区域性国际公共产品的中国供给(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：黄河,戴丽婷,周骁,等

出版社：上海交通大学出版社

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区域性国际公共产品的中国供给试读：

作者简介

黄河，复旦大学国际关系与公共事务学院国际政治系教授，中国国际经济关系学会理事，曾被国家公派留学美国乔治城大学（Georgetown University）。主要研究方向：国际政治经济学。主要代表作：《跨国公司与当代国际关系》《跨国公司与发殿中国家》等。先后在《世界经济与政治》《现代国际关系》《外交评论》《国际观察》《国际展望》和《当代经济研究》等专业期刊上发展学术论文70余篇。主持过国家社会科学基金、教育部人文社科规划项目、浦江计划等课题。

戴丽婷，复旦大学国际关系与公共事务学院2019级博士研究生。主要研究方向：国际政治经济学、网络空间治理。曾在《太平洋学报》发表过学术论文。

周骁，复旦大学国际关系与公共事务学院2018级硕士研究生。主要研究方向：国际政治经济学。

内容提要

本书是复旦大学国际经济与政治研究中心的研究成果。以“区域性国际公共产品的中国供给”为主题，内容主要包括：澜湄次区域公共产品的中国供给——以澜湄合作机制为例；中南半岛水资源公共产品的中国供给与挑战；“中蒙俄经济走廊”区域性公共产品的供给风险；“数字丝绸之路”的区域性公共产品供给；区域性公共产品的中国供给与中欧基建合作；“一带一路”视角下中国东亚区域性安全类公共产品供给初探；“一带一路”中的区域性公共产品治理与能力建设；中国对非区域性公共产品的供给——以“安哥拉模式”为例。本书认为，当全球性国际公共产品供应严重不足或无法满足其个性化需求时，我们可以把服务于“一带一路”特定区域或跨区域、其成本又是由区域内或区域间国家共同分担的安排、机制或制度称为“一带一路”公共产品。中国正以实际行动打造人类命运共同体，向世界提供越来越多的优质公共产品。

第一章　导言

从特朗普政府“美国优先”政策的出台，到其正式实施“退群”（退出巴黎协定、TPP、联合国教科文组织、伊核协议等）、“修墙”（修建美墨边境墙）、“撤退”（实行保护主义）与“滋事”（打贸易战、科技战与军事打击等）等各项措施，特朗普的一套组合拳使得美国从世界最大、最强的公共产品提供者变成了不遵守秩序的破坏者，拒绝提供全球性公共产品成为其解决“搭便车”行为的方式，加剧了全球公共产品的稀缺程度。国际性公共产品供给不足、“公共产品的大国私物化”以及大国供给实力与意愿的衰弱都使国际社会的“治理赤字”更为严重。

与之相反，中国逐渐承担起一个大国应有的责任，开始积极向世界提供优质的公共产品。“一带一路”倡议则是中国参与全球治理、彰显大国责任而提供的最为重要的公共产品。全球公共产品缺口与供给侧不足有关，具体表现为供给不足、供给失衡、过度使用和破坏、利用不足等现象，正是这些不足和差距为中国创造性地承担大国责任提供了空间。截至2019年4月，中国已与俄罗斯、奥地利、希腊、波兰等26个欧洲国家签订了共建“一带一路”的合作文件。“一带一路”互联互通的合作显然为中欧合作提供了更为深远的历史发展机遇。中国秉持“众人拾柴火焰高”的态度，不断扩大“一带一路”朋友圈，不断汇聚国际发展共识，为世界与区域经济发展及全球治理体系变革作出积极贡献。这既是中国为世界提供的优质公共产品，也是中国国际领导力与平等外交的体现。而如何更好地提供更多更优质的公共产品、形成中国特色的供给模式是中国亟待解决的问题。

一、研究背景和问题的提出

回首历史，区域性公共产品理论的提出距今已有将近二十载。这一理论在中国的发展也已历经十余年。十余年来，中国国际关系学界对这一理论的认识经历了从吸收、学习到创新的深刻变化。随着中国逐渐走到世界舞台的聚光灯下，如何在满足中国自身发展需求的前提下，积极承担相应的国际责任，成为国内外学者所共同关心的问题。“一带一路”倡议、“人类命运共同体”等概念的提出，体现出中国有意愿承担力所能及的国际责任，同时也表明中国有能力将国际责任担负在肩。区域性公共产品有关理论的提出和发展，正顺应了中国逐步承担国际责任的时代潮流，因而得到了中国政府和学者的广泛关注。一方面，中国的相关实践为这一理论的发展创造了丰富的案例素材；另一方面，这一理论的不断发展也为中国的相关实践提供了认知利器。

由于区域性公共产品理论与国际关系实践具有紧密结合的突出特点，使得针对现实案例的研究对于这一理论的发展完善至关重要。在上述背景下，本书提出了一些典型案例并进行了探讨，力图在聚焦中国有关区域性公共产品供给最新实践的基础上，通过对不同供给领域、不同地理区域所代表的相关区域性公共产品的中国供给案例进行深入的分析，勾勒出中国区域性公共产品供给的最新轮廓，为有关理论研究提供更为详尽、及时的实践支持。希望通过抛出本书之“砖”，可为后引之“玉”提供绵薄助益。

二、区域性公共产品理论的发展脉络

一般认为，“公共产品”最初是由保罗·萨缪尔森（Paul A. Samuelson）于1954年提出的一个经济概念。根据萨缪尔森在《公共支出的纯理论》（the Pure Theory of Public Expenditure）一书中的观点，商品包括普通私人消费商品和集体消费商品，其中集体消费商品就是后来托德·桑德勒（Todd Sandler）在《集体行动的逻辑》（The Logic of Collective Action）一书中描述的所谓纯粹的公共产品，这种商品允许每个人消费它们，而不会导致任何其他个人消费的减少，即具有完全的非竞争性和非排他性。与之相对应，私人消费商品则兼具完全竞争性和排他性。介于纯公共产品和私人产品之间的是准公共产品，也称混合公共产品。20世纪60—70年代，詹姆斯·布坎南（J.M. Buchanan）等人进而从竞争性和排他性的角度对准公共产品的类型进行了讨论和补充，由此逐渐形成了公共产品的一般性分类（见表1-1）。表1-1　公共产品的一般性分类资料来源：参考高蒙蒙：《区域性公共产品相关研究综述及展望》，《复旦国际关系评论》2018年第1期，第71—88页。

萨缪尔森在麻省理工学院的同事查尔斯·P.金德尔伯格（Charles P. Kindleberger）在其1981年的文章中，使用“公共物品”这一概念对其霸权稳定理论进行了进一步阐述，由此将“公共产品”的概念正式引入了国际政治领域。此后，国际公共产品理论逐渐建构起来。（一）国际关系中公共产品理论的发展

区域性公共产品是一个较为晚近的理论与概念，最先只是作为国际公共产品的一种补充。查尔斯·P.金德尔伯格（Charles P. Kindleberger）与罗伯特·吉尔平（Robert Gilpin）这两位新现实主义学者是最先使用“国际经济体系的稳定运转需要某一个具有压倒性经济实力的霸权国来充当‘稳定器’”。这样的表述，来将公共产品理论塑造为霸权稳定论的核心。但由于霸权稳定论的核心是指宏观层次上的“国际公共产品”，而且这种体系与霸权国的能力与意愿紧密地联系在一起，因此，现实主义者预言随着美国这个霸权国的“必将衰弱”，国际秩序将陷入混乱。随后，自由主义兴起，将“制度”这样相对独立的公共产品塑造为“霸权之后”的“稳定剂”，但“制度”的创造与维护依旧有赖于“霸权国”的能力与意志。

由此，在“霸权国是国际公共产品的供给方”这个语境下，区域性的公共产品从何而来？此时的区域性公共产品只是“国际公共产品”的“区域延伸”。这种延伸有三种含义：第一，区域性公共产品是霸权国“国际公共产品”的副产品；第二，区域性公共产品是霸权国在区域内提供的“俱乐部产品”，是霸权国区域战略的一种有条件的“外溢效应”；第三，区域性公共产品要依附于霸权国国内与对外战略的调整。

在这样的理论背景之下，最初区域性公共产品产生的逻辑在于：霸权国实力的衰落与提供意愿的降低使得国际公共产品的赤字程度远远大于为一个特定区域提供公共产品，而“大国私物化”的举措又引起国际社会的警惕不满，于是，霸权国遂被动与主动地减少国际公共产品提供，转而由地域内国家联合提供为本区域服务的区域性公共产品。因此，此阶段区域公共产品的雏形就已经出现了，但它仅仅是对国际公共产品的缺陷的一种“应激反应”与补充。这种补充性是区域公共产品理论存在的前提。

随着全球问题日益凸显，许多学者试图将国际公共产品概念拓展为全球公共产品（Global Public Goods），抽离其中的霸权成分，而以“治理”代之，从而与国际公共产品的“霸权”属性区分开来。这种“分离”来自将全球公共产品塑造为解决贫困问题的全球治理“良方”。而此时，区域性公共产品在实践中成为推进国际援助有效性的一种“激励器”，区域的划分对援助的精确性与有效性带来了一定增进。正如美洲开发银行的报告所分析的那样：区域性公共产品可以用更细致的层次划分与概念界定，促进全球发展问题在各区域的解决。事实上，区域性公共产品的提出确实从理论上与实践上促进了发展中国家与相对落后区域的经济发展与政治稳定。此时，区域性国际公共产品在实践中确实获得了新形态，但从供给主体与方式来看，还是离不开西方大国的“不完全供给”。这种不完全供给体现在：①区域性的援助还是由西方大国提供，挂靠于西方援助体系；②西方的援助原则包含“政治要求”，并不是无偿、无条件的。因此，国际援助问题下的区域性公共产品的研究主要是从西方发达国家的角度出发，考虑的不是需求一方的问题，而是从供给主体角度进行思考，对国际发展援助的有效性并无益处，更重要的是，这种研究对于区域内国家间的发展合作少有笔墨，缺少了最重要的视角。

直到区域性公共产品被用解释于区域一体化和区域合作，区域公共产品理论才逐渐脱离宏观的霸权治理模式，进入中层理论范畴。其原因在于，一方面，按照“霸权稳定论”的逻辑，霸权国供给模式无法避免“边际成本递增、边际收益递减”的问题，当存在他国的“搭便车”现象，霸权的衰落必不可挡，导致区域内的国家只能联合起来补上这个供给缺口；另一方面，在区域层次，由于全球化的推进与跨境问题的大量出现，域内各国自愿联合供给的意愿不断增强。因此，通过一定的合作平台促使各国自愿联合提供区域公共产品便成为促进区域经济一体化的主要途径。

区域公共产品理论关注的重点在于成本如何分摊与利益如何分配，当这些问题解决之后则开始考虑如何有效地提供优质的公共产品。有别于传统的国际公共产品，区域公共产品的最大特点就在于其所涵盖的范围较小。基于这个特点，小范围内的集体行动能够更为精确地解决成本分摊和利益分配问题，各国的权责量化与选择也更容易统计，这就减少了“私物化”与“搭便车”的可能性。另外，在大部分区域合作中，区域大国一般不会成为该区域的主导，即使美国在区域合作当中也不会一味地只考虑自己的利益，否则，这种合作就难以持续，或者仅此一次而已。长久的互动合作有赖于双方较为平等的合作模式。这是区域合作与大国外交的一个区别所在。因此，区域公共产品可以有效避免被某个大国“私物化”，尽管这并不意味着各国在供给中绝对平均地分担成本和分配收益。

最后，从源头上看，区域性公共产品这个概念最早是由托德·桑德勒（Todd Sandler）提出的。随后，瑞典官方（EGDI）发布了《区域性公共产品与国际发展合作的未来报告》，进一步完善了区域性公共产品的概念以及如何用来解释发展合作等问题。托德·桑德勒（Todd Sandler）则率先采用了汇总方法（Aggregation Technologies）对“区域性公共产品”进行分类，并用于解释发展援助。2002年，美洲开发银行在《区域性公共产品：从理论到实践》一书中，结合各国的援助案例与区域性公共产品的理论发展，为区域公共产品理论与实践的结合作出了卓越的尝试。2017年，亚洲开发银行又出具了一份报告，总结了其50年来在亚洲地区提供的区域性公共产品的成果与经验。（二）区域性公共产品理论的新发展

国内学者的研究令区域性公共产品有了新的发展。樊勇明首先完成了将区域性公共产品从“发展援助”理论到“区域合作”理论的转变，使其与东亚的区域合作相结合，焕发出新的生命力。特别是其在与学生合作完成的《区域公共产品理论与实践——解读区域合作新视点》与《区域国际公共产品与东亚合作》两本书中，逐步完善了构建较为完整的区域性公共产品分析框架，并与东亚区域合作的实践相结合，为接来下的理论扩展研究作出了重大贡献。随后，张建新教授主编的《国际公共产品与地区合作》和黄河教授主编的《“一带一路”与区域性公共产品》两本书中，从各个领域深化与拓宽了区域性公共产品的适用性。此后，区域性公共产品不仅适用于东亚的具体实践，也用于分析欧亚、东南亚、非洲、美洲等区域的研究。研究的主体也不再限于中国学者，开始从日本、美国等国家的视角进行区域公共产品的国别研究。随着次区域合作逐步扩展，不少学者也开始运用区域性公共产品理论分析次区域合作，如图们江次区域合作以及澜湄次区域等。

根据樊勇明的定义，区域性公共产品指“那些只服务于特定区域或跨区域，其成本又是由区域内或区域间国家共同分担的安排、机制或制度。”区域性公共产品的影响范围可大可小，和全球性公共产品的最大区别在于其溢出利益一般局限在有限数量的国家之中。相比全球性公共产品，区域性公共产品具有如下优势：涵盖范围较小，区域性公共产品一般局限在有限的区域内，因此，更能针对区域不同情况，满足更加精准的需求；由于涵盖范围有限，各国付出的成本和提供的公共产品更加清晰，能够在一定程度上减少“搭便车”的行为；区域内国家往往有共同的文化背景和相似的价值观，因此，在公共产品供给过程中更容易达成一致、协调统一。

区域性公共产品由于其更加精准的供给和门槛更低的提供要求、能够满足区域国家个性化的偏好，因此，逐渐在世界各地蓬勃发展起来。不同于区域性功能合作，区域性公共产品也包含安全保障、军事援助、政治领导等非功能性合作的领域。现有的区域性公共产品的实践进一步推广了这一新的公共产品模式。欧盟以及东盟等地区组织的发展为区域性公共产品的发展提供了基础，这些组织尝试以区域为范围提供公共产品，取得了一定成果，印证了“有关国家可以通过区域内合作的办法，联合起来共同生产、提供和维持本地区和平与繁荣所需的各种公共产品”的论断。但由于区域性的特点和公共产品的共性，区域性公共产品的供给也面临着缺乏必要的基础设施和缺乏支持区域需求的经验、缺少区域合作文化、“搭便车”等问题。

目前关于区域性公共产品理论的研究内容主要涉及概念的发展完善、内容的分类、供给模式、有效供给问题等方面。

在区域性公共产品中国化的过程中，其概念也随着适用范围的拓展而得到细化。例如，杨海燕就针对基础设施公共产品的特征而提出了“区域性混合产品”的概念，对基础设施类公共产品进行了更细致的分类。钱亚平在考察大湄公河次区域合作的供给模式之后提出了“次区域性公共产品”的概念，主要从地域范围的相邻、地方政府供给为主等特点将区域性公共产品进行了层次划分。

在区域性公共产品的供需研究方面，区域公共产品提供的困境与供给有效性是学界关注的重点。庞珣运用博弈论模型对国际合作进行了分析，提出了公共产品产品的公共性不完全、国家异质性和利益相关性等特征使国际合作成为可能，而且合作具有非平衡性和层叠性的特点，因此，利用这些特点能有效克服公共产品中的集体行动困境问题。陈翔梳理了小国集团合作提供公共产品的内外部动力，从自主偏好与力量汇集两个变量考虑了小国集团有效提供区域安全公共产品的逻辑；生延超等学者则通过建立经济学的供给模型对新兴大国内部跨区域经济合作中公共产品的供求进行均衡分析，进而得出经济规模是供求均衡的重要因素，利率是决定因素的路径方法的结论。

综上，本书得出以下结论：区域性公共产品的研究还存在一些不足。首先，在概念上虽然已经十分完整与成熟，但在“次区域公共产品”“混合公共产品”“安全类公共产品”“基础设施公共产品”等更为细致的概念划分上还缺少理论框架和案例的支持；其次，区域公共产品深受“霸权稳定论”理论的影响，在分析视角上更多偏重于供给方的研究，缺少对于需求方以及区域整体需求的分析，这种视角的缺失不利于新兴国家区域合作的进一步发展。最后，供需问题是区域性公共产品的核心问题之一，现有研究却多集中在如何建立有效的供给机制上，忽略了对需求方的归纳分析以及对供给主体的自身治理能力与提升的关注。因此，在分析供给机制、风险管控的同时，强化对需求角度与供给主体能力提升的研究是清晰把握区域性公共产品均衡或失衡状态，以及可能走向的一个必要步骤。

三、本书的主要思路与主要内容

本书共计九章，其中，第二章至第九章为主体部分。

第二章指出，澜湄流域国家在历史上与我国关系密切，是未来中国周边外交发展最有空间、最有作为的地区之一，同时也是东亚地区次区域机制发展最完善的地区。如何更好地提升中国在该区域公共产品的供给水平已成为深化中国与东南亚国家区域合作的核心推动力。然而，提升公共产品的质量不仅源于中国国家实力的强大，更依赖于对公共产品进行精确地层次划分，对该区域现有公共产品的供给主体、供给动力以及预期收益进行全面分析，同时总结中国在以单独供给与多边供给两种方式提供公共产品时遇到的问题，总结经验教训，使得中国的供给不仅能够精确覆盖到次区域范围，从而有针对性地为澜湄次区域的合作提供高质量的公共产品。

第三章认为，中南半岛地区区位地位重要、水资源丰富，目前区域内公共产品供给主要以中日两国为主。中国虽然积极提供有关水资源公共产品，但是由于区域内各成员国之间对水资源公共产品的诉求差异较大，同时面临国内外因素的阻碍，现有的水资源公共产品还不能较好地满足中南半岛国家的诸多需求。中国需要依托中南半岛地区现有区域性公共产品的有关机制，扬长避短，发挥自身优势，创造性地提供有关水资源公共产品，以最大限度地满足区域内国家的有关需求。

第四章聚焦于作为“一带一路”六大经济走廊之一的“中蒙俄经济走廊”建设中存在的数量不足、层次较低等问题，并且中国作为走廊区域内经济体量最大、发展最为迅速的参与国，既在公共产品的供给过程中面临着不可小视的风险，又在供给风险的管控上肩负着独特的“大国责任”。本章从区域性公共产品的供给风险视角出发，通过构建一个综合国内和区域因素的双层次框架，分析了“中蒙俄经济走廊”区域性公共产品供给的风险来源，并在此基础上探讨了管控供给风险的可能路径。

第五章分析认为，“数字丝绸之路”是大数据时代的产物，将成为“一带一路”区域内生产方式变革与产业链转型的关键推动力量，并由中国民营企业从基础设施、融资机构以及规则标准等方面进行推动。同时，从区域性公共产品的角度梳理了“数字丝绸之路”的发展和概念，并对其特点、提出原因及现状进行了详细探讨，最后从供给挑战、供给机制和评价体系三个角度对其公共产品供给状况进行了优化设计，以促进“数字丝绸之路”的创新发展。

第六章围绕中欧在基建项目上的合作展开。本章认为随着经济全球化和区域一体化进程的加快，区域合作的主体和方式愈发呈现出多元化的特征，对区域性公共产品的共同需求显著增加。在中欧合作中，中国的基础设施类公共产品供给主要包括：欧洲市场供给、跨境供给、第三方市场供给三种类别。基建合作中所面临的难点和挑战，暴露出中欧非对称关系结构、市场竞争与制度竞争、独立性等问题，中国对欧区域性公共产品供给的持续性和稳定性有赖于对这些阻碍的有效克服。

第七章指出，伴随着东亚区域经济的快速增长，东亚区域经济一体化本应被快速提上日程，但实际却阻碍重重。本章认为，区域内部安全类公共产品重要性大于其他公共产品，因此，是各国基于安全考量阻碍了区域经济一体化进程。本章在论证为“一带一路”倡议提供东亚区域安全公共产品必要性的同时，也分析了当前东亚区域安全公共产品供给的三重特征：一是集中于非传统安全议题，传统安全议题进程缓慢；二是集中于中国与东盟国家之间，中日韩三国之间基本为空白状态；三是在非传统安全议题领域中，社会安全和环境安全领域的公共产品较为丰富，文化安全机制仍处于原始状态。本章在上述分析的基础上，力图为中国公共产品的供给方案提出一些有益的建议。

第八章认为，在单边主义不断抬头的现实背景下，由于制度因素和国家能力将会影响“一带一路”参与行为体的贡献能力，继而影响政策和行动的有效性，因此，制度因素和国家能力本身也成为一种公共产品。本章试图以治理与能力建设这一新颖的视角为“一带一路”公共产品的中国供给提供更具针对性的方案，在详细分析中国如何利用上述因素促进“一带一路”各国共同发展和提高区域公共产品供给能力基础上，通过引入具体的成功案例，提出更具实践意义、适合本区域公共产品供给的相关建议。

第九章讨论了在“安哥拉模式”下中非合作中“资源—信贷—项目”的一揽子合作模式，具有典型的区域性公共产品的性质。中国在与非洲多个国家开展合作的过程中，通过提供跨区域重要基础设施，采取风险共担和受益共享的运营机制，有效推动了中非合作不断向纵深发展。但是，“安哥拉模式”在发展中也遭遇了挑战，中国应当在“安哥拉模式”的基础上不断探索推动非洲区域合作的新方式，增强供给区域性公共产品的能力，提出更为完善的中国方案。

四、结论

本书对区域性公共产品的中国供给进行了较为详细的介绍、梳理，在此基础上，提出以下主要观点：

首先，通过对于较有代表性的有关案例的深入分析，本书认为，当前中国在区域性公共产品的供给层面已经取得了一定成果，涉及众多地域范围与不同内容。但是由于在世界范围内不确定因素的增加，保护主义、单边主义有所抬头，导致区域性公共产品的供给面临很大的不确定性，对于中国承担的相应区域性公共产品的供给提出了更为现实、更为紧迫的命题。中国供给区域性公共产品的能力建设和方式选择成为推进中国供给取得成功的两大主要影响因素。一方面，中国在供给区域性公共产品时，需要提高自身能力建设，并且通过与地区国家、第三方行为体、非政府组织等加强合作，提高供给水平；另一方面，对于推进过程中所涉及的不同国家，需要采取灵活多变的供给方式，如公私结合、产融相济等，有针对性地提供有关区域性公共产品，以满足有关国家的不同需求。

其次，在相关案例分析的现实基础上，本书力求在理论层面实现突破与创新。无论是从有关案例中分析归纳出不同供给路径，还是创造性地利用现有理论的视角，对于相关理论的完善和发展都具有借鉴和参考价值。尤其对于现有区域性公共产品理论下相关子理论、子概念发展还不完备的特点，进行了一定的理论补充。

综上所述，区域性公共产品理论虽然历经近20年的丰富和发展，但是，伴随着国际形势的不断发展变化，这一理论仍然具有较大的完善空间，国内外学界的理论探索亦不会停下脚步。中国作为国际社会中供给有关公共产品的后来者，无论在理论层面，还是在实践层面，需要虚心学习和深入研究的领域还相当多。在当下全球形势纷繁复杂的背景下，及时梳理中国供给区域性公共产品的相关实践，并综合运用不同分析视角予以检验和评估，对中国供给所面临的问题提出有关理论解释或实践建议，无疑具有极强的现实意义。希望通过本书的梳理介绍，可以促进区域性公共产品相关理论的构建与研究的不断深入发展。

本书难免会存在一些舛误，当由笔者承担。

第二章　澜湄次区域公共产品的中国供给——以澜湄合作机制为例

湄公河流域国家在历史上与我国关系密切，是未来中国周边外交发展最有空间、最有作为的地区之一，同时也是东亚地区次区域机制发展最完善的地区。因此，考虑到优先次序，中国在向周边区域提供公共产品时，无论是从“山水相连”的地缘关系考虑，还是从次区域与合作发展水平高低来看，澜湄次区域都是最优选择。同时，对澜湄合作的现实分析也为中国解决周边外交问题提供了新模式与新思路，为中国在周边践行“澜湄命运共同体”创造了实践之地，从而更快地实现“人类命运共同体”。

而近几年在澜湄次区域异军突起的澜沧江—湄公河合作机制（以下简称澜湄合作机制或LMC），是由中国主导、纯粹由次区域全部国家参与的区域合作机制。它与传统的区域合作机制相比，在合作动力、合作范围、供给机制、供给主体等方面都有着明显的区别，在顶层设计上，也体现了新兴国家的区域合作机制从解决安全问题、合作纽带作用、稳定周边到重点关注命运共同体的发展与繁荣问题的范式转变。通过对这些特殊之处与供需状况的梳理，不仅能够理解为何澜湄合作机制能够在该区域已有的诸多类似机制的情况下发展迅速，而且也能在对供需状况的梳理中更好地找到问题、解决问题，既为区域性公共产品理论的完善添砖加瓦，又为中国构建区域身份认同与发展周边战略锦上添花。基于此，本章从“次区域性公共产品”的角度出发，以“澜湄合作机制”为考察对象，通过分析澜湄流域区域性公共产品的供需情况以及梳理中国在该区域供给公共产品的方式与困难，为中国在澜湄次区域提供更优质的区域性公共产品提供有益的建议。

一、次区域性公共产品的理论问题与次区域公共产品的提出

具体而言，区域性公共产品理论存在如下几个问题：

第一，对于公共产品的地域范围与类型缺少细致地划分，理论上，无法全面覆盖到全球、区域与次区域各个层次，因此，发展较为落后的次区域常常被忽视。

第二，区域性公共产品无法解释区域内形势的变化，特别是公共产品供给方与需求方主体的变动与要求的变动。考虑到需求方的偏好不是一成不变的，对公共产品质量的要求也在不断更新，对需求方个体的与区域总体的需求类型与需求排序以及供给方的权力结构对比应该被纳入区域公共产品的分析框架中。

第三，过于关注经济分析而忽略了非经济因素。由于区域合作的研究最早成熟于区域经济合作领域，因此，对于区域公共产品理论最关注的成本分摊和收益分配问题，其分析方法常常直接照搬经济学最常用的成本—收益分析框架，但区域合作仅仅是经济问题，中国在东南亚的周边外交行为不应受到如此多的阻碍。因此，次区域合作还应考虑到非经济因素，特别是要将顶层设计的范式转变纳入分析框架之内。（二）次区域性公共产品的提出与研究框架

所谓区域性公共产品指的是“由区域内国家联合提供的、服务于本地区的繁荣和稳定的跨国公共产品”。它既可以是有形的基础设施，也包括无形的制度。一般而言，次区域应该被归于区域的一种。次区域合作是指相邻国家地区间的边境省份和国家，为治理和发展共同的生活空间所开展的跨境合作，是区域合作划分中的最低层次，地理相邻是其基本属性。因此，本章将次区域性公共产品界定为：由地理相邻的跨国界空间内的国家、地方政府与非国家行为体共同提供的、仅服务于本地区的发展的跨境公共产品。

相较于传统的区域性公共产品，次区域性公共产品有如下几个特点：

一是地域范围的狭小。相比较于区域合作，次区域的覆盖范围更小，且地域相邻，各国之间的联系更为紧密，因此，更加便于合作，成本分摊与利益分配明确。其供给具有针对性强、效率高等特点。

二是主题的集中。次区域合作必定拥有一个相同的主题。该主题不仅是次区域国家最关注的问题，也是能够发散的主题，具有广延性，足以将次区域内各个国家的需求通过这一主题连结起来。例如，澜湄次区域的合作主体就是水资源问题，由水资源治理问题可以发散为水开发、水治理、航道维护等各个维度与各个方面的合作项目。

三是供给主体的多样性。在次区域合作的前期，地方政府与企业起到了跨境公共产品供给的核心作用。通过地方政府的谋划、与国际组织合作以及争取中央政府的支持，次区域合作最后也可能被纳入国家大战略当中。

四是供给机制自主权程度高。由于几乎不存在域内大国一手操控权力的问题，所以，次区域合作机制在供给机制上拥有更高的自主权，需求产生的程序也更为民主与自由。

此外，次区域性公共产品至少应该将以下几个方面的分析纳入区域公共产品的分析框架：

第一，合作动力。在次区域的整体层面，要考虑跨境公共产品供给的共同动力是什么，并找出这种动力的核心。

第二，预期收益。此点是基于需求方的核心需求与需求排序，分析单个主体的真正需求，以期达到寻找供给平衡点的作用。

第三，供给主体。重点分析现有供给方的供给形式与缺陷，借此分析次区域公共产品供给不足、供需不匹配的原因。

二、澜湄次区域公共产品的供需状况

由于殖民历史与缺少域内大国的主导，亚洲区域一体化发展一直难以达到欧洲或者北美地区的程度，作为“被遗忘的角落”的次区域发展更为落后，只能另辟蹊径来突破地理空间限制，自我联合，共同合作，催生了跨境次区域治理。澜湄区域六国山水相连、联系紧密，但由于复杂的历史原因以及整体落后的经济发展水平，区域内的公共产品供给一直面临供给不足与供需不匹配的双重压力。（一）澜湄次区域公共产品供给的动力

自20世纪90年代以来，澜湄流域国家都对本区域的水资源治理有着热切的关注，但却一直缺乏完备有效的机制来完全承担起水域治理的重责。1992年，由亚开行主导的大湄公河次区域合作机制（GMS）关注的议题是澜湄流域的区域发展问题，而水资源的管理问题则从未被纳入GMS的工作议题之中。依水资源协商治理而建的湄公河委员（MRC）作为一个咨询性机构，影响力不足。因此，行之有效的湄公河水资源管理机制缺失是导致本区域环境恶化的重要原因。

总体而言，澜湄次区域的合作动力在于解决次区域内的公共问题，即澜沧江—湄公河相关的问题，并主要集中在以下三个领域（见图2-1）。图2-1　澜湄次区域公共问题示意图

第一，水域治理领域。2018年4月，湄公河委员会第三届峰会发表的《暹粒宣言》确认了湄公河面临着巨大的挑战，即快速经济发展与人口不断增长；不断增加的对水、食物和能源的需求；城市化与工业化；环境财产、湿地和天然鱼类的不断丢失，特别是洪水和干旱以及气候变化威胁到了人们的生计。由水治理而产生的环境污染、生态环境恶化等问题已严重危害次区域的发展。因此，围绕该区域自然环境灾害的综合治理、沿岸生态环境的平衡问题逐渐成为澜湄流域的重要议题。

第二，水能开发领域。澜湄流域国家最关注的就是建设大型水电大坝和灌溉项目。在水域的水能开发方面，某一国家对水资源的使用应建立在不威胁其他国家对同一资源的合理共享上。而国外诸多学者对中国的批评就在于：中国作为上游国家对河段使用不当，在建设大坝问题上只顾自身发展而没有考虑对下游国家水资源利用与安全的影响。因此，在流域国家之间开展机制化合作保障水资源的可持续开发，依照国际规则和国际法准则平等参与水资源开发与合作才是能够促使澜湄流域良性开发的正确途径，但在本区域内却缺乏相关机制的引导与约束。

第三，航道的开发利用领域。这主要涉及航道利用与非传统安全等方面。最突出的问题是澜湄流域的航运安全。作为最重要的运输航线，澜湄流域过往的民间与官方船只却极易受到安全威胁。2011年，在发生了震惊中外的“湄公河惨案”之后，为应对澜湄流域的航道安全问题，中老缅泰开始了湄公河联合巡逻执法行动，至2019年5月为止，已经圆满进行了82次联合执法行动，为澜湄流域的航运安全保护提供了极大的支持，但依旧难以支撑流域内的全部安全问题。此外，澜湄次区域由于受到历史、政治、地理、经济、社会等多种复杂的因素影响，还是世界上制毒、贩毒等涉毒犯罪活动的集聚区、跨境人口贩卖的重灾区。但在澜湄合作机制建立之前，澜湄次区域从来没有一个机制能够整合这些安全问题，将这些“项目”“行动”提升为国家间的战略合作，真正有针对性地去解决这些问题。（二）澜湄流域各国的预期收益

若合作动力是从澜湄次区域整体的公共产品需求角度来分析，那么，预期收益分析则是从澜湄次区域各国的个体视角而作为补充。从需求的排序来看，各个国家所关注的次序是有差别的。由此，湄公河的不同国家利益和需求形成了沿岸国家之间冲突的潜在根源，同时也包含了合作动力。

澜湄六国均为发展中国家，其发展水平、发展速度存在巨大差距，其资源禀赋、政治制度、民族文化也各不相同。由于总体发展水平落后，内部市场狭小，且消费水平和层次较低，产业结构与产品出口地趋同，特别是在低级、中级制造业以及农业方面，中国与澜湄五国存在着矛盾。因此，各国在次区域内无法形成有效的分工合作。在发展目标与优先次序上，各国存在诸多分歧。

但近年来，东南亚国家的经济面临着不同程度的挑战。受美元加息预期、资本外流、国际市场对东南亚传统大宗出口商品需求持续低迷的影响，各国金融市场动荡、货币贬值、出口疲软、经济增长放缓。对于中国这样的贸易大国，寻求合作，以机制来保障自身的发展自然要比一味地抵制要高明，加上中国重点关注“互联互通”的基础设施领域也是东南亚国家急需提升的方面，因此，整合各国的需求、寻求平等的合作就成了双方的共同追求。

如表2-1所示，中国经济实力与发展速度最快，基于本国的产能问题与周边外交的巩固问题，在合作的重点上则是以互联互通为重点，以基础设施建设能力作为宣传卖点。表2-1　澜湄六国发展情况及与中国的竞争、合作领域

泰国是最先提出建设澜湄合作机制的国家。一方面，泰国希望借由与中国合作来提升自己在东南亚的地位与影响力；另一方面，泰国又在警惕中国的影响力和与本国同质化的出口产业结构，两国急需协调贸易政策与产业政策。因此，在澜湄合作机制召开的历届会议上，中泰的合作领域多集中于以能源合作及新能源开发、交通运输线路的连通、合理利用上下游水资源以及政治经济政策协调等方面。

老挝政府已有计划将老挝打造成为“东南亚电池”，通过电力出口获取外汇收入，实现经济发展的规划。但是，老挝的最大问题在于经济的落后，其经济基础与落后基础设施难以跟上老挝现今的发展思路。因此，对于老挝来说，水能资源的开发、水域信息的共享与经济合作扶持是其最为关注的问题。这也是老挝与中国、泰国寻求合作的主要领域，同时在澜湄合作机制当中，老挝与中国一般寻求在能源合作及新能源开发、交通运输线路的连通、跨境经贸合作、农业和减贫等方面的合作。

缅甸的政治经济转型对中国在缅投资带来了极大的政治风险和经济风险，缅甸政府希望通过澜湄合作使其国内经济发展和民族和解问题赢得更多的外部支持与理解。自2000年以来，中缅两国政府先后签署了上百项合作协议。从产业合作内容上来看，中缅在金融、农业渔业、旅游、人才培训、信息通信等领域开展了长线的合作；同时，中国在优势合作领域，如原油和天然气管道建设、航空运输合作和机场建设、水电开发、经济贸易投资等方面也与缅甸政府进行了深度合作。

而澜湄六国中经济发展相对落后的柬埔寨和老挝则将与中国合作的期望值更多地落脚在投资与出口市场，期待与中国的经济合作和得到中国的技术与经济支持。

在水资源的开发与利用上，由表2-2可知，从流量占比来看，老挝、泰国、柬埔寨都名列前茅。除了泰国较为充分地利用了水力资源之外，老挝与柬埔寨都由于落后的经济基础而无力对如此丰富的水力资源进行开发。因此，老挝正在大力开发湄公河水资源，期望依靠出口水电增加外汇收入，此举引发了下游国家柬埔寨和越南的强烈担忧。而作为上游国家，缅甸的水力资源与开发能力相对于中国来说则较为落后，加之国内政局不稳，对水利开发的兴趣不大。相较而言，中国的水坝建设引起了下游国家的担忧和关注。表2-2　澜湄流域水资源分布表资料来源：“湄公河委员会2015年报告”，http://www.mekonginfo.org/assets/midocs/0001968-inland-waters-overview-of-the-hydrology-of-the-mekong-basin.pdf。最后访问时间：2018年12月20日。（三）澜湄次区域公共产品的供给主体与供给问题

澜湄次区域由于总体发展水平相对落后，因此，一般以多边供给的方式联合提供公共产品。如表2-3所见，不同国家和地区会出于各自的利益需求而提出不同的制度安排，但这种安排通常不是包含区域内所有成员的，例如，美国所倡导的湄公河下游倡议（LMI）以及印度倡导的湄公河—恒河合作倡议都排除了中国的参与，而泰国、老挝、柬埔寨、越南四国共同主导的湄公河委员会（MRC）更多考虑的是本国的利益，缺乏上游国家的参与。表2-3　澜湄流域部分现有的合作机制

诸多的机制为澜湄次区域提供了包括经济类、安全类、文化类等多种公共产品。在诸多区域性机制中，大湄公河次区域合作机制（GMS）与湄公河委员会（MRC）两个机制是在澜湄合作机制建立前最为成熟的组织，承担起了域内大部分公共产品的供给与分配任务（见图2-2）。图2-2　大湄公河次区域合作机制（GMS）的机制构成

从GMS的组织架构来看，首先，其项目的提出、推行与成果总结等各个程序都需要在亚行的首肯下进行，并受到亚行的监督，而亚行更多地会将日本的战略放在第一位，从而在某些项目规划中损害本区域的利益。其次，GMS在运作过程中各国的主要负责部门是发展部门而非外交部门，参与的主体更多的是地方与非政府组织，影响力与执行力受到了极大约束。最后，即使受到亚行的监督，大湄公河次区域合作还是被批评运作不完善、不公开、不透明，与当地实际情况脱节。

区域内另一重要供给主体是于1995年由老挝、泰国、柬埔寨和越南四个澜湄流域下游国家一起成立的湄公河委员会（MRC），1996年中国和缅甸成为委员会所谓的对话成员（so-called Dialogue Members）。尽管其成员都是次区域内国家，其资金一般来自域外势力支持的组织机构，这种资金的获得常常也带有附加条件，因此，在该组织的水资源计划中需要考虑投资者的意愿或利益。这种对域外势力利益的考虑无疑会使湄公河委员会的独立性受到损害，并与该组织成立的初衷大相径庭。另外，尽管组织机构完整，但MRC的理事会、委员会、秘书处的弱约束性导致其在解决跨境水资源问题上没有起到明显的作用。此外，湄公河委员会近年来将其发展重点从环境保护转向了经济合作，对环境领域、安全领域的关注度愈加不够。湄公河委员会的四个成员国老挝、泰国、越南和柬埔寨总体的资源动员和管理能力相对较弱，难以发动周边国家与地区自主进行环境类、安全类、经济类等各种公共产品的提供（见图2-3）。图2-3　湄公河委员会（MRC）的机制构成

总体而言，从澜湄次区域公共产品供给主体在供给方式与供给内容的总体情况来看，本区域内的公共产品的供给问题主要有域外大国干涉、供需不匹配以及现有合作项目低效等。

三、中国在澜湄次区域公共产品提供中的定位

作为地区性大国，中国在提供区域性公共产品时不能仅考虑本国的经济利益，还必须充分考虑其他国家和地区的利益。澜湄合作机制的建立表明了中国在澜湄次区域积极供给优质公共产品的意愿。（一）中国在澜湄次区域供给公共产品的方式与特点

在澜湄合作机制建立之前，中国主要是通过单独供给与参与域内其他组织机构（如GMS）的方式来提供公共产品的，自澜湄合作机制建立后，以此为基础的多边供给成为中国在次区域内提供公共产品的主要方式，并辅以少量的一对一援助与合作。

1．单独供给

在2011—2018年1月，中国已经为澜湄六国中经济相对落后的老挝、柬埔寨和越南援建了包括国际会议中心、国家体育场在内的诸多大型公共设施（见表2-4）。首先，在澜湄合作机制成立之后，中国在澜湄流域森林、水文、生态保护及监管等领域与各国展开了更为深入的合作；其次，中国还积极推动了与澜湄流域各国的热带病检测预警和风险评估合作；最后，中国作为区域内实力较强、发展速度较快的国家，积极开展扶贫试点合作，促进下游国家减贫能力的提升。中老、中泰的铁路合作项目也多由中国牵头。中国用实际行动切实带动了澜湄流域各国的经济发展（见表2-5）。表2-4　2011—2018年1月中国与澜湄流域国家开工援建的大型公共设施表2-5　中国与澜湄流域国家合作的铁路工程及其资金来源

2．多边供给

澜湄合作机制现今已成为中国在澜湄次区域提供公共产品的主要方式。其之所以能够在澜湄次区域已经“制度过剩”的情况下“脱颖而出”，主要原因在于三点：一是最全面。澜湄合作机制与已有的机制相比，最先将安全与水资源领域整合进来，这是在大湄公河次区域合作机制中，还是湄公河委员会都不曾做到的。二是抓住了最为重要的合作点，即水资源问题。三是合作机制最为民主。在其决策过程中，全权由澜湄六国商议得出最终的方案，没有域外势力的干涉。例如，针对水资源治理缺位问题，澜湄合作机制框架下迅速成立了澜湄水资源合作中心、澜湄环境合作中心和全球湄公河研究中心等机构，这些机构将在今后澜湄合作机制的推进中发挥重要作用。另外，在澜湄合作第一次领导人会议确定的45个早期收获项目中，就包括水资源管理、生态和环境保护、风险评估、防灾、疾病防治、旅游、能力建设等项目。澜湄合作机制的议题真正将环境问题放进项目规划中，以期弥补澜湄流域各类公共产品的缺失。

澜湄合作机制与已有的合作机制以及传统的区域公共产品相比，最主要的不同点在于合作机制的构成与运作方式，这种差异体现在以下几个方面：

首先，在利益划分上。次区域的合作由于地域范围缩小，其公共产品的外溢范围仅限于本区域。一方面，与传统的区域公共产品相比，次区域公共产品具有一定的“封闭性”；另一方面，次区域合作的主题十分集中。例如，澜湄次区域的主题就是水资源，由水资源发散开来的各个领域的合作治理问题，相对容易解决成本分摊与利益分割问题。例如，在湄公河河段中，各国的优势与需求十分明确：中国和缅甸是上游国家，必须纳入水利开发的商议主体之中；而在水利利用方面，老挝与中国都是发展空间与需求较大的国家，在水利开发技术与水域信息平台建设方面，泰国与中国又是遥遥领先。在这样明晰的需求与能力排序之下，如何合作、如何交换、如何退让，谁多承担成本能够更好、更精确地在机制内部交流磋商，比起其他机制中主体过多、主题偏离问题频发的情况而言，澜湄合作机制则更有效且更有针对性。

其次，在机构的设置上，澜湄合作机制与次区域内部成员组成相对单一，其组织机构的权责也相对分明。在成立初期，具有“排他性”，即不允许本次区域之外的国家或势力进入决策程序中。从图2-4中可知，澜湄合作机制的最高会议就是领导人会议，由各国领导人牵头签署重大文件与项目，外交部负责各项决策，并交由下属部门执行。其中所有程序都是由各成员国协商得出的。图2-4　澜湄合作机制（LMC）的机制构成

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