援疆工作作出了突出贡献。（八）发挥文化遗产的社会功能，塑造文博事业的崭新形象

完成了首次非遗普查工作，共收获项目线索16大类别3800余条；出版了《普查文集》，为全省文物普查工作树立了样板；第三批省级非遗保护名录中沈阳市有9个项目成功入选，为各市之首；市非遗中心荣获“全国非物质文化遗产保护工作先进集体”荣誉称号，成为辽宁省唯一获此殊荣的单位。

全市现有各类博物馆36家，年接待参观群众300余万人次。“九一八”历史博物馆、中共满洲省委旧址纪念馆、周恩来少年读书旧址纪念馆、抗美援朝纪念馆等博物馆、纪念馆先后免费开放。其中“九一八”历史博物馆成功跻身国家一级博物馆行列，沈阳金融博物馆《走近金融世界》及“九一八”历史博物馆《“九一八”历史陈列》先后获得全国博物馆十大陈列展览精品奖。“沈阳故宫”与“台北故宫”达成实质性合作意向，对外交流取得突破性进展；成功举办了全国文化遗产保护宣传讲解大赛，受到国家文物局和全国28个参赛省市的高度评价，产生了极为广泛和深远的影响。

沈阳故宫博物院推出《院藏近现代名家书画展》展览；张氏帅府博物馆推出《百年张学良》展览；中共满洲省委旧址纪念馆推出《中国共产党对东北抗战的历史贡献》巡展等；沈阳故宫博物院、张氏帅府博物馆分别在台湾成功举办了《大清盛世展览》《康熙大展》和《百年张学良展览》，成果显著，意义深远。全市在积极打造各种精品展览，满足市民文化需求的同时也让更多的人了解沈阳、热爱沈阳、奉献沈阳。

四、财政对文化产业的投入情况

一是支持艺术精品生产。为进一步繁荣沈阳市艺术舞台，本着“促精品、惠民众”的支持理念，市财政2011年投入专项资金630万元用于支持精品舞台剧目的创排、参赛及演出，如现代评剧《我那呼兰河》继夺得“文华大奖”之后，又成功入选“国家十大舞台艺术精品工程”，填补了沈阳市戏曲舞台艺术最高奖的空白；2012年创排的新编历史京剧《将军道》在第六届中国京剧艺术节上夺得金奖，是沈阳艺术舞台上的又一部精品力作；为锡伯族同胞量身打造的乐舞剧《遥远的察布查尔》及为纪念建党90周年创排的“红色经典演出季”系列剧目好评如潮。二是打造长效机制。为给舞台艺术精品创作注入持久动力，沈阳市财政经过多方调研，从2011年起，每年在文化产业发展专项资金中安排2000万元资金专项扶持市属艺术院团的发展，主要用于重点院团设备购置、场所维修、剧目创排复排、人才引进、公益性演出场次补贴、优秀剧目参赛补助、获奖作品奖励等方面的经费支出，从而将财政政策的保障和激励功能紧密结合起来，推动舞台艺术精品的产生。三是市财政每年列支2000万～3000万元作为动漫产业发展专项基金，对骨干文化企业和重点文化产业项目进行重点扶持。沈阳非凡动画制作有限公司已位列全国原创电视动画片生产企业第七位，其作品365集共3000分钟的三维动画片《兜兜的世界》在中央电视台热播，2011年年底完成的5部500集共6000分钟的三维动画片《无敌悠悠》将一跃进入全国前三甲，在国内动画界声名显赫。沈阳蓝火炬软件有限公司自主研发制作的两款大型网络游戏《炫舞吧》《幻想之翼》在东北地区正式上线运营。四是从文化发展专项资金列支1000万元，设立文化企业贷款担保资金，并与沈阳恒信担保有限责任公司签订了委托运作协议，重点为中小文化企业创业、扩大生产经营规模、设备引进、产品研发、艺术创作等提供贷款担保。截至2011年年底，共为中小文化企业完成贷款担保额度7140万元。（二）大力支持群众文化活动

2011年，沈阳市继续加大财政投入力度，支持开展群众文化活动。一是大力支持基层群众文化活动。投入资金250万元，支持开展了“文化四进社区”、全民读书月活动、大学生文化节等各类群众文化活动1.3万场，参加群众达1235.4万人次；投入专项资金170万元，支持举办了第十三届中国老年合唱节，来自全国24个省、自治区、直辖市的47支合唱团、近3000人参加了合唱节的展演活动，参与活动的群众达40余万人次，极大地丰富了广大市民的精神文化生活。二是扎实推进公益电影放映工作。继续实施城市公益电影放映场次补贴政策，同时充分发挥财政政策的导向作用，协调、引导文化部门积极探索新的放映模式，即着重向基层普及、向特殊群体延伸，增加面向建设工地的农民工、在校大学生、社会福利机构的孤寡老人和孤残儿童这几类特殊群体的专项放映活动，全年城市公益电影放映工程累计放映4530场，观影群众达150万人次，被文化部评为“十大文化创新工程”。三是支持实施艺术惠民“双百万”工程。投入专项补贴资金679万元，支持开展面向广大群众的公益性艺术培训及公益性演出活动，全年累计免费培训市民151.3万人次，艺术共享工程累计受益人群203.3万人次，成功搭建了沈阳市民“免费走进艺术殿堂、共享艺术繁荣成果”的新平台。（三）支持纪念馆、博物馆免费开放

投入免费开放补助资金263万元，继续支持沈阳“九一八”历史博物馆、中共满洲省委旧址纪念馆等纪念馆、博物馆向全社会免费开放，扩大了受众规模，更好地发挥了博物馆、纪念馆的功能，取得了良好的社会效益。另外，投入210万元专项资金支持文博场馆改陈布展，提升各场馆展览水平，更好地为广大市民服务。（四）坚持市场化运作，突出向市场倾斜的扶持理念

支持举办第九届东北印刷包装技术设备产品展览会、第四届东北文博会等重要文化产业活动。其中，东北文博会推出文化产业项目280余项，参展商及观众突破200万人次，总签约额达300亿元，创展会历史新高。表3 沈阳市财政对文化投入的经费统计 （单位：万元）

五、文化产业发展中存在的主要问题

虽然沈阳市文化产业连续5年实现两位数的快速增长，但其发展过程中仍然存在一些值得关注的问题，主要表现在以下几方面。（一）公益性文化事业与经营性文化产业界限模糊

长期以来，我国文化单位大都采取事业体制，实行事业单位企业化管理。自2003年起，文化体制改革坚持一手抓公益性文化事业、一手抓经营性文化产业，把文化单位区分为公益性和经营性两种类型，并致力于推动经营性文化事业单位转制为企业，建立现代企业制度，使其成为合格的文化市场主体。但是在实际改革的进程中，公益性文化事业与经营性文化产业之间仍然存在界限模糊的问题。

从宏观管理角度看，现有的经营性文化企业多为事业单位或由事业单位转制而成的国有企业，产权不明晰、企业制度不健全，也习惯于原有的财政保障为主的经费来源渠道，严重缺乏成为市场主体的动力和抵御市场风险的能力，在从事市场经营的同时，仍然需要依靠政府补贴或上级主管部门提供的特许经营权来维持生存，无法充分体现其经营性。而公益性文化单位，凭借仍然保留的事业单位身份，以及依附其上级主管部门而取得的社会资源、经济资源方面的优势及垄断地位，可以取得远高于行业水平的收入，使其公益性活动沾染了浓重的经营色彩。

从文化产业单位的日常活动看，公益性文化事业单位如图书馆、博物院等受目前财政经费保障体制及地区经济发展水平限制，不得不通过各种渠道开展经营活动，如资料复印、有偿讲座、有偿展览等来解决生存与发展中面临的资金困扰压力。经营性文化产业单位如电影公司、艺术院团等，为了满足群众文化需要，还要承担“文化惠民”、公益电影放映、“文化大篷车”等公益文化任务。本属公益的，公益属性模糊；本属市场的，市场属性不明。结果是，公益性文化事业长期投入不足，缺乏为人民服务的动力和活力；经营性文化产业长期依赖政府，缺乏闯荡市场的实力和能力。（二）文化产业整体规模小，结构不均衡

一是从总量上看。文化产业的发展还很不充分，具体体现在丰厚的文化资源没有得到充分利用和有效配置，虽然文化产业发展增长较快，但城镇居民人均文化消费支出占消费性支出比例上升迟缓。造成一方面大量的文化资源闲置浪费，另一方面人民群众日益增长的精神文化需求又难以得到满足，从而导致社会上蕴藏的巨大的文化消费潜力没有得到有效发掘。二是从规模上看。沈阳市文化企业主要以中小企业为主。反映在人员规模上，2010年全市文化产业法人单位户均从业人员不足21人，低于2008年第二次经济普查全国22人的平均水平。反映在经营规模上，资产上亿元、年收入上千万元的经营性文化产业法人单位（集团）不足全部文化产业法人单位的6%。文化企业规模偏小，直接影响全市文化产业集约化、规模化水平的提高。同时，各行业之间规模差异较大，规模较大的仍然集中在传统文化行业上，而一些新兴行业规模仍很小，市场竞争力和抗风险能力较弱。三是从结构上看。文化用品、设备及相关文化用品的生产，文化用品、设备及相关文化用品的销售，出版发行和版权服务三个行业遥遥领先，增加值合计达138.2亿元，占九大行业增加值总额的59.4%；相比之下，新闻服务、文化艺术服务、网络文化服务三个行业增加值合计为13.9亿元，仅占九大行业增加值总额的6.0%。透视出全市文化产业内部结构发展还欠合理，文化产业增长潜力还需进一步激发和挖掘。（三）文化产业人才的稀缺和人才培养的匮乏

近年来，沈阳市的文化产业单位承续历史辉煌，创排了《我那呼兰河》等一批精品剧目，《兜兜的世界》等优秀文化产品不断涌现，文化产业交易稳步增长。但喜人成绩的背后，突出存在着骨干人才稀缺、后备人才不足等制约因素。一是文化产业管理人才知识结构老化，视野不宽，观念陈旧，缺乏开拓创新精神，跟不上改革的步伐。二是由于受收入水平、投入规模、产品化能力限制，文化产品创编、开发人才严重不足，文化产品创新周期较长、技术落后、档次不高、缺乏时代感，无法充分满足人民群众日益增长的精神文化需求。三是市场开发人员短缺，使得文化产品缺乏进入市场的渠道，以及好的产品和创意进入市场后无法取得相应的市场反映，从而使投资的回收期加长或无法收入，影响投资者对文化产业投资的积极性。这不仅造成人力资源的浪费，还压抑了现有人才的积极性、创造性，对文化的发展进步产生了不利的影响。

六、进一步推进文化产业发展的意见和建议

一是继续加大对“文化四进社区”、艺术惠民“双百万”工程、公益电影放映等群众文化活动的投入，并积极对新形式的群众文化活动给予财政补贴，不断丰富基层广大人民群众的精神文化生活，夯实群众文化基础。二是完善“以奖代拨”措施，提高对公益性院团及其他公益性文化单位创作优秀文化产品的财政奖励额度，提高创作积极性，促进公益性文化事业单位不断创作出优秀作品，丰富文化市场。三是落实好对公益性事业单位给予的营业税、所得税等税收减免政策，对转制、分流人员安置所需资金给予一定的支持，并提高公益性场次补贴标准，消除公益性文化事业单位发展中的后顾之忧。四是逐步扩大免费开放的博物馆、纪念馆范围，扩大受众规模，提高基层人民群众文化活动参与度、文化欣赏能力和艺术品位，不断充实文化产品消费基础。（二）加大财政扶持力度，推动公益性文化事业和经营性文化产业健康、有序发展

一手抓公益性文化事业、一手抓经营性文化产业，是党的十六大以来文化建设认识上的一个重大突破，文化发展实践上的一个重大创新。一方面，政府必须高度重视公益性文化活动所能创造的社会效益和经济效益，健全公共财政体制，千方百计拓宽资金投入渠道，设立支持发展、奖励、补助等专项资金，重点扶持投资大、见效慢、收益低的公益性文化事业，并完善相关政策、措施、程序，提高补助标准，促进公益性文化事业的发展，切实发挥公益性文化事业的公益性和普惠性。另一方面，要充分发挥财政资金的引导作用，通过“以奖代补”、财政贴息、融资担保等方式，引导社会资金投入经营性文化产业，促进文化产品开发和文化作品创作，提高文化产品供给能力，提升经营性文化产业的生存能力和市场竞争力；同时，加大财政在现代文化产业公共信息平台、技术平台、重大基础设施方面的投入，为经营性文化产业发展营造良好的基础环境。（三）支持产业结构优化，做大做强文化产业

一是将文化产业纳入营业税改征增值税试点范围，并适用较低税率，降低文化企业税率负担，增强文化企业盈利能力，促进文化产业较快发展。二是充分发挥财政资金的引导作用，引导民间资本向新闻服务、文化艺术服务、网络文化服务等发展潜力巨大的行业投入。三是在目前税收优惠的基础上，适当提高各类文化企业技术研发费用税前抵扣比例，对文化企业技术转让、技术开发和与之相关的技术咨询、技术服务收入适用较低税率水平，对文化产品出口给予营业税、所得税减免优惠，刺激文化产业加速技术革新，推动相关文化服务企业快速发展。四是优先扶持业绩优良、发展前景好的文化企业上市，通过股票上市、债券发行、股权置换的方式筹措发展资金。鼓励各类创业风险投资机构和信用担保机构对发展前景好、吸纳就业多以及运用新技术、新业态的文化企业开展业务。（四）实施积极政策，鼓励和支持文化企业加强人力资源建设

一是将文化企业人才引进纳入地区人才发展专项资金扶持范围，通过政府补贴的形式鼓励相关企业引进人才，同时将文化人才列入优秀专家评选范围并享受相关政策，提高文化人才待遇。二是对文化产业从业人员演出收入、技术转让收入、相关技术咨询收入等收入个人所得税实行优惠政策，提高从业人员研发、创作的积极性。三是适当提高文化企业研发人员工资支出、从业人员培养支出等人力资源建设方面支出在税前的抵扣比例，鼓励文化企业加大人力资源投入。

课题组组长：吴景峰

课题组成员：吴景峰 姜东 赵梅

执笔：姜东

西安市促进文化产业发展的财税政策研究

文化产业是以生产和提供精神产品为主要活动，以满足人的文化需要为目标的从事文化产品生产和提供文化服务的经营性行业。发展文化产业，既是满足人民群众日益增长的精神文化生活的客观需要，也是党推动社会主义文化大发展大繁荣的主观要求。从经济角度看，更是当前及今后一段时期经济发展的重要增长极。从文化产业发展的现状、问题看，西安之于全国和我国之于世界有一定相似性，本文重点通过对西安市文化产业发展现状进行深入剖析，总结梳理西安市财税支持文化产业发展政策实施情况，深入分析文化产业发展过程中存在的问题，从财税角度提出相关建议。

一、“十一五”以来西安文化产业发展现状

自2003年西安被确定为全国文化体制改革综合试点城市之后，文化产业得以快速发展，尤其是“十一五”以来，西安文化产业发展步入快车道，已初具规模，主要呈现以下特点。（一）地方各级政府高度重视文化产业发展

西安作为历史文化名城，历届市委、市政府均高度重视文化产业发展，但由于西安属于西部落后地区，地方政府财力有限，对于西安文化产业的发展支持力度较弱。“十一五”以来，随着西安社会经济发展步入快车道，政府财力逐步增强，民间资本逐步壮大，人民生活水平日益提高，官方及民间对于发展文化产业的呼声越来越高，逐步在全市上下形成了大力促进文化产业发展的共识。西安市委、市政府认真贯彻落实中央、省政府等一系列有关文化建设的文件精神，结合西安实际，先后出台了一系列加快文化产业发展的政策措施。其中《西安市加快发展文化产业实施方案》和《关于深化文化体制改革和加快发展文化产业的实施意见》为指导西安文化产业发展的纲领性文件，确定了西安市文化产业发展的思路、目标及发展重点，为西安文化产业发展勾画了美好蓝图。为推进西安市文化体制改革工作，制定了《西安市文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》；2010年，专门出台了《西安市深化文化体制改革总体方案》，积极稳妥地促进了经营性文化事业单位转制。此外，还相继出台了《西安市文化产业发展专项资金管理暂行办法》《关于加强公共文化服务体系建设的实施意见》《西安市文化体制改革中支持文化企业发展的规定》，内容涉及财政税收、投融资方法、资产和土地处置、工商管理等方面，文化投入逐年增加，进一步健全了西安文化产业发展政策，为西安文化产业发展提供了坚实的政策保障。据统计，全市文化产业投入从2009年的4.94亿元，增加到2011年的9.76亿元，增加了近2倍。其中，2011年市本级投入达7.58亿元。各区县开发区也进一步加大文化投入，其中仅曲江新区2007—2011年财政对文化投入资金就达到6.14亿元。（二）文化产业成长为支柱产业“十一五”期间，全市文化产业产值逐年增加，对国民经济贡献率稳中攀升。2006—2010年，西安文化产业增长幅度分别为15.75%、24.96%、27.71%、24.65%、19.10%，平均增幅为22.43%；文化产业增加值占GDP比重分别为5.06%、5.39%、5.50%、5.54%、5.68%，平均为5.43%，连续五年超过5%，发展呈现出快速上升趋势（见表1、表2）。文化产业已经占牢西安经济五大支柱产业之一的位置，后发优势得以彰显。表1 “十一五”期间西安文化产业增加值、增速及占GDP比重情况表2 “十一五”期间西安文化产业主要指标数据 （单位：亿元）注：2010年数据根据2009年推算而得。（三）特色文化格局基本形成

近年来，在西安市委、市政府的高度重视下，通过大力实施资本推动、板块推动、项目推动战略，形成了特色鲜明的文化产业“七大板块”。一是以唐文化、影视产业及会展业为主的曲江新区板块，是陕西省和西安市确立的以文化产业和旅游业为主导的城市发展新区，是西安文化产业先行先试的核心区域。二是以文化创意产业为核心竞争力的高新区板块，已经拥有2000多家文化创意企业，涉及数字传媒、影视及文化资源数字化与交易、研发设计、数字化版权交易及数字娱乐五大产业领域。三是以印刷包装产业为主体的经济开发区文化产业板块，已有人民日报社西安印务中心、陕西双健包装有限公司等为龙头的41家企业建成投产。四是以文物保护和旅游市场开发为目标的西安城墙景区板块，其彰显了城墙景区文化旅游发展特色。五是以广运潭、丝路国际区等生态旅游为亮点的浐灞生态区板块。六是以秦、唐及仰韶文化为旅游内涵的临潼区板块。七是以宗教文化旅游为主的秦岭北麓文化旅游板块。七大文化板块的带动作用使西安文化发展形成多层次、多主题、多元化的文化产业新格局。2007年8月，曲江新区成为首批国家级文化产业示范园区（首批全国只有两家）；2008年10月，西安关中民俗艺术博物院被国家文化部命名为“国家级文化产业示范基地”；2009年8月，西安秦腔剧院股份有限公司被中央授予“全国文化体制改革先进企业”称号；2010年12月，西安大唐西市文化产业投资有限公司被国家文化部命名为“国家级文化产业示范基地”；2011年，西安高新区、西安经开区先后被国家新闻出版总署命名为“国家级数字出版基地”、“西安国家印刷包装产业基地”；2012年，曲江新区被科技部、中宣部等五部委联合授予“国家级文化和科技融合示范基地”，曲江文化产业投资（集团）有限公司被中宣部等五部委评定为全国“文化企业30强”。（四）文化体制改革步伐加快

西安是全国文化体制改革试点城市，“十一五”期间，全面推进文化体制改革，已基本完成文化单位事转企改革。2009年8月底，西安话剧院、西安出版社等六家经营性文化单位转企改制工作圆满完成，市场主体得到进一步壮大。2009年8月，西安秦腔剧院股份有限公司被评为“全国文化体制改革先进单位”，该公司创排的大型秦腔现代戏《柳河湾的新娘》荣获国家“五个一工程奖”和“国家精品剧目奖”。2010年9月29日，西安市新华书店、西安市电影公司、西安秦腔剧院、西安话剧院、西安歌舞剧院、西安儿童艺术剧院、西安市豫剧团、西安说唱艺术团等8家文化企业移交曲江新区，由曲江文化产业投资（集团）有限公司根据文化企业的不同特点对其整合重组，进而打造一批有实力、有竞争力和影响力的文化企业集团。原来的国有经营性文化事业单位转制为企业，壮大了文化市场的主体，也为文化产业的发展打下了良好基础。区县文化体制改革任务在全省率先全面完成，标志着全市文化体制改革和文化产业发展进入了一个崭新阶段。（五）文化产业门类逐步齐全《西安市加快发展文化产业实施方案》确立了西安市文化六大重点行业，分别为：广播影视业、文化娱乐业、新闻出版业、文化旅游业、文物及文化保护业和广告会展业。这六大行业是在符合西安市文化产业发展客观条件的基础上提出的，六大行业的发展在推动西安文化产业整体前进中发挥了巨大作用。“十一五”期间，六大重点行业一直保持着较高的增长势头，2007年增加值为57.11亿元，增速为29.35%，比同期文化产业整体增加值还要高。文化旅游产业、文物及文化保护业一直是西安文化产业发展的传统强项，多年来已形成健全的发展体制，并在发展方法上面不断创新，屡创佳绩；散布在网络文化服务与文化休闲娱乐服务的文化娱乐业与其他文化服务中的广告

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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