作者：范柏乃,龙海波,王光华
出版社：浙江大学出版社
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西部大开发政策绩效评估与调整策略研究试读：
第一章 西部大开发政策的供给与演化
第二节 西部大开发政策的供给类型分析政策作为上层建筑的一个重要组成部分，是一种潜在的资本，对社会经济发展具有重大的促进或抑制作用。它能产生一种效应，协调生产力各要素，形成推动经济发展的合力。从世界各国发展历史来看，通过政策倾斜来实施落后地区的开发是各国政府普遍采用的有效手
[1]段。通过对西部大开发战略政策脉络的基本梳理，我们可以看出：西部大开发政策主要由财政倾斜、金融信贷、税收优惠、资源产业、区域开放、人才开发、公共服务七个方面构成，它们相互交织、共同作用，构建了西部大开发的政策框架体系。由于政策的目标导向和作用机理不同，所产生的政策效应也就不同。因此，需要从不同视角对西部大开发政策的供给类型进行分析一、资金投入式的政策供给
西部地区幅员辽阔，资源丰富，然而基础设施严重落后。东西部地区经济发展差距较大，特别是日益严重的生态环境问题，严重制约了中国经济可持续发展。由于历史原因和现实条件的不成熟，西部地区地方政府财力不足，产业发展不均衡，投融资体制发展不完善以及过高的开发资本，使得西部地区的开发面临着巨大的资金缺口，因此，西部大开发的首要供给类型就是资金的投入。资金投入的方式不同，投入方向也有所不同，但是却有着共同的政策目标。
调节西部地区与其他地区财力及公共服务水平的差距。在社会主义市场经济条件下，地区之间的公共基础设施以及公益服务不应有太大的差距，应体现公共服务均等化的区域发展理念。因此，中央必须充分发挥财政杠杆作用，合理分配地区财力资源，调节各分配主体的物质利益关系，实现国民收入和社会财富分配的公平合理。这就需要国家通过各种政策的运用和实施，逐步缩小区域之间的收入分配差距，为西部地区的公共服务项目提供资金支持。
促进资源在西部地区的优化配置，加快投资硬环境建设。资金投入式的政策框架下最核心的就是财政倾斜政策，它有利于盘活西部地区丰富的资源，使资源优势在财政杠杆的作用下转变为经济优势，对于促进区域经济发展具有决定性的作用。加强区域之间资源要素流动的首要前提就是加大对交通基础设施的投入，逐步改善投资硬环境，搭建良好的区域合作平台。因此，区域资源要素的优化配置，公共基础设施建设要先行，财政投入则是支持公共基础设施建设的重要方式。
发展经济学认为，生产落后的发展中地区，贫穷既是这些地区资本形成低下的原因，也是它的结果。由于这些地区人民生活贫困、文化技术水平不高、劳动生产率低下，使之处于贫困的恶性循环之中，导致资本不足、投资水平低，进而使贫困的恶性循环永久性地保持在低水平上。其实质是收入增长是资本积累即投资的函数，即投资决定于储蓄，而储蓄又是收入的函数，二者互为因果，建立了一个内在循环。要想打破这样的低水平循环，完全依靠自身的力量是不够的，需要地区外的资金投入。这些启动资金主要投资于基础设施和公共服务。由于其投资量大、时间长、正外部性大等特点，决定了完全依靠自身解决是根本不可能的，依靠民间投资也是不可能的。因此，加大中央财政资金的投入就是唯一的现实的出路。这一供给类型可以简单概括为“输血式”的资金投入，通过借助外生资金流向封闭、落后的西部地区注入资金，连通区域内的各要素资本，逐步构建完善的基础网络平台，为西部地区的扩容和内生发展创造条件。二、产业引导式的政策供给
东西部地区经济发展的差距不仅体现在数量上，更体现在质量上。所谓质量，也就是产业结构的发展水平。从某种程度上说，产业结构的构成反映了该地区经济发展水平和经济发展所处的阶段。随着经济的发展，产业结构的调整成为优化经济的一个重要手段，由初级化的产业结构向高级化的产业结构发展是产业经济发展的必然趋势。东部沿海地区借助自身区位优势和经济总量，迅速完成了产业结构的转型，第三产业的比重逐步增大；而西部地区基本上属于重型产业结构，专业化部门少，高污染、高能耗产业比重大，产业之间的承接度不高，没有形成完整的产业链，因而阻碍了西部地区向纵深方向发展。如何进行合理的产业布局，积极引导西部地区产业朝着㊣三二一”的产业结构发展，充分挖掘西部地区丰富的自然资源，使之在资源优势转化过程中形成合理、有序的产业链，需要政策的引导与调整，这已经成为区域开发政策的基本范式。因此，西部大开发的第二个供给类型就是产业的引导。产业引导式的政策框架主要包括货币金融政策、税收优惠政策和资源产业政策等。
西部大开发不仅要促进西部地区通过国家资金的投入和民间资本来拉动经济增长，而且还要改变西部地区的产业结构，按照主体功能区的规划，朝着国家鼓励性产业方向发展。目前，国家重点扶持的西部战略性产业包括：一是资源禀赋比较好的地方，比如西部的水力、石油天然气、煤炭、风能、太阳能、生物质能、地热等能源资源富集，铝铜锌等有色金属、稀土、钾磷肥、矿盐等矿产资源丰富，土地、劳动力等资源充裕的地区，可以相应地发展具有资源优势的产业；二是一些国防科技力量比较发达和智力资源比较雄厚的城市，则需要加快发展具有市场竞争力的机械装备工业、航空航天业、新能源、新材料、生物技术和信息技术等高新技术产业；三是农业气候多样性突出的地区可以大力发展以农副产品和加工为主体的肉、奶、毛皮、糖酒、烟、果等食品工业和轻纺业；四是旅游资源和人文资源独特的地方，积极[2]发展特色旅游业和文化产业。
货币金融政策主要是运用金融杠杆在信贷额度、利率优惠、贴息优惠等几个方面对国家重点基础性产业进行支持，对符合战略性产业导向的企业在融资过程中给予扶持，对有着发展潜力的新兴企业在创办初期的融资给予优惠。这些企业发展、项目建设初期在资金融资方面的政策优惠，有效地促进了企业的健康成长和项目的有序发展。
税收优惠政策是运用税收杠杆通过对不同税种、税率的调整对于优势产业、重点产业给予优惠，并通过税收减免的形式实现，主要涉及企业所得税、增值税、耕地占用税、资源税、农业特产税、关税等税种。这是企业利润分配和项目利润分成阶段在国家税收征收比率方面的政策优惠，有利于调动企业在西部地区长期发展经营的积极性，促进企业朝着鼓励性产业的方向转移。以企业所得税为例，对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外商投资企业在一定期限内减按15%的税率征收企业所得税。
资源产业政策主要是通过产业结构的调整来实现经济的持续健康发展，这是通过直接的政策引导方式来合理配置西部地区的产业布局。自1999年以来，党中央、国务院以及各有关部委陆续颁布实施了《中西部地区外商投资优势产业目录》(1999年6月)、《关于加强西部大开发科技工作的若干意见》(2000年8月)、《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》(2000年9月)、《农业部加快农业发展十大措施》(2000年11月)、《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》(以下简称《通知》，2000年12月)、《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》(2001年8月)等涉及产业发展的政策措施，对于土地征用与审批、资源开采与保护、地区优势产业与支柱产业等进行了说明。总体来看，资源产业政策可以概括为：加快基础设施建设、调整产业结构以及发展特色农业。它是国家对地区的倾斜政策与国家产业政策和地区的优势有机结合，即对重点发展地区的优势[3]产业或国家重点支持发展的产业进行倾斜。三、多元投资式的政策供给
要促进西部地区经济的发展，不仅要求国家资金的大量投入，还需要构建多元化的投资渠道，充分依靠民间资本来探寻市场化运作道路。西部地区拥有丰富的土地资源、矿产资源以及富裕的劳动力，“欠发达、欠开发”是西部省份的基本特点，这也就决定了需要大量的投入，特别是充分打造优良的投资环境，为外商资本和民营资本的进入做好政策铺垫；同时，还要对投资领域由工业向服务贸易方向拓展，努力向第三产业进行调整，在产品出口贸易、技术合作以及地区之间合作方面实施优惠的投资政策，鼓励东部地区企业向西部地区转移，鼓励外资企业在西部地区设立公司，鼓励西部地区优势产业向东部地区转移，鼓励西部地区进行劳务输出和劳务合作，真正形成依托政府、企业、民间组织和国际组织的综合性投资框架。因此，西部大开发的第三个供给类型就是投资的区域化，这主要指的是区域贸易政策。
多元投资式政策框架是一个内外互动的支撑体系，从内部助推机制来看，通过转变政府职能和减少审批事项为企业、项目的落户提供便利；通过深化国有企业改革建立完善的现代企业制度，实现投资主体多元化，放宽外资企业、民营企业的市场准入门槛，逐步朝着国有、民营、外资多种经济成分共同发展的所有制模式发展。近年来，西部地区充分依据《对外经济合作“十一五”发展规划》，结合本地的资源禀赋、产业结构和发展潜力等实际情况，开展了企业“走出去”战略，进一步开拓了东部地区市场和国际市场。对于外商开放的投资领域，依照有关法律法规，原则上允许国内各种所有制企业进入，从而带动了一批非公有制企业的发展。从外部集聚机制来看，通过全面的对外开放，扩大外商投资领域和经济贸易合作领域，以期起到“筑巢引凤”的聚集效应。我国西部地区对外贸易依存度与东部和全国平均水平相比有较大差距，特别是在西部各省市之间，由于与陆地边境开放口岸的距离远近不一，以及各地地理区位和开放条件的不同，贸易依存度水平也是各不相同的。聚集效应需要政策之间的相互配合，坚持利用外资数量和质量的共同发展，促进对外贸易和区域合作的新发展。近年来，国家启动了“双百市场工程”、“东桑西移工程”、“万村千乡市场工程”、“西部开发品牌行”等一系列深化市场体系建设的举措，积极促进国际投资洽谈合作、改善投资环境、积极争取国际无偿援助与国际贷款等有效利用外资的措施，有效促进了西部地区商务的良性运行，活跃了区域贸易，吸引和利用外资金额逐步增长。四、人力资本式的政策供给
西部大开发不仅是项目的开发，是资源的开发，更是人力资本的开发。地区经济的发展水平与人力资本的开发程度是密切相关的，地区经济发展水平对于人力资本开发具有重要作用，相反，人力资本的合理开发与配置对于促进地区经济发展、改变地区落后面貌也具有能动作用。区域经济发展非均衡性的根本原因在于人力资本生产和形成方面的区域差异。发达地区之所以发达的根本原因就是在人力资本方面有优势，落后和贫困地区之所以落后必然与不能有效地开发利用人力资本有关。由此可见，经济发展水平的高低与人力资本开发配置是互为因果的，二者如果处理不妥容易形成一种恶性循环。人力资本的开发从某种程度上说是西部大开发的关键，加快西部地区的人才开发，不仅是一项紧迫的现实任务，也是一项长期的战略任务。人力资本式政策框架是通过内涵的人力资源开发与管理，以提升人才的素质，通过人才的培养促进地方的经济社会发展。因此，西部大开发的第四个供给类型就是人才的投入。人力资本式的政策框架主要包括人才开发政策和与之相关的教育投入政策。
人力资本的开发既需要引进高层次人才到西部地区工作，将先进的科学技术和管理经验带到西部地区，使之转化为生产力，促进地方发展；同时，还需要加大对本地区人才的自身培训和内在教育，在不断学习中提升自己的学习能力和工作能力。人力资本的开发是一个长期的过程，需要一个很长的阶段，西部大开发中，可能其他许多政策效应能够很快体现出来，特别是基础设施建设等方面的投入，然而，人力资本所产生的区域效应是隐形的，但是却是最为重要的一个资本要素。一个经济高度发达的区域，往往都聚集着许多优秀的高层次人才，他们是推动区域发展的内在动力，也是区域政策创新的设计者。要激发一个区域发展的活力，首先必须充分调动区域最为活跃的要素——人力资本。可以说，人力资本式的政策框架是整个西部大开发供给模式中最根本的，它是在西部地区经济发展基础上的一种延续性开发，是西部地区长期发展的根本保障。近年来，国家有关部委相继制定了《“十五”西部开发总体规划》、《西部地区人才十年规划》、《关于贯彻落实“十一五”规划纲要，加强人才队伍建设的实施意见》、《关于进一步加强高技能人才工作的意见》、《关于做好高校毕业生“三支一扶”工作的通知》等文件，同时，国家还成立了中央西部地区人才开发协调小组，协调解决西部地区人才开发中的重大问题，各地区、各部门还制定了西部地区人才开发的政策和规划，加强了西部地区领导班子建设，积极为西部地区提供人才和智力支持。通过人才队伍建设，培养了西部地区各类人才，使得人才开发与教育培训有机结合起来，推动了西部地区各项事业的综合发展。注释
[1]江世银：《西部大开发新选择——从政策倾斜到战略性产业结构布局》，中国人民大学出版社2007年版，第126页。
[2]上海财经大学区域经济研究中心：《2008中国区域经济发展报告——西部大开发区域政策效应评估》，上海财经大学出版社2008年版，第67页。
[3]徐国弟、陈玉莲：《西部大开发战略的理论基础和实施对策》，经济科学出版社2004年版，第13页。第一章 西部大开发政策的供给与演化第三节西部大开发政策的演进路径分析
西部大开发政策从出台至今，经历了不同的社会发展阶段，也体现了不同时期西部地区政策的不同特点，呈现出逐步推进、分类细化的演进趋势。众所周知，任何一项政策的制定和演进，都必须坚持从实际出发，而不是墨守成规，一成不变。由于受到西部地区自身条件的变化以及国内外政治和经济等因素的影响，西部大开发政策也将逐渐得到扩展和完善。实施西部大开发战略以来，国务院出台了《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，明确了国家实行重点支持西部开发的政策措施，包括增加资金投入、改善投资环境、扩大对内对外开放、吸引人才和发展科技教育的重大政策。随后颁布的《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》，在原来政策的基础上进一步明确了优先安排建设项目、扩大外商投资领域等方面的政策措施。2004年3月，国务院颁布了《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》，强调了农业和农村基础设施建设、培育增长极、深化经济体制改革等工作。从以上这一系列文件的颁布出台中，我们可以看出西部大开发中的一些基础性、重点性领域都得到了深化和扩展。与之相配套的，国务院各部委办也出台了一系列措施支持西部大开发的投资、财政、税收、价格、外经贸等优惠政策，保证了西部大开发的总体方向和政策的延续性。
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