作者：郭泽光
出版社：中国财政经济出版社
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山西资源型经济转型国家综合配套改革试验区发展报告（2013）：顶层设计与政企联动试读：
前言
2013年，后金融危机时期，全球经济微弱复苏，我国采取措施积极应对，抓住机遇转变经济增长方式、优化经济结构。山西资源型经济转型，经过一段时期的探索，从体制机制和重点领域入手，变被动为主动，初步完成了转型综改的顶层设计，相继出台了《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验实施方案（2013—2015）》和《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验2013年行动计划》，召开了山西省转型综改试验区建设大会，转型综改工作全面铺开，深入推进。
2013年山西综改试验区发展报告，延续上年度基本框架，即由总论篇、专题篇、案例篇、经验篇以及转型综改大事记等五部分构成。主题为“顶层设计与政企联动”，研究山西省转型综改顶层设计中拟开展的重点领域，转型综改中政府与企业的关系，体制机制转型的理论依据、重大举措以及可能取得的绩效。总论篇包含两部分：一是对体制机制改革进行总体分析；二是对山西转型进展进行跟踪评价。专题篇围绕转型的重大问题即产业与空间结构优化、资源生态环境补偿、要素结构升级、社会转型以及体制机制改革等转型重大问题，结合山西省2013年转型综改重点工作，选择了煤电一体化、飞地经济、生态环境治理与补偿、科技创新能力提升、百企千村产业扶贫开发工程、金融创新、行政审批制度改革、土地制度改革等专题进行深入研究。案例篇选择了综改试验区一个试点县市（高平市）和一个试点企业（太钢集团）作为研究对象，前者进行了转型综改的综合评价，后者重点对资源的循环利用和污染物排放控制进行细致分析。经验篇包含了其他资源型区域转型经验和其他综改试验区建设动态。转型综改大事记，对山西省一年来转型综改的重点事件进行记录。
资源型经济转型任重道远，顶层设计的目的，是为了提高转型效率，避免或者减少走弯路。如何深入认识和贯彻顶层设计的理念，做到政府和企业的良性互动，重在观念转变。观念转变则上下齐心，改革措施也可以落地，真正做到服务于群众。发展报告希望能够在理论研究、理念宣传、政策建议等方面，继续服务于山西资源型经济转型和综合配套改革试验区建设。郭泽光2013年11月
ABSTRACT
After the financial crisis and weak recovery of the global economy in 2013， China has taken measures to seize the opportunity to transform the economic growth mode， and optimize the economic structure．Resource-based economics transition of Shanxi， starts to change from passive to active and focus on key areas and institutional mechanisms after a period of exploration．Shanxi has initial completed the top-level design of comprehensive reform and economics transition， unveiled “Shanxi resource-based economy transition of national comprehensive reform pilot area implementation plan（2013-2015）”and “Shanxi resource-based economy transition of national comprehensive reform pilot area action Plan in 2013”，held the construction convention of Shanxi resource-based economics transition， the transition comprehensive reform in full swing and in-depth manner.
Shanxi development report of resource-based economy transition of national comprehensive reform pilot area 2013 continuated the basic framework of last year， that is constituted by Overview， Disquisition， Case， Experience and Appendix of five parts．The theme “TOP-LEVEL DESIGN AND ENTERPRISE LINKAGE”，studys on key areas to be undertakenthe of top design in Shanxi transition and comprehensive reform priority areas， the relationship between government and enterprises， the theoretical basis for the transition and institutional mechanisms， key initiatives and performance achieved．Overview consists of two parts， one for the overall analysis of institutional reform， the second is to track the progress of the restructuring of Shanxi transition and comprehensive reform．Disquisition surrounding the major issues of transition and comprehensive reform， that is the industrial and spatial structure optimization， resources， environmental and ecological compensation， structure elements upgrading， social transformation and institutional mechanisms reform， which combined with key work on Shanxi transition and comprehensive reform of 2013， choses the integration of coal and electricity， enclave economic， ecological governance and compensation， technological innovation， industrial enterprises poverty alleviation and development projects， financial innovation， administrative examination and approval system reform， land reform， and other topics in depth．Case papers choses a pilot county and enterprises， conducted a comprehensive evaluation of the former transition comprehensive reform， the latter focusing on resource recycling and emissions control for detailed analysis．Experience chapter includes other resource-based regional restructuring experiences and other comprehensive reform pilot area dynamics．Appendix records the events year transition and comprehensive reform of Shanxi this year.
Resource-based economy transition to be done．The purpose of top-level design is to improve transformation efficiency， reduce or avoid detours．How in-depth understanding the concept of top-level design， how to implement and achieve the positive interaction of government and business， lies in the concept of change．The concept of change needs be united， the reform measures could also be fallen and truly served the masses．So we hopes Development Report could be served Shanxi resource-based economy transition and comprehensive reform pilot area in theoretical research， philosophy propaganda， policy advice， etc.
总论篇
第一章体制机制改革引领山西资源型经济转型郭泽光 景普秋 张华明摘要：山西省资源型经济积弊已久，只有通过综合配套改革才能从根本上革除资源型经济的弊端，而综合配套改革是一项系统工程，为避免盲目性，政府须做好顶层设计，引领企业与区域转型。2013年，山西省出台了《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验实施方案（2013—2015年）》和《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验2013年行动计划》，为山西资源型经济转型明确了指导思想和改革路径，为破解资源型经济难题提供了坚实的制度保障。本章回顾了2013年山西转型综改的总体进展，对煤电一体化、飞地经济、生态环境补偿、科技创新、百企千村、金融创新、行政审批制度、土地制度改革等综改重点领域进行了简要的理论分析与政策评价研究。一、总体进展
2013年，山西省在全国经济增长放缓，煤炭需求下降，经济发展面临困难背景下，围绕产业与空间结构优化、要素结构升级、生态环境保护和修复、社会转型和体制机制改革等，在科学的顶层设计框架下，全省域、全方位、多层次改革创新，先行先试、大胆探索，加快提升转型综改试验区建设水平，有力推动了山西资源型经济转型发展。（一）顶层设计
顶层设计是运用系统论的方法，从全局的角度，对事物的各方面、各层次、各要素统筹规划，以集中有效资源，高效快捷地实现目标。顶层设计包括核心理念、总体规划及具体措施，体现的是主体的价值观与方法论，具有顶层决定性、整体关联性、实际可操作性三个特征。
2013年，山西省出台了《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验实施方案（2013—2015）》（以下简称《实施方案》）和《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验2013年行动计划》（以下简称《行动计划》），召开了山西省转型综改试验区建设大会，转型综改工作全面铺开，深入推进。行动计划规定了每项任务的牵头部门，负责对《行动计划》各项工作进行细化分解，制订工作方案。综改试验区各市、试点县均出台了实施方案和行动计划，并按照山西省《行动计划》部署确定自身改革试点任务。12个省级试点企业均按照《行动计划》部署，确定企业体制机制改革创新重点，编制实施方案。
在综改工作制度化方面，山西省综改办建立了月度协调推进会制度、重点任务责任分工和联络员制度、信息报送和发布制度、新闻宣传制度，加强了各级、各部门的信息沟通。采取以会代训方式对各市、试点县、省直部门、试点企业进行指导和培训，在主要新闻媒体的重要版面和重要新闻时段对山西省转型综改情况进行系列报道，加强综改的宣传培训，营造综改氛围，推动观转变念。2013年山西综改试验及体制机制改革重点见图1-1。图1-1 山西体制机制改革要点（二）重点领域先行先试
围绕顶层设计，山西省综改试验区重点领域的先行先试包括资源利用方式转变方面的煤电一体化与生态环境治理与补偿机制先行先试；提升要素结构方面的科技创新机制改革；空间结构与产业结构优化升级方面的飞地经济与百企千村；体制机制改革方面的行政审批制度改革、土地制度改革以及金融创新等。1．煤电一体化
2013年5月，山西省煤炭运销集团与国际电力合并重组成立了晋煤集团；晋煤集团与大唐电力签订了和煤炭交易价格指数挂钩的长期供煤协议，潞安集团与格盟能源签订了煤电联营合作协议；34户主力火电企业中，产权一体式煤电联营22户，建立长协合同17户；在铁路运煤上线交易基础上，启动了公路煤炭上线交易，山西省煤炭销售全部实现了网上平台交易；与新华社合作发布了全国第一个煤炭主产地交易价格指数。2．生态环境保护与修复
生态补偿机制正在研究，矿山环境恢复治理、矿山地质灾害治理、地表水跨界断面水质考核等管理办法正在制定；水、电等资源型产品价格差别化改革已经启动，阶梯式水价开始实施；大气污染检测新标准全面实施，比国家规定时间提前了一年；重点流域、重点矿区生态环境质量显著改善；大水网骨干工程建设加快推进。3．人才强省
山西省人力资源和社会保障厅起草了《引进了国内高层次人才暂行办法》、《转型跨越发展突出贡献人才奖励办法》；“千人百县”高层次人才服务基层计划出台实施，首批56名农林专家已深入基层；省政府印发了《煤矿变招工为招生推进工作方案》，规范了煤矿用工管理。4．对外开放“飞地经济”开始起步，山西省商务厅牵头起草了《关于促进“飞地经济”发展的指导意见》；晋城、运城市分别制定了工作方案，确定了备选园区；阳泉市出台了《关于发展“飞地经济”的指导意见》，建立了城区、矿区、开发区与平定县、盂县、郊区之间飞入飞出的均衡发展机制。海关通关模式创新取得积极进展；太原海关出台了深化分类通关作业改革实施方案，启动了通关作业无纸化改革试点，与外省8个海关签署了《“属地申报、口岸验放”通关模式联系配合协议》。5．接续替代产业促进机制
战略性新兴产业“512”工程和现代服务业“1511”工程大力推进；大物流体系建设取得明显进展；煤销集团、煤炭进出口集团31个煤炭储配中心和物流园区有18个项目开工建设。6．行政审批制度改革
2013年初，山西省政府取消了95项、下放了48项审批项目；山西省发展改革委拟调整22项审批事项（下放权限10项，核准改备案12项），包括下放总投资在5亿元以下的企业投资项目备案权限，下放比例66％；下放省级政府投资在500万元以下的项目审批权限，下放比例88％。7．金融创新
2013年上半年，山西省债券融资580亿元，同比多增277.4亿元，增长91.7％，其中争取国家核准发行企业债券7支165亿元，比上年全年增发62亿元；股票市场再融资69.74亿元，同比多增20.74亿元；金融创新融资新增700亿元，同比多增60亿元。融资机制创新取得突破。山西金融服务平台4月上线运行；山西股权交易中心成立了山西省首家民间融资登记服务中心；山西证监局推动在灵石、襄垣、武乡县设立了3支城镇化建设基金，认购总规模25亿元；山西证券柜台交易市场时点已经在中国证券业协会备案确认并开始运行。8．促进城镇化发展的体制机制改革
户籍制度改革与用地制度改革深入推进；城乡建设用地增减挂钩已在110个县推进；上报国土资源部的23座露天煤矿用地改革方案已有10座获批，涉及用地8万亩；晋城、长治、临汾4市14个工矿废弃地复垦利用试点县已完成复垦面积1.46万亩，占复批总规模的41％。9．收入分配制度改革
山西人力资源和社会保障厅起草了《深化收入分配制度改革实施意见》，围绕促进城乡居民增收提出了16条政策措施，其中提高最低工资标准、完善企业工资指导线、提高企业退休人员养老金标准、调整高温津贴标准、职工带薪休假制度等政策措施已出台落实。10．医药卫生体制改革
以县级医院综合改革为重点的公立医院改革扎实开展。在34个县级公立医院综合改革试点基础上，2013年新增了49个试点县，目前20个县已出台实施方案及配套文件，15个县实行了药品零差率销售。11．煤炭资源税改革
2013年6月，财政部、国家税务总局向山西、新疆等省区征求煤炭资源税改革意见，经省政府常务会研究，山西省明确提出在保留煤炭可持续发展基金基础上实施煤炭资源税从价计征改革的意见。12．低碳发展和循环经济
晋城市国家低碳城市试点方案获批并启动实施；循环经济试点有序推进，企业、行业、园区、社区、区域等各层面试点深入推进，太钢、同煤、焦煤、潞安、长治、晋城、运城等国家级循环经济标准化试点城市和企业陆续出台地方标准及行业标准；工业固废综合利用扎实开展。
此外，在涉及山西省核心利益的低热值煤发电审批权下放、煤层气矿业权分级审批、动力煤期货交易等方面的改革也取得重大突破。二、转变资源利用方式：煤电一体化与生态环境治理
资源利用和经济发展方式从粗放到集约是一个由低向高的演进过程，既不应超越客观条件，也不能落后于现实的需求。在山西省经济转型的关键时刻，需大力推动资源利用方式的根本转变，推动产业链重组增强竞争力，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，提高利用效率和效益。
煤电一体化既是资源有效利用的一种途径，更重要的它是解决“煤电矛盾”的有效措施。根据交易费用理论，一个企业会在外部交易成本下降大于内部成本上升过程中出现，而在内部成本上升大于外部成本下降过程中消失。煤电一体化是煤炭企业与电力企业的联合，山西省的煤电一体化进程，使得煤炭企业与电力企业的外部成本大大下降，内部成本虽有上升但整体而言一体化带来了总成本的下降，也就是说煤电一体化处在企业形成的通道。2012年年底，同煤集团与漳泽电力重组成功，2013年5月，晋能集团挂牌即是山西省煤电一体化的重大举措。
山西作为煤炭资源大省，长期以来形成了以煤炭、焦化、冶金、电力为主的高耗能、高污染的产业结构，行业企业技术装备水平不高，资源的有机构成较低，且产品多以原材料为主，缺乏高附加值、低污染的产品，造成了山西省生态环境历史欠账太多，使山西省资源综合利用面临的量大率低、技术瓶颈等问题一直难以得到根本改善。为充分利用建设国家资源型经济转型综合配套改革试验区的发展机遇，以实现经济转型发展和可持续发展为出发点，以提高资源综合利用水平保护生态化境和促进经济跨越发展为目标，以资源节约和综合利用为重点，加强技术创新和体制创新，强化政策措施和宏观指导，通过政府扶持、市场驱动、实施重点工程，在山西省形成资源节约综合利用全方位、多层次、宽领域、广覆盖的区域布局和发展格局，切实推动山西省资源节约型、环境友好型社会建设。
煤电一体化以及生态环境治理和补偿机制改革是2013年山西省在转变资源利用方式方面重点推进的重大事项。（一）煤电一体化1．煤电一体化的理论阐述“以电力为中心，以煤炭为基础，煤电一体化发展”，是现阶段中国能源产业发展的核心。煤电一体化是指能源企业为减少市场交易成本、增强市场竞争力、提高经济效益，通过联合、重组、自行投资开发等方式，向前或向后延长产业链，形成纵向一体化的行为。
广义上的“一体化”，即产业链上的企业能够直接或间接控制产业链上的其他企业，使产业链上的企业产生协作关系，就可以认为企业间进行了某种程度的“整合”，而合并是整合中最极端的形式。纵向一体化企业的上游与下游部分有着一致的利益关系，最终目标是使得整个企业的利润最大化。企业纵向一体化的主要依据是交易费用理论，节约交易费用是企业实行纵向一体化的重要依据。科斯（Coase，1937）认为由于市场交易过程存在交易费用，虽然细分的生产单元具有专业化的优势，但并不能完全抵消生产单元之间由于频繁交易而产生的交易费用，如果将这些生产单元集中在一个企业内，就可以节约交易费用，降低交易成本。威廉姆森（Williamson，1975）进一步研究了交易费用与纵向一体化的关系，认为当企业资产专用性程度较高、交易频率过高及市场需求不确定时，由于交易各方存在机会主义行为，将导致交易产生很高的交易费用，因此，企业为了克服交易过程中的机会主义行为，节约交易费，将选择纵向一体化。煤电实现一体化，很好地解决了一条产业链的需求与成本的问题，中间产品煤的价格属于内部转移价格，发电企业的成本价格，不会随煤炭需求的波动而大幅度波动，节约了交易费用。因此，一体化可以缓解火电竞价上网和纵向价格双轨制给发电厂或煤炭企业的压力和由此导致的煤电矛盾（见图1-2）。2．煤电一体化进展
煤电一体化成为能源大省绿色转型的现实途径。煤电联营、煤电一体化，把高碳能源变成了低碳能源，把黑色煤炭变成了洁净电力，实现了低热值煤的综合利用，大大加快了高碳资源低碳发展、黑色煤炭绿色发展、资源型产业循环发展的步伐，为低碳经济和循环经济开辟了新天地。可以预见，煤电一体化将推动我国能源基地加快转型、大步跨越。图1-2 煤电一体化的实现
山西省煤电一体化现已形成多种形式，有煤企股本在电厂资产中控股的“煤控电”，有电企股本在电厂资产中控股的“煤参电”，有电企上级集团对煤企实施参股的“电参煤”，有煤电企业共同出资或合并“组建新公司”和煤电企业“你中有我，我中有你”的“煤电互参”五种模式。
山西煤销集团与山西国际电力合并重组成立的晋能公司2013年5月挂牌，潞安集团与格盟国际能源签订了煤电联营合作协议，山西焦煤与大唐电力已达成合作意向。目前34户主力火电企业中，产权一体式的煤电联营企业22户，占64.7％，建立长协合同17户；装机容量2186万千瓦，占主力火电企业装机容量的66.4％。在全省铁路运煤上线交易基础上，中国（太原）煤炭交易中心启动了公路煤炭上线交易，山西省煤炭销售全部实现了网上平台交易。发布了全国第一个煤炭主产地交易价格指数，为煤电企业签订长协供需合同提供了价格依据。
山西省向国家争取了一批审批事项。国家能源局同意并委托山西省负责“十二五”期间装机容量1920万千瓦低热值煤发电项目的规划布局及核准。国家同意在山西省开展煤层气分级审批试点，成为煤层气管理体制改革的重大突破。目前，国家有关部委已来山西省进行调研，下一步将加强与国家部委的对接，推动改革意见尽快出台。这两项重大审批权限的下放，是山西省在综改试验区先行先试工作中的重大进展。3．煤电一体化的目标与路径
煤电一体化发展的总体目标是推进能源管理体制市场化改革，在保障国家能源安全战略的前提下，充分引入市场竞争，充分用好市场对资源的基础性配置作用，推动形成相互依存、互利共生的能源市场化发展格局和能源管理机制，打通能源生产、供应及基于需求侧管理的上下游产业链。
当前中国经济进入工业化加速发展阶段，改革也进入了深水区，转变体制机制以及打破现有利益格局是改革必须面对的问题，也是煤电一体化发展面临的现实问题，具体来讲，解决煤电一体化发展的问题，就是改革的路径或者途径。主要基于以下几点考虑：
从宏观层面看，我国的能源管理、生产、供应从计划经济向市场经济转变的过程中，为平衡各享受中国发展红利的既得利益集团，形成了以国家资本控制的能源垄断集团（寡头），形成了煤炭生产、电力生产及电力销售的火电发展格局，其根本问题有三个方面：一是造成厂网分家、“铁路警察，各管一段”的现状，不利于电力资源的高效配置；二是在垄断资源的竞争中，中小型电力企业受到排挤，造成区域调峰能力弱化和电力设施高投入、电能资源浪费等问题；三是分而治之的能源生产供应机制，造成目前能源供应仍基于计划调节，难以实现基于需求侧管理的能源生产、供应体系。
从微观层面讲，国有企业改革因触及深层次利益而未得到彻底的市场化改革，虽然在一段时期内国有企业凭借垄断的政策、市场、资源、资本优势而取得了长足的发展，但目前能源企业仍以国有企业特别是央企为主的内部管理、创新能力、市场拓展能力等难以适应市场化发展需要，同样应当是煤电一体化发展中国有企业的软肋。其他一些微观问题如：国有资本之间的利益均衡问题、不同既得利益集团保护各自“地盘”的矛盾和冲突问题、国家和地方的利益博弈问题等等。
因此，改革的路径方面，最根本、最核心的是打破现状利益格局，重组或重新进行利益分配，从而解决体制机制方面的固疾。但这个问题需要具有壮士断腕的胆识和勇气，也需要时间的积淀。当前，我国经济进入转型发展的关键时期，既是机遇也面临突出挑战，推进体制机制方面的改革任重道远。具体来讲，煤电一体化的路径是：第一，国家及山西省应对煤电一体化进行总体设计，并给予具体的产业政策来鼓励电力、煤炭企业一体化战略的实施；第二，在中国煤电一体化的探索实践中，无论哪一种模式都需要政府的指导，甚至是提供政策的扶持，而具体采用什么模式由企业自行决定；第三，放下利益之争，站在确保能源安全和人民需求及可持续发展的高度，根据《国家“十二五”规划纲要》提出“优化发展煤电”的举措行动；第四，借鉴国外已经成熟和先进的经验，全力解决电力市场竞争不充分的问题；第五，根据我国资源分布与负荷中心逆向布置的结构特征，确立输煤、输电并举的战略，加快特高压电网和智能电网的建设，保证输送渠道的畅通；第六，结合国民经济的发展、人民生活的稳定和企业自身健康运营的需要，深入研究电价形成机制，确立科学合理的电价；第七，依法加强和改善市场调控监管，创造公平公正的市场竞争环境；第八，煤电一体化市场化改革涉及重大利益调整，社会关注度高。4．煤电一体化实现模式
山西煤电一体化发展的探索与实践，无论是探索还是实践的时间、发展步伐，还是目前发展的规模都是全国首创的，特别是国家授权山西低热值煤发电的核准，可以说是全国唯一的政策突破，对于促进山西煤电一体化发展具有更加积极的意义。专栏1-1 山西省低热值煤发电项目的重要意义和指导思想
重要意义：低热值煤发电是山西省加快推进电力建设的重要内容，是实现高碳产业低碳发展、黑色产业绿色发展的重要途径，关系到全省“十二五”电力目标实现和山西综合能源基地的顺利建成，对于全省能源产业转型、循环经济发展、生态环境治理、土地节约、能源利用效率提高具有重要的意义。
指导思想：坚持科学发展观，按照转型发展、跨越发展的要求，依托丰富的低热值煤资源，科学规划，合理布局，严格标准，规范程序，公开公正，择优竞争，推动低热值煤发电产业的健康快速发展。
引自晋政发［2013］30号《山西省人民政府关于印发山西省低热值煤发电项目核准实施方案的通知》，2013年8月21日。
煤电一体化的形式可以概括为三种模式：“煤企主导”模式、“电企主导”模式、“煤电战略联盟”模式（见图1-3、图1-4、图1-5）。图1-3 “煤企主导”模式“煤企主导”一体化模式，是指煤炭企业投资经营煤炭的同时，投资经营坑口发电厂，从而延长产业链，电煤作为中间产品而不是商品，减少电煤交易成本，最终生产电能商品参与市场竞争；既可以是现有煤炭企业投资经营发电厂，也可以是在新的煤炭企业投资开发煤矿时，同步建设经营坑口发电厂。“电企主导”一体化模式，是指发电企业在投资经营坑口发电厂的同时，投资经营坑口煤矿，自产煤炭自用，煤炭作为中间产品而不是商品，减少电煤的购买成本，最终生产电能参与市场竞争。图1-4 “电企主导”模式图1-5 “煤电战略联盟”模式5．煤电一体化实现保障
当前应当以备受关注的“煤炭20条”措施落实为基础，以低热值煤发展为突破口，以山西“综改试验区”政策的“先行先试”权为支撑，加快晋东、晋中、晋北煤炭基地和特高压外输电网的建设，同时采取成立领导组、出台相关配套政策、实行并联一站式审批等此前电力项目审批所不具备的新模式，必将成为山西推进煤电一体化发展最有效的措施。
值得总结的经验如下：（1）煤电相互“尊重”。煤电两种不同的行业，其技术特点决定了其不同的文化特征，在煤电一体化中必须充分尊重煤电两种不同行业，目前，我们有一些煤电一体化企业做的很好。（2）必须以企业为主体，政府起到原始推动的作用，但是资本如何重组，是采取控股、参股、均股还是煤炭企业自办电企或者电力企业自办煤企，企业自身会根据煤炭的种类，周边的地理环境，投资环境，运输条件等来决定。不考虑具体条件的“拉郎配”注定是失败的，因此具体形式应该也必须由企业来决定。（3）争取政策。争取更多有利于资本投入的金融政策和产业政策；争取有利于市场竞争的宏观政策；争取有利于资源配置的价格政策，尤其是电价政策。
总体来看，煤电一体化仍在探索当中，可以在较小范围、较浅的层面先行探索并取得实效。具体是打破电力企业垄断电力项目准入的问题，建立基于资源市场化配置的股权合作模式，共同推动煤电一体化发展。在煤电一体化发展较为成熟、放开市场门槛鼓励民间资本投资于分部式能源并使得其供应系统较为完善、国家能源管理体制改革取得突破性进展的情况下，可以推进以需求侧管理为导向、以智能电网发展为核心、以煤电一体化建立为关键的能源生产供应体系建设，推动资源高效配置，能源生产和供应一体发展，能效管理与市场需求相统一。因此，改革创新没有现成的标准可循，需要在实践中不断去丰富和发展。
目前，山西已经取得国家政策的一定支持，即低热值煤发电项目核准权限的下放、兼并重组煤矿升级改造项目核准权限的下放。但是从煤电一体化的发展需要看，有两个方面仍需突破：一是能源资源价格市场化；二是能源管理体制的相对市场化，即建立引入充分市场竞争下的国家资本垄断的能源生产供应机制。（二）生态环境保护与恢复治理补偿机制改革《总体方案》提出，以生态环境保护和治理修复为主要抓手，着力提高可持续发展能力。为了保护和治理修复先前采矿破坏的环境，山西省重点围绕构建非煤矿山生态环境补偿机制、资源加工转化企业环境综合补偿机制、生态受益地区对生态损耗地区的生态补偿机制等展开研究。1．生态补偿机制的理论阐述
生态补偿机制是以防止生态环境破坏、增强和促进生态系统良性发展为目的，以从事对生态环境产生或可能产生影响的生产、经营、开发、利用为对象，以生态环境治理及恢复为主要内容，以经济调节为手段，以法律为保障的新型环境管理制度（周晓唯，2007）。是一项具有经济激励作用、与“污染者付费”原则并存、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。生态补偿机制是自然资源有偿使用原则的具体体现（曹明德，2004）。公共产品理论、外部性理论、生产资本理论和可持续发展理论从理论上分别对为什么需要生态补偿、如何补偿、补偿的额度和补偿期望的最终目标做出来相应的解释。根据以上理论以及实践经验可知，要完善主体功能区生态补偿机制，就要将区域补偿政策和补偿手段制度化、法制化。生态补偿机制理论、措施及其目标见图1-6。图1-6 生态补偿机制理论、措施及其目标2．生态环境治理进展
2012年年底，山西省11个设区城市建成区环境空气质量首次全部达到国家环境空气质量二级标准，90％以上的县（市）环境空气质量也达到了国家环境空气质量二级标准。从2011年起，太原市拆除烟囱28000多根，增加集中供热面积4000多万平方米，太化、煤气化等8大污染企业退出太原城区。与此同时，大气污染检测新标准全面实施，比国家规定时间提前了一年。
重点流域生态环境质量显著改善。针对山西省地表水自然泾流缺乏、地表水体纳污能力基本丧失、水环境污染严重等现实问题，山西省环保部门启动实施了汾河水库生态保护工程、9市54县流域环境综合整治工程、设区城市市区水体整治工程、污水处理厂提标改造工程、污水回用设施建设工程和涉水企业污水深度治理工程等，推进水环境质量的改善。通过实施流域整治，洁净水质行动，2012年，全省主要河流水质优良断面同比上升3.1个百分点，化学需氧量、氨氮平均浓度同比分别下降24.2％和22.5％。同时，水、电等资源型产品价格差别化改革已经启动，阶梯式水价开始实施。
重点矿区生态环境质量显著改善。作为矿产资源、能源大省，山西省各级环保部门始终把自然生态恢复建设，生态修复，除“黑”复“绿”作为生态保护的重点工作之一，按照“事前防范、过程控制、事后处置”的原则，构建生态环境保护防线，通过采取全面治理重点煤矿采煤沉陷区、对历史形成的矸石山进行绿化、推广绿色开采等措施，实施278个矿山生态环境恢复治理方案，治理地表深陷面积380平方公里，恢复林地面积161平方公里、草地面积90平方公里、耕地面积87平方公里，造林绿化面积214平方公里，治理矸石山329个、矸石面积39平方公里，奋力突破矿山生态治理恢复瓶颈。
山西环保部门加快了实施“绿色生态工程”建设，开展了绿色转型示范、省级环保模范城市和生态省创建。目前，山西省共创建23个省级环保模范城市，4个国家级生态乡镇、3个国家级生态村、200个省级生态乡镇和1147个省级生态文明村，90％的县市完成生态县建设规划，全面启动生态工业园区创建，完成17个生态工业园区建设规划。3．生态环境补偿机制的目标与原则
生态环境补偿机制应坚持市场化改革取向，以生态资源外部性的内部化为核心目标，通过改革催生新的发展观，促进区域平衡和社会公平，实现人与自然的和谐，最终实现经济效益、生态效益与社会效益的可持续发展。
建立生态补偿机制是贯彻落实科学发展观的重要举措，在实施过程中应坚持一下基本原则：坚持生态系统整体功能优化，着眼于区域内生态系统的整体协调，达到生态功能的优化，实现生态高效的目的；坚持政府主导，市场调控，生态资源是公共物品，政府及相关相应管理机构有责任建立和实施生态补偿制度，同时，为了减少公共物品的负外部性，按照市场经济的原则，享受产品和服务的个人和社会应该向该产品和服务的提供者付费；坚持试点先行，逐步推进，以试点项目为载体，推进生态资源外部性的内部化进程。给予生态保护者直接经济补偿，把生态保护由政府的强制行为和社会的公益事业变为投资和收益相对称的经济行为，实现生态保护的经济效益。4．生态补偿机制改革的路径（1）财政补贴。主体为政府及相关部门。主要针对历史遗留问题以及没办法明确责任主体的生态破坏。如老矿区的生态补偿，应由政府承担恢复与补偿的责任。政府补贴方式应多元化，摆脱仅依靠上下级之间的纵向转移支付的单一模式。（2）生态补偿税费。改革现行的资源税费制度，发挥消费税在环境保护中的作用，改变现行税制中关于生态补偿税收优惠措施过于单一的状态，提高现行税制的“绿色化”程度；进一步完善排污收费制度，逐步扩大排污收费的范围，将各种污染源纳入收费范围内，并可以进一步提高排污收费的标准；完善生态补偿税费的分配制度，提高生态补偿税费的使用效率；实行多种形式的税收优惠鼓励循环经济和绿色产业的发展。（3）保证金。在煤炭开采保证金制度巩固和完善的基础上，建立其他矿产资源开发的保证金制度，进而将该制度扩展到更为广泛的森林资源、流域治理等领域；同时，为保障资金的使用效率，应建立生态保证金的分配制度，杜绝生态保证金挪作他用，确保资金使用到位。（4）基金捐款。基金捐款的目的在于广泛吸纳社会资金，成立生态补偿专项基金，同时要建立生态补偿基金使用条例，保证专款专用。（5）信贷政策。信贷政策是生态环境保护建设投资与补偿机制构建的重要组成部分。根据生态环境保护及可持续发展的要求，对不同的对象实行不同的信贷政策，即优惠信贷政策或严格的信贷政策。具体来说，对生态环境保护及可持续发展有利的项目实施优惠信贷政策，反之，则实施严格的信贷政策。5．生态补偿机制改革的措施
生态补偿机制改革要按照两个“三步走”战略逐步推进实施。第一个“三步走”，即巩固完善煤炭开采生态补偿机制阶段；建立矿产资源开采生态补偿机制阶段；建立区域生态系统补偿机制阶段。第二个“三步走”即政府主导阶段；政府引导，市场调控阶段；市场主导阶段。
目前，生态补偿处于巩固完善煤炭开采生态补偿机制阶段和政府主导阶段。生态补偿主体有政府和市场。政府部门中环保部门为生态补偿的牵头单位应提供生态服务的计量、认证、检测、市场发育、技术支持、风险防控、财务管理、制度建设；企业是市场的主体，在生态补偿体系中应扮演重要角色，在产权界定清晰的条件下，企业可以对生态服务进行购买及销售。6．生态补偿机制改革的政策建议（1）按照“新旧账”分治思路明确补偿主体。明确补偿主体是解决生态效益负外部性的基本前提。针对矿产资源的开发，应对新老矿区采取有差异的务实政策。新产生的破坏应当根据“谁破坏，谁恢复”的原则，由矿山开采者承担补偿与修复的责任。而对于历史遗留问题、没办法明确责任主体的，由政府承担恢复与补偿的责任。（2）明确生态资源补偿标准。综合应用机会成本、替代成本、影子价格、资产价值、协议定价等方法，针对不同的生态资源进行补偿标准的制定。（3）成立生态补偿的统一协调机构。针对我国生态环境保护管理涉及部门广泛且各部门之间权责不明、职权交叉、效率低下的现状，应由环保部门牵头，相关部门参与，明确各自职责，建立专门的统一协调机构推进生态补偿工作，全面负责有关生态环境补偿的相关事项。（4）改革政府绩效考核体系。改革现行的国民经济核算体系，对生态资源进行核算，全面、科学构建绿色GDP核算体系，揭示生态环境补偿机制的经济意义，以全面评价经济发展的成果，摆脱政府考核“唯GDP论”的局面，调动政府部门对生态补偿工作的积极性。（5）建立生态补偿制度体系。科学、系统地设计并建立生态补偿制度体系。如建立排污权交易制度；建立碳排放交易制度；统一资源税费制度；建立生态环境修复评价制度等。（6）建立环境安全风险防控应急体系。尽快建立健全环境应急指挥系统；建立突发环境事件报告制度；加强环境应急科研和技术储备。（7）建立生态补偿示范区。贯彻坚持“试点先行，逐步推进”的原则，分别建立矿产开发生态补偿示范区、森林资源生态补偿示范区及流域生态补偿示范区。在试点的基础上，汲取好的经验和做法，逐步向全省（国）推行。三、提升要素结构：构建科技创新机制
要素结构及其演进是决定一个区域可持续发展能力和长期经济增长的决定性因素。山西资源型经济对科技创新具有显著的挤出效应，如何通过科技创新体制机制改革促进科技创新与资源型经济的融合，是实现科技创新推动资源型经济转型的前提条件。（一）科技创新的理论阐述
在新古典增长理论的框架中，经济增长最终产生于两个根源：一是投入生产要素的增加；二是技术进步。其中，技术进步更可能是以节约某种生产要素（资本或劳动力）的形式出现。新增长理论主认为，由知识积累或人力资本积累引起的内生技术进步是经济增长的源泉。熊彼特在其以德文发表的《经济发展理论》中提出“经济发展是一个以创新为核心的演进过程”，他认为，经济若没有创新，则是一个静态的、没有发展和增长的经济。经济之所以不断发展，是因为在经济体系中不断地引入创新。
弗里达（1987）研究日本经济时提出国家创新系统，强调了基于领土的创新。区域创新系统是国家创新系统的向下延伸，是国家纵向创新网络中的子系统。区域创新系统包含两方面的内容：一是创新活力，它包括企业与“知识组织”，如大学、研究机构等的密切关系，组成了一个支撑性的“知识基础设施”；二是区域作为一个政体，可以通过某种治理安排来促进和支持这些关系。区域科技创新能力是区域创新系统五大要素相互作用的结果，由科技创新投入产出能力进行客观评定（见图1-7）。图1-7 区域创新能力的产生
区域科技创新系统与经济发展的互动关系总体上讲可以分成三个阶段：
第一阶段是科技创新的微观层面运行过程。区域科技创新的主体有企业、科研机构、高等院校等，其中企业处于关键的位置，高等院校主要从事基础性研究，其职能重点在于进行科学创新；政府对高校科技创新的引导作用主要体现在影响高等院校科学创新的领域和方向上，科研机构则承担着更大程度上将政府的战略规划转化为可开发技术的任务。高等院校和科研机构一起为区域内企业的创新提供了技术来源与产业竞争前技术的储备。政府对企业的影响主要体现在产业政策、技术政策的宏观引导，以及提供和改善企业从事技术创新的软环境方面。
第二阶段是创新引起的科技进步带来创新效益的发挥并对企业的发展产生各种积极的影响，使科学技术由潜在的生产力转化为现实的生产力，产业提升壮大和整体生产力增强的中观作用过程。
第三阶段是科技创新带来的生产力发展促使生产关系调整，引起经济结构的优化，推动经济向前发展的宏观作用过程（见图1-8所示）。
山西省经济发展严重依赖煤炭资源，煤炭产业在经济发展中居主导地位，产业结构极其单一。现今，许多地方出现了资源渐趋枯竭、开采成本上升、产业机构单一等一系列的问题，山西省经济面临严峻的挑战。技术、人力资本等创新因素的缺乏，成为制约山西产业转型与经济内生增长的主要原因。面对这样的现实，山西省要从根本上解决问题，必须先创造良好的创新环境，增强政府管理、科研教育机构、企业单位、中介机构、相关科研人员等创新要素间的协调与互动，才能提高科技创新能力，转变要素结构，加快资源型城市的产业转型优化升级。（二）山西科技创新进展与改革方向
当前，山西省处于重大战略转型关键期，要真正走出资源型经济的老路，实现转型跨越，科技创新无疑是最佳突破口。截至2011年年底，山西省累计专利申请量为60272件，尤其是2011年全年共申请专利12774件，同比增幅高达61.1％，首次消除了零专利线，创下历史新高。创新政策带来巨大效益，截至2011年年底，山西省高新技术企业达到248家，在煤化工、高端装备制造、新材料等领域培育了一批在全国具有重要影响的高新技术企业，山西省高新技术产业增加值从2006年的240亿元增加到2011年的510亿元，高新技术产业增加值占全省GDP的4.6％，高新技术项目的实施已使山西省产业结构发生了显著变化。2012年，全社会研发经费占地区生产总值比例是1.09％，科技进步贡献率37.5％，每10万人专利申请量46.5件。图1-8 科技创新与经济的互动过程
山西省提出建设创新型山西，就是要求到2020年实现全社会研发经费占地区生产总值比例、科技进步贡献率和每万人发明专利拥有量达到全国平均水平，自主创新能力大幅提高。1．科技创新改革的总体目标
科技体制机制改革成功与否的标志在于是否能面向创新型国家建设，立足山西实际，是否有利于科技创新效率提升和是否有利于自主创新能力建设。具体而言就是：（1）促进科学技术与经济的紧密结合，而其实现，最终有赖于与科技体制相关的经济体制改革。（2）健全科技宏观管理体制，如重大决策支撑不足，缺乏足够的科学论证；科技资源短缺与闲置浪费并存，科技资源利用和投入产出效率低等。（3）调动广大科技人员的积极性和创造性，充分发挥其潜力。专栏1-2 健全科技创新体制机制
深化科技投融资体制改革。加大政府投入，设立科技创新引导基金，创新科技投融资服务平台，建立政府引导、市场驱动、企业投入为主体，多元化、多层次、多渠道的新型科技投融资体系。开展知识产权质押贷款、科技保险等业务。推动知识产权作价投资入股创办企业。
建立企业研发费用提取积累机制。按照分类管理的原则，规模以上工业企业按不低于销售收入的10‰提取研发费用，鼓励中小企业加大研发投入，规范研发费用管理和使用。落实企业研发费用加计扣除、设备加速折旧等优惠政策。
引自《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验实施方案（2013—2015年）》2．科技创新改革的路径选择
科技与经济结合是指科技成为经济增长的源泉和动力，为经济增长提供新的思想，提供新的技术、产品和工艺，改进现有技术、产品和工艺。从宏观来讲，需要基础研究、应用研究、实验开发和转移转化等几类活动行程合理的布局和相互联系，需要大学、科研机构和企业相互联系和合作。从微观来讲，科技与经济结合，不是科技“长入”经济，而是经济发展的需求拉动科技，使科技成为经济发展的内生变量。所以，科技体制机制改革目标的实现有赖于经济体制改革，有赖于创造能使企业主动去创新的公平竞争的市场环境。
具体路径：第一，促进经济体制改革，为企业发展创造公平竞争的市场环境，促使企业把技术创新成为其发展的内生变量（而不是靠垄断、能源、政府等），使企业依靠创新谋发展，使企业有动力成为创新主体；第二，高新技术不再是独立发展的产业，要与传统产业全面结合；第三，科技与经济的结合关键是技术能力的结合，科研人员创办创新型小企业——研制新技术——成长——技术能力被大企业收购；第四，调动广大科技人员的积极性和创造性，发挥潜力。3．科技创新改革的建议（1）财政科技投入与经费管理体制改革建议。一是加强对财政科技投入的战略规划，确定科技投入在知识的生产、扩散和应用等环节的比例，向基础研究倾斜，向自主创新倾斜；二是加大财政科技经费总量，通过增加对企业自主知识产权技术研发和创新能力基础设施建设的投入，使R＆D支出占GDP比例达到2％；三是进一步优化财政科技经费管理模式，优化基本经费和竞争性项目经费的比例，提高包括科研人员经费和基本科研经费的基本运行费，适度提高项目经费预算中人员成本支出比例。分类分级采用不同的资助模式。（2）健全激励企业自主创新政策体系。一是健全激励企业自主创新的政府采购政策体系，进一步完善自主创新的政府采购政策和实施细则的关联性。第一，进一步明确自主创新产品认证评价标准；第二，建立政府采购自主创新产品专项资金；第三，建立自主创新产品目录快速更新机制；第四，应增加对非职务发明自主创新产品的政府采购支持。二是健全科技创新基地与平台建设支持政策体系，进一步完善配套政策与实施细则的关联性，进一步完善实施细则，使其具有更强的可操作性。三是促进技术开发费150％税前加计扣除政策落实。第一，促使会计准则和税法的相关内容一致；第二，地方政府应该简化相关审批手续。四是进一步明确省级企业技术中心认定标准，适当降低门槛，激励企业加大科技投入。（3）加快创新人才成长，重点培育创新人才和技能型人才，建立有效产学研合作与科技成果转化的模式。可以打破体制和机构限制，建立高校和科研机构和创新型企业多向流动的人才培养制度，在保留原工作关系和基本待遇的情况下，高校必须引进一定数量的科研机构、企业创新领军人才到高校担任授课职位，支持高校教师到科研机构和创新型企业从事科研创新工作。推行职务发明成果入股企业享有收益权和分红权政策，建立对职务科技创新人员的科研经费后补助和后采购制度。（4）完善法规政策环境，强化科技创新激励。包括科技创新法规、科技进步法、成果转化法、财税政策、金融政策、知识产权法规等。四、优化产业与空间结构：飞地经济与百企千村
空间结构理论是一定区域范围内社会经济各组成部分及其组合类型的空间相互作用和空间位置关系，以及反映这种关系的空间集聚规模和集聚程度的学说。区域空间结构的形成于发展时区域经济非均衡运动的结果，由此形成了区域经济空间最基本的地域结构模式——核心—边缘理论。威廉姆逊通过实证分析，提出了人均收入增长同地区差异间的倒“U”字型理论。认为在国家经济发展的初级阶段，区域间差异将会扩大。随着经济的发展，区域间的差异将趋于稳定。在达到发展成熟阶段，区域差距趋于缩小。区域空间以“核心—外围—网络”为基本结构单元在集聚与扩散的相互作用下，呈阶段性的空间结构演变规律。
空间结构优化就是在空间结构理论基础上提出的全面发展经济、缩小地区间经济差距的发展理念。空间结构优化是指在政府有效的宏观调控下，充分发挥市场配置资源的基础性作用，通过不断培养、改善社会经济赖以存在和发展的空间结构形态，以促进实现在全省经济和社会不断发展的同时，区域差距得以逐步缩小乃至最终趋于消失的过程。
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