作者：徐丹
出版社：中国经济出版社
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社会组织参与美国社区治理的经验及启示试读：
序言
中国中央十八大报告提出：“强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。之后李克强总理也多次提出，支持社会组织依法参与社会治理，将第三方可提供的事务性管理服务交给市场或社会去办。目前，我国从政府到学界都已经认识到社会组织参与社区治理的巨大潜力，正在进行许多有意义的研究和实践。作为世界上社会组织最发达的国家之一，美国的社会组织参与社区治理的经验和教训可作为重要的借鉴。
本书围绕美国社会组织参与社区治理这一主题，从以下四个方面展开论述：首先，社会组织参与美国社区治理是长期实践和理论探索的结果。政府到底应该扮演“守夜人”还是“划桨人”的角色？这曾是学界激烈争论和探索的问题。20世纪中后期爆发了两次石油危机，引发了全球性的“经济滞胀”，新自由主义思想在政治经济领域逐步占据了主导地位，它主张政府应该从社会领域退出，由社会组织承担起组织社会、提高社会凝聚力的职能。之后，社群主义复苏，“第三条道路”思想被提出，它们的共同点在于提倡公民个人和社会团体都应参与到社会管理中，这样既能够有效制约政府运作，促进政治民主化，又能够防止独裁政治出现。很多学者都认识到社会组织作为社区乃至社会治理一“极”的重要意义，纷纷从不同方面论述和论证了其合法性和必然性，其中包括市场/政府/合约失灵理论、公民社会理论、治理理论、政策网络治理理论、新公共管理理论、新公共服务理论和第三部门管理理论。
其次，社会组织在美国社区治理中与政府和企业的关系处于动态之中。20世纪60年代，肯尼迪总统推动实施了居民亲自参与的邻里复兴项目，成立了非营利性质的邻里重建机构，它们和政府、企业一起构筑了社区治理的三大主体。社会组织与政府关系根据治理手段的不同，可以划分为三种类型，分别是：精英统治的城市、政治庇护的城市和包容性城市；根据政府对社会组织的态度亲疏可以划分为8种类型，分别是：压制、对抗、竞争、协助、互补、合作、承包和第三方机构；根据政府和社会组织对目标制定和策略选择的不同偏好，可以划分为协助、对抗、互补和吸纳。在社会组织与企业关系方面，有学者认为两者之间的关系更像连续不断的光谱，光谱两端分别是事务协同关系和变革性伙伴关系，非政府组织应当和不同合作伙伴建立不同关系类型，形成最佳的“投资组合”。
再次，多样化的参与形式使得社会组织在美国社区治理中各司其职、灵活有效。社区基金会、社区协会和社区发展公司各自侧重不同，构成美国社区治理中不可或缺的部分。社区基金会是一个免税和独立的慈善组织，致力于一个界定区域的长期利益，其宗旨是在捐赠人和有志于改良社区的机构之间架起桥梁。社区协会是一个具有法人地位的非营利社团组织，作为非官方机构，社区协会没有政府拨款，经费主要来源于社区住户交纳的服务费。社区发展公司是为特定目的成立和运行的非营利组织，享受免税待遇，收入不得用于任何私人发起者和组织。它提供服务的领域十分广泛，不仅提供传统社会的服务项目，也为一些需要发展的群体组织提供服务。需要注意的是，社会组织参与美国社区治理所取得的种种效果并非一蹴而就，其间也经历过曲折，社会组织在参与社区治理中也需要时刻注意调整组织结构、严格组织制度、扩大服务范围以及加大与其他组织的合作力度。只有用发展的眼光管理组织，才能使其立于不败之地。
最后，社会组织参与社区治理是我国当前社区建设的新思路，但付诸实践则任重而道远。社会组织之所以能够在美国社区治理中取得成功，与健全的法律制度密不可分，联邦宪法、州和地方法规以及行业自主规范对于社会组织和社区的职权都做出了明确的规定。此外，多样化的资金来源、广泛的公众参与和市场化的服务也是其成功的关键。我国社区治理可以借鉴美国的经验，从完善立法开始，逐步培育第三方力量参与到社区和社会治理中来。
目前，我国许多城市正在积极推进社会组织参与社区治理和社会服务，但由于我国社会组织发育不足使得许多理论上的应然无法做到实践中的实然，如何使社会组织承担起应有的职责，是一个非常值得探索的问题。徐丹博士的专著就是从美国社会组织参与社区治理的历史经验出发，深入研究该问题的力作。我相信，随着时间的推移，该书的理论意义和实践意义会日益显现出来！程又中2015年8月25日
第一部分
社会组织参与美国社区治理的理论研究
第一章
导论
一、选题的由来社会组织参与社区治理在西方发达国家拥有相当长的历史，英国于1601年通过了两部著名的法律，一部是《慈善法》，一部是《贫困法》，政府试图通过这两部法律鼓励民间慈善事业发展，从而缓解严重的阶级矛盾。1978年，沃芬顿报告《志愿组织和未来》中第一次提出社会组织在提供公共服务方面比政府更为有效。20世纪90年代，英国政府大力提倡和鼓励社会组织发展，积极建立合作性的伙伴关系。1998年，经英国女王批准，当时的英国首相托尼·布莱尔、内政大臣杰克·斯特劳和全英慈善组织与政府合作委员会主席肯内斯·斯通共同签署了《政府与志愿及社区组织合作框架协议》来指导两者的合作。社会组织在社区发展中的作用和地位越来越受到重视，实践经验和理论探讨层出不穷。
德国社会组织所提供的服务占整个社会服务的很大一部分，从20世纪初开始，德国的社会政策就鼓励社会组织参与提供社会服务。1922年，《帝国福利法案》规定了公共机构与私营机构提供社会服务的同等地位。时至今日，德国的社会福利体系建立在公共部门与[1]私营机构的基础上，其公共服务的外包模式在世界上独一无二。
在美国，如果你问道：“什么组织能够处理最困难的社会问题，能够同时扮演慈善家、资产拥有者和组织者的角色，同时还能促使政府、公司、慈善机构和宗教界的合作？”最可能的答案就是社会组织。这类组织有大概百分之九十九都是非营利的免税组织，这使它很容易[2]吸引政府、慈善机构和基金会的捐助。20世纪30年代，在罗斯福新政问世后的几十年中，公共机构一直是美国社区服务的主导力量。20世纪60年代以后，随着美国“向贫困开战”及政府财政紧缩，联邦政府开始重视社会组织在社会服务和社区发展中的作用，在社区建设过程中，政府、企业和社会组织共同构成了社区发展的三大主体。特别是20世纪90年代克林顿上台后，为了实现精简政府机构的目的，将越来越多本应由公共组织负责提供的社区服务、培训或有关社[3]会发展项目的决策、计划、融资等公共服务转交给社会组织承担。
那么，现代社区的发展中，政府、市场和社会组织的权责如何划分？社会组织在中国社区的发展中是否大有可为？如果可为，社会组织在中国社区发展中又该如何运行？美国，作为社会组织最发达的国家之一，在社会组织参与社区治理方面有着丰富的成功经验，也有不少值得深思的失败教训。通过对美国社会组织兴起和发展历史的梳理，对社会组织相关理论的归纳和社区发展组织的案例分析，希望可以为中国社区治理提供更新、更广阔的思路。
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[3]侯玉兰.第三部门：美国社会建设的主力军——美国第三部门的调查与思考[J].北京行政学院学报，2001（5）:13.二、概念的界定与辨析（一）社区、社区治理与社区发展“社区”一词来自于西方，是德国社会学家滕尼斯1887年在其著作《社区与社会》中首次提出的，指那些具有某种文化共性的同质人口组成的社会利益共同体。这种共同体建立在一致的自然感情和文化意识基础上，成员之间具有排他性的紧密社会联系。1955年，美国社会学家希勒里收集有关社区的94个定义并做出结论：“除了人包含于社区这一概念内之外，有关社区的性质，没有完全相同的解释。”为此，他通过统计分析认为，大多数社会学家同意社区应当包括社会[1]互动、地理区域、共同关系这三个特征。社区（community）和社会（society）是经常被混用的一对术语，当简单地指一群居住在一起并具有共同文化的人时，它们可以互换。当一群人集中于个人家庭和工作地点，并且以社会互动的日常模式（例如与工作、购物和上学等相关的生活模式）为基础时，我们通常将这种集合称为社区。在往昔的一些社会中，例如希腊的城邦，社区与社会融为一体，不存在比当地人口群更大的社会单位。但在今天，通讯和运输的进步极大拓宽了人类活动范围，社区已经成为相对狭小的区域，它不可能脱离由更大[2]范围人所组成的社会而自给自足地存在。“社区治理”就是在接近居民生活的多层次复合社区内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区事务管理和公共产品提供。这些公共产品包括物质的和非物质两方面，前者指满足社区居民基本需求的物理设施建设，后者主要指无形的社会资本。社区的社会资本主要包括信任、对自己所属团体的关心，以及遵守社区规则。伯明翰大学研究地方治理的学者海伦·苏利文指出，社区治理有三大核心主题，即提高社区领导力、促进公共服务的供给与管理、培育社会资本。社区治理与地方治理很接近，但两者却有很大不同，最主要的区别是两者治理的基础或背景不同，因为无论是国家治理还是地方治理，其基础在行政管理体制上，都是政府的权力发挥主导作用，都是一级政府。而社区治理本质上是居民自治，不存在一级政府，政府权[3]力不起主导作用。“社区发展”是指的是居民、政府和有关社会组织整合社区资源、发现和解决社区问题、改善社区环境、提高社区生活质量的过程，也是塑造居民归属感和共同意识、加强社区参与、培育互助与自治精神的过程；是增强社区成员凝聚力、确立新型和谐人际关系的过程，也是推动社会全面进步的过程。20世纪初，美国、英国、法国等发达国家开展了“睦邻运动”，旨在培养社区居民的自治和互助意识，该计划需要充分利用社区现存的人力和物力，动员所有居民都积极参与到改善社区生活条件的活动中来。“一战”期间，美国政府为了适应战时的需要，在全国范围内开展了“社区组织运动”，在开展战时服务的同时，也改进了许多社区工作的方法。社区工作的快速发展引起了社会学家的普遍关注，相关研究层出不穷。1915年，美国社会学家法林顿首先提出了“社区发展”的概念，1939年，美国社会学家桑德斯和波尔斯在《农村社区组织》中详细地论述了社区发展的相关理论和方法。联合国经济社会理事会于1951年通过了390D号议案，计划建立社区福利中心，推动全球社会和经济发展。不久，“社区发展计划”取代了“社区福利中心计划”。联合国于1954年改革了社区组织与发展小组，建立联合国社会事务局社区发展组，在世界许多国[4]家和地区积极推动社区发展运动。1955年，联合国在《通过社区发展促进社会进步》中提出，在一定地域内，组织和教育群众把社区共同利益和需要作为出发点，引导社区内居民和机构积极参与，充分利用社区内的资源和外来援助，改善社区的经济、社会、文化状况，并[5]提出了促进社区发展的10项原则，推动了世界范围内的社区发展工作。1966年，英国剑桥召开了非洲行政官员会议，当时是作为英国非殖民化政策的一个步骤。这次会议提出在非洲一些殖民地国家发展社区，并对社区发展做出以下定义：社区发展是通过整个社区的积极[6]参与和首创精神，旨在提高整个社区生活质量。
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[4]资料来源：http://baike.baidu.com/view/452077.html.
[5]联合国《通过社区发展促进社会进步》中提出的10项原则分别是：（1）社区各种活动必须符合社区基本需要，并以居民的愿望为根据制订首要的工作方案；（2）社区各个方面的活动可局部地改进社区，全面的社区发展则需建立多目标的行动计划和各方面的协调行动；（3）推行社区发展之初，改变居民的态度与改善物质环境同等重要；（4）社区发展要促使居民积极参与社区事务，提高地方行政的效能；（5）选拔、鼓励和训练地方领导人才，是社区发展中的主要工作；（6）社区发展工作特别要重视妇女和青年的参与，扩大参与基础，求得社区的长期发展；（7）社区自助计划的发展，有赖于政府积极的、广泛的协助；（8）实施全国性的社区发展计划，须有完整的政策，建立专门行政机构，选拔与训练工作人员，运用地方和国家资源，并进行研究、实验和评估；（9）在社区发展计划中，应注意充分运用地方、全国和国际民间组织的资源；（10）地方的社会经济进步，须与国家全面的进步相互配合。
[6]姜芃.社区在西方：历史、理论与现状[J].史学理论研究，1999（12）:110.（二）社会组织及其相关概念
社会组织：现代社会中有成千上万稳定的小型且组织松散的实体，例如家庭、朋友圈、讨论组和各种委员会。一些社会学家倾向于只在提及这种小而稳定、面对面的集群时才使用“群体”这个概念。[1]一些规模较大且更具结构化的群体被称为社会组织，社会组织有广义、狭义之分。广义的社会组织是指“人们从事共同活动的所有群体形式，包括氏族、家庭、秘密团体、政府、军队和学校等。狭义的社会组织是指为了实现特定的目标而有意识组合起来的社会群体，如企业、政府、学校、医院和社会团体，是人类组织形式中的一部分，是[2]人们为了特定目的而组建的稳定的合作形式”。通常有对工作和权力的精细划分，还有对每个成员角色和身份的精确定义，较其他社会群体更加具有高度的模式化特征。
第三部门：美国学者西奥多·列维特首先提出“第三部门”的概念，他认为，以往人们仅仅把社会组织分为“公共部门”与“私营部门”两个类别，这种简单粗略的划分忽视了一大批处于政府与企业之间的社会组织。他将这些处于两者之间的组织统称为第三部门，这些组织一般处于政府与企业之间，在这块“中间地带”发挥着服务社会[3]的职能。教堂、社区组织、团体协会都可以视为是第三部门的一部分，这些组织最大的特色是依靠人们的志愿精神去完成工作。虽然美国约翰·霍普金斯大学的教授萨拉蒙是第三部门研究领域的权威学者，[4]但他在研究第三部门过程中使用的名称和定义也时常不同。萨拉蒙认为，有三种具有鉴别意义的维度可以有效地指导区分出哪些组织是第三部门：首先，从服务对象上看，组织是为会员服务的（即集中为本组织会员提供服务），还是为公众服务的（即集中为更加广泛的公众提供服务）；其次，组织是专注于提供服务的，还是仅仅为其他服务者提供所需的资金；最后，组织提供的服务是世俗的、非宗教的还是神圣的、宗教的。在这些维度的基础上，可以把绝大多数第三部门归为四种不同类别。第一类是筹款机构，它们不直接提供服务，而是给那些提供服务的组织提供所需的经济支持，包括私人基金会、联合劝募协会、宗教资金筹募联合会等。第二类是会员服务组织，主要是为本组织的会员提供服务，不是为整个社会或社区提供商品或服务。第三类是公益组织，主要是为广大民众提供服务，为那些处于需要中的人们提供商品或服务，或者为大众福利服务。第四类包括宗教组织[5]或其他执行神圣的、宗教功能的组织。在这些组织中，第三类组织直接面向公众提供服务，致力于提升社区福利或服务于广泛的公共或教育目标，通常又被称为“公益服务组织”。
非营利组织：这一提法是指该类组织不可以从事市场经营活动，不能够创造利润。但实际上，现在很多非营利组织都按照市场法则进行经营而获得利润。它与企业的本质区别在于对利润的分配方式不同，非营利机构不存在所有者和股东的概念，只有创始人和捐赠者的概念，其资产为公共所有，经营所获得的利润分配给领导者、管理者或者员工，所获得的收益必须继续用于组织的使命。萨拉蒙运用“结构—运作定义”分析认为，非营利组织需要符合以下5个方面的特征：组织性、民间性、非利润分配性、自治性和志愿性。
非政府组织：1945年签署的联合国宪章中首次提出“非政府组织”的概念，其中第71条款中有如下记述：联合国授权经理事会“为那些与该理事会所管理事物有关的非政府组织进行磋商并做出适[6]当安排”。第二次世界大战前后，现代意义上的非政府组织才出现，[7]非政府组织这个概念仅仅强调了这一部门不是政府机构，其外延比非营利性组织更狭窄，特指那些以从事政治、社会和国际事务工作为主的非营利机构，纯粹的政治性机构不在此列。根据亚洲国家的国情，日本学者的重富真一提出，非政府组织具有以下6个方面的特点：非[8]政府性、非营利性、自发性、持续性/利他性和慈善性。
民间组织：“民间组织”作为中国官方用语于1998年开始正式使用，当时国务院将设于民政部的社会团体管理局改为“民间组织管理局”。民间组织的英文官方翻译为“nogovernmental organization”，这体现了中国政府“政社分开”的改革取向。与国际上通用的“非政府组织”不同，中国的民间组织包括“社会团体”和“民办非企业单[9]位”两类社会组织，没有将事业单位、非营利的公司等包括在内。[10]有学者认为，我国完全符合西方标准的非政府组织几乎不存在，从这个意义上讲，民间组织可以被称为“中国的非政府组织”。
慈善组织：强调此类组织的公益性质，经费来源主要依靠私人的慈善捐赠，纯粹的慈善组织只是非营利组织的一部分，带有浓厚的、传统的济贫救助的含义，其公益内容和范围相对狭隘。
志愿组织：强调了志愿者在此类组织的管理和运行中所起的重要作用，早期的非营利组织主要依靠志愿者的积极参与。但今天非营利组织的管理和运营已经交由专业人士负责，归属于服务业中的一员，同样需要高技术含量的专业人员，人工成本占机构总体开销的比重相[11]当大。公民社会部门：突出了公民性和民间性，自20世纪80年代以来，公民社会理论再度流行起来，并很快被学术界引入到第三部门研究中来。进入20世纪90年代以来，以三分法为基础的公民社会定义逐渐为大多数学者所接受。戈登·怀特认为，公民社会的主要思想是：它是国家和家庭之间一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社[12]会成员自愿结合而形成，以保护或增进他们的利益或价值。非国[13]家和非经济组织在自愿基础上组成了公民社会的核心组织。
一般来说，非政府组织侧重强调这些组织不是政府部门或者其他政治性的团体，与国家正式的政府体系相互独立；非营利组织侧重强调这些组织不是企业，其经营所得的利润不能用于股东的分配，独立于市场体系之外；第三部门则强调它们与国家、企业构成平行的、法律地位平等的第三方系统；公民社会强调与政府之间的互动模式，都是社会治理中的一员，不存在上级或下级的隶属关系；志愿组织强调志愿者在这些组织的管理和运作起了很大的作用，在早期甚至必须依靠志愿者在时间、精力和金钱上的投入；慈善组织则强调这些组织绝[14]大部分的资金来源于私人慈善性捐赠。图1-1直观、清晰的说明第三部门、非营利部门、非政府部门、慈善机构、民间组织、志愿组织和公民社会部门之间的区别。[15]图1-1 不同概念间的关系结构图
[1]戴维·波普诺.社会学[M].李强，译.北京：中国人民大学出版社，2003:99.
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1.社区研究“社区”的概念最早由德国社会学家滕尼斯1887年在其著作《社区与社会》中提出，他将社区理解为建立在所谓“本质意志”基础上的一种“自然社会”，这种社会建立在一致的自然情感和文化意识基[1]础上，成员之间具有排他性的紧密社会联系。自滕尼斯提出这一研究路径以来，社区的命运便开始受到人们关注。在实践上，英国较早开展了社区发展计划，“二战”后在联合国倡导下，社区发展计划在许多国家实施，并由乡村扩展到城市。学术上，对社区居民归属感、成员共同情感或邻里关系的研究形成了三种不同理论：社区失落论、[2]社区继存论和社区解放论。
社区失落论的代表人物是齐美尔和沃斯，1903年齐美尔发表了《城市与精神生活》的论文，指出城市是一种强刺激环境，城市人不得不工于心计以区别那些重要与不重要的刺激，整个城市也就变成了重理智、重效率的社会。1938年，沃斯发表了《作为一种生活方式的城市性》的论文，他认为城市中人与人之间猜忌多于信任，彼此不再是互助互赖，而是金钱计算的关系，因此腾尼斯所讲的社区在城市中已不复存在。社区继存论的代表人物是刘易斯和甘斯，1952年刘易斯发表了论文《未崩溃的城市化》，他认为许多居住在大城市的人，仍保留着自己小圈子内的活动，人与人之间仍保留着亲密与互助互信的关系。1962年，甘斯出版了《城市村民》，书中描述了波士顿西区意大利移民的生活，指出当地人际关系和社区生活状态与刘易斯的观察十分相像，认为沃斯提出的城市生活方式并非起源于众多人口、高密度和异质性，而是有其他原因。社区解放论的代表人物是费舍尔、费尔曼和雷顿，1975年费舍尔发表了《城市性的亚文化理论》一文，认为应当区分城市生活中居民公开的人际关系和私人私下的人际关系，人们在处理两者时态度不同。1977年出版的《社会网络与场所：城市环境中的社会关系》一书，指出居住在非临近地域的居民，通过特定关系群体，从而形成自己的社会网络。1979年费尔曼和雷顿发表了《社会网络、邻里关系和社区》，他们主张社区居民应从地域和场所的局限中解放出来，建立超出邻里关系或根本与邻里关系无[3]关的初级群体关系。
2.社区治理研究
虽然“治理”一词首先起源于世界银行1989年的报告——《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》，但联合国早在“二战”后就开始了对社区发展的研究和实践。“二战”后，许多殖民地国家摆脱了被奴役的地位，开始走向独立，一些国家的经济发展缓慢，人民生活水平长期在贫困线上徘徊，停滞不前、难以发展。针对这一情况，1948年联合国提出了“以社区为基础的社会发展”理念，希望能够以社区为依托，通过促进社区的发展带动社会、经济的全面发展。此后，又倡导并实施了“社区发展运动”，旨在进一步推动社区的兴起和繁荣。联合国经济社会理事会于1951年通过了390D号议案，决定建立社区福利中心，期望以此来推动全球经济和社会的发展。之后不久，联合国用“社区发展计划”替代了“社区福利中心计划”。1955年联合国社区局在《通过社区发展推动社会发展》中提出了促进社区发展的10条基本原则，这10条基本原则在社区发展中需要始终坚持，通过发展社区来解决社区公共服务的供给问题。联合国的工作人员于1957开始评估社区发展计划在发达国家的应用效果，是否可以通过发展社区来缓解由于后工业化与城市化所带来的诸多社会问题。1960年发表的《社区建设与经济发展》文件指出：“对社区居民而言，表现为居民通过共同参与、自主创造去努力改进其生活水准；对政府而言，表现为提供技术协助或其他方面的帮助，以有效促进社区[4]居民的自觉、自发与自治。”1962年，联合国在新加坡召开了“亚洲都市地区社区发展研讨会”，与会代表讨论并总结了一些城市社区治理的经验，随后，这些经验在亚洲许多国家的城市中得到了实施。此时的社区发展计划目标在于培养社区居民的凝聚力、归属感和责任感，协调社区居民和组织之间的关系和居民间的人际关系，建立和管理各种社区服务机构，加强社区保障和福利服务，“力图在城市恢复和重建守望相助、睦邻友好的社区生活，并通过全体社区居民的共同[5]努力，解决各种社会问题。”
此外，许多学者也从不同的角度探讨了社区治理的问题。1953年亨特出版了《社区权力结构：决策者研究》一书，他认为社区治理主体是少数实业界的精英，政府官员只是起辅助作用。这些精英人士大多相互认识、经常来往、互相磋商社区事务，从而结成密切的权势群体。1961年，达尔出版了《谁统治：美国城市中的民主和权力》，他认为社区政治权力分散在多个团体或个人的集合体中，各群体都有自己的权力中心，没有任何个人或团体可以垄断社区决策过程。1964年C·邦金和D·奥尔森将社区权力结构概括为两种：隐蔽精英式结构中的个体不担任公职，不属于任何协会，也不为公众所熟识，他们广泛参与社区决策事宜，实施团体而非独立行动；在合法多元式结构中，个体有公职或属于某一协会，他们多为社区居民所熟识，仅参[6]加社区公共决策，代表社区各种不同群体的利益。
1992年戴维·奥斯本能和特德·盖布勒出版了《重塑政府》一书，对于如何治理社区提出了新看法，他们认为公共企业家要超越现存的政策选择，在社区内部充当催化剂，将公共创新的所有权转给社区，[7]使公民、邻里群体以及社区组织能够自己找到解决问题的方案。
20世纪90年代后期，理查德·C·博克斯在《公民治理——引领21世纪的美国社区》中回顾了社区治理制度发展历史上的各个时代，从前革命时期一直到当代，包括精英控制、民主、职业主义和公民治理。提出了社区治理的四项原则，分别是规模原则、民主原则、责任原则和理性原则。这些原则本身并没有包含对某一实质性目标的偏好，但却可以帮助我们做出基于价值的目标抉择。要努力找到一些最适合社区应用的原则，以此作为社区治理的基本导向。博克斯还反思了社区治理的政策导向，是选择一个容易进入的和公开的，还是封闭的和排他的治理体系；强调社区是作为市场体系（交换价值），还是作为生活环境（使用价值）；是需要一个庞大的政府，还是受到限制的政府；以及我们应该接受还是反对职业主义。这些政策导向都存在着很多潜[8]在组合，不同组合对于个人生活和社区未来都有巨大影响。
3.社会组织参与社区治理研究
西方国家有社会组织参与社区治理的传统，从18世纪开始，西方国家的社会组织就经常会在有需要的地区开展了各种救助活动，这些活动大多属于慈善性质的，由民间团体发起和组织。此时，也开始出现一些零星的社区福利和社区救助活动，社区的社会功能开始逐渐受到重视。19世纪中后期，随着工业化程度的提高，生产力得到了极大的发展，出现了各种社区慈善组织和社区福利机构，对满足民众需求，缓和资本主义社会的矛盾起到了较大作用。进入到20世纪后，欧美等发达国家进一步认识到社区作为社会细胞的意义，开始掀起了波及面更加广泛的“社区睦邻运动”。“社区睦邻运动”由一些慈善组织、教会和基金会组织发起，他们鼓励社区居民积极地参与到社区活动中，充分利用社区内的各种资源改善社区的物理环境和人文环境。20世纪60年代，美国政府开始实施“向贫困开战”的政策，将原本由公共机构承担的社区服务任务转交给社会组织，这项举措减轻了政府机构的负担，而且提高了服务的质量和效率。70年代，美国又颁布了《国内志愿服务法案》，为社区服务的组织基础提供了保障。20世纪80年代之后，新的社会问题不断出现，联邦政府开始意识到，仅仅依靠社区自身的力量无法解决新出现的问题，需要动员社区之外的力量，如公众、社会组织、民营机构等共同解决。于是，各个不同主体开始承担之前由政府负责的工作，社区的治理主体向多元化转变。克林顿上当选总统后，将社区建设作为“再创政府”“复兴美国”的重要手段之一。小布什政府也提出了“以信仰和社区组织为基础的志愿者活动”的政策，并组建了相对应的政府部门，并在教育部、司法部、劳工部、住房与城市发展部、健康与人类服务部等联邦政府五个部门分别设立了“基于信仰和社区行动”的执行机构，承担为社区提供公共服务的职责。经过近百年的发展，美国已经形成了由[9]政府、市场和社会组织共同参与社区治理的模式。
此外，在社会组织参与美国社区治理的实践中，出现了一种专门致力于社区治理的社会组织形式，即社区开发公司。它为美国社区发展注入了新活力，很多学者对此发表了自己的观点。1976年Harvey A.Garn等人发布了一份题为《社区开发公司评估概要》的报告，第一次系统地对社区开发公司及其成果进行了总结。他们对福特基金会资助的三个社区开发公司进行了定量研究，介绍了各个公司的初始目标[10]和完成情况，分析了影响其成效的因素。1991年W.Dennis Keating在《社区开发公司的现状和展望》中讨论了四本关于社会组织参与社区治理的书籍，分别是Bratt教授的《重建低收入住房政策》，Berger教授的《社区开发组织的成就》，Mayer教授的《非营利机构在联邦住房更新中的作用》和Pierce教授的《美国社区开发公司的兴起》，[11]归纳了作为社会组织的社区开发公司目前的状况和前景。1996年Tony Robinson在《内城区的革新者：非营利社区开发公司》中分析了社区开发公司在内城区改造中的重要作用。在美国，动员“草根”力量改造贫困的内城区往往会导致社区“增长机器”的瓦解，他们为保卫自己“地盘”而拒绝革新。社区开发公司能够突破这一困境，将[12]社区、资本和政府的力量结合起来，寻求最佳改革途径。1996年Thomas Liou对佛罗里达州的社区开发公司进行了实证研究，通过调查他发现该地的社区发展公司与北部和中部地区不同，它们项目的种[13]类更多，涉及面也更加广泛。1999年Cowan等人对美国140家社区开发公司进行了调查，通过定量分析法试图探寻影响社区开发公司效[14]率和表现的因素。进入21世纪后，社区开发公司经过40多年的发展，很多学者对其成就、问题和发展方向进行了反思。2004年Vidal和Keating教授发表了《社区发展：当前的问题和挑战》，他们认为贫困和投资不足依然继续影响着内城区居民的生活质量，并且已经开始[15]向邻近郊区蔓延。2007年Kirkpatrick教授也提出了社区发展的两个逻辑，一方面，社区开发公司是市场取向的，经济效益体现在交换价值上；另一方面，他们是社区取向的，社会效益体现在使用价值上[16]。Thibault在《生存和改革之间：另一种可能的社区发展体系》中详细回顾了社区开发公司的历史，并且提出了构建社区发展体系的几[17]点原则。
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[17]Robert E.Thibault.Between Survival and Revolution:Another Community Development System is Possible[J].Antipode,2007，39（5）:874-895.（二）国内研究综述
近些年来，社会组织在社区发展中的作用日益得到重视，不少中国学者在这方面做出了研究。在这些研究中，学者们用到的概念并不相同，主要有第三部门、非营利组织、非政府组织、慈善组织、志愿组织和民间组织，以下我将从三个方面对这些研究进行简单的梳理：（1）国内学者的理论探讨；（2）国内学者进行的实证研究；（3）国内学者对国外经验的介绍。
1.国内学者的理论探讨
对于社会组织和社区的关系，国内学者主要从社会组织在社区中的作用（功能）、存在的问题以及解决对策这三个方面进行了理论分析和探讨。目前我国城市社区建设还只是有“区”无“社”，这也是现阶段我国城市社区建设的主要特点。社区社会组织的建设和发展是解决单位后遗症、打破居民之间相互隔离的有效手段，也是改善居民[1]关系、创新城市社会秩序和生活方式的有效手段。很多学者认为，发展社区社会组织能够帮助基层政府转变职能，扩展社区建设经费的来源渠道，促进社区全面协调和谐的发展，创造新的就业机会，拓宽[2]社区居民的就业渠道，弥补市场失灵和政府失灵。对于广大的农村地区而言，社会组织参与农村社区治理有利于促进农村社会的自我管理，提高农村社会的自组织化程度，降低公共服务的成本，提高服务的质量和效率，最终有利于整个农村社会的稳定和协调发展。此外，大力推进社区发展也为我国的社会组织带来新的机遇：一方面，“小政府大社会”的管理模式要求政府回缩权力，政府应该“有所为，有所不为”，这就需要将一部分政府管理的职能交由非政府的、非营利的、基层的、群众性的组织来完成，由它们来提供部分的公共产品和公共服务，充当政府社会管理的助手；另一方面，基层群众的利益诉求日益多元化，如果这些诉求不能快速、有效地得到回应，就会造成矛盾，日积月累，小矛盾也会酿成大问题。而社会组织能够充当其中[3]间人的角色，协助政府满足民众的不断分化的诉求。
虽然社会组织对社区发展具有积极的推动作用，但在国内目前情况下，亟待解决的问题也很多。社会组织的工作走向法制化、制度化、规范化还需要一个较长的过程。由于我国目前还没有专门针对社会组织的法规，使得大多数社区社会组织（特别是草根型社会组织）深陷[4]“合法化困境”。社区中活动的群团组织和各种协会，大多属于准政治性的半官方组织，而由居民主动建立的社区民间组织发育还不够充分，力量也不够壮大。虽然一些“社区服务中心”拥有相应的服务设施，但也明显地存在着“政社不分”的倾向，不少还要政府养。由此造成了经费筹措渠道单一、社会化程度低、收入与支出难以平衡、设[5]施运营困难等问题。此外，登记注册困境、条块分割明显、缺乏资金和人才以及贪污腐败现象严重是我国社会组织需要共同面对的问题[6]。
针对上述现象，国内学者在如何解决这些问题方面做出了有益的探讨。首先，要建立和健全有关社会组织的法律制度，加快制定相关的法律法规和政策。其次，调整资源调控策略，为社会组织发展提供必要的财政支持。再次，要加强社会组织的自身建设，提高自身的活动开发能力、组织管理能力、资金筹措能力和项目运作能力，政府部[7]门则应加大对社会组织的监督和管理力度。在这个过程中，政府要转变观念，将社会组织看成现代社会治理体系中必不可少的一员，是治理中的合作“伙伴”，而非竞争“对手”，主动为包括社会组织在内的不同组织提供良好的发展空间。社会组织在加强自身“自转”的同时，要与政府相结合，使其在利益表达和利益协调当中推进政府与[8]居民之间的合作。
2.国内学者的实证研究
除了理论探讨之外，国内学者也对社会组织与社区发展之间的关系做出了一些实证方面的研究。高和荣通过对福建三种不同类型的社区社会组织及其志愿服务研究发现，行政主导型社区社会组织缺乏必[9]要的制度、组织以及经费保障。汪鹤飞以宁波市海曙区社区民间组织为调查对象，运用调查问卷法、访谈调查法等研究方法，对社会组织的社区教育作用进行了实证研究，认为它们已成为实施社区教育、[10]丰富居民生活和提高居民素质的一支重要力量。李红通过多年对天津市一个老年妇女小组的追踪研究表明，社会组织是社区道德建设的内生动力，是提升居民公共主体意识和社区归属感的重要力量。[11]徐济益、刘爱莲以南京市鼓楼区的社会组织发展状况为例，针对它们在推动和开展社区文化、服务、维权、体育和娱乐等工作中存在[12]的问题，进行分析并提出了政策建议。李向品、史伟通过对武汉市7个样本社区中的37个社会组织的抽样调查发现，国内社区社会组织的数量偏低，调查的37个社会组织中就有26个组织的主要领导成[13]员是由社区居委会的工作人员兼任。而卜长莉、邱新芳则认为，在老工业基地培育社会组织十分必要，它们的介入对于解决老工业基[14]地社区发生的矛盾和冲突具有重要作用。除此之外，还有叶南客对大连市西岗区工人村街道进行的研究，朱又红对浦东新区罗山六村“罗山市民会馆”的研究，以及李霞对某社区慈善超市进行的实证研究等。
3.国内学者对国外经验的介绍
除了理论探讨和实证研究，对国外经验的介绍是目前国内研究的又一集中点，其中对美国社会组织在社区中的建设经验介绍占有相当大比例。刘莹、肖志鹏通过分析美国社区社会组织发展的原因、类型、运作管理模式及其功能，提出了以社会组织为主导的美国社区公共行[15]政对我国的启示。蒋学基等人通过对美国社区的实地考察，介绍了美国社区社会组织的主要类型、运作模式和政府扶持情况，提出了[16]进一步搞好国内社区建设的意见。侯玉兰则概述了美国社会组织发展的历程，阐述了社会组织的概念及其在美国社区发展中所起的作[17]用，对美国社会组织的管理方式进行了介绍。李忠通过对美国社会组织的考察发现，这种管理模式既体现了政企分离，又体现了政事、政社分离的双重要求，对我国建设现代化城市社区很有启发和借鉴意[18]义。除了对美国经验的介绍，一些学者也介绍了其他发达国家的经验。沈洁以日本社区福利为例，介绍了社会组织在社区福利供给中[19]的作用。张宝锋介绍了英国布莱尔政府的社区发展政策以及对我[20]国社区建设的启示。韩央迪介绍了英美社区服务的发展模式，并[21]对比这两种不同的发展模式对我国社区服务的借鉴意义。石国亮则希望通过介绍英国、加拿大、澳大利亚三国政府与社会组织合作的[22]新形式，为我国社区加强与社会组织合作带来些许启示。
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[22]石国亮.国外政府与第三部门合作的新形式——基于英国、加拿大、澳大利亚三国实践创新的分析与展望[J].四川师范大学学报（社会科学版），2012，39（3）:19.四、研究方法
本书在写作过程中坚持从实际出发，强调问题意识与学理分析，力求将理论分析与案例分析有机结合起来。在写作过程中，试图实现政治学、社会学等多学科知识的交叉与融汇，在研究方法上实现多种方法并用：（1）文献检索法。本书在写作过程中将检索和分析国内外相关研究成果的主要观点和材料，搜集和归纳国内外关于社会组织参与社区治理的文献材料，包括两方面的内容：一是国内外学者关于社会组织参与社区治理的理论，二是美国社会组织参与社区治理的实践总结。（2）案例分析方法。选取了美国社会组织参与社区治理的案例，以案例为依托详细地介绍了其角色定位、发展历程、工作范围、组织结构、资金来源等内容。（3）历史分析法。写作过程中将从历史发展的角度对社会组织参与美国社区治理展开考察分析。（4）宏观分析与多个案点分析相结合。由于本书研究内容的特殊性，通过单一的个案研究将很难对社会组织参与美国社区治理的整体发展及演进方向进行把握。因此，选取了美国多个案例为考察对象，力图通过对社会组织参与美国社区治理案例的考察与分析，保障信息、资料的全面翔实，确保研究结论的客观性。（5）理论分析与实证分析相结合。力图实现理论分析与案例剖析的有机结合，以社会组织和社区治理的相关理论为分析框架，对美国社会组织参与社区治理的情况进行分析，进而剖析其演进的逻辑。（6）归纳与演绎方法、分析与综合相统一方法。本书选取了美国社会组织参与社区治理中具有代表性的案例，通过对这些案例进行分析和归纳，找出社会组织参与美国社区治理成功或失败的原因。在此基础之上，结合目前我国转型社会的特点，将别国好的经验引入进来，为我国社区治理提供新思路。
第二章
社会组织参与美国社区治理的历史渊源和理论依据
美国的社区治理主体主要由政府、企业和社会组织构成，其中社会组织是美国社区治理的支柱力量，是实行居民自治的主要载体。这种格局促使美国政府的管理模式逐步向“小政府、大社会”转变，政府与社会组织功能互补、相得益彰。一、社会组织参与美国社区治理的历史
美国社会有着根深蒂固的结社精神与丰富的结社形态、普遍的志愿服务与广泛的公众参与、深厚的慈善传统与巨大的捐赠资源，在此基础上形成了世界上独一无二庞大的社会组织，其相应的制度变迁构[1]成了美国社会组织独特的发展历史，粗略地可以划分为四个阶段：
第一阶段：16世纪后期到19世纪中晚期
1585年，当第一批欧洲移民踏上北美的土地时，那里没有政府，也没有任何现成的组织或机构帮助他们抵御疾病、饥馑、严寒和印第安人的袭击。为了生存，移民们必须自己组织起来相互帮助。邻里经常互相帮助，完成一些繁重的农活，如：耕地、除草、收割，以及建筑房屋、谷仓等。男人们从事一些重体力劳动，而女人和孩子充当帮手或做饭。随后，农业合作社开始出现，移民们集中各自的资源，雇用一名放牛者来照管他们的牲畜。通过这类合作不仅很快完成了繁[2]重的劳作，而且为人们提供了社交场所，促进了邻里的归属感。
独立战争胜利之后，美国开国领袖们建立了以三权分立和联邦制为基础的政治体制以及政治文化，他们的主导原则是“有限政府和低税收”，力图将中央政府的绝对权力和税收能力减到最低。当时的共识是，联邦政府应该在社会事务中担任十分微弱的角色，几乎仅限于在危机时刻起作用。国会将联邦政府所支持的服务项目委托给州政府及所辖的地方政府，或者由社会组织承担，包括私立大学、医院、幼[3]儿园、社区发展组织等。这时美国的社会组织均为接收捐赠开展服务的组织，基本属于传统意义上的慈善机构，组织的整体规模和涵盖面都比较小，基本上只停留在社区层面。
第二阶段：19世纪末期到20世纪30年代
19世纪末20世纪初，美国经济发展突飞猛进，财富空前积累，财富高度集中所引致的社会变革同样冲击着美国社会组织的发展。一批有远见、掌握巨大财富和大量社会资源的企业家加入到社会改良的潮流中，成为推进美国社会组织发展和转型的重要力量。美国先后成立了各种慈善组织和社会福利结构，在这些机构中，社区发挥着重要作用，而政府参与使得社区的功能得到进一步强化。政府有意识地把
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