作者：侯世科,樊毫军
出版社：人民卫生出版社
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灾难医学——管理篇试读：
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图书在版编目(CIP)数据
灾难医学.管理篇/侯世科，樊毫军主编.—北京：人民卫生出版社，2017
ISBN 978-7-117-23854-0
Ⅰ.①灾… Ⅱ.①侯…②樊… Ⅲ.①灾害学-医学 Ⅳ.①R129
中国版本图书馆CIP数据核字(2017)第038470号人卫智网 www.ipmph.com 医学教育、学术、考试、健康，购书智慧智能综合服务平台人卫官网 www.pmph.com 人卫官方资讯发布平台
版权所有，侵权必究！灾难医学——管理篇
主 编：侯世科 樊毫军
出版发行：人民卫生出版社有限公司 人民卫生电子音像出版社有限公司
地 址：北京市朝阳区潘家园南里19号
邮 编：100021
E - mail：ipmph@pmph.com
制作单位：人民卫生电子音像出版社有限公司
排 版：人民卫生电子音像出版社有限公司
制作时间：2019年2月
版 本 号：V1.0
格 式：mobi
标准书号：ISBN 978-7-117-23854-0
策划编辑：成丽丽
责任编辑：王缔打击盗版举报电话：010-59787491 E-mail：WQ @ pmph.com注：本电子书不包含增值服务内容，如需阅览，可购买正版纸质图书。序 一
灾难伴随着社会发展的全过程。人类的文明史，就是一部与各类灾难抗争的奋斗史。我国幅员辽阔，地质生态环境多样，自然灾难频发，加之人口众多，经济发展迅速，社会形势复杂多样，人为灾难层出不穷。灾难具有高度的破坏性、明显的不可预知性、典型的群体公共性等特征，会造成人身、财产、环境的损失和破坏，成为了严重的社会危害因素。
灾难医学是研究在各种自然灾害和人为事故所造成的灾害性损伤条件下实施紧急医学救治、疾病防治和卫生保障的科学，是灾难学与医学相互渗透和交叉融合而产生的新兴交叉学科和综合学科，是指导灾难救援的理论和实践。灾难医学贯穿防灾准备、灾难救治、灾后重建的全程，涵盖医学、管理学、工程学、心理学、社会学等多学科理论。灾难医学始于灾前的防灾减灾知识普及、救援指挥体系建设、专业救援队伍建设；重于灾中的现场组织和救援、分级救治；延于灾后的防病防疫、心理疏导。不仅研究应对灾难的紧急医学救援，也包括卫生防疫、疾病防治和心理健康维护，还要研究灾难预防和准备阶段的相关医学问题，如备灾预案的制订、专业装备的研发、救灾训练和演练、科普教育等。
灾难医学这一学科的建立和发展，在我国也有十余年的历史。尤其是历经汶川地震等重大自然灾难、SARS等公共卫生事件以及矿难、化学品爆炸等社会事件之后，受关注的程度和进展的幅度有很明显的提高。同时，国内关于灾难医学模式的系统研究、相关法律法规、现场救援和紧急救援体系建设尚需完善。
侯世科教授及团队一直致力于推动灾难医学领域不断进展，带领国家级紧急医学救援队执行多次国内外救援实战任务，积累了宝贵经验，同时整合临床中心、院校教育、研究中心、工程中心等多方面资源，打造了“医、教、研、救”一体化平台。本书是针对灾难医学发展的实际需要，围绕灾难医学的全过程，从“管理、技术、装备、护理”四个方面综合阐述，将研究模式从单纯的生物医学模式转变为社会-心理-生物医学模式；学科内涵从单纯医疗紧急救援转变为灾难综合救援及灾中、灾后中长期的医学、社会、人文手段干预并重；体系要素也从单纯的医学技术层面转变为高效指挥协同系统、医疗救援队伍建设、专业救援技术使用、特定装备配备等全要素综合系统。
灾难医学的推进需要实战经验的积累、精准研究的支持和系统体系的健全，是一项不断探索的进程。作者带领团队将十余年来辛勤钻研的成果作了一个系统的全面介绍，将为各级决策和指挥提供参考和指南，将对发展灾难医学、提高各级救援队伍和人员的救治水平起到显著推动，将在灾难医学的实践、教学、科研和训练中发挥出应有作用。中国工程院院士2017年3月序 二
由侯世科教授任总主编，近百位专家教授集体编写的《灾难医学——管理篇》、《灾难医学——技术篇》、《灾难医学——装备篇》、《灾难医学——护理篇》专业系列教材由人民卫生出版社正式出版了。这是一套适应全新形势下灾难医学实践需要的系列专业教材，既可以作为灾难医学专业本科学生的学习教材，也可以作为医学救援队队员及急诊科医生的培训教材，是我国灾难医学教育、科研、实践取得的创新成果。为此，我感到由衷的高兴。
这套灾难医学专业系列教材适应灾难医学科学发展的趋势，努力跟踪医学学科的前沿，着眼探索高新灾难医学理念、技术和装备，对比2006年内部教材的内容，增加了高技术知识含量，特别是增加了近几十年来国内外灾难救援实战的案例，是一套内容全面、创新性与实用性很强的灾难医学专业教材。整套教材充分体现了“贴近实战，贴近需求，贴近医学科学技术发展”原则。该套系列教材总主编侯世科教授是国内外具有重要影响的灾难医学专家。他组织的专家编写团队，都是在该领域中有丰富理论和实践经验的教学、临床、科研及灾难救援实战专家。他们经过十余年的一线教学、临床实践、科研探索以及灾难救援实战，历时三年的时间，编写了本套系列教材，凝结了各位专家的大量心血与智慧。
伴随着突发事件的不断出现和医学科学技术的不断发展，灾难医学必将面临更多崭新的课题和更加广阔的空间。希望这套教材在灾难医学教育培训中发挥重要作用的同时，也助力大家启迪思维、扩展视野，为发展我国的灾难医学做出新的贡献！2017年3月前 言
当今世界，正处于大发展、大变革、大调整时期。社会公平、社会善治和有效的应急管理是建设和谐社会的三大基石。随着经济全球化、社会信息化的深入发展和生态环境的变化，各领域的相互影响和依赖性逐渐加强，各类突发事件呈现多发、频发态势。由于突发事件具有明显的突发性、高度的灾难性、典型的社会公共性与应急救援的政府性和多主体性等特征，不论是于自然或人为因素所引起，突发事件都会造成人员伤亡、财产损失、环境破坏和社会紊乱。
灾害不断、事故频发，不仅影响社会的稳定，影响社会经济又好又快发展，也会导致已取得的社会成果丧失殆尽。加强突发公共事件的应急救援管理，不仅是确保人民群众生命财产安全、社会稳定和国家安全的重要基础，而且是全面建设小康社会、和谐社会和平安中国的主要内容。
突发事件灾难医学管理是指在科学规划的基础上，按照“开放互动、统一协调、优化配置、时序高效”的原则，以“挽救生命、减轻伤残”为目的，统一、合理利用全社会各方面资源，实现医学救援决策优化，采取有效措施，综合利用医学、管理、信息、工程等手段高效地抢救伤员、挽救生命，并争取灾后人类生存和发展、将突发事件对人类健康的损害程度控制在最低水平。科学有效地医学应急救援不仅为政府树立良好形象，评价其应急管理工作效率和进步程度提供机遇，而且能够保障生命，减轻伤残，对国家安全、社会稳定有着极其重要的意义。
突发事件灾难医学管理不同于院前急救、院内急诊和ICU。影响巨灾型突发事件的医学应急救援系统及各系统之间的关系仍不清楚，系统分析突发事件影响因素的构成要素及与医学救援的关系对探讨其救援风险分析及机制极其重要。在纵向上，灾难医学管理包括巨灾现场大规模伤员的搜索、营救、检伤分类、紧急救治、危重伤员运输后送、移动医院建立和运作、恢复重建灾区医院、灾区卫生防疫、心理干预等。在横向上，包括医学应急救援组织机构、医药卫生资源配置系统、医疗救助系统、紧急医学救援队伍系统、后勤卫生装备保障系统、法律支持系统和医学信息搜集和服务系统等构成要素。在应急处置流程机制上，它涵盖医学救援先期处置机制，医学救援快速评估机制，医学救援决策指挥机制，医学救援协调联动机制，医学救援信息发布机制。在突发事件的酝酿、初发、爆发、缓解、善后各个阶段所造成的人员伤亡特征、医学应急救援需求具有不同特征和规律，弄不清其中的思维规律和特征会导致医学应急救援工作模式效率低下，信息资源不能完全共享，不能完全实现联勤联动；医学应急救援力量不足与人满为患、物资保障不足与过度保障并存；各个医学救援力量各自为政，没有统一的标准和规范，最终造成医学应急救援力量不能对重点区域、重点人群采用针对性医学救援技术手段。
灾难医学管理学是一门实践性非常强的学科，我们在编写过程中努力运用理论与实践相结合的方法，尽可能汲取国内外有关救援医学应急管理的理论研究中所积累的思想、理论与实践的精华。我们希望，本书不仅适用于开设相关专业的大学本科生，而且还可以对从事相关领域的实践者和管理者提供借鉴。编者2016年12月第一篇 总 论第一章 概 述
当今世界，正处于大发展、大变革、大调整时期。随着世界多极化、经济全球化、社会信息化的深入发展和生态环境的变化，各领域的相互影响和依赖性逐渐加强，各类突发事件呈多发、频发态势，且危害程度显著增加。所有的突发事件，不论其发生的原因如何，都会造成大量人员伤亡。救援医学是研究各种突发事件的医疗卫生救援规律，医学救援的组织管理等问题的学科，它以“挽救生命、减轻伤残”为目的，力求通过科学合理的医学救援预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建，高效的抢救伤员、挽救生命，将突发事件对人类健康的损害程度控制在最低水平，并争取灾后人类生存和发展。第一节 突发事件一、突发事件的定义及特征
突发事件是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”（一）突发事件的特征
1.突发性和紧急性
突发事件必定是突然发生的，要求管理者迅速做出决策，调动和配置一切可得的资源进行应对，尽快控制事态，消除不利后果。例如，2011年“3·11”东日本大地震造成福岛核泄漏后，中国一些城市居民听信谣言，抢购食盐，国务院有关部门和地方政府及时正确引导，并调配资源进行应对，迅速果断地平息了抢购风波。当然，突发事件的突发性也是相对的，它往往是风险积累到一定程度、突破临界点后的突然爆发。因此，突发事件的应急管理特别强调预防为主。
2.严重性
突发事件造成的损害有直接损害和间接损害。这种损害不仅体现在人员的伤亡、组织的消失、财产的损失和环境的破坏等方面，而且还体现在突发事件对社会心理和个人心理所造成的破坏性冲击，进而渗透到社会生活的各个层面上。
3.不确定性
从纵向上看，突发事件的发展态势和后果很难确定，可能会不断升级或延伸扩展，从人员伤亡、财产损失到对社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁等。从横向上看，由于风险的系统性和突发事件的“涟漪效应”(dimple effect)，一种类型的突发事件可能相继引发多种类型的次生、衍生突发事件，或成为各类突发事件的耦合，造成复合性灾难。如果处置不及时或不当，会产生严重后果。例如，2008年的“南方雪灾”就是一场复合式巨灾，低温雨雪冰冻引发停电和运输中断，造成大量旅客滞留，对正常的社会秩序造成威胁，党中央、国务院果断地提出“保交通、保供电、保民生”的要求，全国人民众志成城抗冰灾，终于把损失降到最小。2011年“3·11”东日本大地震及其引发的海啸、核泄漏等更是典型的复合式巨灾。
4.社会性
由于突发事件在时间、地点、危害程度、危害对象的不确定性，并受到人的社会性及其与经济、文化、宗教、科技等方面联系的影响，再加上新兴媒体的作用，因此突发事件所威胁和影响的不单单是特定的人群的生命、财产安全和地域的社会生活与秩序，而且必将产生广泛的社会影响。
5.同时涉及程序化和非程序化决策
在突发事件发展的不同阶段，决策行为也表现为不同。常规性的突发事件一般采用程序化决策就能够解决；对于非常规突发事件或当突发事件上升到紧急状态时，往往需要在信息、资源、时间非常有限的条件下采用非程序化决策来寻求“比较满意”的解决方案。例如，在2008年冰雪灾害导致交通严重受阻的紧急情况下，湖北省对常规应当封闭的高速公路采取了“高速公路，低速运行”的非常规策略，为了安全，警车还在前面带路。2010年6月11日，马鞍山市花山区旅游局局长与行人发生口角纠纷，引发大规模群体性事件。马鞍山市委领导赶到现场后采取非程序化决策，对肇事者就地免职，及时平息了这起群体性事件。
需要说明的是，在《突发事件应对法》颁布实施之前，《国家突发公共事件总体应急预案》和有关文件中，提到的都是“突发公共事件”，当时主要是为了区分个人或家庭的突发事件。《突发事件应对法》颁布实施后，已经对“突发事件”予以明确界定，所以“突发公共事件”就逐步淡出了。（二）突发事件与相关概念的联系与区别
在国外，与突发事件相匹配的表述包括 incident、accident、crisis、conjuncture、emergency、catastrophe、disaster等。在我国，早期对突发事件的研究主要涉及专业部门的特定灾难，发展到现阶段，与“突发事件”相近或相关的重要概念还包括“紧急状态/紧急事件”，“风险”、“危险”、“危机”、“公共安全”、“灾害”和“灾难”等。在管理实践中，这些概念经常与“突发事件”共同出现，频率较高，与突发事件应急管理形成了无法割裂的联系。因此，明确突发事件的确切含义还需要把握突发事件与上述概念之间的关系。
1.“突发事件”与“紧急状态”
中国的“突发事件”即对应于英文中的emergency。美国2000年的《减灾法案》(Disaster Mitigation Act)将“emergency”界定为两类：第一类指正常可以在地方层次上得到处理的危险事件；第二类是指需要总统决定、联邦政府提供帮助，增强州和地方政府的应急管理能力，以拯救生命、保护财产、维护公共卫生与安全、减少或防止在美国任何地方发生大灾难威胁的任何关头和场合。由此可见，英文中对“emergency”的界定与《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》对“突发事件”的界定基本一致。
不同的是，“emergency”也可翻译为“紧急状态”，这与“突发事件”的含义有本质不同。《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)第六十九条规定：“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”因此，紧急状态可视为特别重大突发事件所造成的一种极端状态。
2.“突发事件”与“风险”、“危险”“风险”(risk)最初是保险业一个术语，指“损失的可能性”。进入政策领域后，风险的含义有所改变。澳大利亚与新西兰关于风险管理的国家标准AS/NZS4360：1999认为，“风险”是“对目标产生影响的某些事情发生的机会，它以因果关系和可能性来衡量”。国际风险分析协会将“风险”界定为“对人类生命、健康、财产或者环境安全产生的不利后果的可能”。英国内阁办公室在报告中指出：“风险”是“不确定性和后果的结合”。联合国的有关报告将“风险”定义为“由自然或人为因素相互作用而导致的有害后果的可能性或预期损失”。
就此而言，“风险”与“突发事件”既有联系，又有区别。风险是一种尚未发生的可能性，一旦发生，就有可能形成突发事件；突发事件则是一种已经发生的事实，它的发生通常与风险有关。因此，突发事件应急管理与风险管理本身就有着密切的联系。“危险(源)”(hazards)是一个日常词汇，也与“突发事件”密切相关。《中华人民共和国安全生产法》对重大危险源定义为：长期地或者临时地生产、搬运、使用或者储存危险物品，且危险物品的数量等于或者超过临界量的单元(包括场所和设施)。美国联邦紧急事务管理署将其定义为：“具有潜在的引起不幸、伤害、财产损失、基础设施损坏、农业损失、环境破坏、经营中断或其他类型损害或损失的事件或客观条件。”在这种意义上，危险(源)是造成突发事件的条件之一。“风险”与“危险”也有关系，一个广为认可与接受的公式为： “风险(risk)=危险(源)(hazards)×脆弱性(vulnerability)”。因此，风险、危险与突发事件的关系可表述为：危险是风险的构成要素之一，而风险则是突发事件的潜在状态。
3.“突发事件”与“危机”“危机”在中文具有双重含义，即“危险+机遇”。在英文中，“crisis”最初来源于古希腊的“crimein”，其基本含义是“鉴别、审查、决定”(to separate，to sift，to decide)，现在的含义则与中文的“危机”类似。
在管理实践中，“危机”概念有两大来源：一是国际政治领域，“冷战”格局中美苏对抗经常造成国际政治的紧张，格雷厄姆·艾理森(G.Allison)基于1962年“古巴导弹危机”写出的《决策的本质》一书被认为是这一领域的代表作品；二是企业管理领域，“三里岛泄漏”、“挑战者号爆炸”等事件的发生推动了企业危机管理成为一个重要领域。因此，公共领域中的“危机”在概念上容易与“突发事件”混淆，国内在管理实践中也经常不加区分地使用这两个概念。多数研究观点认为，危机与突发事件没有本质的差别，但有两点区别：一是危机的严重程度高于一般突发事件，往往是极端或特别重大的突发事件。按照具有较大影响的乌里尔·罗森塔尔(Uriel Rosenthal)的观点，危机是一种对社会系统的基本结构和核心价值规范所造成的严重威胁。二是危机是相对特定的主体而言的，如组织，而突发事件则并无特指的主体。
4.“突发事件”与“公共安全”“公共安全”也是在国内的管理实践中使用频率非常高的概念，近些年作为一门学科被提出，是中国自己采用的学科名称。2004年5～6月份，科技部受国务院委托，在讨论制定中国中长期科技发展规划会议上，将所有学科分为20个门类，“公共安全”列第九类，研究内容包括六个方面：自然灾害、事故灾难、防恐反恐、基础设施保护、公共卫生和社会安全。在2006年2月发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要》(2006—2020)中，公共安全被列为重点领域与优先主题。因此，就管理的内涵而言，突发事件应急管理与公共安全管理在中国的含义非常相近。
5.“突发事件”与“灾害”、“灾难”
从使用习惯上，“灾害”在中国通常是指自然灾害，如水灾、旱灾、蝗灾和地震等；“灾难”通常指人为事故，如矿难、空难等。但是“灾害”与“灾难”没有本质差别，都是指给国家或社会造成人员伤亡或财产损失的各种自然、社会现象，都是相对于人类社会发展过程中的异常现象。“突发事件”与“灾害”、“灾难”有着密切联系，灾害、灾难往往就是人类需要有效应对的突发事件。
综上所述，突发事件涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，或者是几类的复合，最为严重的突发事件往往成为危机。有效应对突发事件，维护公共安全，确保人民生命财产安全和社会的安全稳定是一个复杂、开放、巨大的系统工程，是人类永恒的主题。二、突发事件分类（一）突发事件分类的重要性
不同类型的突发事件，其危急情形和造成的社会危害不同，政府和社会所采取的应对措施也不尽相同，特别是社会安全事件往往与自然灾害、事故灾难、公共卫生事件相比在具体应对过程中有其特殊性。例如，自然灾害应急应以国家救助性和保护性措施为主，辅之以限制性措施；社会冲突应对则要求以国家限制性措施为主。因此，分类管理是中国“统一领导，综合协调，分类管理，分级负责，属地管理为主”原则的重要内容，也是对政府及其各有关部门履行职责、行使职权的重要依据，所以，突发事件分类是国家应急管理体制的基础。（二）中国突发事件的分类
1.中国突发事件分类的基本问题
结合国内外应急管理的经验和中国的实际情况，根据突发事件的发生过程、性质和机制，中国将其划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类(见表1-1-1)。表1-1-1 转型期中国突发事件分类的主要类型
这种分类方法本质上主要是基于事件发生的诱因进行分类的，这样做的意义在于：一方面，为预防突发事件提供客观依据和线索；另一方面，也为政府及其有关部门采取应急措施提供依法行政的依据，因而符合应急管理的基本原则。对于四大类突发事件的划分，目前学术界和实务部门的观点比较一致，争论的焦点集中在是将经济安全事件单独列为一种特定类型，还是将它纳入社会安全事件中加以管理。有关专家认为在制定国家应急管理总体预案和各分项预案时，应当将经济安全事件作为独立的一大类单列出来，在此基础上建立相应的国家经济安全事件应急管理机构；如果把经济安全事件并在突发社会安全事件中，会导致很多弊病。
2.突发事件分类需要注意的问题
(1)各类突发事件彼此并不是截然割裂的，而是相互联系、相互影响，相互之间往往呈现多元和共时的特征，在特定的情景下可能还相互转化，即产生次生、衍生事件及其耦合事件，形成灾害链或复合式灾难，带来所谓的“涟漪反应”(dimple effect)。比如，“3·11”东日本大地震及其引发的海啸、核泄漏、火灾及菅直人内阁的信任危机等。另外，有些事件很难说是由于自然原因、人为原因或者其他原因造成的，一些技术灾害(如有毒物质的泄漏)，也可能导致生态破坏。
(2)突发事件类型的具体规定，必须为各种新情况、新变化预留空间，并适时调整和更新。现代社会在一定意义上说是高风险的社会，随着形势的不断发展变化，突发事件的不确定因素将会不断凸显。例如，中国于1989年制定的《传染病防治法》，由于当时相关规定的不完备，使2003年“非典”疫情初期的疾病预防和控制缺乏法律依据。
(3)政府应急管理体系应当以有效应对突发事件为中心，在科学总结、归纳各类突发事件的特点、发展规律和应对机制的基础上，加强各类突发事件的应急管理机制建设以及相互之间的协调、配合和衔接。
(4)从深化和发展应急管理的需求出发，中国国家自然科学基金委员会开展了重大研究计划—— 《非常规突发事件应急管理研究》，该重大研究计划中的非常规突发事件主要是指“前兆不充分，具有明显的复杂性特征和潜在的次生衍生危害，而且破坏性严重，采用常规管理方式难以有效应对的突发事件”。需要注意的是，非常规突发事件与常规突发事件是一组相对的概念，也是一个动态的过程，而且在实践中不断调整和互相转化。三、突发事件的分级（一）突发事件分级的重要性
将突发事件划分为不同的级别，从而采取不同强度的应急措施，这是各国应急管理的共同经验。突发事件分级的重要性在于，事件的级别水平将直接决定了预警信息的发布水平、预案的启动级别、响应级别、处置规模与手段的抉择等诸多问题。因此，突发事件的分级是应急处置的基础，也是我国“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”原则的重要内容。（二）突发事件分级的影响因素表1-1-2 影响突发事件等级水平的要素
影响突发事件等级水平的要素主要有三个方面(见表1-1-2)：突发事件的客观属性、突发事件作用对象的承受能力(脆弱性)和社会整体对突发事件的控制能力。对突发事件进行等级水平的评估，需要综合考虑这些要素来进行确认。（三）中国突发事件的分级
根据不同类型突发事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，《中华人民共和国突发事件应对法》将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。同时，根据突发事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展趋势，将可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别也划分为四个等级，并依次用不同颜色标明(表1-1-3)。表1-1-3 中国突发事件的四级预警第二节 灾难医学一、灾难医学的相关概念（一）应急
关于应急的概念，《汉语大词典》普及本(第1版)释义为：“应急”是应付急需，紧急情况。《现代汉语词典》第5版释义为：“应急”是应付迫切的需要。
本书中“应急”是指在突发事件发生时，医疗卫生机构迅速作出的应对紧急需求的行动。（二）救援
救援是一项涉及自然与社会、技术与工程，内容广泛的综合性工作，包括搜救、现场救援及医学救援三个部分。
人们对“救援”的理解有4种，对应着4个英文词组。
紧急救援(emergency assistance)：指紧急或急需的帮助，海外华人圈翻译为“急难救助”更能够准确地表达“急需的帮助”的含义。
搜索与营救(search and rescue)：指发生灾害后为拯救生命而进行的行动，最初是从发现和拯救地震灾害造成的建筑物倒塌而受困的幸存者而来，多用于地震灾害的救援，其任务是“定位、救出和为稳定伤情而采取必要的医疗措施”。
灾害救援(disaster relief)：有减轻、救济的含义，如日本救援队就采用了这种名称，其原因可能是由于“relief”有“减轻”和“救济”的含义，因此主要在执行国际援助任务时采用。
急救医疗(emergency medical service，EMS)：指危重急症、灾难事故的急救医疗，国人多理解为医院内急诊。事实上，无论对救援采用哪种理解，都需要EMS的支持。
医学救援在各类救援中起着举足轻重的作用，成功的医学救援不仅能够保障生命，减轻伤残，而且对国家安全、社会稳定有着极其重要的意义。（三）灾难医学救援
医学救援，是指运用现代医学等手段使受困对象脱离灾难或危险，得到医学救护的活动。它是救援中不可缺少的一部分，但不是救援的全部。由于中外文化上的巨大差异，很难在英语中找到一个单词与灾难医学救援完全同义。实际上在中文中，医学救援起初是人们一种约定俗成的叫法。
医学救援活动最早始于对战争中负伤人员的救护。战争的组织者为了减少战争的伤亡，增加参战人员的安全感，提高参战人员的士气，对在战争中负了伤的伤员给予及时的现场急救处理，并运送到战地医院接受进一步救治。从公元1240年意大利佛罗伦萨建立了世界上第一个以伤员的救护和转运为主的急救医疗服务组织开始，迄今已有750多年历史。在这750多年中，医学救援从人抬、马拉到今天的救护汽车、途中监护与运输相结合的现代化救援，从当初的陆地救援到现在的海、陆、空、远程网络救助，无论是医学救援组织的体制、通讯、运输，还是医疗救治手段都发生了巨大的变化。这些变化不仅改善伤病员的救治环境和条件，使伤病员得到及时有效的救治，而且大大降低了伤残率和死亡率，从而真正体现了救援的意义。
大多数人常常把“医学救援”和“应急”这两个概念紧密地联系在一起。其实，“医学救援”的范围较为狭窄，主要是指对生命的救助，它的工作内容包含在“应急工作”之内。目前，出于“生命高于一切”的理念，以及人们对生命救助的极大关注，“医学救援”与“应急”成对出现便很容易理解了。
根据上述分析，将“灾难医学救援”界定为：对突发事件引发的批量伤病员，按时效救治理论、原则，组织并实施医疗救治的活动。在这里，强调灾难医学救援目的是把突发事件对人的生命、健康的伤害减少到最低程度；强调它不是临时抢救某一病人，而是针对突发、伤情复杂、严重的集体性伤害的医学救援活动。（四）灾难医学
灾难医学是研究在现代社会生产生活中发生的种突发事件情况下，利用现代医学技术、管理技术、装备信息等综合手段，对伤病员实施救生脱险、卫生救援，以拯救生命，减少伤残的学科。
它是医学的重要分支学科，以急救医学、临床急诊、危重监护为基础，但又相对独立。同时，它是一门综合性学科，涉及面较广，与医学、灾难学、管理学、建筑学、气象学、心理学、地质学等学科密切相关。二、灾难医学的相关学科（一）急诊医学与急救医学
急诊(救)医学是近30年来迅速发展起来的一门热门学科。1979年，国际上才正式公认急诊(救)医学成为一门独立的专业，其英文名称为“emergency medicine”，其中文翻译一直存在“急诊医学”和“急救医学”的争议。1997年医学名词审定委员会决定采用“急诊医学”作为这门学科的正式名称，但是此争议在学术界依然存在，近年来尤甚。“emergency medicine”是研究与处理急、危病人及伤员急救、途中医学监护、医院内治疗及其组织和管理等问题的专门学科。“emergency medicine”的范畴从宏观上看包括：院外急救、院内急诊、危重症强化治疗、灾难医学、毒物学、急诊医疗体系管理学等。从微观上看包括：复苏术、抗休克、清创止血、固定断肢、纠正水电解质和酸碱失衡、各种单器官急性功能衰竭以及各种急症的鉴别诊断和初步处理。一种观点认为急诊医学是一门专科，而急救只是从属于它的一种救治手段，强调应重视院内急诊和危重病医学，持这种观点的学者多主张“急诊医学”的译法；另一种观点认为“急诊”局限在医院范围内，无法涵盖整个急救行动，强调应重视现场救护和院外急救体系，持这种观点的学者多主张“急救医学”的译法。
关于“emergency medicine”中文翻译的争议其实质是对其范畴的争议，争议的重点是应该重院内急诊还是应该重院外急救。这一争议的深层原因是到目前为止我国尚未建立起公正高效的急救医疗服务体系，因此学者们努力给“emergency medicine”一个准确的定义和定位，以期通过这种努力为指导，来建立公正高效的急救医疗服务体系。关于急诊(救)医学与急救医疗服务体系的关系，日本《急救医学》杂志创刊号十分明确地指出：急救医疗是指对生命有直接危险或对于预知的急性伤病立即进行抢救的救命救急医疗体制。也许学者们都期望按照自己的理论来建立急救医疗服务体系。可事实上，急救医疗服务体系的运作方式没有固定模式，美英的急诊(救)工作重在院内处理，而欧陆国家则在院外即进行深入救治。关键是这两种模式运行的都很好，适合了各自的国情，解决了实际的问题。因此，目前学者们认为关键是能建立起符合公正和高效原则的急救医疗服务体系，而没有必要再去争论到底急救措施、救援力量等医学救援资源应该优先配置在院外或院内，更没必要顾及名称的差异。（二）灾难医学
1992年12月联合国人道主义事务协调办公室(Office for the Coordination of Humanitarian Affairs，OCHA)发布了《国际公认灾害管理相关基本术语汇编》，规范了灾难和灾难医学的定义。灾难是指社会功能的严重破坏，导致大量人员、物资或环境损失超出了社会自身功能资源的处置能力。灾难医学是指在综合灾难管理中，为预防、备灾、即时响应和恢复灾难引起的卫生问题，与其他学科合作的研究及各卫生学科的协作应用。
我国学者通常认为，灾难(disaster)是指客观条件突然巨变而造成人员伤亡、财产损失和生态破坏的现象；灾难医学是研究为受灾伤病员提供紧急医疗卫生服务的科学。具体地讲，灾难医学是研究人为或自然灾难与人类生命和健康的关系，阐明各种灾难对人类生命和健康的影响及其规律，寻求有效的医学救援和卫生防护对策与措施，以便在灾难发生前做好对付灾难发生的有关医学准备，在灾难发生后及时有效地实施医学救护和卫生防病的学科。其研究范畴包括备灾训练、组织救灾医疗队、疏散伤员、卫生防疫、灾难救援管理等。
以往认为，灾难医学与急诊(救)医学是两码事，前者主要是在灾区对群体伤员进行营救和治疗。现在则倾向于认为两者不仅密切相关，而且可将灾难医学看做是现代急诊(救)医学的重要组成部分，这也说明了急诊(救)医学作为一个独立学科的发展优势，灾难医学也充实了急诊(救)医学的内容，促进了急诊(救)医学的发展。（三）军事医学
军事医学是运用一般医学原理和技术，研究军队平时和战时特有的卫生保障的科学。其成果通过卫生勤务的实施，达到维护部队健康，提高野战医疗、防疫水平，巩固与增强部队战斗力，主要应用于军事领域，但是许多军事医学的研究成果能够为救援医学研究借鉴，因为战争本身作为灾难的极端形式同样需要医学救援。
军队中早有卫生组织和军医为官兵医伤治病，但在很长时期内，军队的医学处于经验医学阶段，19世纪以后才上升为科学的军事医学。现代军队在作战和训练中常常遇到许多普通老百姓少见的医学问题，需要专门研究解决，这就促进了军事医学的发展。许多国家的军事医学都以一般医学理论为基础，主要研究解决现代战争条件下部队的实际医学问题。例如，研究提高军人在现代战争条件下的适应能力；研究伤员运送过程中的感染预防和治疗；研究战时救治大批烧伤伤员简化而有效的方法；研究核、化学、生物等武器的医学防护措施以及激光武器伤害的防护；研究深潜、高空、航空卫生保障等。三、灾难医学的研究内容（一）宏观的研究内容
灾难医学的学术内涵和外延远非急诊(救)医学、军事医学所能概括，它将社会学、管理学、灾难学等多学科的理论引入医学领域，以“大救援”理念为指导，最大限度地发挥医学在救援行动中的作用。
宏观来讲，灾难医学的研究内容非常广泛，概括起来主要包括两个大的方面。
1.救援管理
主要包括医学救援的组织体系、灾害救援的医学指导和管理、灾后的卫生评估、灾后环境重建、灾后可持续发展等问题。
2.救援技术
主要包括面临灾害时的预防措施、在困境中脱险和求生方法、伤病员检伤分类、伤病员现场急救和早期治疗方法、受灾者心理卫生服务、伤病员的转送、灾后卫生防疫、灾后心理干预等专业知识。（二）灾难医学专业的研究内容
灾难医学专业的内容主要包括两大方面，一是医学通用基础科目，这是灾难医学的基础知识。主要包括如人体解剖学、生理学、病理学等十几门的基础医学学科和内科学、外科学、儿科学、妇产科等近20门的临床医学学科；二是灾难医学专业特色学科，如灾难医学导论、医学救援技术、救援装备技术、灾难医学管理学、灾难心理学等。此外，本专业的学员还要学习通用教育课程，有条件的还应开设选修课程。由于灾难医学专业是一个新的学科，国内尚没有专门的、统一的教材，下面就重点介绍救援医学专业其他4门特色学科的研究内容。
1.灾难医学技术
(1)院外医学急救技术：
包括VIPCIT救治程序、心肺脑复苏技术、院外急救五大技术(畅通气道、止血、包扎、固定、搬运)、基本急救技术(静脉通道建立、氧气吸入术、吸痰术、导尿术、创伤基本操作技术、各种穿刺术、抗休克裤使用、心脏电复律术、洗胃术、气管切开术等)及移动式ICU病房的建立。
(2)现场医学救援技术：
包括各种灾害事故的现场救援技术，如海难、海啸、空难、火灾、水灾、地震、矿难、交通事故、触电、雷击、爆炸事故、核事故、生化事故、化学中毒、突发传染病、战场的医学救援技术及灾难现场公共卫生对策。
(3)特殊类型伤的医学救援技术：
包括烧伤、冷伤(低温伤、冻伤)、中暑、辐射损伤、毒剂伤、火器伤、海水浸泡伤、冲击伤、挤压伤、多发伤、复合伤及伤后感染的防治。
2.灾难医学装备技术
(1)总论：
医学救援装备概述、医学救援装备研究、医学救援装备管理。
(2)各论：
预测预警系统、搜索营救装备、现场救援装备、综合救治平台、防护防疫心理救治装备、核化生事故救援装备、后勤保障装备。
3.灾难管理学
(1)应急救援体系：
我国应急救援系统、国外应急救援系统、应急救援系统的发展趋势等。
(2)灾难医学实施：
灾害救援的基本原则、医学救援预防与准备、医学救援监测与预警、医学救援的应急与处置、医学救援恢复与善后等。
(3)灾难医学管理技术：
三救治理论与技术、救援流行病学技术、预案管理技术、灾害风险评估等。
4.灾难护理学
(1)总论：
医学救援护理的组织管理与特点、救援方舱医院护理人员的组织与实施、灾害现场救援所需的护理技术。
(2)各论：
地震灾害的救援护理、火灾的救援护理、水灾的救援护理、矿难的救援护理、爆炸事故后的救援护理、核事故的救援护理、突发化学中毒事件的救援护理、生物恐怖主义威胁的紧急救护、灾害常见并发症的护理、灾害心理危机及护理干预、灾害患者的营养护理、家庭救援护理、常见险情的自救与逃生。（樊毫军 张永忠）第二章 灾难医学管理学第一节 灾难医学管理学的概念一、应急管理的概念（一）应急管理的内涵
在实践中，中国更倾向于使用“应急管理”这一概念。从研究对象和范围上看，应急管理是一门专门以“突发事件”为对象，探询事件发生、发展规律并系统防范和应对的科学。之所以会选用应急管理这一术语，一方面是因为“应急”本来就是管理部门应对突发或紧急事件的一个专门词汇；另一方面，应急管理的对象不仅包括常规性的突发事件，也囊括了重大的、影响生死存亡的事件或状态。虽然“应急管理”也注重理论的建构，也强调预防、缓解、响应和恢复等管理过程的每一个环节，但是它更多的是在实务或操作层面上使用这一概念的。
由此可见，应急管理是为应对突发事件而开展的管理活动，旨在保障公共安全，避免或减少因突发事件所造成的生命、财产损失和社会失序。2003年“非典”之后，中国开始建立以“一案三制”为核心的应急管理体系，将应急管理上升为法定行为。因此，应急管理是中国各级政府加强社会管理、搞好公共服务的一项基本职能和基本维度。
从管理主体上看，中国强调“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。应急管理是社会管理的重要内容，强调“政府主导、社会参与”。中国《突发事件应对法》第七条规定：县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。同时，《突发事件应对法》第十一条也规定：公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。例如，在2008年的“5·12”汶川大地震中，中国政府组织了高效的应急救援和“对口支援”，大量的非政府组织(NGO)和志愿者也积极配合政府参与应急救援与灾后重建。创造了抗震救灾的伟大胜利。
从管理客体上看，应急管理强调对突发事件的综合管理。按照《突发事件应对法》第二条规定，应急管理的客体包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，应急管理是对上述四类突发事件的综合管理。
从管理过程上看，应急管理强调对突发事件全过程的管理。按照《突发事件应对法》的规定，应急管理包括突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个过程，使突发事件应急管理工作贯穿于各个过程，并充分体现“预防为主、常备不懈”的应急管理理念。
综上所述，应急管理是针对各类突发事件(包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件)，从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援到事后恢复与重建等全方位、全过程的管理。应急管理是个复杂的、开放的系统工程。
应急管理是政府的基本职责，它是公共服务的组成部分，而且是需求程度较高的重要组成部分。从这个意义上讲，对突发事件的管理能力是判断各级政府行政能力的重要标准之一。在日本，应急管理已成为国家和地方政府提供公共服务和判断政绩的一项重要内容。中国于2003年正式提出，今后对政府的政绩考核不光看GDP的优劣，而且还要看包括突发事件管理能力在内的综合能力。2004年3月，第十届全国人民代表大会第二次会议审议通过的温家宝总理的《政府工作报告》明确提出：“各级政府要全面履行政府职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。特别要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。”政府作为社会公众和公共利益的代表，应急管理应当成为其基本职责。从政府职能的角度分析，政府职能可以简单概括为两个方面，即政府职能和公共管理职能。而政府的公共管理职能又可分解为经济管理职能、社会管理职能和公共服务职能。政府作为公共服务的提供者、公共政策的制定者、公共事务的管理者和公共权力的执行者，在突发事件的管理中处于更加重要的特殊地位。从某种意义上来说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。所以政府为公众提供突发事件服务是其基本职责，也是其存在的必要基础条件。2008年3月21日国务院第一次全体会议通过的《国务院工作规则》明确提出，“国务院要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。”“加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，妥善处理社会矛盾，维护社会公平正义和社会稳定，健全突发事件应急管理机制。”（二）应急管理的外延
1.应急管理重在思想而不单是手段。应急管理活动既要按照突发事件自身发展过程(又称生命周期)，采取防范、识别、处理、善后等管理活动和手段，又要按照一般管理职能过程要求，从危机分析、计划、组织、指挥、领导、决策、沟通、控制与监督等管理职能方面进行应急管理的职能体系构建。应急管理是管理者要高度关注的一个管理要素，手段只是管理工具，管理思想和理论基础则要遵循一般管理学的理论与逻辑。否则在实际应急管理过程中，就会产生本末倒置的情况，即手段代替思想，重视部分忽略主体的“管理近视症”，难以建立长效的应急管理运作体制和反应机制。
2.预防为主，预防与应急相结合。预防为主、预防与应急相结合是中国应对突发事件的基本方针。
突发事件对组织内部的平衡产生着巨大的威胁或损害，所以对于突发事件应力争将其控制在萌芽与苗头之中，即以预防为主，这是最主动、积极的应急管理态度。对于已经发生的突发事件，则要抓住机会和条件，尽快、科学地处理，扭转突发事件发展态势，力争使突发事件持续时间最短、损害最小。
在实施应急管理时，作为最高决策者还应当特别注意除了正规的信息渠道以外，一定还要有自己的非正规信息渠道，甚至包括私人渠道，这是应急管理的一条重要经验和基本技巧。每逢突发事件爆发时，迫于形势需要，管理者通常会从善如流，广纳谏言，言听计从。一旦恢复常态，管理者们就很快重新陷入繁忙的日常事务之中，这时应注意避免远离基层、远离风险、忽视风险隐患。而应急管理的最后一道工序就是及时总结经验教训，修改完善风险评估机制，强化风险防范措施和隐患排查治理，增强组织对危机的免疫能力，从而构成下一轮应急管理的前一道工序——预防与应急准备。
原联合国秘书长潘基文在联合国发布的第一份确认灾害风险要素的全球报告发布仪式上说：“灾害事件发生后的反应机制无论多么有效，都永远是不够的。”原联合国秘书长安南也曾说过：“灾前预防比灾后救援更经济、也更人道。”二、应急管理与风险管理、危机管理
从广义上看，应急管理还涉及风险管理与危机管理。简而言之，从突发事件的分期，也就是从管理流程上来看，应急管理往前可以延伸至风险管理；从突发事件的分级，也就是从管理的紧迫度、强度和不确定性来看，应急管理在纵深上可扩展至危机管理。
从狭义的角度来理解，应急管理工作的起点是预测预警阶段，虽然目前应急管理工作范畴已经向“预防”环节全面延伸，但管理对象的侧重点仍是突发事件。此处将从狭义的角度来分析应急管理与风险管理、危机管理的联系与区别。但值得注意的是，具体实践中的应急管理工作应当将后两者全面纳入管理范围。
1.应急管理
事前、事发、事中、事后的全过程管理应急管理的对象是“突发事件”；应急管理的主要目标是“预防和减少突发事件及其所造成的损害”。全过程的应急管理工作则应当囊括事前、事发、事中、事后所有的应急管理环节，这就包括监测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建及调查评估等多个部分。监测预警是应急管理工作的起点，是“预防为主、关口前移”的重要内容，其主要目的在于防止已经存在的“潜在的危害”转化为“突发事件”。虽然目前应急管理的工作范畴已经向“预防”延伸，要推动应急管理从“被动应对型”向“主动保障型”转变，就应当从更基础、更根本的层面开展，也就是加强“风险管理”，在预防上下工夫。
2.风险管理
应急管理工作的“关口再前移”。《突发事件应对法》第一次从法律的高度对风险评估提出要求，第五条明确规定“国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响”。第二十条规定“县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施”。“风险”包括两个基本要素：不利后果与可能性。其中，“不利后果”包括主观和客观两个方面，即可能产生的客观损失(人员伤亡、经济损失、环境影响等)和可能造成的主观影响(人群心理影响、社会影响、政治影响等)。当今社会，风险往往具有不利性、不确定性和复杂性的三维特征。
风险管理的对象是“风险”，其主要特性是对风险的不确定性和可能性进行管理，因此要实现应急管理活动的向前延伸，就需要实现从更基础的层面对“能带来损失的不确定性”(风险)进行超前预防与处置，从而实现应急管理工作真正意义上的“关口前移”、“防患于未然”。
第一，从功效上来讲，风险管理比应急管理更能从根本层面(基础规划、制度、城市软硬件建设)避免损失的产生。风险管理的最佳功效是“超前预防”，即尽量避免和减少人类活动与“灾害性”环境之间的互动，也就是尽量降低“致灾因子”产生的可能性，由此从最根本的层面上防止突发事件及其损失的产生；而一旦出现了“风险源”，风险管理的主要任务则变为评估和分析风险产生的可能性以及造成损失的概率，进而通过相应手段减少、降低、消灭这些可能性和概率，达到减少损失的目的。但是“风险”一旦转化为“突发事件”，损失便难以避免，此时就需要采取有效的应急管理措施力争将损失减少到最低程度。
第二，从管理层级上来看，风险管理的本质是战略管理，而应急管理则更多地倾向于一种行动策略。因此，风险管理能够在更基础层面实现管理的优化。风险管理通过对环境和“风险源”的仔细分析与评估，制定出处理“潜在损失”的系统性规划(其中包括了最基础的规划)，从根本上杜绝和防止危害的产生，由此实现整体管理的优化。而应急管理是在“突发事件”发生后，按照既定预案或方案重新组合资源来进行应对，这通常导致在非常有限的时间、信息和资源压力之下做出决策，因此很难保证资源配置的科学性和最优。
风险管理工作的终点包括两个部分：其一，如果风险源被成功消除或控制，则重新进入常态管理和风险管理的起点(也就是风险管理准备阶段)；其二，如果风险处置失败，“潜在的危害”转化为“突发事件”，则立刻进入应急管理过程。因此，风险管理工作的终点就是应急管理工作的起点(监测预警)。
由此可见，要实现应急管理工作“关口前移”的目标，不应当仅做好“监测预警”(也就是防止“风险”转化为“突发事件”这一阶段)的工作，而应当将关口“再前移”，实现从根本上防止和减少风险源、致灾因子的产生，也就是满足风险管理工作“超前预防”的目的。所以，风险管理是针对风险发生的可能性及其后果，综合考虑法律、政治、社会、经济等因素，从风险管理准备、风险识别、风险评估到风险处置，并在各环节中进行风险沟通、风险监测与更新的动态管理。在管理工作中有必要建立相应的机制与规则，确保应急管理与风险管理的有效衔接。
3.危机管理“做最坏的打算”，强调决策的非常规性和“艺术性”危机管理通常是对“危机型”突发事件的管理，即针对影响范围特别大、影响时间特别长、伤亡或损失特别严重，对经济社会造成极端恶劣影响的特别重大突发事件，而且往往是在时间非常紧迫和不确定性极高的情况下，需要采取果断措施、做出关键决策的管理。但同时危机又具有一定的“机遇性”，即“危机二危险+机遇”。危机管理贯穿在风险管理和应急管理的整个过程中，危机兼顾了“风险”与“突发事件”的特性。
通常，按照事件的性质可以分为常规性的突发事件(即可以马上找到诱因的事件)，以及非常规性突发事件(原因不明，情况复杂、不确定性大)。对于常规性的突发事件，应急处置工作可以根据以往的经验，利用常规化管理和程序性决策将突发事件有效地解决。而对于非常规性突发事件而言，不确定性大、影响大，情况更为复杂，时间又非常紧迫，这就需要非常规决策，这正是危机管理的重点。危机管理的独特之处在于它特别重视“做最坏的打算”，并强调决策的非常规性和“艺术性”，把握机遇，转危为机。（樊毫军 张永忠 单学娴）第二篇 应急救援系统第一章 我国应急救援系统第一节 形成与发展
我国有着悠久的灾害记录与管理的历史，各类古籍上对灾害和灾害救援的记载详尽。从殷商西周的天命主义、禳弭思想到春秋开始出现的赈济、调粟、养恤思想，直至宋明盛行的安辑、蠲缓、放贷、仓储思想，政府在灾害管理方面的理念和措施不断明晰。由于灾害频繁，历朝历代都把灾害管理作为安抚民心、稳定社会、巩固政治统治、塑造开明统治形象的重要措施。并且，以赈济、抚恤、治荒和救荒为主要内容的灾害管理逐步扩展为国家行政管理的一项基本职能，形成了封建君主制度下部门分工明确，指挥体系完整，救灾措施多样的灾害管理体制。与此同时，在灾害管理的过程中，逐步产生并形成了大量积极的灾害管理政策，如兴修水利、植林垦荒、重农贵粟、扩大积储等。在救灾过程中也逐步规范地形成了灾后赈济(给钱款)、调粟(调运粮食)、养恤(施粥、居养、赎子等)、安辑(防外流措施如给田等)、蠲缓(免赋、停租、宽刑罚等)、放贷等有效救助灾民的方法。在历史上，救灾的投入往往在国家财政中占有重要的份额，如唐代中央用于灾民救助的资金投入占中央财政的8.7%，清代前期的196年间国家用于赈灾的费用大约占到国家财政收入的10%以上。值得指出的是，我国历史上灾害管理的实践为我们留下了许多流芳百世的经典防御灾害工程，如举世瞩目的都江堰、郑国渠、白渠、秦渠、汉渠等一批优秀防灾减灾工程至今仍发挥着作用，充分显示了我们祖先在灾害管理领域的卓越才能。
新中国成立后，党和国家对于灾害救助给予了高度重视。主要表现在：一是新中国成立伊始，中央就确立了统一的救灾领导体制，成立了中央救灾委员会，统一领导、组织和协调灾害救助事务。1949年12月19日，政务院颁布《关于生产救灾的指示》，要求“各级人民政府必须组织生产救灾委员会，包括内政、财政、工业、农业、贸易、合作、卫生等部门及人民团体代表，由各级人民政府首长直接领导。”1950年2月27日，中央救灾委员会成立，统筹全国救灾工作，董必武副总理担任主任，薄一波、谢觉哉等为副主任。中央颁布的《中央救灾委员会组织简则》规定了灾害管理工作的工作任务，明确了救灾的日常工作由内务部负责。二是中央政府于1950年就及时制定了“生产自救、节约度荒、群众互助，辅之以政府必要的救济”的救灾工作方针。以后，这一方针逐步修订为“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”。这一方针目前依然发挥着重要的指导作用。三是中央政府投入了大量的财政资金用于支持救灾工作。从1950年至1966年，中央用于救灾的投入共达55.08亿元，每年中央都要有几亿元用于救灾工作。特别是在三年自然灾害期间以及60年代初，中央每年救灾的投入几乎都在4亿元以上，1964年当年投入达到11亿元，而在这个期间，中央的年度财政收入仅有300亿元左右。正是由于中央的高度重视，从而使新中国成立以后的多次严重自然灾害得到有效的救助，保证了我国社会生活的正常秩序。同时，国家针对长江、黄河、淮河、海河等水患严重的大江、大河进行了有史以来的最大规模的整治。
近10年来，随着全球气候变化和我国进入地震灾害活跃期，我国自然灾害造成直接经济损失平均高达2000亿元，约占我国国民生产总值的3%～5%，每年因灾死亡约5000人。“5·12”四川汶川地震更是人员伤亡惨重，截至6月23日已确认因灾遇难69181人、受伤374171人、失踪18498人。倒塌房屋778.91万间，损坏房屋2459万间。北川县城、汶川映秀等一些城镇几乎夷为平地。四川、甘肃、陕西、重庆等省(区、市)的417个县、4656个乡(镇)、47789个村庄受灾，灾区总面积44万平方公里，重灾区面积达12.5万平方公里，受灾人口4624万。其中四川省灾区面积达28万平方公里，受灾人口2983万。全国经济损失预计达1500亿元。
我国安全生产形势也十分严峻，每年因交通、生产及各类事故50余万起，造成人员死亡高达10万人以上，经济损失严重，政治影响很大。我国公共卫生事件常有发生，2003年的SARS、2005年四川人感染猪链球菌病、近年来的高致病性禽流感、2008年安徽阜阳EV71病毒引发儿童的手足口病死亡病例，这些都严重影响了人民生命安全与社会主义建设事业。同时，社会公共安全与经济安全事件也引人注意，近年来的“东突”、“法轮功”、“台独”、“藏独”等问题
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