作者：殷啸虎
出版社：上海社会科学院出版社
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实践中的宪法试读：
总序
由上海社会科学院法学研究所主持编撰的旨在呈现中外法治研究精品力作、繁荣法学研究的“法治文库”丛书，经过一年多的策划与论证终于问世了！
上海社会科学院法学研究所成立于1959年，迄今已走过五十六个年头。五十多年筚路蓝缕的创建与发展，汇聚了一大批闻名海内外的法学家。潘念之、徐盼秋、卢峻、丘日庆、齐乃宽、黄道、徐开墅、周子亚、浦增元、顾肖荣、沈国明等法学前辈，秉持“明德崇法，资政兴所”的理念，励精图治、艰苦创业，教学相长、薪火相传，为我国的法治事业培养了一支中外并蓄、结构合理、充满活力的法学研究团队。今天，在上海社会科学院新一轮创新工程建设中，法学研究所坚持学科发展与智库建设双轮驱动的发展战略，全力打造刑事法创新学科团队和法治智库创新发展团队，努力建设社会主义高端法治智库。
作为一个法律人，应自觉成为社会主义法治的忠实崇尚者、严格遵守者、坚定捍卫者和积极建设者。中共十八大以来，特别是十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，法学理论研究迎来了历史上前所未有的繁荣与发展机遇。法学研究所也有幸迎来了我国全面推进依法治国的法治建设黄金时代，学习、研究、宣传与实践社会主义法治理念责无旁贷。这是我们出版“法治文库”的初衷。但其意义远不止于此，茅盾先生曾概括“文库”的意义为：“用最经济的手段使研究文学的人们得备一部不得不读的世界文学名著的汇刻。”这套“法治文库”虽难攀其高，但用心可比。首先，它是法学研究所各学科智力成果的结晶，见证了我们自身的建设和发展；其次，它是学术研究者服务和奉献社会的窗口，也是上海社会科学院法学研究所建设社会主义高端法治智库的平台和载体；最后，它承载的不仅仅是编撰者的学术思索，更承载了他们对建设法治中国这一历史使命的责任和担当。
这套“法治文库”由三个子系列组成。
一是“法治译丛”。他山之石，可以攻玉。法学学科一直是在比较、借鉴、融合、创新中发展和完善的。法学研究既要立足国情，又要拓展国际视野。上海社会科学院法学研究所自建所以来，就一直有翻译出版国外法律名著名篇的学术传统。1979年起，法学研究所在潘念之、徐盼秋等一批老专家、老前辈的主持下曾翻译过蜚声法坛的“国外法学知识译丛”，丛书共14本，是当时法学界人士争相查阅、收藏的译著。今天，将“法治译丛”作为“法治文库”的子系列推出，既是对法学研究所既有传统的传承，也是对建设法治社会的时代回应。
二是“法治研究”。收入所内科研人员的法学专著，集中探究中国特色社会主义法治内涵及其发展规律；重点研究国家法制建设和具有中国特色的社会主义立法、司法的重大理论和实践问题；特别注重开展全局性、战略性、前瞻性的对策研究，以提升决策影响力和理论说服力，努力为党和政府提供决策咨询服务，为社会提供理论研究服务。
三是“法治文集”。主要是由所内科研人员撰写的法学论文和其他文章组成。与专著相比，它侧重以短平快的方式探讨法学理论前沿问题、疑难问题、热点问题，以及典型案例（具有影响性的司法事件的评论）。这些成果不求全，不求大，但力求“新、特、奇、深”，体现思想性、原创性和实用性，把握时代脉搏，反映时代特色，记录学科发展，标示理论创新。若此使命能够达成，“法治文集”功莫大焉！
学术需要交流，理论需要创新。“法治文库”出版之时正值上海社会科学院大力推进国际化之机。学科的发展、理论的创新离不开国际交流与合作。一味强调传统和历史，固步自封，难免夜郎自大；片面夸大“舶来品”的功效与作用，盲目媚外，亦不为科学、客观和务实之态度。中国问题，世界眼光；全球智慧，中国贡献——这样的学术交流才能让中国学人走出去，让外国同行了解真实的法治中国；这样的学术研究才能真正体现传承与创新、借鉴与融合、发展与提升。我们期待，“法治文库”在国际交流与合作中不断传播中国法治建设的正能量，提升中国法学研究的国际影响力！
再过四年便是上海社会科学院法学研究所建所六十周年。在这六十年里，她见证了法学人的薪火相传，见证了法学研究的深入发展，见证了法学学科的创建与完善！我们有理由相信，届时，“法治文库”也定会硕果累累，它将是我们献给“母亲”六十华诞的一份厚礼！愿它为祖国的法治建设增光添彩！上海社会科学院法学研究所所长2015年9月20日于淮海苑前言推进依法治国进程的三个维度
法治是人类社会政治文明的结晶，也是改革开放以来我们党和国家坚定不移的基本方针，但目前在如何认识法治的实质、如何贯彻落实依法治国方略等问题上，仍然有着不同的看法，存在着一些理论误区。中共十八大报告提出要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，中共十八届四中全会从促进国家治理体系和治理能力现代化，提高党的执政能力和执政水平的目标出发，对全面推进依法治国的总目标和重大任务作了具体部署，要求法治中国建设必须从中国实际出发，坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，更好地发挥法治的引领和规范作用，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。贯彻中共十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，要求我们在依法治国问题上形成基本的共识，坚定不移地贯彻依法治国方略，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。依法治国的核心与实质是依宪治国
法治从本质说就是实行“宪治”，十八届四中全会指出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”。依法治国的“法”，指的是以宪法为核心由各种法律规范组成的完整法律体系。其中，宪法作为国家根本大法，是所有法律中最重要的法律，是整个法律体系的核心。我国所有的法律，都是依据宪法制定的，都是对宪法精神、原则和制度的具体化。因此，依宪治国不仅是依法治国的必然要求，也是依法治国的首要之义，也是实行法治的关键所在。
第一，确认宪法至高无上的法律地位，是法治的最高体现。宪法作为国家的根本大法，具有最高的法律效力，是一切其他法律制定和修改的依据和基本准则。法治是建立在公开的、明确的和稳定的法律体系之上的，而宪法是一个国家法律统一和稳定的基础。宪法规定了其他法律制定与适用的基本原则，任何其他法律的内容都不得违反宪法，否则就会因为违宪而无效。宪法至上是现代法治国家的一个重要标志。宪法是全国人民共同意志的集中体现，宪法的内容及其地位和作用，决定了宪法的至上权威是保证权力服从法律、从而实现法治的关键。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威；捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。
第二，宪法决定了法律的品质。法律具有正义的品质，法律应当体现社会正义和公平、平等的价值理念，法律的目的只能是正义本身。法治要求法律的执行必须依据公平一致的原则，普遍的、公平的、正义的法律要求其在适用上对所有的人和事都一视同仁，不能有选择地适用法律。所有这些，恰恰是宪法所必须具备的必要的和基本的条件。宪法体现了社会正义的基本要求，明确规定了法律面前人人平等的原则。宪法对法律品质的决定，保证了在法治条件下的法律只能是良法，而不是恶法。
第三，宪法确认了法治的核心价值与基本要求，即通过规范和限制公权力，保障公民权利。宪法确定国家权力的来源、结构、范围及其活动原则和程序，是控制公权力活动过程的基本规则，其目的在于限制和控制公权力的范围，划定行使公权力的方式和程序。另一方面，宪法又是公民权利和自由的政治宣言，它规定了公民基本权利和自由的内容、种类，以及国家对权利和自由的保障。法治通过规范公权力的行使，不仅防止公共权力的滥用和腐败，而且要求公权力机关全心全意为人民服务，依法保障公民权利的行使。
第四，宪法决定了法治国家的基本原则、运行机制和基本制度。法治原则包括人民主权原则、法律面前人人平等原则、法律至上原则、正当程序原则和权力制约原则等，而宪法则是以国家根本法的形式，肯定并确认了这些原则，并将其具体化。当然，宪法更多地是规定了法治国家的基本制度，包括代议制度、政党制度、选举制度、权力运行制度等。这些制度在宪法中的确认和规定，为法治的实现和运作，提供了根本法上的依据。加强宪法和法律实施是依法治国的现实路径
加强宪法和法律实施，是依法治国的基本要求，也是法治的生命力所在。中共十八届四中全会将“加强宪法实施”作为全面推进依法治国的重大任务之一，并指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”全面贯彻实施宪法和法律，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。依法治国方略在宪法中的确立，仅仅只是开始了社会主义法治建设的进程。目前在一些人的心目中，尤其是一些领导干部的心目中，法治意识依然十分淡薄，宪法和法律的权威并未真正树立。要真正在制度上、观念上乃至行为上贯彻落实依法治国方略，需要从制度上健全和完善对权力运行的监督和制约，保证宪法和法律的实施，保证权力在宪法和法律的范围内规范运行，为维护整个国家的法律秩序创造一个良好的法治环境。
首先，依法保障和实现人权，这是宪法和法律实施的终极目标。判断一个国家是否法治国家，要看宪法和法律是否得到切实的执行，公民权利是否得到切实的保障。现代民主政治建立的首要前提，是承认公民在法律上的充分权利与自由。人权的实现是人类社会的终极目标，保障人权是法治价值的起点和归宿，而人权的保障又必须以宪法和法律的实施来实现。长期以来，由于我们国家对人权内容和标准的认识不足，重视不够，特别是一些地方政府和官员缺乏人权意识，淡漠人权、无视人权、侵犯人权的事件时有发生。我国的人权状况依然存在许多缺陷和弊病，还有许多工作要做，需要完善的法治来保障。因此，要真正解决人权保障存在的问题，关键是要充分发挥中国特色社会主义的制度优势，加强宪法和法律的实施，保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实，努力维护最广大人民的根本利益，保障人民群众对美好生活的向往和追求。
其次，作为执政党而言，必须坚持依法执政、依宪执政。习近平指出，“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”这是中国共产党执政理念的进一步发展和执政方略的进一步完善。依宪执政是对党的六十多年来执政经验的总结，反映了未来中国共产党执政能力建设的基本要求。党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。依据宪法治国理政，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法，不能以“改革”、“创新”等为借口，突破现行宪法和法律秩序。要不断优化依法执政基本方式，更好地提升党的执政能力，将中共十八大报告提出的“党必须在宪法和法律的范围内活动，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，决不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”的要求落到实处。
其三，各级政府机关及其工作人员应当做遵守宪法和法律的表率，以保障宪法和法律的贯彻实施作为首要职责，以尊重和保障人权作为行使权力的最终目的。宪法和法律的实施首先要求对权力进行有效制约和限制。法治首先意味着政府权力来自宪法和法律的授权，必须以法律作为自己行为的准则，严格依照宪法和法律规定办事。法治的终极价值目标，就在于通过规范、限制政府权力，以保障公民权利。政府履行职能的终极目标就是为人民服务，保证宪法规定的公民的各项权利和自由得到充分的实现，真正做到权为民所赋、权为民所用、情为民所系、利为民所谋。各级政府机关及其工作人员应当将人民利益放在首位，绝不可为了所谓“政绩”的需要而侵犯公民的合法权利；各级政府机关及其工作人员应当做遵守宪法和法律的表率，运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作，维护和实现广大人民群众的根本利益。
其四，加强宪法和法律实施的关键在于“严格执法”与“公正司法”。徒善不足以为政，徒法不能够自行。要加强宪法和法律实施，就必须维护社会主义法制的统一、尊严、权威，做到有法必依、执法必严、违法必究。就执法机关而言，要严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序；就司法机关而言，要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，规范司法行为，加大司法公开力度，回应人民群众对司法公正公开的关注和期待。要加强对执法和司法活动的监督，坚决排除对执法和司法活动的非法干预，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。培育全社会的法律信仰是依法治国的基础
中共十八届四中全会指出：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。”明确了法律信仰在推进法治建设、维护法律权威方面的重要意义。美国学者伯尔曼在谈到法律信仰时说过一句名言：法律必须被信仰，否则它将形同虚设。法律的生命在于实施，而法律的实施不仅仅是对法律规范的遵守，在更深层次上乃是对法律所承载的价值理念的认可和向往。
法律不仅仅是一种规范，更是一种信仰。古希腊的伯里克利在阵亡将士葬礼上的演说中，对此做过很好的诠释：“在我们私人生活中，我们是自由而宽容的；但是在公家的事务中，我们遵守法律。这是因为这种法律使我们心悦诚服。”只有内心对法律的信仰、对法律的心悦诚服，才能真正敬畏法律、尊重法律，用法律来指导自己的行为。
法律作为一种规则，虽然是通过国家强制力去执行的，但正如伯尔曼所指出的那样：“在确保遵从规则方面，其他因素如信任、公正、信实性和归属感等远较强制力为重要。正是在受到信任因此而不要求强力制裁的时候，法律才是有效率的。”一个法治社会要求法律得到遵守，但这种对法律的遵守必须是建立在对法律的信仰的基础之上的。法治不仅仅是要求具备一套法律规范体系，而且还是价值共识、制度共识和行为共识的凝结。推行法治，要求一切主体认同法治理念、尊重法治制度、遵守法律行事。因此培育全社会的法律信仰，是推进依法治国的基础。
培育全社会的法律信仰，应当首先培育人们的法治精神。法治的内在品格，决定了法治是可以被信仰的。相信和遵守法律，是对法治的尊重，是对社会共识的尊重，法治凝结了价值共识。在价值日益多元化的中国，要确立一种为社会普遍认可的价值体系变得愈加艰难。法律作为最低限度的道德，有能力成为凝结社会成员基本价值共识的载体。法律的真正效力，一定来自社会主体对于法律的认同。法治信仰，信的不仅仅是法律本身，更是法律背后的要素，如正义、公平、平等等价值理念，是相信通过法律的运作，这些理念可以现实化。也只有在这个意义上，正义、平等、公平等才可以转化成人的内在精神性信念。
培育全社会的法律信仰，应当从培养人们的规则意识做起。人类社会与动物界的一个最为主要的区别，就是动物界遵守的是弱肉强食、物竞天择的自然规则，而人类社会则遵守共同形成并认可的社会规则。一旦这种社会规则被打破，就可能给人类社会带来灾难。从这个意义上说，遵守规则是人类社会的一个基本特征。人类社会在长期的发展进化过程中，形成了各种各样的规则，如道德规则、法律规则、商业规则、企业规则，等等。各种各样的规则，保证了人们的社会交往正常有序地进行，而法律规则是其中最为重要的规则，并保障其他各种规则规范有序地运行。一个法治社会最为基本的表现，就是公民遵守规则的程度。一个信仰法律的社会，必定是一个遵守规则的社会。被社会所诟病的“中国式过马路”现象，背后所折射出的，正是规则意识的缺失，折射出法律信仰的缺失。法治社会的一切行为都要以法律为准则，一切矛盾纠纷的解决也都要以法律为标准。在当前我国的社会条件下，明确这一点尤为重要。通过对规则意识的培养，形成对法律的信仰。
培育全社会的法治信仰，关键是形成服从法律的共识。法律是全社会应当普遍遵守的共同规范，法律信仰的出发点，首先是社会主体对于法律的普遍遵守和尊重的态度，养成依法处理问题的习惯。值得注意的是，在我们的日常生活中，有不少人当自己的合法权利受到侵害时，并不习惯通过法律途径去解决，而是动辄使用暴力，似乎只有这样才显得自己有理、不会吃亏。例如，现在一些所谓的“医闹”事件，有不少患者的家属自认为是有理的一方（有时事实也的确如此），但他们滥用暴力，结果不仅使有理变得无理，甚至还触犯了法律。我们的一些执法人员面对这种滥用私力进行救济的行为，不仅不依法处置，还往往作为普通的民间纠纷进行“调解”，客观上也放任了滥用暴力进行私力救济的行为，使得一些本来很小的矛盾激化了。法治社会保护公民的合法权利，但要求通过国家的公力依法进行救济，否认个人通过使用暴力进行私力救济的行为。只有全社会形成遵守法律、服从法律、一切依法办事的风气，法律才能够真正成为一种信仰。
培育全社会的法律信仰，应当以严格执法、公正司法为保障。如前所述，加强宪法和法律实施的关键在于“严格执法”与“公正司法”，法律信仰的培育同样也不例外。政府是否依法行政、法院是否公正司法，对于社会法律信仰的影响是直接的、巨大的。如果政府的管理和执法行为不讲法、法院的判决不依法，老百姓怎么可能相信法律、信仰法律？尤其是司法公正，它作为社会公正的最后一道防线，如果这道防线失守，社会必然会陷于无法无天的状态。英国哲学家培根说过：“一次不公正的司法判决其恶果甚于十次犯罪，因为犯罪只是弄脏了水流，而不公正的判决却是弄脏了水源。”目前在一些地方司法过程中存在的批条子、打招呼、跑关系的现象，在司法行为中存在的权大于法、钱重于法、情过于法的问题，特别是一系列重大的冤假错案的发生，对社会的法律信仰的杀伤力是巨大的，甚至是毁灭性的，它极大挫伤了公民的法律信仰，扭曲了人们的法律观念，严重动摇了社会的法律基础。因此，必须通过司法改革，努力让民众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。只有这样，才能树立人们对法律的信仰和法治的信心。
实现中华民族伟大复兴的中国梦，对依法治国提出了更高要求。中共十八届四中全会通过了依法治国“升级版”方案，形成了“依法治国”的总体思路和改革方向。建设法治中国，加强宪法和法律实施，既要有高层的坚定决心，也需要有全社会的共同努力；既要有完备的制度安排，也要有全社会的广泛共识。我们应当坚定不移地贯彻依法治国方略，以法治建设推动改革发展，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，为建设法治中国而不懈努力。第一章宪法与宪治当代中国制宪理念的演进——以国家权力与公民权利的关系为对象
当代中国的制宪活动是在特殊的历史背景和条件下开始的。夏勇认为，从世界宪法史看，大致有三种类型的宪法，一是“革命宪法”，一是“改革宪法”，一是“宪政宪法”。“革命宪法”创制于夺取政权的革命时期，旨在从法律上巩固和确认革命成果。它的合法性基础不是过去的传统，而是革命本身。“改革宪法”出现于因国家的形势和任务发生很大变化而必须在经济、政治、文化和社会的广泛领域推行大幅度改革的时期，旨在确认和巩固改革成果，维护改革所需的秩序。“宪政宪法”出现于革命或改革已基本完成并确立宪政体制和法治原则之后。从当代中国的制宪实践来看，无论是从时间顺序还是从宪法内容的发展，可以说与这三种类型的宪法的发展过程是非常相似的。问题是，当代中国宪法为什么会先后经历了这三种不同类型的宪法？造成这种发展演进的原因来自什么方面？其核心问题是什么？
当然，这些问题的回答，涉及许多方面。从主观方面说，在当代中国，推动宪法不断发展的真正动力来自制宪理念的变化。宪法的制定是受理念制约的。日本宪法学者小林直树认为：制宪作业系高度目的性行为，应有明确的指导原则，才会为之；正视现实，制宪需以革命前思想史为背景，基于一定的政治理念而运行。韩大元也指出：“制宪过程中存在的法的理念和制宪者头脑中形成的法的理念在实践中合为一体，成为指导制宪的一种原理。就特定国家制宪过程而言，都存在着制宪原则与具体的立宪技术方面的要求。这些原则与要求实际上起着制约制宪活动的内容，构成制约制宪活动的作用。”当代中国的制宪活动同样也不例外。制宪理念作为宪法理念的一个重要方面，与宪法理念一样，它的形成与变迁深深根植于特定的社会历史条件之中。当代中国制宪理念的发展和变迁，经历了一个从工具宪法到制度宪法、再到权利宪法的演进过程。而支撑这种理念变化的主观动因，是对国家权力和公民权利关系认识的不断变化与深化。一、工具宪法制宪理念的形成与演变
工具宪法制宪理念的基本特点是将宪法视为统治国家的工具，宪法的首要任务是确认国家政权的合法性，宪法的制度设计服从于国家政权建设的需要，对公民权利的保障只是国家政权建设的一部分，并且是由国家权力决定的。中国共产党领导的中华人民共和国政权是人民革命胜利的成果，而不是近代宪政意义上的由选举产生的政权。这一特殊的时代背景，决定了制宪的首要任务，是宣告和确认新政权的正当性与合法性。这种工具主义的理念，指导和支配了新中国初期的制宪活动。新中国的制宪活动从严格意义上说是从1949年开始的。第一届政治协商会议实际上承担了制宪会议的职能。而制定《共同纲领》的目的，是在确认新政权的正当性与合法性的同时，将执政党的施政纲领以根本法的形式确立下来。对此，刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中也说得很明白：“这个共同纲领起了临时宪法的作用。这个共同纲领总结了过去革命的经验，特别是人民革命根据地的经验，宣告了中华人民共和国的成立，确定了中华人民共和国应当实现的各方面的基本政策。”
因此，从内容上看，《共同纲领》并没有像一般宪法那样对国家制度的构建进行规定，而基本上都是一些政策性的条款。特别是关于国家权力与公民权利的关系上，确立了国家权力的至上性，明确了以国家权力推进国家建设，包括国家民主制度的建设。作为宪法核心内容的公民权利的保护问题，在《共同纲领》中也只是国家民主制度的一个方面的内容，从属于国家权力的支配。
工具主义的制宪理念是当时中国社会政治状况的真实反映。与《共同纲领》作为临时宪法的特征一样，这种理念本身也具有临时性。当国家政权逐步稳定下来之后，国家的相关制度建设以及通过制度建设实现国家的目标无疑成为制宪的基本指导思想。1954年宪法的制定，正是适应了这一变化，认识到了通过国家民主制度建设来实现人民权利的重要性和必要性。刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出：“我国已经在极广泛的范围内结束了人民无权的状况，发扬了高度的民主主义……”“全国广大人民群众已经深切地体验到，人民代表大会是管理自己国家的最好的政治组织形式。”而且从1954年宪法文本来看，对于各项国家制度的构建特别是立法体制和法律制度的构建，以及对于公民权利的规定等，应当说是非常具体的。因此，至少在形式上，1954年宪法已经具备了制度宪法的基本特征。
然而，体制的确立毕竟只是表层的现象。1954年宪法的制定有一个特殊的历史背景，那就是过渡时期。可以这样说，1954年宪法是为了实现过渡时期的路线和任务而制定的，这就决定了它在制宪理念方面，依然秉承了工具宪法的理念。关于这一点，刘少奇的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》说得很明白，他说：“从1953年起，我国已经按照社会主义的目标进入有计划的经济建设时期，因此，我们有完全的必要在共同纲领的基础上前进一步，制定一个像现在各位代表提出的这样的宪法，用法律的形式把我国过渡时期的总任务肯定下来。”他还进一步指出：“在我国实现社会主义工业化和社会主义改造，是一个十分艰巨复杂的任务。必须动员全国人民的力量，发挥广大人民群众的积极性和创造性，在正确的和高度统一的领导之下，克服各种困难，才能实现这样的任务。因此，一方面，我们必须更加发扬人民的民主，扩大我们国家民主制度的规模；另一方面，我们必须建立高度统一的国家领导制度。为了这样的目的，我们也有完全的必要制定一个比共同纲领更为完备的像现在向各位代表提出的这样的宪法。”显然，制定宪法的主要目的，就是用根本法的形式，将党的过渡时期总路线和总任务固定下来，通过国家各项制度的建设，为整个过渡时期的经济建设和民主政治建设提供法律依据。对此，毛泽东也指出：“它是一个过渡时期的宪法。我们现在要团结全国人民，要团结一切可以团结和应当团结的力量，为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。这个宪法就是为这个目的而写的。”在谈到宪法内容时，毛泽东也指出，我国的各种办法，大部分是过渡性质的。人民的权利，如劳动权、受教育权等等，是逐步保证，不能一下子保证。我们的选举，也是过渡性质的选举；总之，我们的办法不彻底，因为是过渡时期。人民的权利义务，也有过渡时期的特点。
因此，正是由于1954年宪法的这种过渡性特点，使得它最终没有能够摆脱工具主义理念的支配。即便是在宪法制度建设方面，也是服从于过渡时期经济建设和政治建设的需要。这就使得这部宪法的时间效力只是适用于整个“过渡时期”，一旦过渡时期结束，宪法便丧失了实际效力。事实上，1958年以后，随着过渡时期的结束，1954年宪法作为实现过渡时期任务而奋斗的目标也已“完成”，唯一具有存在价值的就是宪法的文本了。
1975年宪法作为非常时期的非常宪法，其工具主义的色彩更加突出。就当时的社会环境而言，中国是根本不适合、根本不需要也根本不可能制定宪法的，但偏偏就是在那样的情况下产生了1975年宪法。显然，1975年宪法并不是社会客观要求的产物，而是工具主义制宪理念支配下的产物。关于这一点，在当时的《关于宪法修改的报告》中说得很清楚：“1954年以来，我国的政治、经济、文化和国际关系都发生了重大变化，它（指1954年宪法——引者）的部分内容，今天已经不适用了。总结我们的新经验，巩固我们的新胜利，反映中国人民坚持无产阶级专政下继续革命的共同愿望，就是我们这次修改宪法的主要任务。”但事实上，不仅这部宪法在当时就没有得到真正实施，而且在一年多后，随着“文革”的结束，也被彻底的废弃了。1975年宪法的命运，在实际上也宣告了工具宪法理念的终结。尽管宪法工具主义对后来的立宪活动或多或少地产生着影响，但作为一种制宪理念，在中国的立宪实践中已经被取代了。二、工具宪法向制度宪法的转型
当代中国的制宪理念由工具主义向制度主义的转型，一般认为是从1982年宪法的制定开始的，这一看法不错，但有一点是不能忽视的，即1978年宪法制定时，就已经开始注意到这个问题了。过去由于种种原因，宪法学界对1978年宪法的研究是非常不够的。事实上，虽然这部宪法带有浓厚的时代色彩和很大的历史局限，但它在制宪理念方面的一个重大变化，就是在认同宪法工具作用的同时，开始认识到宪法的制度建设，尤其是对公民权利保障的重要性。
制度宪法作为一种制宪理念，突出特点就在于它宣告了宪法在国家法律体系中的地位，强调了宪法关于国家制度建设的功能，重视宪法对国家政治经济社会发展的作用，明确了宪法对公民权利的保障。从根本制宪理念而言，1978年宪法依然是一部工具主义的宪法。这一点，在《关于修改宪法的报告》中同样得到了具体体现。报告在谈到“总任务”时指出：“新宪法应该高举毛主席的伟大旗帜，完整地准确地体现马克思列宁主义关于无产阶级专政学说，完整地准确地体现毛主席关于无产阶级专政下继续革命的学说，充分地反映中国共产党十一大路线和华主席为首的党中央抓纲治国的战略决策，总结同‘四人帮’斗争的经验，清除‘四人帮’的流毒和影响，巩固和发展无产阶级文化大革命的胜利成果。这是这次修改宪法的指导思想，也是广大群众对新宪法的根本要求。”这一段文字，清楚地表明了1978年宪法依然秉承了工具主义制宪理念，延续了错误的指导思想，这也正是这部宪法的主要缺陷。但与此同时，我们也应当看到，至少在以下几方面，反映了制宪理念的一些变化。
其一，强调了发展社会主义民主，加强民主的制度建设的重要性。这是1978年宪法在制宪理念方面的一个重要特色。在《关于修改宪法的报告》中对这一点也作了阐述：“要调动全国各族人民的社会主义积极性，为实现新时期的总任务而奋斗，就必须充分发扬社会主义民主。”为此，1978年宪法在这方面作了一些规定：在“总纲”中增加了“国家坚持社会主义的民主原则，保障人民参加管理国家，管理各项经济事业和文化事业，监督国家机关和工作人员”的条文；在健全选举制和加强全国人民代表大会的职能、加强地方各级人民代表大会的职能方面增加了一些具体的规定，以利于进一步提高各级人民代表大会在国家政治生活中的作用，使它们能够有效行使人民赋予的国家权力；关于公民在政治、经济和文化教育等方面的民主权利也增加了一些新的规定等。
其二，强调了社会主义法制的作用，对加强社会主义法制作了规定。1978年宪法根据我国法制建设中正反两个方面的经验教训，适应新时期巩固无产阶级专政和发展社会主义民主的需要，对加强和健全社会主义法制作了规定，将有关立法、司法、监督、守法等各方面的条文作了新的修改和补充。
其三，关于宪法的监督与实施制度。1978年宪法总结了当代中国制宪活动的经验教训，认识到了保障宪法监督和实施的重要性，并作了相应的规定。这也是制宪理念方面的一个重大变化。在《关于修改宪法的报告》中，以“关于宪法的实施”为题，对此作了专门的阐述：首先，宪法通过以后，从宪法的原则精神到具体条文规定，都要保证全部实施。不论什么人，违犯宪法都是不能容许的。对于破坏社会主义法制、危害国家和人民的利益、侵犯人民权利的行为，必须严肃处理，情节严重的要依法制裁；其次，新宪法规定，全国人民代表大会的重要职权之一就是“监督宪法和法律的实施”，地方各级人民代表大会也要在本行政区域内“保证宪法、法律、法令的遵守和执行”；第三，为了动员和依靠广大人民群众的力量来保证宪法的实施，要在全国经常进行宪法宣传教育。让人民群众通过学习宪法，不断提高政治觉悟，增强当家作主的自觉性，加强法制观念，正确行使宪法规定的公民权利，忠诚地履行公民应尽的义务，监督宪法的实施；第四，各级国家机关一定要组织好宪法学习。国家机关的每一个工作人员，不论职位高低，都要成为带头实行宪法、遵守宪法的模范。都要严格按照宪法规定办事，维护法律的尊严。同时，我们又要按照法律，保护人民的权利，要使宪法规定的人身自由，民主权利，合法的经济利益，都能得到切实的保障。
这一制宪理念的转变，对1982年宪法的制定产生了重要影响。就制宪理念而言，1982年宪法基本上确立了制度宪法的制宪理念（尽管它依然没有完全摆脱工具宪法的影响）。《关于宪法修改草案的报告》在谈到关于国家工作重点问题时说：“拨乱反正的一项重大战略方针，就是把国家的工作重点坚决转移到社会主义现代化经济建设上来。一切工作都要围绕这个重点，为这个重点服务。”“把这个方针记载在宪法中，是十分必要的。在强调以经济建设作为工作重点的同时，还必须充分重视社会主义精神文明的建设，充分重视发展社会主义民主。”在肯定宪法对国家工作重点服务的同时，明确了宪法制度建设尤其是民主制度建设的重要性。在宪法文本中，对国家的政治制度、经济制度、文化制度以及公民权利的保障等都作了比较详细、具体的规定，而且在序言中明确规定了宪法的最高法律地位：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这些都反映了制度宪法理念的基本要求。
但作为一种制宪理念而言，制度宪法的最大不足或者缺陷是并没有充分认识到公民权利的保障在宪法中的地位和价值，在国家权力与公民权利的关系认识方面，认为公民权利是国家权力（通过宪法）赋予的，是从属于国家权力，并且是由国家权力决定的；当国家认为需要时，可以限制甚至是取消公民权利。《关于宪法修改草案的报告》谈到公民权利时就这样说过：“宪法修改草案关于公民的基本权利和义务的规定，是《总纲》关于人民民主专政的国家制度和社会主义的社会制度的原则规定的延伸。”显然，这种看法实际上强调了公民权利对国家权力的依附性，否认了公民权利在宪法中的独立地位。在宪法草案起草过程中，这种观点对于公民权利的规定产生很大的影响，其中最为典型的，就是关于罢工自由取消了。当时参与宪法草案起草工作的张友渔曾对此做过专门的说明，他认为罢工自由不符合我国的具体情况，因此应该在宪法中删去罢工自由。其实这是对公民权利的一种“误读”。因为公民权利和自由是不能被“取消”的，即所谓“法不禁止即自由”。宪法只能“确认”公民权利而不应“赋予”公民权利。英国的宪法学家戴雪（Dicey）就曾指出，宪法“不是个人权利的渊源，而是个人权利的表现。”但在当时的起草者们看来，权利自由一旦被“删除”，就不允许再行使了。同样，只要统治或者管理的需要，就可以对公民权利进行限制（这方面最为典型的，就是对流动人口的收容遣送制度）。这种公民权利从属于国家权力、国家权力可以“依法”对公民权利进行克减乃至剥夺的观点，与现代社会权利宪法的制宪理念在根本上是相冲突的。1982年宪法在后来的实施中遇到的一些问题，特别是关于公民权利保护方面的问题，与其说是制度上的，倒不如说是理念上的问题。也正因为如此，随着我国社会主义民主政治的发展和政治文明的进步，制宪理念的转型也就成了必然。三、从制度宪法到权利宪法
从制度宪法到权利宪法的理念转型是怎样发生的？如果我们对1982年宪法制定后社会的发展变化，尤其是1992年社会主义市场经济体制的提出，并结合中共十四大以来历次党代会报告进行研究，我们可以看出，这一转型发端于社会主义市场经济体制的提出，并因依法治国方略的确立而得到发展。
权利宪法制宪理念是对宪法的基本价值取向以及制定宪法的根本目标的一种本质性与规律性的认识，它的基本特征是认识到宪法的终极价值目标是保障公民权利，而这一目标的实现有赖于民主政治的建立和健全。因此，制定宪法的目的就是通过民主政治制度的构建，使国家权力的运行规范化、法治化，使公民权利得到最大限度的保障与实现。在国家权力与公民权利的关系上，是由公民权利决定国家权力，国家权力从属于并且服务于公民权利。在当代中国，随着社会主义市场经济的提出和建立，对制度宪法的制宪理念也提出了挑战，核心就是如何认识并适应市场经济条件下权利—权力关系的变化。
传统的计划经济是一种“权力经济”，它是由（制度化）的权力主导一切，而市场经济的一个重要特征，就是建立在严格、规范和健全的法治基础上的。市场行为是一种理性行为，也是市场主体的民主行为。没有民主制度的保障，市场主体就无法充分地参与市场活动；同样，没有对市场活动的有效的民主监督，就不可能从制度上防止政府对市场的过度干预和行政权介入市场活动。宪法作为民主制度和国家监督制度发挥有效作用的法律保障，可以有效地阻止各种扰乱市场活动进行的障碍因素，可以充分调动市场主体的活力，促进社会主义市场经济的发展和完善。因此，就其本质而言，市场经济是一种法治经济。同时，市场经济更是一种权利经济，市场主体的权利义务，都是在市场机制作用下，通过市场主体的交易行为表现出来的，并且这种权利义务关系，是由相应的法律予以规范和调整的。它明确了权力的最终目的是保障公民权利得到最大限度的实现。而要做到这一点，首先必须对权力进行必要的限制，而限制权力的基本依据就是宪法和法律。因此，中共十四大报告在提出经济体制改革的目标的同时，明确提出政治体制改革的目标，是“以完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容，发展社会主义民主政治”，并明确提出了重视法制建设与加强立法工作的要求，指出要“高度重视法制建设。加强立法工作，特别是抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规，这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。要严格执行宪法和法律，加强执法监督”。
但从总体上看，当时这种理念上的转型还不是十分明显。虽然中共十四大首次在党的报告中明确提出了“人权”问题，指出“我国的宪法从根本方面保障了人民的各种权利。中国参加了一系列有关人权的国际公约，赞成国家间就人权问题进行平等对话”，但这主要是出于国际政治斗争的需要。这在报告中也表述得非常清楚：“人权问题说到底是属于一个国家主权范围的事，我们坚决反对利用人权问题干涉别国内政。”因此，根据十四大报告要求进行的1993年宪法修改仍然是偏重于经济制度建设方面，十四大报告提出的关于法制建设的要求，在宪法修改文本中也直接反映为“国家加强经济立法，完善宏观调控”。
中共十五大报告关于依法治国方略的提出，不仅是治国理念的变化，也是制宪理念的变化。依法治国的核心与实质是依宪治国。法治的实现，首先要有符合宪政精神和宪政价值取向的宪法。近代法治国家的政治体制和政治秩序首先是由宪法加以规定和确认的。宪法规定了国家法律的基本原则和社会制度的基本内容；宪法授予国家机关权力，并规范、限制其权力的行使；宪法规定了公民基本权利和义务，并保障公民权利的行使。在法治国家，宪法具有最高权威，是一切法律的根本，是国家机关、社会团体和公民个人最根本的行为准则。要实行依法治国，必须要有一部体现法治要求的、具有最高法律地位和法律效力的宪法。这也是实行法治的关键所在。从十五大报告关于政治体制改革的基本思路来看，主要任务是发展民主，发展民主的目的是保障公民权利，保障人权。因此，根据十五大报告要求进行的1999年修宪，虽然只有“依法治国，建设社会主义法治国家”一句话，但涵盖了丰富的内容，标志着制宪理念的重大转型。
中共十六大报告提出了全面建设小康社会的目标，即“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障。基层民主更加健全，社会秩序良好，人民安居乐业”，在坚持和完善社会主义民主制度方面明确提出要“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”。这些表述，可以说是权利宪法制宪理念的具体体现，并且对宪法修改产生了直接影响。根据十六大报告要求进行的2004年修宪，在“公民的基本权利和义务”一章中，明确规定了“国家尊重与保障人权”。正如有论者指出，这一修改“进一步提升了公民基本权利的地位，将基本人权以宪法原则的方式写入宪法，一方面作为宪法基本权利之上还有作为权利根本的人权，另一方面也使得公民基本权利在宪法文本中的地位得以提升，符合现代宪政保障人权的核心价值要求，使得原有的‘国家本位’的权力理念过渡到‘公民本位’的新型宪法权利理念。”中共十七大报告提出的科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，明确了以人为本的目标是“要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。把保障人民权益和社会公平正义放在核心地位，并且在社会主义民主政治建设的内容和路径方面提出了明确、具体的要求：
首先，要“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益；坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障”；
其次，“人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”；
其三，要“加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威”，“尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威”。四、当代中国制宪理念演进的核心问题是什么
从以上分析我们可以看出，当代中国制宪理念演进的核心问题，就是如何看待国家权力与公民权利的关系以及在宪法中的地位问题。正如有论者指出：我国宪法对公民权利的地位作了明确规制，但对公民权利的范围却没有加以明确的划分。我国宪法采取“列举式”的授权方式规制公民权利的范围，这意味着宪法没有规定的，公民不能享有，否则是违法的，严重违背了“法不禁止即自由”的公理性宪法原则。尽管这一观点并不完全正确，但它反映了一个事实，那就是现行宪法的文本如何适应制度宪法向权利宪法制宪理念的转型，调整国家权力与公民权利之间的宪法关系。2004年修宪时，一句“国家尊重和保障人权”写入宪法，之所以会产生如此巨大的社会反响，根本原因还是折射出了一种制宪理念的变化。当然，需要指出的是，权利宪法的制宪理念目前只是在我国的政治与制宪实践中得到充分认可，而没有完全确立。因此我们还有许多工作要做，还有很多问题需要进行研究，还有一些关系需要认真处理。（一）国家权力与公民权利的关系
从宪法以及宪政制度设计的基本理念而言，宪法对国家权力规定的目的是确保国家权力的正当性或者正统性。而在不同国家或者不同政治体制下，对国家权力的正当性或者正统性内涵的理解也是不同的，但其中一个关键要素就是公民权利在国家宪法中的地位以及与国家权力的关系。从当代中国宪法发展的实践来看，不同时期的制宪理念的主要差别就在于对国家权力与公民权利关系的认识的差异。工具宪法强调了国家权力的无限性和公民权利的从属性；制度宪法尽管注意到了国家权力的规范性，但同时又强调公民权利的有限性；而权利宪法则在强调国家权力的有限性的同时，突出了公民权利的至上性，真正认识到了宪法的核心问题是约束、规范国家权力与保护公民权利。但是在两者关系模式的构建方面，由于历史和现实的原因，我们又无法复制西方国家以自由主义宪政观所倡导的那种强调个人的绝对自由、排除政府干预的“消极宪政”的模式。因为消极宪政虽然能够有效防止国家权力对社会和个人的事务的过分干预，但却无法真正保证个人自由与社会正义的实现，甚至有可能面对个人自由在“公平竞争”的幌子下受到侵犯而无能为力。我们应当在对国家权力进行有效控制的同时，采取一种积极的、能动的制度设计，以保障国家权力能够得到充分、有效地运行，促进社会福利，使公民权利得到切实保障，实现社会正义。这就是积极宪政的模式。
积极宪政认为国家权力不但是有限的，更应当是有效的，通过国家权力的行使，能够为公民权利和社会正义的实现提供积极的保障。与消极宪政相比，积极宪政更加强调了国家和政府的责任。正如有学者所指出：“早期按照我们大家都知道的区分方法，公民权利与政治权利是‘对抗国家的权利’，而其他权利则都是可以向国家要求的权利。前者的作用首先是保护个人以对抗国家的专断行为（但不是反对国家）；而后者则相反，它要求国家干预，甚至干预公民的私生活，以便保障公民的社会安全，保障他们的子女能够受教育，等等。换句话说，‘一方面是强加于国家的种种限制，另一方面则是强加给国家的一种很大的责任，因此，也就是可以从国家要求的一种很大的权力’。”
因此，在国家权力与公民权利宪法关系的发展方面，我们在合理配置国家权力，加强对国家权力的规范、监督和制约的同时，对国家权力在保护公民权利和维护公共利益和社会权利方面的作用应当有更加清醒的认识，更看重国家权力在实现公民更多的利益方面，为公民提供更多的公共利益方面有所作为。应当认识到宪法强化国家权力的目的在于使其能有效地促进社会的进步与发展。（二）公民权利与人权的关系
2004年宪法修正案将“国家尊重和保障人权”写入宪法，反映了制宪理念的重大变化。但不少论者在谈到这一修改时，往往混淆了人权的概念，把人权与公民权利等同起来，从而曲解了这一修改的真正意义和价值。从制宪理念转型的视角而言，将“尊重与保障人权”写入宪法的真正价值，就在于在国家权力和公民个人权利关系认识上，摒弃了对个人权利从属性与有限性等一些不正确的认识，排斥了国家权力对个人权利的非法干预。
在宪法和法律上，人权、公民权和公民基本权利是相互联系、但又有区别的重要概念。对人权的保障是现代国家宪法的基本价值取向，但一个国家宪法和法律所确认并保护的，并不是抽象的人权，而是被国家的宪法和法律所具体化的人权，即公民权和公民的基本权利。人权是指作为一个自然人所享有的权利。将人权在国内法上予以确认，就演化成为公民权，即公民依照宪法和法律所享有的各种权利。这部分权利中最为重要的、以宪法的形式加以确认的，就成为公民的基本权利，或宪法权利。公民权或公民权利是指由宪法和法律所确认的并通过国家强制力保障实现的人权。人权是公民权构成的基础和源泉，公民权是人权的重要的政治法律表现，公民权的初始状态和早期形式就是人权。宪法主要是通过对公民权的规定体现人权的。可见，公民权是人权与宪法相联系的纽带。
人权最初是从道德权利中发展起来的，其基本含义是作为人应该享有的权利，是人的资格或标志。人权中的人首先是指个体意义上的人的存在，不能进行任何类型化的分类。人权作为道德权利，具有超国家性与超实定法的性质，即人权在一般情况下以道德的赋予与社会伦理的理论存在，并不仅仅指诉讼过程中发挥的效力。自1945年后，人权的功能与理念发生了变化，出现了人权社会化的新趋势。社会权的宪法化，以环境权的发展为主要特征的第三代人权的出现，进一步推动了社会文明的进步。
尊重与保障人权已经成为现代社会宪法追求的基本目标，但这一目标的实现在现实中却面临无法回避的难题，正如有研究者所指出的那样，它们无法简单地加以实行，因为不存在它们可以向其求助或可以动员的政治共同体。在没有一个能够凌驾于国家法规之上的、在全世界范围内拥有正当合法的司法权的全球国家情况下，就很难设想如何使人权法规获得高于合法国家之公民的法定权利的权威。简而言之，这里的困难在于，人权是不可强制执行的，或者用更专门的术语说，它不是可“由法院受理的”。因此，人权很少被按照一套相应的义务而加以概念化。从这个意义上说，宪法对公民权利的“保护”与对人权的“保障”从程度上说是不同的：“保护”要求国家权力对个人权利的实现提供积极的作为，而“保障”则要求国家权力对个人权利的实现提供消极的不作为。当代社会国家权力对个人权利的侵犯，更多地是违背了“法不禁止即自由”的理念，而以“法未授予即禁止”为理由，干预私人生活。对人权的尊重与保障，其基本价值就在于此。（三）人民权利与公民权利的关系
当代中国制宪理念在国家权力与公民权利关系的认识上的另一个重要变化，就是“人民权利”向“公民权利”的转变。在很长一段时间里，都是以“人民权利”作为协调国家权力与公民权利的结合点。在《共同纲领》中就明确以“人民”作为权利主体，而以“国民”作为义务主体。对此，周恩来专门作了解释。他说：“人民”是指工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级，以及从反动阶级觉悟过来的某些爱国民主分子。而对官僚资产阶级在其财产被没收和地主阶级在其土地被分配以后，消极的是要严厉镇压他们中间的反动活动，积极的是更多地要强迫他们劳动，使他们改造成为新人。在改变以前，他们不属人民范围，但仍然是中国的一个国民，暂时不给他们享受人民的权利，却需要使他们遵守国民的义务。这就是人民民主专政。这是对我们中华人民共和国的团结和生产有利的。
这种划分方式，可以说是工具主义制宪理念的真实反映。中国的制宪理念是建立在国家至上、集体主义基础上的，强调的是维护国家政权的稳定，国家和集体利益高于个人利益。从近代中国启蒙思想家开始，个人自由和个人权利就不是一种独立的价值追求，而是依附于国家利益和集体利益的一种附属品；他们所倡导的个人主义、自由主义，实际上是以国家主义为前提的。其原因正如有学者所指出的那样：“中国落后挨打所带来的耻辱给他们思想的震撼比他们对中国个人的悲惨生活状况的关切要强烈得多。因此，个人作为活生生的个体容易被他们看高的眼睛冷落在一边，最多也只能作为民族和国家致强致富的一种工具而被记起。”“在他们看来，国家比个人更重要。当他们关切个体的时候，实际上还是为国家作盘算。”这种国家之上、集体主义的理念，构成了中国制宪理念的基调，也构成了对国家权力与公民权利关系的基本认识。
当代中国由制度宪法向权利宪法制宪理念的转型，就国家权力与公民权利关系而言，最为突出的就是“人民权利”向“公民权利”的转变，在强调对“人民利益”保障的同时，更突出了作为个体权利的“公民权利”的保护。中共十七大报告提出的“坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益”，“依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利”。
这些关系及认识上的变化，从政治理念而言，是对社会主义民主政治本质认识的进化与深化；从制宪理念而言，在对宪法的本质与作用问题上，已经开始摆脱工具主义与制度主义制宪理念的影响，认识到宪法制度设计的终极价值目标，明确了国家权力与公民权利之间的关系定位，这些都是权利宪法制宪理念的基本要求与内涵。这对当代中国未来宪法的发展将会产生重大而深远的影响。（本文原刊于《东方法学》2010年第5期）
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