作者：孙莉莉
出版社：上海交通大学出版社
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特大城市社会治理：立足基层社区的考察试读：
前言
改革开放以来，我国经济社会快速发展，城市空间逐渐扩大，城市功能不断拓展，形成了一批人口集聚、要素集聚、功能集聚的特大城市。资源的集聚给这些城市带来了发展的机会、进步的活力，同时也给社会治理者带来了新的挑战。在充满流动性和不确定性的条件下，特大城市的社会治理要将相应资源按照广为接受的制度和规则，合理配置有效组织，满足来自不同组织、不同群体社会成员的诉求，为城市居民的美好生活建构提供优质的服务。居民日常生活的重要空间是社区，而社区是“生活共同体”。党的十九大报告提出“要打造共建共治共享的社会治理格局”，强调社会治理重在基层，尤其是要加强社区治理体系建设。对社区治理的重视体现着党对人民日益增长的美好生活需要的积极回应，寄托着党旨在让社会治理成果更多、更好、更公平地惠及全体人民的希冀。
作为特大城市典型代表的上海，目前正处在“创新社会治理加强基层建设”的深入推进阶段，其中明确提出重心在基层社区，要建立“机制共建、义务共担、资源共享、实事共办”的共享共治模式，引导社会力量参与社会治理，实现由政府单一管治向政社合作、政企合作、政民合作转变。一定意义上，上海已经在共建共治共享的社会治理模式方面积累了一些经验，为在更高水平加强和创新社会治理的研究提供了很好的蓝本。
在这样的背景下，本书研究的主要问题是：特大城市社会治理中，相关治理主体发挥着怎样的功能，形成了怎样的运作模式？这些功能的发挥依托怎样的机制？特大城市的社会治理绩效是怎样的？如何进一步优化社会治理？立足上海等地的基层社区治理实践，本研究分析特大城市社会治理的主体、机制和绩效。主体方面，聚焦党组织、社会组织、群团组织和居民在基层社区的功能发挥；机制方面，分析以上主体引领或参与社会治理的路径和形成的模式；绩效方面，主要是考察社会组织参与社会治理的参与支持指数、参与成长指数和参与贡献指数。本书既有对我国城市基层社区治理的梳理，也有对国外城市社区治理的分析，希望能在一些共同的前提下，为我国社区治理的优化提供借鉴。
本书经验层面的材料丰富，这些资料来源于笔者和研究团队近几年来所做的实地调查。许多调查受到政府相关部门的资助，实际的调查开展也得到了他们的支持。近年来，诸多城市越来越重视社会治理，良好的氛围为我们的研究提供了便利的调研条件。囿于时间和有限的能力，一些方面的探讨还不够细致，一些问题的分析还不够深入，请同行斧正！我将继续完善研究工作。 第一章 导论第一节 城市社区研究：对秩序的探寻
改革开放以来，随着“自由流动资源”的日益丰富，城市依托“单位”建构的秩序无以为继，同时，社会成员的多样性诉求仍需要一种有效渠道的回应，人群的流动性亟需一种不同于传统手段的秩序维持方式。2000年，国家层面提出“社区建设”，表达了新的时期对社区功能发挥的新期待。社区承担着单位制沉淀下来的功能，还担负起了新社会条件下的新功能，成为利益、生活，整合、控制和动员等管理与服务工作的载体。伴随社区功能转变的，是社区内部新力量的生长。从某种意义上说，诸如社会组织、业主委员会等新力量，与社区原有的组织相遇并互动，形成了城市社区的治理结构和过程，最终重构了社区层面的社会秩序。
社会秩序问题一直是社会学的中心问题，也是社会治理的深层基础。在我国城市发展政策的推动下，城市的社区类型逐步多样，而不变的是基层管理者依托社区探索一种理想秩序的诉求。自从“秩序何以可能”这一“霍布斯问题”提出开始，洛克的“契约”、涂尔干的“机械团结”和“有机团结”，以及滕尼斯的“共同体”和“社会”等观点，都对人类的关联进行了解读。在变动不居的社会结构中，社区成员如何相互关联在一起，实现这种关联的内在机制是什么，是社区研究的深切关怀。一、社会秩序建设基点的探索
基于社会控制的社会秩序研究。社会秩序本质上是一个控制问题。马克思和恩格斯从国家形成的层面分析社会控制问题，认为国家起源于社会控制的需要。罗斯将社会控制的手段分为伦理的控制手段和政治的控制手段，并且倾向于从社会心理的角度对社会进行有效控制；庞德在历史经验的基础上，将社会控制手段大体划分为三种，即法律、道德和宗教，法律取代道德和宗教成为社会控制的主要工具是人类文明发展的要求；更多的学者围绕社会控制的特征及其过程等展开研究。
基于社会建设的社会秩序研究。社会建设是达成社会秩序的手段，主要围绕社会失序的深层原因从积极方面进行干预。社会建设是一个具有中国特色的理论概念。郑杭生认为社会建设的内涵可以从正向和逆向两个方面来把握。从正向层面，就是在社会领域建立起各种能够合理配置社会资源和社会机会的社会结构和社会机制；从逆向层面，就是不断地研究社会矛盾的新特征，创造新机制，更好地弥合分歧，化解矛盾，控制冲突。陆学艺认为社会建设是一个庞大的系统工程，社会建设的目标是实现社会和谐与社会进步，社会建设的保证是社会安全运行，社会建设的动员机制是建立协调各阶层利益的机制；社会建设的重要手段是社会管理。更多的学者从社会结构优化、民生改善等方面展开相关研究。
基于社会治理的社会秩序研究。社会治理必定以维护社会秩序为核心，治理理论是社会治理的理论基础。罗西瑙认为：治理是一系列活动领域里的管理机制，是一种由共同的目标支持的管理活动。按照罗茨的总结，治理在以下几个方面被广泛应用：作为最小国家的治理、作为公司治理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的管理、作为社会—控制论系统的治理以及作为自组织网络的治理。在以上理论的指导下，社会治理中产生了一些具体的模式，如多中心治理、整体性治理、网络治理等等。我国正在实现由社会管理向社会治理的模式转型，在实践中探索出“协作治理”“参与式治理”“复合治理”“网格化管理”等模式。二、城市社区和社会秩序
国外学者对城市社区社会秩序的研究兴盛于20世纪20—30年代，研究内容主要有两个方面，一是城市化进程中社区社会关系的变迁、维系和重组，形成了社区“失落”“继存”和“解放”的不同观点。二是社区权力关系的结构特征及演变，形成了包括“社会精英论”和“多元政治论”在内的理论流派。20世纪80年代末至今，国外学者在中观和微观层面进行了较多研究，其中，人口迁移、资本要素流动、空间、组织方式构成社区社会秩序的主要影响变量。代表人物有Ports，Fligstein，Putnam，Paxton等。国外学者近年来的研究较多在市民社会框架下展开，一部分研究集中于社会资本与社区社会秩序的建构与变迁。另一部分研究集中于社区自治秩序的形成过程。以上两个主题的研究在分析思路上并无明显界限，都将正式权威、非正式规范、科层机制、民主机制，纳入社区社会秩序的分析中。
我国学者在20世纪30—40年代即开始了以文化为重点的社区研究，代表人物有吴文藻、费孝通、张之毅等一批老一辈社会学家。1979年社会学重建后，城市社区是当时社会学界比较关注的课题之一。城市改革起步以后，出现了对城市社区的研究，如社区内部整合纽带的变化、社区中企业职能改变、居民归属感的降低、区域间社区社会秩序的差异，代表人物有周如昌、李汉林、叶南客、丘海雄、王颖、孙炳耀等。研究者在较好的理论指导下，针对现实社区社会秩序问题，运用多种调查方法和分析方法。同时，一些研究者开始进行理论反思，寻找理论生长点。20世纪90年代初至今，研究者对社区中出现的新要素、新问题，如社区管理体制改革、阶层分化、住房分异等进行了有理论深度的分析，有的研究结论上升为理论。在研究方法上，定性研究更加规范，定量研究技术不断发展。这一时期的代表人物主要有李汉林、夏建中、于显洋、夏学銮、王思斌、项飚、卢汉龙、张静、桂勇、孙立平、李友梅、周大鸣、王颖、王汉生、朱健刚等。
立足于中国转型社会的特征，我国当前关于城市社会秩序生产的研究，在“国家—社会”的主流分析框架下，形成了三个主要的判断。
一是国家在社会秩序生产中有着积极的“干预”作用。研究者发现国家通过街道办事处和居民委员会，来主导社区社会秩序的积极意义，强调在社会力量兴起之下，基层政权能力建设在社区社会秩序中的核心作用，分析国家通过“择机介入”等策略保持社区有序。该视角把国家的主导视为最直接的社会秩序生产力量，其优点在于，能够比较清楚地反映出国家为建构一种秩序而做出的诸多富有启发性的组织方式，但较少考虑国家所面对的城市社区内部的分化，更何况国家内部也不是铁板一块的。
二是国家与社会的合作推动城市社会秩序的生产。宏观和中观层面的研究提出，党组织、政府组织、自治组织、非营利组织等的多元互动与合作是社会秩序生产的理想模式，较微观的研究分析了我国特大城市为达成社区自治和共治秩序所进行的具体治理实践及形成的治理模式。该视角主要强调运用治理技术，消解国家与社会之间的二元对立。
三是社会自组织的发育促进自治秩序的生长。研究者分析居民委员会、业主委员会在社区社会秩序中发挥的功能，认为居委会自治性回归，社区自组织发育，社区自治秩序会因此而得到重构，当然，社会资本的培育也是自治秩序得以生成的重要基础。另有研究者关注社会秩序形成和有效运转的协调机制这一微观基础，揭示“复杂社区”秩序的规则，深入分析其形成的实践过程。对社会秩序生产的实践过程的关注为一种更加细致和富有解释力的分析提供了可能。
为突破“国家—社会”分析框架的有限性，一些学者发展出新的分析框架，如“过程—事件”“行动—空间”“制度—生活”分析框架；一些学者为了弥补已有分析的不足，在具体分析上或增加新的变量，或借鉴其他学科的概念工具，增加理论分析对于经验现实的解释力。这些理论建树各有特色，并相互交流，推动着学界研究水平的不断上升。学界近年来开始对“国家与社会”的主导性视角进行反思，论证这个规范层面的视角是否能够很好地揭示中国社会变迁的复杂机制。在理论反思的过程中，学界达成一个共识，那就是要立足我国的实践，做能够解释我国社会的理论分析，而不是“以中国材料和数据削足适履地印证西方理论和观念”。第二节 社区研究的理论取向及其秩序意涵
秉持对社会秩序的关怀，学者们展开了对社区的研究，权力、认同、利益等要素进入社区场域并在实践中交织，引起多个学科学者的重视，尤其是社会学者和政治学者的对话与交流因为“社区研究”而变得更加频繁，也因此出现了丰富的研究成果。从理论取向上，我们可以概括出社区研究的基层政权建设取向和基层社会发育取向，前者是要把社区建设成为有效的“治理单元”，后者希望把社区建设成为“共同体”。一、基层政权建设取向及其“治理单元”的秩序意涵
社会转型和社区建设运动背景下，中国城市社区是为了解决单位制解体后城市社会整合与社会控制问题自上而下建构起来的国家治理单元，而不是一个可以促进公共领域形成或市民社会发育的地域社会生活共同体。城市社区建设一开始就是在政府的主导规划下展开的。城市社区中的各类组织尽管有各自的结构，功能也不尽相同，但彼此之间依赖行政纽带的连接，在解决社区公共问题时都表现出行政性的基本特点。正如一些学者所分析的，国家将行政管理的重心从“条”上的单位转变为“块”上的社区，是想提升“块”在处理社会事务时协调各相关职能部门和社区组织的能力。因此，基层政权建设理论取向所关注的问题是国家权力向基层社会延伸的过程以及在此过程中碰到的约束，政策层面则要回答通过什么有效手段使社区成为稳固的治理单元。
社区建设运动或许带来了社区中的“行政有效”，但是同时出现了“治理无效”的后果。实践中的社区治理目标往往有意或者无意地被重建行政协调系统替代，“条”“块”上的行政组织权力并没有收缩，国家在社区中的合法性得到进一步确认。也就是说，在社区建设的过程中，国家内部组织的功能及其实现工具以一种更精细的方式进行了自我强化，纵向的行政命令系统十分有效。与此形成鲜明对照的是，横向的社会协调系统却迟迟建立不起来，无法与国家对社区的渗透权力形成对话。于是，我们看到的更多是居委会行政化的工作方式、社会组织嵌入政府和悬浮于居民、居民对社区的冷漠等。近年来的一些社区治理探索比如网格化管理为政府提供了加强控制管理的技术平台，成为流动性社会中被政府积极采纳的治理工具。由于其管控取向、技术理性的特征，加强了行政整合能力对治理的吸纳，网格化管理下，作为“治理单元”的社区更清晰地显示出来。二、基层社会发育取向及其“共同体”的秩序意涵
持基层社会发育理论取向的学者将社区建设的过程视为构建社区“共同体”的过程，他们在新出现的社区自组织如业主委员会、草根社区组织、志愿者上着墨较多，并对这些新组织形式的功能发挥寄予厚望，期待在居民的广泛参与下，逐步生成具有相对自主性且能够与国家有效衔接和沟通的自组织空间，从而形成与传统国家治理逻辑不同的社区自我维持和更新系统，实现社区层面的治理转型。
该理论取向的学者关注的重点是社区参与、社区自治、社区民主的发展途径及其保障体系，唯有具备这些条件，才有可能实现“共同体”的秩序景象。在工业化、城市化、全球化的发展之下，社区在居民生活中的重要性降低，居民对社区的依赖下降。人们开始思考现代社会条件下重建社区共同体的可能性，如果缺乏社区意识、共同利益的认知、社会资本的培育，自组织就无从谈起，社区共同体只停留在幻象层面。因此，从“社区”到“社会”，建立联结纽带是一个核心问题。小区业主容易围绕物业形成一定程度上的利益共识，社区在自治过程中，形成了具有地方性的社区政体，这是社区在应对物业管理市场化浪潮的冲击中发展出的自我保护系统。以业委会为核心建制的社区整体系统能够释放出可观的“制度红利”，并有力促进和改善社区的治理状况，增进业主的福祉。三、合作治理的研究思路和“共建共治共享”的秩序意涵
以上两种理论取向的社区建设过程在时空中是密切联系的。在国家政权建设的过程中，基层社会发育也获得了空间。一方面，社会力量和市场力量在社区中获得了资源汲取、利益表达的空间，尤其是各种基于共同兴趣爱好或者一致价值诉求的社会组织涌现，为社区生活增添活力的同时，也以公益或者互助的形式为社区居民提供了服务。另一方面，国家越来越意识到社区在政权建设中的基础性位置，把行政资源逐步下沉到社区，使社区获得了更多治理资源，夯实了政权基础。
为推进社区治理，越来越多的学者从实践层面探寻解决社区治理问题的路径，一种基于合作的社区治理结构和过程受到青睐，认为合作治理更适合社区多重功能属性、多元治理主体关系。如果从作为理论的合作治理角度来说，显然当前我国的社区治理还不能称为“合作”，更类似于“协作”，但这并不妨碍人们去讨论多元主体如何围绕公共利益形成合作机制，以其在既有实践的基础上进行合作治理路径的创新。社区层面的公共事务已经越来越依赖一种由多个相关组织参与的决策和执行体系，推动着社区向新型的“共治”模式演变。学者们对经验层面的一些做法进行了研究，比如发挥党组织的领导核心作用，由党组织来促进社区治理主体的互动，让党组织获得发挥社会性功能的组织载体，促进社区党组织与社区治理结构性融合、社区党建与社区治理功能性融合、社区党建与社区治理机制性融合，推动社区党组织、居委会、业主委员会、物业管理委员会之间的合作。第三节 社区治理的模式分析和绩效分析一、社区治理模式分析
社区建设发轫以来，地方依据社区的禀赋开始探索符合本地经验的治理方式，形成了一些被学界和实务部门广泛认可的社区治理模式。围绕社区治理中国家、市场和社会的关系特征，学术界对上海、武汉、沈阳等城市的实践进行了概括总结，提出了相应的政府主导型、混合型、自治型三种治理模式，被称为上海模式、江汉模式、沈阳模式。
政府主导型的上海模式。在该模式下，社区的治理主体主要是政府组织，作为政府派出机构的街道办事处实际上已承担起一级行政政府的职能，而在法律规定上是群众自治组织的居委会在实际的治理中被纳入了政府体系。同时，政府对社区的干预比较直接具体，因此从治理主体和治理方式上都形成了行政化治理的特点。当然，行政力量的强势介入并不排斥社会中介组织在社区治理中的功能发挥，也不等于社区居委会可以取代同一层面的拥有决策权、议事权、监督权的社区自治组织——社区成员代表大会和社区议事委员会，相反，政府支持社会中介组织的发育成长，鼓励居民积极参与社区公共事务的管理，“因此在中国街区内部，国家与社会自治空间之间并非一定是此消彼长的关系，而是有可能处于一种共生共长、良性互动的关系，从而形成强国家、强社会的态势”。
混合型的江汉模式。“混合”主要指社区治理主体由政府组织扩展到社区自治组织和社会组织。当前社区自治组织发育还不够成熟、居民参与机制还远未完善，同时政府仍掌握着关键治理资源的情况下，政府还无法把权力充分让渡给社会，社区自治组织还没有足够的能力代替政府部门组织居民管理公共事务，因此，政府资源与社区资源整合、行政机制与自治机制互动、政府功能与社区功能互补的社区治理之道不失为一种善治选择。
自治型的沈阳模式。“自治”的提出与改革开放以来市场经济中孕育的社会自主性的提高紧密相关，反映了政治改革中基层民主的新变化，在一定意义上体现了经济、政治和社会等在我国基层社区的影响。卢汉龙认为，“当社区在市场化的条件下成为私人生活的公共空间时，当一个介乎公民和政府之间的公共领域开始出现时，社区的管理将是一个自理与治理的过程，任何外力只能起辅助的作用。同时他认为由于政府内部实行科层制，因而多一级政府，就多一级管理成本，这种成本高于社区治理成本”。在这种模式下，社区自治的主体以社区自治组织和社会组织为主，政府对社区的干预主要是通过制定法律法规和相关政策，以一种间接和协商的方式进行。
随着国家、市场和社会力量在社区中的碰撞和交融增多，如何实现三者在社区治理中的合作成为考量社区治理水平的重要方面，实践中开始出现一些合作治理的模式。“一核多元”社区合作治理模式应对的是社区的复合治理形态，社区党组织是“一核”，“多元”包括条块上的行政组织、政府部门、驻区单位、“两新”组织等，这种治理模式的特点是通过党组织来协调“条”与“块”的冲突，整合“条”上的治理权力，凝聚“块”上社区组织的行动。根据内部性维度（业主决策架构）和外部性维度（物业管理模式），社区治理分为委托模式和自管模式，其中委托模式包括直接—委托模式、间接—委托模式，自管模式包括直接—自管模式和间接—自管模式，为社区走出“寡头化”与“碎片化”的治理困境提供了思路。二、社区治理绩效分析
社区治理发展到现在，治理主体发生了明显变化、治理方式存在诸多差异，并因此形成了不同的治理模式。政府因地制宜开展社区治理实践，在社会政策层面和实践探索层面都表达了对更高社区治理绩效的期待。随着政府治理工具从命令——控制式的规制向以绩效为基础的规制转变，社区研究领域的学者需要回答“我国社区治理的绩效是怎样的”这个理论和实践问题。
社区治理绩效评估是对社区治理目标的实现程度进行评估。政府治理的目标可以确定为可持续的发展、生活质量的普遍提升、可持续的稳定，这些目标的形成有赖于政策质量、社会公共服务、法律保障等的提升。那么，“共建共治共享”社会治理格局中，社区的治理目标应该包含了国家政权建设理论取向下有效治理单元的目标，也包含了基层社会发育取向下“共同体”的目标，因此，社区治理的目标可以概括开展社区管理和社区服务，实现社区和谐有序。
社区治理的绩效问题已经受到我国一些学者的关注，学者们以社区在基层社会管理与服务中的功能实现作为其治理绩效的评价指标，体现了学界想要通过量化方法来增进社区治理研究知识积累的学术追求。鉴于社区治理的内容宽泛，一些学者从“代表性”的意义上捕捉社区治理绩效的关键指标，将其作为社区治理绩效的测量维度，比如以被访者对居委会服务居民效率高或者很高的评价比例（居委会服务居民的效率）和最近一次居委会选举的投票率（居委会执行行政事务的效率）作为社区治理绩效的测量指标。有学者将个体对自己经济和社会生活的主观满意度作为社区治理绩效的微观维度。
国外学者更多用“社区满意度”和“社区能力”来考察社区治理绩效。社区治理满意度测量的是居民对社区治理相关政策和实践效应的评价，包括居民对社区当前治理状况和未来治理更新能力的评价。社区满意度（community satisfaction）研究的内涵在国外经历了从关注防火系统、垃圾污水排放系统等居住条件（physical conditions）到重视车站、学校等公共服务（public services），再到聚焦群体关系、组织参与等社会情境（social settings）的转换，涉及的领域越来越全面。与此同时，社区满意度的测量指标也在不断丰富。Campbell围绕9项社区公用设施设计量表测量社区满意度，Goudy发展出了一个包含对政府向社区供给的服务设施的评价和对社区社会纽带的评价的指标体系，提醒人们关注社区满意度的社会维度。在此基础上，Filkins和他的同事发展出了一个统合性的指标体系，包含精神、就业、社会属性、社区照户、交通服务、政府服务、环境服务、消费者服务8个维度共25个指标，分析出了每个维度的相对重要性。但是该指标是基于美国社区的情况发展而来，其思路虽可借鉴，但是具体的指标还要根据我国社区的实际情况进行修正。我国尤其是上海的社区满意度应把近些年的治理理念和治理实践考虑进去，比如创新社会治理加强基层建设的开展、小区综合治理的效果、社区治理加强和创新的方式。
国外学者把社区能力理解为社区团体在定义、评估、分析和作用于卫生（或其他关系到社区成员重要权益的方面）的能力增长，并通过实证研究识别社区能力的维度，如Williams等发展出的社区能力6个测量域，Kemner等人界定的社区能力6个主体。从总体上看，国外对社区能力的界定主要围绕社区资源、满足居民需求、提高生活质量、解决集体行动问题、促进健康等方面。第四节 特大城市社会治理：主体、机制和模式
特大城市蕴藏着我国由传统到现代转型过程中社会结构的复杂变化，其社会治理的主体、机制和模式在实践中都发生着较为明显的改变，一些新的组织力量正在成长，传统的治理主体本身在经历着角色转型和工作机制的再思考。新元素的进入促成了特大城市社会治理模式的更新，一些更加适应城市社区居民生活的治理模式正在生成。本书围绕着近年来上海、南京等特大城市的基层社区治理实践，梳理社会组织、群团组织、居民、党组织这些重要主体在社区管理和服务中的角色、运行机制，发现社区治理中自治、共治等的推进和遭遇的问题。本书探讨了社会组织参与社会治理的绩效评估，尝试在社会治理领域探索可量化、可比较的指标体系，并最终计算成指数。本书亦对其他国家和地区的社区治理路径进行了梳理，归纳出其路径形成的前提条件，进而基于我国的“民情”，提出在新时代加强和创新社区治理，构建“共建共治共享”社会治理格局的思考。 第二章 发展社会组织与推进基层社区治理创新
与西方不同，当代中国基层社会治理的兴起，并不是在“社区衰弱”和社会资本下降的历史背景下提出的，相反，恰恰是因为经济领域系统改革带来的结构性冲击，产生了对基层社会治理（社区建设）“补课式”的现实需求。在这个过程中，党和国家越来越意识到激活来自基层社会生活本身的、协调各种社会关系的机制，即重塑结构意义上的基层社会组织体系的重要性，并以一些西方国家基层社会治理的经验为理论预设，默认发展社会组织能够扭转国内长期以来“弱社会”的局面，形成基层社会治理转型以“自上而下推动自下而上”的动力机制，最终形成多元复合治理的现代基层社会治理格局，实现社会秩序和社会问题的自我维系与愈合。因此，近二十年基层社会治理所呈现的图景是：大量支持社会组织发展的制度和政策被不断生产，社会组织作为基层社会治理的重要主体和治理角色得到了极大的关注，地方政府积极探索在基层社会治理中充分发挥社会组织功能，试图总结出一些具有推广价值的经验模式。然而，近期的研究发现，相较于先前乐观的理论预设，近二十年社会组织参与基层社会治理探索实践并未产出预期的治理效应，也即社会组织的基层社会治理功能并未充分发挥，蕴含于基层社会本身的协调机制并未构建起来，需要我们进一步在中国的历史情境和治理实践中，深挖社会组织功能发挥的诸种社会与制度条件。第一节 “发展社会组织”作为一种理论预设
20世纪90年代以来，随着经济体制改革深入，原有的城市基层社会组织体系受到冲击并走向解体，而且随着市场化和城市化的快速发展，越来越多的人、越来越多的社会事务和越来越多的社会矛盾汇聚和下沉到社区，城市基层社会管理体制亟需革新。一些学者在吸收国际前沿理论和发达国家经验的基础上，倡导发展民间社会组织，构建基层社会治理体系，同时，宏观政策也不断释放出鼓励社会组织参与基层社会治理的政策信号。在此背景下，理论界和实践部门都预期社会组织将在基层社会治理中发挥重要作用，并由此发展出新的基层社会组织体系，长期积累的基层社会治理困局将迎刃而解。在这种理论预设下，社区社会组织发展迎来了一次难得的机遇。一、城市基层社会治理转型的实践图景
80年代以来的改革，使中国社会结构发生了剧烈的变化。应该说，社会领域的变革并非改革的初始目标，但经济领域的改革实际上导致社会结构在不同层次的持续分化，在宏观层面表现为国家与社会逐渐分离，社会作为一种独立于国家体系之外的力量开始形成；中观层面，以单位制为核心的全能型管理体制在以产权多元化和经济运作市场化为基本内容的经济体制改革的冲击下开始瓦解。在城市基层社会治理领域，其基本逻辑和脉络如下：（一）城市住房体制改革与单位社区的解体
在总体性社会管理体制中，传统的单位社区被认为是单位体制的重要组成部分，是单位体制在城市基层社会管理中发挥作用的重要载体。90年代开始的城市住房体制改革，实现了居民个人房屋产权的确认和择居自由，导致了传统单位社区的解体，进而引致单位制管理模式的瓦解和城市基层社会治理的转型。
改革前，以单位制为核心的单位社区是城市基本空间单元。在计划经济时期，作为调控整个城市社会运转的中枢系统，单位制发挥的中枢功能不仅体现在经济运行上，也体现在对城市生活空间的塑造上。单位作为城市社会的基层组织，具有政治、经济与社会的三位一体的功能，国家通过各种相对分散的独立的单位组织有效地控制了社会成员和社会资源，人们通过单位高度依赖国家和政府。在城市住房领域，城市住房资源的控制和分配表现为国家对城市住房实行全面而直接的垄断，并以单位作为中介实现对住房的再分配，即政府无偿划拨土地，单位出资建房，然后分配给职工居住，住房的所有权归政府和单位所有，由此形成了城市的基本空间单元——单位社区。在单位制和住房实物分配制下，单位社区具有如下特征：一是居住成员的高度同质性，他们几乎都在同一单位或系统工作，彼此之间所面临的问题或矛盾无不通过单位协调和解决；二是单位社区作为一个相对封闭自足的生存空间，为其成员提供生活保障设施和教育文化卫生等福利，成员足不出户即可满足所有的需求；三是成员主要从所属单位获取社会生活资源和个人发展机会，社区的公共事务与公共利益与其个人的关联度较弱，成员参与社区事务的积极性不高，由此形成了以单位社区为载体的，具有高度政治化与组织化特征的基层社会管理体制。
90年代后，随着经济体制改革的全面深入发展，城市住房领域市场化改革方向也明确下来，改革目标是将住房实物福利分配转变为货币工资分配，最终实现住房分配的商品化和市场化。改革分为三个阶段，一是1986—1991年的“提租补贴、以租促售”的住房制度改革阶段；二是1992—1997年的全面推进住房市场化改革阶段；三是1998至今的以住房分配货币化和完善住房保障制度为内容的改革阶段。改革的结果是，商品房的市场主体地位被确立下来，住房完成了从政府和单位所有向城市居民个人所有的转变，城市居民摆脱了单位的依赖有了自由选择居住空间的自由。随着人员不断地迁入和流出，原来封闭同质的单位社区逐渐解体了，这一方面表现为旧的单位社区逐渐衰弱，成为“城市底层聚集区”，另一方面一些新的具有现代社区要素（如私有空间、公民意识、自治意识和自组织化倾向）的新型城市社区迅速增长，并逐渐取代之成为新的城市基层社会空间。在这个过程中，建立在原单位社区基础之上的城市基层社会组织体系也随之瓦解，城市基层社会治理面临新的课题。（二）市场化、城市化进一步加剧了城市基层社会的治理难度
市场化是经济体制改革的重要手段，其在重塑中国经济秩序的同时，也对城市社会治理带来新的挑战。90年代后，随着建立社会主义市场经济改革目标的确定，国家先后推进了企业、机关和事业单位的体制改革，包括建立现代企业制度、改革机关单位后勤体制、对事业单位进行分类管理等。改革进一步加快了原有的“单位人”向“社会人”转变：一方面，改革后涌现了一大批外资企业、私营企业和个体工商户，体制内单位并非人们的唯一选择，大量体制外无单位归属的社会成员出现。同时，随着现代企业制度建立，大批下岗、失业和新兴社会阶层也游离于单位组织之外；另一方面，随着市场化改革的深入，传统单位承担的一些服务功能和福利职能逐渐外移，职工对单位的依赖大大减弱，对来自社会的需求日益增长，这些都大大增长了城市基层社会治理的需求。
更重要的是，90年代中后期，中国开始进入快速城市化阶段，全国城市化率从1990年的26.41%迅速增长至2000年的36.22%，再到2010年的47.50%，年均增长达1%。城市人口也从1990年的29971万人增长至2010年的66558万人（见表2-1），大量人口从乡村聚集到城市，对城市基层社会治理构成了极大的挑战。国外的发展经验表明，在社会全面分化、城市化高速发展阶段，也是社会矛盾、社会问题频发时期，各类社会阶层向城市空间集中，会产生各种利益需求甚至摩擦。这些新增的事务、频发的矛盾必然聚集在城市基层社会，增加基层社会服务和社会稳定的压力。表2-1 20世纪90年代后中国城市人口变化
数据来源：《中国统计年鉴2010》（三）从单位制到街居制再到社区制：城市基层社会治理结构的变迁
随着上述转变的深入，原单位制主导的基层治理结构所赖以存在的社会条件正日渐弱化，城市基层社会治理的结构需不断调整，以适应基层社会治理形式的需要。
如上所述，单位社区蕴含在以单位制为主导的基层社会治理结构中，受经济领域系统性改革的冲击，单位社区和单位制功能逐渐衰落，各单位剥离出来的社会职能越来越多地落到街道和居民委员会身上，国家开始直接面对社会。在这种情况下，国家开始完善和增强街道和居委会的职能体系，形成以街居制为主的城市基层社会治理结构。1980年全国人大常委会重新颁布实施了《城市居民委员会组织条例》和《城市街道办事处组织条例》等4个有关基层组织的法规，强化了城市基层社会治理中“街居制”的地位和作用，随后1982年修订的《中华人民共和国宪法》和1989年通过的《城市居民委员会组织法》逐渐以法律的形式把这一体制确立下来。在这个过程中，原单位体系剥离出来的各种社会职能和福利功能被逐渐转移到街道和居委会身上，街道和居委会的管理范围和职责边界被不断扩大，几乎涵盖了基层社会生活的所有方面。进入21世纪，以上海、北京为代表的东部城市，开始“两级政府，三级管理，四级网络”的改革探索，改革的核心是不断推动市、区两级政府及其职能部门的权力下放和分权，强化街道层面的行政权力和职能。“两级政府，三级管理，四级网络”的改革模式对全国城市基层社会治理产生了重要影响，各城市大都按照上海、北京的改革思路强化了街居的功能体系，基本形成了当前以街居制为主的城市基层社会治理结构。
然而，随着市场化改革的深入和城市化快速发展，“街居制”的弊端也不断显现出来。一方面随着经济社会的发展和社会结构的分化，社区居民的异质性不断增强，职业身份、受教育水平和收入水平的差异使得人们需求层次和结构变得日益复杂，在政府一元垂直管理下的街居制难以对社区不协调的需求格局进行有效回应；另一方面，随着城市化快速发展，不同阶层人群在城市迅速聚集，城市社会问题变得日益复杂，下岗工人再就业、农民工权益保障、弱势群体救助、流动人口管理、征地拆迁等一系列问题，使得城市基层社会治理中要考虑的因素大大增加，给街居体制带来空前压力，城市基层社会治理面临进一步失灵的风险。党和国家也逐渐意识到，日益封闭的一元化垂直管理显然难以应对日趋复杂的基层治理形势，有效的基层治理需动员更多的社会力量，形成来自社会本身的各种利益协调机制。在此背景下，作为各利益主体活动场域的社区逐渐受到党和国家的关注。1999年，国家民政部开展了“全国社区建设实验区”的试点工作，鼓励各地根据实际情况探索基层社会管理体制改革，标志着向“社区制”结构转型的城市基层社会治理转型的开始。各地的改革实践，出现了一批典型的社区治理模式，包括沈阳模式、江汉模式、青岛模式、南京模式和北京模式等，这些模式各具特色，如沈阳模式侧重社区治理结构的塑造，形成社区决策层、执行层和监督层的互动机制；江汉模式和南京模式意在理顺社区层面政府机制与社会机制的关系，实现行政调控与社区自治的有机结合等。上述做法尽管侧重不同，但也存在某些本质上的共同性，即克服“街居制”下政社不分、行政化色彩浓厚的问题，推动基层治理中政府与社会的良性合作，实现城市基层社会治理从“街居制”向“社区制”转变。应该说，上述各地进行的社区治理模式探索的初衷是美好的，也一定程度上推动了整体层面的社区建设实践，但阻力不可谓不小，一些地方在探索过程中并未坚持最初的制度设计，在遇到一些困难和阻力后又回到了原来的老路上，并未实现真正意义上的“社区制”治理结构转型。二、发展社会组织：学术界的倡导
在当代中国，官方推动或倡导的社会生活主轴，往往是理论增长最旺盛的支点，几乎是同时，学术界对正在发育的基层社区亦投入了很多关注。因为观察的视角不同，研究者们从中国的社区建设实践中逐渐开辟出两种不同的研究路径。
第一种可概括为“基层政权建设”的路径，持该路径的研究者发现，20世纪90年代以来，上海、北京等地“两级政府、三级管理、四级网络”的社区建设实践实质是政府通过社区建设将国家权威渗透基层社会的过程，其目标在于重建城市基层社区中带有指令性的行政协调系统，即通过国家完善和强化基层“条”“块”行政组织，在行政社区中重建政治权威的合法性，以强化国家的基础性权利。以1997年《上海街道办事处条例》为例，社区建设中许多政策创新和组织创新明显促进了社区权力的重组和分化，政策的指向在于发展和完善处于行政末梢的“街居制”，通过城市基层组织体制改革，发展社区“块”层面的组织体系，从而将城市基层社会的管理重心从“条”上的单位下移至“块”上的社区。改革的结果是街区内的行政权力机构由虚拟状态转向一级政府实体，社区成为国家行政的基础单元。另一种研究路径可概括为“基层社会发育”路径，持该路径的研究者从滕尼斯关于“社区”概念元论出发，认为社区建设就是在国家与社会分离的视野中，寻找一个社会自我发育和社会自治的空间。根据这种研究路径，基层社会发育是普通市民在政府主导下，利用正在形成中的市场社会所提供的“自由流动资源”和“自由活动空间”，构建相对独立于国家的具有一定自主性的“自组织空间”，从而在一定程度上形成能“自主”与“自为”的社会自我支持系统。如徐勇认为“中国城市社区自治组织的建构正由起初的行政主导向自治性复归”，刘为民认为“社区建设的终期目标是不断增强以社区为微观架构的社会自治理能力”等。
上述两种理论取向反映了当前社区建设实践的两个面向，也即中国社区建设不仅是国家基层政权建设的过程，同时也是基层社会发育的过程：一方面，国家通过社区建设，使基层政权建设不断加强，政权重心进一步下沉；另一方面，随着社区建设，来自市场、民间社会的力量获得了更大的体制性空间，并初步形成了自身的资源汲取、获得机制与利益表达途径。两个过程的持续双向互动，使得社区层面的公共事务越来越依赖一种由多个相关组织参与的决策和执行体系，意味着“街居制”下的政府单一的主体管理模式逐渐朝向一个新型的“共治”模式演变。
在“社区共治”的话语体系中，“多主体合作”被视为“共治”的核心要素，其本身就预设了一个能动有力的“强社会”前提。
首先，社区中大量活跃的多元治理主体被认为是“共治”的前提。合作治理的研究者们认为，现代化建设使传统社会中同质、单一、富有人情味的社会共同体，如村落、宗族、邻里等逐渐解体，行会、教会和公社等大量国家权力外的中间组织也大都没落或异变，个人与社会之间的联结发生断裂，社会出现原子化危机，这成为基层社会治理复杂的根源。而社区作为地域社会生活共同体，要真正承担起居民自我组织、自我管理、自我服务的功能，就必须把原子化的个人和利益相关者组织起来，形成涵盖政府、企业、非政府组织、私人机构甚至于个人的多元社区治理主体。
第二，有效的参与，被认为是形成良好社区“共治”的重要条件。社区被认为是各种组织实现其组织目标的行动“场域”，在社区中，政府组织与其他组织之间的关系不再是单纯的管理和被管理关系，而是通过建立合作的关系来实现社区公共目标。在西方，社区共治强调合作网络的权威，将社会组织、市场等力量置于与政府平等的地位。原来由国家发起的社会福利项目，已经转变到通过政府和非政府组织的伙伴关系来安排。一些研究则表明，只有推动居民、商业组织、非营利组织等一起解决问题并采取行动，才会使得社区具有回应性。由此可见，一个能动有效的“强社会”被视为社区“共治”的重要前提条件。
当理论界在兴致勃勃地探讨社区“共治”的模式和治理图景的时候，实践领域却面临着一个尴尬的现实，与理想中社区共治“强社会”的预设相比，实践中社区建设却面临“弱社会”的现实。一方面，独立于国家权力之外的公共组织发展长期受到制约。改革之前，中国长期处于总体性社会结构，国家几乎垄断全部资源，对几乎全部的社会生活实行严格而全面的控制，对任何独立于国家之外的社会力量进行抑制或使之成为国家体制的一部分。改革后，随着自由空间的出现和不断扩大，独立于国家的社会力量开始发育并不断生长，社会的组织化需求不断提高，各种行业协会、商会、学会逐渐发展起来。但受西方公民社会对抗国家思潮的影响，国家对社会组织发展始终抱有一种防范和限制的心态，在1978年到1988年之前，中国对社会组织的发展主要采取定期清理整顿的做法，后者的生存和发展缺乏法律保障。1988年后我国先后制定了《社会团体登记管理条例》《基金会管理办法》《民办非企业单位登记管理条例》，社会组织的发展虽然有了法律依据，但党和政府对社会组织管理体制体现出强烈的限制和控制取向，为社会组织的成立设立了较高的准入门槛，实行业务主管单位和登记管理机关的双重许可和双重管理体制，社会组织发展长期低迷。2004年随着“构建社会主义和谐社会”目标的提出，党和国家逐渐承认了社团、行业组织和社会中介组织在提供服务、反映诉求、规范行为等方面发挥的积极作用，强调要在社会管理中发挥社会组织的协同作用，党和国家对社会组织发展的态度也随即调整为培育发展与监督管理并重，在这之后，中国社会组织发展才获得新的时代机遇。也就是说，在近半个世纪的基层治理实践中，独立于国家力量之外的公共组织作为社区治理重要主体长期缺位，其对于整合社区自治力量、推动社区凝聚力和自治文化和鼓励社区居民参与缺乏应有的贡献。
另一方面，“共治”格局中社会力量的公共性不足。“公共性”被指具有多重含义，从社区参与的角度，可指能够使个体超越狭隘的自我而关注公共生活，就共同关注的问题展开讨论和行动。“公共性”是促成当代“社会团结”的重要机制，在当前的社区建设中，“公共性”发育不足，被认为是掣肘社区“共治”的重要因素之一。一是作为社区“共治”主体的公众参与不足。尽管近年来国家在多个层面加大了基层民主建设的力度，试图通过营造各种公共事务和参与机制，吸引公众积极参与社区公共管理和服务，但公众参与社区事务积极性并未获得有效提升。二是基层公共组织参与社区社会管理和公共服务的主体意识缺位。长期以来，在全能政府的治理格局中，社区公共力量的作用并非被引向社区共治，而是大部分时间在动员社区居民响应党和政府的政策号召，更多地承担着国家在基层代理人的角色，缺乏参与社区共治的公共性。综上所述，与理想中的社区共治相比，现实中实现基层社会治理转型所需的社会基础相对缺乏。
后来的学术讨论逐渐接受了实践领域“弱社会”的现实，并意识到治理转型并非遵循“从单边主义到多元共治”的线性逻辑，在缺乏成熟社会基础的环境下，社区治理并非马上能由政府单边治理转向多元力量共治，期间有一个培育“强社会”的过渡期。研究者们在吸收国际前沿理论和发达国家经验的基础上，对于“强社会”的培育路径基本达成共识，如同他们提出的那样：可以通过社区建设营造一种属于社区层面的公共领域，发育一批社会性的自组织，并以某种制度化方式使其参与到城市社区治理的过程，从而增强社区生活的自我实现能力。作为现代社会治理的社会基础和重要主体，发展社会组织被认为对于社会发育，促成“强社会”格局具有重要意义。
首先，社会组织来自公众和民间社会的组织属性，决定了其代表着特定社会群体的利益。因此，在社会利益结构和需求结果高度分化的现代背景下，只有吸纳不同社会组织参与到多中心治理网络中去，通过它们之间的协商和互动，才能更好地协调社会不同利益群体的诉求，建立长效的社会合集自我调节机制。
其次，大多数富有活力的社会组织都具有较高的社会威望和公众信任基础。因此，当这些社会组织进行基层社会治理时，它们具有较强的公信力和社会说服力，可以较好地动员居民以积极、理性、善意的方式来共同维持社会秩序，由此更容易形成具有广泛社会合法性基础的社会秩序。
第三，社会组织可以更为灵活地运用多种社会机制来塑造社会秩序，这种组织特征尤其适用于异质性水平较高的现代社会结构。相比政府部门的刚性运作模式和诸多的“硬约束”，社会组织可以运用各种灵活的手段来动员、引导、教育社会成员，并维持社会秩序。更为重要的是，吸纳社会组织开展社会治理可以有效提升公众自我协调、自我服务能力，从而降低各级政府部门的行政治理成本，形成良性的社会治理体系。
上述理论预设在成为理论界普遍共识的同时也逐渐为公共部门有选择性地接受和吸纳，进而逐步演化为社会治理转型期一项重要的政策实践。近年来，全国各地方政府都在积极探索在基层社会治理中充分发挥社会组织功能，如上海市民政局通过社区公益项目招投标鼓励社会组织参与社区扶老、助残、济困、爱幼等服务活动，自2009年开始吸纳社会组织参与以来，对满足基层社区服务需求、提高公共服务效能发挥了重要作用。总体而言，在基层社会治理转型的时代背景下，社会组织在基层社会治理中的作用和角色得到了不断强化，但另一方面，与理论和观念层面社会组织作为基层社会治理主体的程度和水平相比较，实践层面社会组织参与基层社会治理实践仍面临较大局限和各种复杂因素的制约。第二节 基层社会治理中社会组织的参与一、社会组织参与基层社会治理的制度环境
上述梳理可以发现，在基层社会治理转型的历史进程中，学术界和公共政策部门都日益将社会组织看作重塑基层社会组织体制，形成多元利益协调和多边治理格局的重要主体，但是另一方面，相较于观念层面不断深化的认知而言，在实践层面，社会组织参与基层社会治理的制度环境仍相对复杂。也即，社会组织作为基层社会治理主体的观念虽然已被广为接受，但实践中社会组织参与基层社会治理仍面临诸多复杂激励、约束条件。层级之间权威与利益上的差别，导致中央和地方在推动社会组织基层社会治理的政策分异，由此形成社会组织参与基层社会治理多层次、丰富、动态的制度环境。（一）国家层面支持与控制并存
在中国，国家几乎触及了社会生活的每一个角落，对任何结社和社会参与行为，国家不仅提供了资源、机会和约束机制，也是身份、目标与合法性的重要来源。从这个角度而言，国家为社会组织参与基层社会治理提供了重要的行为框架。从党和国家的政策演变来看，近年来，宏观政策对社会组织参与基层社会治理在多个纬度都存在着暗含张力的政策信号：一方面，国家鼓励社会组织发展的政策更加进取和丰富，采取了许多新政策鼓励社会组织参与基层社会治理和社区建设；另一方面，降低和严控政治风险仍是国家对于社会组织参与基层治理的基本态度。这从近年来党和国家的重要文件中可见一斑。
作为社会建设的重要组成部分，有关社会组织参与基层社会治理的政策散落在党和国家社会建设总体布局之中。在2004年中共中央十六届四中全会报告中，社会建设首次取得了与经济建设、政治建设和文化建设并列的地位，形成了“四位一体”的社会主义现代化事业新布局。在社会组织参与基层社会治理方面，报告强调，要“整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。……发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，发挥社团、行业组织和社会中介组织在提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和服务的合力”。在接下来的中共十六届六中全会、十七大和十八大上，党和国家不断调整重心，进一步强调了创新社会管理体制，发挥社会组织在基层社会管理中协同作用的重要性。上述政策演进释放了党和国家在宏观导向上鼓励和支持社会组织参与基层社会治理的积极信号。但另一方面，党和国家所释放的这种信号是有侧重的，它突出强调了党委领导、政府负责的地位和作用，重视在社会组织中建立党组织和群团工作站实现对社会组织的严密控制，同时也表明在社会管理格局中，社会组织与党委和政府并非一种平等的合作伙伴关系，而是一种从属、协同、辅助的地位。
十八届三中全会后，党和国家这种鼓励与限制的双重政策思路表现得更为明晰。2013年被认为是中国创新社会治理元年，在11月召开的党的十八届三中全会明确作出了从传统社会管理向现代社会治理转变的历史性决议，提出创新社会治理体制的重大战略任务，要求改进社会治理方式……激发社会组织活力，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，由社会组织承担……重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类社会组织。这些转变进一步体现了党和国家在宏观上鼓励和支持社会组织基层社会治理的态度。在这之后，中央各部委大量关于发展城乡社会组织和健全基层社会治理体系的政策被不断生产，主要体现在三个方面：一是降低准入门槛，对在城乡开展社区管理和服务的社会组织采取直接登记和街道备案的办法，鼓励支持发展；二是加大对社区社会组织平台和资金支持，鼓励各街道、乡镇建立各类社会组织服务和社工服务平台，通过政府购买服务形式加大对社区社会组织的财政补贴；三是引导和增强社会组织的服务功能，鼓励社会组织在邻里互助、居民融入、志愿服务、纠纷调解、平安创建等领域积极发挥作用。同时，出于政治风险和治理压力的考虑，国家对社会组织参与基层社会治理的限制亦变得更为精确，一方面，进一步突出维护社会稳定和国家安全的重要性，强调在治理格局中发挥党委的领导作用和政府的主导作用。与此对应的是，2015年，中共中央办公厅印发了《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，加强党对社会组织内部治理的领导；另一方面采取分类控制的策略，明确了选择性培育和优先发展的社会组织的具体类别，为行业协会商会、科技类、公益慈善类和社区服务类社会营造政策空间，而对其他类型社会组织依然采取严格的限制和控制举措。
上述梳理可以看出，支持与控制仍是国家对社会组织在基层社会治理领域功能发挥的基本态度，虽然宏观政策不断释放鼓励党和国家支持社会组织参与基层社会治理和服务的积极信号，但出于政治权威的考虑，社会组织参与基层治理仍存在一些不可松动的领域。（二）地方层面的复杂态度和多重取向
越来越多的研究指出，因为不同层级上政府角色的差异，在推动社会组织参与社会治理方面，地方比中央更加务实，地方政府不仅仅是中央政府决策的传递者和执行者，也是地方性制度的生产者，在相关政策安排和执行上具有相对自主性，因此地方政府的行为逻辑很难简单地从中央政府政策文本中推演而出。汪锦军指出，纵向多层级的政府结构对我国社会治理进程产生了深刻的影响，纵向多层级的政府结构导致不同层级政府对社会组织参与社会治理态度的差异，导致我们很难用一个普遍的模式来解释社会组织参与基层社会治理的政策环境。
如前所述，“支持与控制”作为党和国家对待社会组织参与基层社会治理的基线态度，其本身就暗含巨大张力，一方面希望社会组织协助党和政府增强社会治理功能，因而强调支持；另一方面又担心其发展挑战政府权威、影响社会稳定，因而强调引导和管控。宏观政策的这种张力，增加了地方政府从不同角度理解中央意图的可能，并形成地方层面远社会组织参与基层社会治理远比“支持”或“控制”更
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