作者：汪林茂,费巩,范展
出版社：浙江大学出版社
格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT
中外政治之比较试读：
英国政治组织
序言
本书供学子参考及业余研究，与寻常课本不同，故编著体裁、取材方法亦稍异，不重呆板之叙述，而重政制之过去、现实、批评及改善。处处以历史作基础，为之系统，而期求得一线索。良以英国政治组织生动活泼，无时不在变化消长中，不能脱离历史，而又时时须顾到现实，庶所得印象，知其来源，而又真为今日之实况。英宪柔滑不易捉摸，故于政制以前，先述宪法之特点，期于其大体，先得一明确之概念。
英国政制素称完美，实则瑕瑜互见，如只为呆板之叙述，或且以为概可取法，未免受愚，且违研究之主旨。故称扬之余，必指出其弊病，且谋改善之方。
本书体裁方法如此，故分为四编，曰历史背景、曰宪法特点、曰政治制度、曰政制批评。前之二编为政治组织之历史与科学之背景，第三编为其本身之叙述，而末编为其弊病之指出与补救之建议。一二两编根据英人名著为多，第三编以著者游学彼邦之所见闻，与教授学者交流之所得，以及伦敦报章、政府公报之所载为材料。第四编之一、二两章，大多采取茂埃杰作《大英如何被治》一书之所论，非敢剽窃，实以惟茂氏批评英宪最深刻透彻，而所拟改革方略亦最适当妥切，应加介绍者也。惟间有为著者不能与茂氏苟同之处，以及为茂氏所未提及之处，则均著者个人之意见也。“政治制度”一编中“王位”与“内阁”两章，经伦敦大学拉斯基教授以其与政界中人接近之所得见告，难能可贵，极应感谢。“吏治”一章，系摘录拙著《英国文官考试制度》一书，承发行者民智书局之允可，一并致谢。民国二十一年岁次西历一九三二年七月序于海上
[1]本书于1932年11月由上海生活书店出版——编者注。第一编 历史背景
英国宪法本一连续不断之历史，经过数百年自然之演进，而有今日葱郁茂盛足为举世表率之宪政。英国政治组织之起源、沿革、变迁以及其所以形成今日之形式，均莫不有历史为之背景。故凡治英宪者，初不能弃其历史不谈，盖不探其本不求其源，于英宪决难为真正之认识。爰本斯旨，于述英国政制之前，先约略叙其历史背景，冀于英国宪法史得一核要之概念，庶几论及英宪特点及其现在政制时，有线索可寻。为便于叙述计，姑以英宪历史分为四时期。实则英宪进化之史，数百年来未尝间断，难为时期之分。兹不过为便利计，不足遽据为确期，强认某年至某年为英国宪法史之第几时代也。第一章 宪政之发轫
第一节 中世纪英宪简史
国会之起源英国之有国会（即所谓巴力门）盖已有七百余年矣。国会之起源，殆可为英宪之开始。西历一二一三年英王约翰（King John）命令各郡长，就地各选派忠诚骑士（Discreet Knight）四，集于牛津，举行大会议（Great Council）。约翰之有斯举，盖欲国内富有之小地主纳款以济国库之空竭。各地骑士既集，佥欲利此时机，向国君为自身疾苦之陈情。自有兹先例，从此国君欲向人民筹款，几莫不出于召集国会之一途，而国君一度有此召集，即人民一度有解除疾苦之要求，以为纳贡之代价。一二五四年亨利三世因战事需款亟，沿袭故事，召集国会，命令各郡选派骑士二人出席。亨利即为诸爵所败，孟福伯爵（Simon de Montfort）被戴为摄政王。孟亦以筹款，于一二六五年召集国会。被邀出席者，不只男爵、僧侣、每郡骑士二人，且战时会为诸爵助者之二十一市亦得各派平民代表（Burgess）二人参与。是为国会中平民亦有代表之始。从兹召集国会几成惯例。越三十年而有著称于世之爱德华一世之模范国会（Model Parliament）出。
两院制之形成一二九五年爱德华召集之国会，出席人数达四百人，而足为百姓代表之城市市民及平民代表（Citizens and Burgesses）占百七十二人焉。全国各级人士，济济一堂，始为第一次之会集，世称模范国会。旋各以其阶级分成三个等级（Estates），即贵族、僧侣、平民是。分别开会，对国君之需索，亦个别应付，不相为谋，几有形成三院制之趋势。既以实际之利益，诱使并成两组。男爵与僧侣之势位较高者，习在一处集议，而成一组。所谓小男爵与小僧侣以利害与平民较为接近也，则与城市市民及市民代表结合而另成一组焉。于是国会两院制粗具雏形，将来之发展，即以斯为始基。大男爵与大僧侣各以个人应国君之召，而出席国会，犹有封建时代之色彩，合为一组，而渐成贵族院。小男爵与小僧侣及城市市民、市民代表，虽不以民选，已有代表之意味，众议院即脱胎于斯。迨一三七七年此两院制之组织已粗备，但尚无权力可言，一听国君指挥，鲜有发表意见之机会。然有一事大堪注意者，国君召集国会之目的，无非欲向国人筹款，初非令为立法也。但国人既假以巨款，干涉及限制其用度，自为当然之要求，非为国君所能靳拒。国会既能干涉财政，自可进而取得立法之权，每于决议捐纳赋税之前，平民代表率以其欲求解除之疾苦，汇为请愿书，陈之国君。再进一步，则可径以制成法案，而财政权与立法权无形中均渐落国会之手矣。
都铎朝之政府迨都铎皇族（Tudors）继位，国会基础已立，故亦可曰，约在一四八五年，英宪重要基础已定。都铎朝精明强悍之主辈出，若亨利八世、若伊丽莎白女王，均以严峻著，大权独揽，为君主专制最盛时代。但国内克享承平，社会安定，故虽专制，人民并无反感。当时国会式微，且重心在贵族院，依顺君主，供为工具，一以君主之意志为意志，国君反可藉是制为法律，以令众庶。国会之存在，于君主有利无弊。是故君主之权虽大，决无废之之心。国会因此保全，偷安一时。
第二节 十七世纪君主国会之冲突
詹姆士一世伊丽女王既殁，一六〇三年，苏格兰之詹姆士即位，是谓英王詹姆士一世。詹姆士志大才拙，信奉罗马教綦力，而英吉利固耶教之邦，宗教上即难相容。詹且迷信神权政治，以为君主之权乃天与之，上帝命治斯民，非人民所得反抗。既入继大统，欲力行专政，人民恶之，酿成君主与国会空前之冲突。国会坚持有监督财政及其他国政之权，詹姆不可，国会与君主，以此争执，几至破裂。
查理一世查理一世继位，政策未尝稍变，而财政益窘，需款尤巨，国会靳不肯与。查理乃以他法筹款，若强迫借款、政府专卖、鬻卖爵位，以及驻兵民地，武力征税。而在驻兵之地，颁布军法，均足侵犯人权，而为国会所深恶痛疾者，国会爰有一六二八年权力请愿书（Petition of Rights）之提呈。查理厌之，不欲复与周旋，不加召集者凡十一年（一六二九至一六四〇年），民怨益深，加以宗教不同，与查理更积不相能。迄一六四〇年，查理以军费无着，不得不乞援于国会，而重加召集，轩然大波，亦随兹掀起矣。国会与君主间之冲突，且诉诸武力，以兵戎相见。血战数年，查理卒以援绝见执，竟非法被判死刑，斩于伦敦市中，国人哀之。
共和查理被弑，贵族院以会为王袒，亦被废。专制余孽既尽扫除，斯时国会，只号为足以代表民意之众院一院，可以为所欲为矣。一六四九年国会正式改国体为共和，推军人克伦威尔（Crownwell）为执政（Lord Protector），军人专政者凡十一年。克威望胆识，足可震慑一时。克既逝，其子黯弱，不能继父业。
复辟国人眷念王室，渐厌军政，遂有一六六〇年之复辟。查理二世以放逐之身，兵不血刃，安然返国主政。两院制之国会随之恢复。然君主与国会间之关系，以宗教之不同，固未尝改善也。初，二世复辟前，许于登位后，授国会以处理宗教之全权。国会即据是弄权，对罗马教人大施压迫，通过不利于罗马教之种种法律。二世虽怨恨，然鉴于往事，不敢公然与国会异致，故终查理二世之世，君主与国会，仅免于冲突。
革命然而如此局势，冲突终难幸免，不过决裂有迟早耳。查理二世之继承者詹姆士二世，有乃兄之才具，而见解忍耐弗逮远甚。詹崇信罗马教最力，既登位，自矢必为同教追回已失之权力，使与耶教中人同享宗教之自由。詹既有此决心，遂悍然不顾，抗国会，逆法庭，发令许罗马教人宗教自由，逐牛津耶教学生于校外，杀七主教于市曹，且复厚增兵力，以为己助。国人大喧，因此激起一六八八年之革命。詹惧，出奔法。群迎詹婿威廉、詹女玛丽嗣位。威廉，荷兰王子，本奉耶教，且王位之来，出于国会拥立，自不复敢如斯图朝（Stuarts）詹姆、查理等君主之与之拂逆。从此君主国会相安无事，宪政基础始确立，进展如入坦途矣。第二章 宪政之基础
英国经过一六八八年之革命，宪政之基础始固，不复畏摧残剥削。盖革命之结果，为国会与君主冲突所获得之最后胜利，树立国会之最高权，而君主之权大受限制，英国从此成为有限君主国（Limited Monarchy）。内阁制应运而生，取君主之职权行使之，而为负政治上之责任。一则使君主不能专政，一亦使君主不负谴责，垂拱而治，不偏不党，而君主立宪之条件备矣。是以英国宪政之实现，可谓建筑于一六八八年革命后之两个基础上，一属法律，即一六八九年国会通过之人权法案（Bill of Rights）及一七〇一年之王位继承法案（Act of Settlement）；一属政治，即内阁制之沿革是也。请分别论之。
第一节 人权法案
人权法案为英宪之根本，其影响于宪法之发展极巨。詹姆士二世既出亡，国会认为自动退位，迎立威廉与玛丽（WilliamⅢand Mary）。然鉴夫前事，决于君权明白加以限制，爰有人权法案之制定。宣布国会立法权之至高，否认君主不经国会同意，有任意征税之权，主张国会应按期召集，且复规定人民基本权力，禁君主之剥夺。是以在一六八九年，英宪之纲要已备，此后之进展，不过为此纲要之补充耳。人权法案之要点可以注意者有五。
大统之打破一曰大统之打破也。斯图朝君主向持神权之说，以谓君主上应天命，人民对之，惟服从而已。此种愚民理论，革命一举而扫除之。人权法案之宣布威廉、玛丽为君，不啻打破向来之传统。虽善饰其辞曰詹姆退位故应由其婿女继承，实则新君王位之来，系出国会所赐，盖甚明显。从此奉天承运之谬说，无复立足之地矣。
国税之处置二曰国税之处置也。人权法案宣布不在战时，不以国会之核准，而有正式军队之设置为非法，且军费之供给，仅限一年，满期须重经国会通过，始予继续供养。因此君主虽欲养兵自卫，军费有限，已受束缚，且欲求次年国会继续给养，不得不年年有国会之召集，否则军队之存在，且为非法，军费亦无所出矣。是以法案既有此规定，非但限制国税之用度，国会按期召集之要求，且亦得一坚确之保障。
君权之限制三曰君权之限制也。一、取消君主有废止及停止国会法案执行之权（Dispensing and Suspending Power）。国会立法，法出必行，王虽厌恶无法阻其施行，是从兹君主同受法律之束缚矣。二、禁止君主藉特权征集财帛。国税之征收处理，全操国会，君主仰给于彼。如欲筹款，必先秉承国会意志，不能径以特权（Prerogative）出之。三、承平之日，不准有正式军队之设置，如需设置，必先征得国会同意，且有效之期，限于一年，如以上国税之处置内所述。
国会之常集四曰国会之常集也，亦已于前节国税之处理内论及。鉴于昔日国会召集，漫无定期，往往数年无国会，查理一世弃国会不召集者竟十一年，尤足警惧。革命后国会因有常加召集之要求。犹患君主之违弃此言，乃于人权法案中规定军费之给，仅限于一年，军法有效之期，亦仅一年，逾期立成非法。使君主不得不年年召集国会，求军费继续供给，军法继续有效。是法案虽无国会须年年召集之明文，年年召集之必要，已在其中矣。
言论之自由五曰言论之自由也。在昔君权膨胀之时，国会议员之言论常横受干涉。指摘君主，祸且随之。无尽所欲言之自由，怯者且无批评政府之胆量。自有人权法案，议士在国会内始有言论之自由，在议场所发意见，不受外界之干阻，政府不得据是为检举控诉之理由。于是，议士始有尽情臧否时事之权，议院始有真意志之发挥。
综上所述，一言以蔽之，曰人权法案之目的，为抑君主、扶国会而已矣。君主之权削，国会之权增。君主不得不听命于国会，国会自兹为一国最高之权力。君主立宪之要素，其在斯乎。但有一事焉，为法治国所必不可少者，而为人权法案所未及，即法官之独立是，是将待三十二年后之王位继承法为之觅保障。
第二节 王位继承法案
威廉玛丽无后，既崩，玛丽之妹安利（Anne）嗣位。亚恩亦无所出。国会乃于一七〇一年制定继承法案，预定王位承袭之权，以王族最近之支派德国汉诺威（Hanover）苏斐亚公主（Sophia）及其子孙为此后英国王位之承继者。苏斐亚先安利而卒，其子乔治一世即遵此法案，入继大位。子孙世袭，直至今日。故今日英国王位之传继，犹以此法案为根据。除规定王位继承外，尚有其他要事，同为此法案所创立。请并述之，以见其影响英宪之大。
王位依据法律第一，此法案最重要之点，即明示王位之继承，亦受国会之管束。王位之来，并非基于神秘玄妙之天赋之权，实乃根据普遍平凡之法律所予之权。王位依据法律，而法律者乃议会所制定，是即王位之谁属，一依议会之意志。议会今日可以王位与汉诺威族，亦即他日未尝不可以之改与他族。此虽未尝有，亦未必有之事，然英之议会，权力最高，任何法律，不论其为宪法抑为普通法律，随时可加修改废除，在法律上固未始不可如此说法也。神权云乎哉，天命云乎哉，于此君主依赖国会，益为不可否认之事实。
法官之独立十八世纪前，君主有任意罢免法官之权。君主每滥用此权，排斥守法不阿之法官，而以肯为己用之法官代之。司法失其独立，民权时受侵犯。人权法案，于此并未顾及，仍许君主任意任免法官。迨一七〇一年之王位继承法案出，始规定曰，自哈奴佛王族继位后，任命法官之权，虽仍属君主，罢免之权，则从此剥夺。法官之任期，以奉公守法与否为断，终身称职，即终身留任，不得无故革黜。英国司法独立，法官公正无畏之基础，即于斯种立焉。
排斥官吏列席畏君主之以现任官吏混迹议会，为其耳目，掣肘立法，王位继承法案重规定，自汉诺威王族登位后，凡有官职或食君禄者，不得列席国会。但此节从未见诸实行，旋于一七〇六年，除三数重要例外外，不复有此禁止。盖国会监督行政，日趋严密，君主专制，已不足畏，受君禄位者，虽占议席，亦殊难为君之助也。但此节之值得注意者，即假使未加废止，竟见实行，于英宪之发展，有何影响。曰果尔，则英国政制，早已换一副面目矣。原节凡有官位者，概加摈弃，则自首相，阁员以迄次长，均王之臣仆，将概为摈诸议场之外，执行与立法，行见完全分裂两部，英亦无从有责任内阁制，恐已趋于美国总统制之途矣。
禁特赦以止弹劾国会有弹劾大臣之权，亦即昔日立法部控制执行部之唯一利器。大臣果助君为虐，国会可加讥弹，以除奸党，以清君侧。然十八世纪前，君主每利用特赦之权，不俟弹劾，先加特赦，以庇护其佞臣，使弹劾无能为力。王位继承法案，故明文加以禁止，一以剪除君主之特权，一以坚议会管束政府之力。实则自有责任内阁制后，政府完全听命众院，无须藉严重繁难之弹劾，始能加以制服。今日视之，此节为多事矣。
自有人权法案，君权剥削已多。王位继承法案，更为再度之剥削，益以增议会之权。且司法从此获得独立，尤为继承法案对英宪之一大贡献。然而此一六八九年及一七〇一年之两大法案，果足为英宪法律上之基础矣，犹不足使执行部与立法部间之关系，臻于密切而融洽，更不足尽夺君权，使于政治上毫无作为。是将恃与彼等同时进行而继续发展之内阁制，以救法律之所不及。
第三节 内阁制之胚胎
君主国会间之关系，仅恃法律，不足为完善之解决，必二者间另有一机关，以为中间人，折冲调和，始可免正面之冲突。而此机关者，殆即内阁欤。一六八八年之革命，果足确树国会最高权之原则。然而如何可使此原则实施无阻，则固未尝有所规定，亦未尝有任何机关之创设，可使为君主国会间缓冲。当时以为人权法案已有完善之规划，不觉有此需要。然是试观君主，虽受钳制，犹不失为政治之中心。君主之权仍大，仍居行政上最高之地位。枢密院枢密以及其他国家重要官吏，概由君主任命。大臣不必为国会议员，亦不必视国会中政党形势，以为抉择之标准。国会果欲黜革大臣，舍繁重之弹劾，无他法。国会如欲禁阻君主处理国政之专擅，舍公开之争斗，无他法。是革命后，法律上国会似已公认为最高权，实际上却尚未必也。迨威廉三世当国，始渐感实际之困难。免与国会冲突之法，惟以政策决定之权，统理行政之权，授诸为国会所能信任、由国会议员中选拔而出之大臣，而由其向国会负一切之责任。易辞言之，此种解决方法，即所以促内阁制之实现。（以上所编根据阿格Ogg著：《英国政府及政治》第44至46页。）
威廉三世当查理二世时，国会中人各以其拥护与反对君主，分为王党（Tories）与民党（Whigs）。民党自负迎立威廉三世之功，欲尽取政权为己有，不令王党染指。威廉不可，时亦选任王党中人知枢密事。迨与法国开衅，威廉欲博取全国之赞助，更王党、民党并用。且欲求国会同意于其举措，更不得不择国会中有席位者，任为大臣，俾收感动国会之效。卒且专择在众院中最有势力之一党之领袖任之，于是阁员尽属一党中人矣。当时民党在众院占多数，故阁员均属民党。
安利威廉之出此，非自甘放弃其选择臣辅之特权，盖欲国会于其对法宣战之后盾故也。同一理由使安利女王勉允顾度芬（Godolphin）及马尔白露（Marlborough）之请，加任若干隶籍民党之阁员。迨后欲与法国媾和，故又全以王党阁员代之，盖被时王党在众院已占多数，劝使国会同意缔和，须藉其力也。由此观之，任命阁员之权，虽仍在王手，但行使之时，须顾及何党在国会占据多数，以为选择之标准。是无形中已开责任内阁及政党政治之端矣。
乔治一世及二世然当威廉、安利之时，内阁制固已有端倪可见，尚不可谓为已经实现，盖犹有重要条件二未备：一为内阁之领袖。当时君主犹为行政之首长，主席阁议，决定政策，尚无首相其人者，足为全体大臣中之领袖。二为内阁之连带责任（Collective Responsibility）。阁员虽多属一党，尚不共负连带之责任，不以议会之非难，而连带去职。虽然，离此二条件之具备，为期已不甚远。然其实现也，非有所见而特促其成，乃出历史上偶然之事实。安利无子，既逝，遵王位继承法案，迎汉诺威之乔治一世，至英袭位。乔治一世及其子二世，生长德国，不能操英语，于英国政治情形，尤不谙悉，对之毫无兴趣，故终乔治父子之世，未尝主席阁议。阁员中有华颇（Walpole）者，才出众人上，权势亦最大，君主既以外人，无力问政事，大权旁落，华遂崛起代之。主席阁议，指挥同僚，为内阁之首领，隐然为诸相之首（The First Minister），英国于是始有首相。华颇柄政者凡二十一年（一七二一年至一七四二年），一七四二年，失众院之拥护，立辞职，同僚均辞，创英国宪法上内阁失众院信任时，全体辞职之重要习惯。内阁向国会负责，已为确立不移之事实。国会亦觉使行政官员负责最便捷最有效之方法，即不予信任。易言之，即于内阁在众院提出之议案不加通过，内阁自必引咎辞职，不必更藉繁复之弹劾手续以为挟制当政者之具。同时因执行部与立法部间之关系，日见融洽，君主驳斥决案之特权（Veto Power）久未使用，亦渐归消灭矣。第三章 宪政之确立
第一节 责任内阁制之确立
乔治三世之大志乔治一世及乔治二世之时，以君主之不谙英语，不习政情，及华颇之大权独揽，内阁制实现，且一往无阻，进行甚速。初不料遇乔治三世而受一绝大波折，几至覆灭也。乔治三世生长英伦，于政治特感兴趣，才略亦远胜乃祖，素怀恢复帝权之大志。既登极，首与柄政数十年之民党挑衅，时一七六〇年也。乔治幼读蒲林白鹿客（Bolingbroke）之《爱国君主论》（Idea o f a Patriot K ing）大为所感，既当国，以爱国之君自矢，决亲柄政权，不假手臣下，以为众庶谋幸福。故决先逐民党，任蒲林氏之徒白脱（Bute）为相，且复即以民党之矛攻彼之盾。即民党既挟国会以令天子，今乔治亦即从操纵国会着手，以巨款贿选，使肯为己用者，获选入众院为议士。复有所谓秘密费者（Secret Service Money）以诱惑其他议士，诱之以巨利，酬之以高位，使一一尽入掌中，在众院造成一王之友党（A Party of“King’s Friends”）乐供驰驱。乔治之举动，颇得国人赞许，盖彼时国人于不见经传之内阁制，殊多怀疑，而于民党，亦鲜信任也。当时趋势，使无与南美殖民地之起衅，乔治颇有一举而推倒民党之可能。与美战败，乔治之政策受一重大之打击，而乔治神经上亦受一严酷之刺激，为日后疯癫之病根。当时首相为那斯（North），亦王之私人，而素能服从王命者。既失南美属地，那斯知舆论不容，反对党势力日张，数乞休，王不许，勉力留任者数载，坐使破碎支离之民党复团结，势益张。那斯卒于一七八二年，以众院不信任案之通过而去职，甚拂王意，目为叛徒。然民党虽起组阁，亦难支撑大局，数易首相，内阁终不寿，转辗而由民党之法克思（Fox）与王党之那斯合作，拥公爵普德莱（Portland）为相，而二人为之辅，分任阁员。法克思者为乔治所最痛恶，那斯亦为王唾弃，今且与仇为伍，益足使王痛心。然既出议会拥戴，则亦无法阻此混合内阁之出现。初未料民党、王党两领袖之合作，顿失其从者心。法克思之徒及那斯之徒，纷纷叛去，改隶物望所归之明相毕德之次子小毕德（Willinm Pitt）帜下（毕德亦王党但非乔治之私人）。混合内阁，终难久支。不数月，法克思之印度决案（India Bill）遭贵族院之否决，王即以此为借口，立免法克思、那斯二人职，而以毕德为首相。毕德时年二十有四，而时为千七百八十三年也。次年，毕德奏请解散国会。改选结果，毕在众院得绝对多数，民党一蹶不振者几五十年。毕既有此强固之后盾，大展抱负，握政柄者凡十七年（一七八四年至一八〇一年）。
毕德之地位乔治初欺毕德年幼，且以其本属王党，以为可为己用，岂知大谬不然。毕德之势力并非得自王之信任，实乃恃全国人士之崇仰。毕之为相，初以物望所归，可以不论民党、王党纷纷归附证之。继以全国拥护，可于一七八四年国会改选之结果证之。故与白脱、那斯辈不同，虽亦出于王之选任，决非王之私人。故民党虽被摈，乔治恢复帝权之素志，终难实践。毕德具不世出之才，且受全国推戴，政权尽入掌握。王竟无如之何，自认失败，亦稍稍敛其剑拔弩张之气矣。且体日就衰，脑尤弱，不能日理万机，不复如前此之事必躬亲，且复刚愎自用矣。毕德利此时机，奠定内阁制基石之基，强固远胜往昔。毕并增高首相之权力，确定首相之地位，使为国家最高之政治首长。毕为首相，全国舆情主之，今复以舆情归附之力，使其留职不去者十七年。有此长时间之留任，且以其人格之伟大，内阁制恃以确立，虽以乔治之才不能摇撼，此后更不畏摧折，且亦无人敢加摧折矣。
首相之地位英国法律上无内阁之名辞，亦不知有一官职为首相者。故内阁之滋长繁荣，全在宪法范围之外，而首相地位之造成，亦初非法律所肯承认。英国第一个首相，众推华颇，然华恶其不经，不肯以此名自居，至禁人以此相称。至毕德之时，首相之地位坚而益显。毕德之态度，异于华氏，坦然以此自认，且明白言之曰：“枢密院中，应有一公认而真正之大臣，居于首领之地位，权亦独大，最得君主之信托。于此，权不可分，更不可竞。斯权者，必授诸斯人，即通称为首相者是。”（见梅尔维尔一八〇三年致爱定登书）观夫此言，可见在毕德时，首相已为内阁制所必不可少之人，而首相之鳌首独占，权出诸僚上，亦为内阁制必不可少之事。自毕德有此言，于是首相之地位定，而内阁亦始有近代之形式。故以毕德之言之行，谓为英国第一首相可，谓自毕德当政，内阁制始确立亦无不可。
第二节 君权之旁落
首相及内阁之权增，君主之权力削，此必然之结果。英国一六八八年革命后，即为有限君主国（Limited Monarchy）。然自乔治三世即位，宪政几受摧毁，迨乔治恢复帝权之举卒归失败，英始真为君主立宪。从此权移臣下，政治之中心在国会，大权之寄托在内阁。君主不能不服从国会，不能不听命内阁，法律上仍为元首，事实上已非执政。宪政始称确立，宪政斯易进展。
乔治三世乔治三世之大志未偿，意气消沉，旋以病发。英国宪政上最大之危机已过，而君主专制之唯一机会亦随之消失。即以乔治谋复帝权时之举措观之，已可概见宪政根底之深。乔治抗敌民党，不敢公然以特权为武器，而亦知须从操纵号为人民代表之众院着手，即不啻不敢以王之特权，加民党以压力，而须藉假造民意，加以抑制。迨后乔治免法克思、那斯，而任毕德，亦必恃解散国会举行普选以征询于民。幸而改选结果足征王之处断不误，使改选而民党仍得多数，吾恐乔治除效查理一世之故智，不能阻民党之再起。故于此二点，可见宪政之基，以乔治三世之才略尚难摇动，况他人乎。
乔治四世乔治四世，才智远逊于乃父，且私德久不齿于国人。方继位，即与其后离异，倍加侮辱，大失民心。四世自怯，不敢有所作为。故终其世，议会政治，进行毫无阻滞，君主之地位大降。
威廉四世威廉四世，亦乔治三世之子，而乔治四世弟也。庸碌无能，更不足维持君主之威权。生平唯一惊人之举动，即一八三四年之罢免梅尔槃（Lord Melbourne），任命比迩（Peel）代为首相。然比迩在众院无多数，不得已，解散国会。而改选之结果，梅党仍占多数，比迩遵从民意去位，梅复为相。王无如之何，且受此教训，不复与重臣为难，而君权益旁落，不得不确守君主立宪之范围。第四章 宪政之进展
第一节 议会重心之转移
众院权增之原因十八世纪以来，众院即为国会两院中之主，权较贵族院为大。至十九世纪，众院益成为议会重心之所集，贵族院降为附庸，备位而已。众院权力所以日增者，主因有三：独揽财政权一也。财政为国家命脉，孰能控制财政，即孰为一国主人，盖无疑义。众院者，向为人民之代表，而赋税者人民所输纳。当初英王召集国会，即为向国人筹款也，故自始众院即有监督财政之权。且以贵族院非人民代表，既未纳款，自无顾问之权，不许其与己平分财政权，继且即修改否决之权，亦加剥夺，而财政权全入众院手矣。控制内阁二也。内阁之生命操于众院，内阁之组成，决于众院政党形势。内阁向众院负责，失众院之信任立辞，而不以要案否决于贵族院而去职。故众院可以左右内阁，黜陟内阁，而贵族院弗能。控制内阁，即所以控制君主，而为众院权力日增之第二因。日趋民主三也。自一八三二年后，议会数度改革，人民选举权日益扩张，众院益足代表人民，而其势力自亦益见雄厚。有人民为作后盾，当非世袭之贵族院，所能与之抗衡。且一八三二年前，选举制尚未改革之时，众院中人，不为贵族所卵育之腐败选举区（Rotten Borough）所产生，即为贵族之子弟，藉父兄之力，得为议士。如此成分之众院，不免仰承贵族院鼻息之嫌。自选举制改革后，此种势力，扫除殆尽，而众院可以独立自由矣。
众院之财政权财政权可分为三部：一提议，一修改，一否决是也。自一四〇七年起，提议之权即仅属众院。国税之增减，公款之用度，概在众院提出。此第一步手续贵族院绝对不能染指。贵院虽无提议之权，退而坚持有修改及否决财政案之权。然即此修改之权，至一六七一年，亦遭众院剥夺。在查理二世时代，众院通过重要决议案二，禁止贵族院于众院所制定之征收赋税之率有所更改。于是贵族院所仅存之财政权，惟消极之否决而已。贵族院有此仅存之否决权，而未尝行使。直至一八六〇年始曾一度行使，而遽引起众院之忌怒，以为侵犯其专有之财政权。通过决议，对贵院此举加以驳斥，虽不取消其否决之权，但意在阻止将来之效尤，固与取消相差无几也。相安无事者五十年，至一九〇一年，贵族院否决自由党财政大臣路易·乔治（Lord George）预算案，于是激起英国历史上两院空前之冲突。卒以民意为众院助，于一九〇一年解散国会改选之结果，自由党在众院仍为多数党，贵院让步，不再坚持。然众院不肯便尔止息，于一九一一年通过著名之国会法（Parliament Act）。于贵院否决财政案之权，亦明加剥夺，而财政权之三部，提议、修改、否决，尽为众院所专有矣。
众院之立法权财政权虽为众院所专有，至于立法，一九一一年以前，表面上两院并权，同有提议、修改、否决之权，实则自有责任内阁制后，立法权亦偏重于众院。因内阁既向众院负责，自当以众院之意志为重，重要案件什九先在众院提出，始送交贵院复议。而先在贵院所提出之案件，大多无关紧要。贵族院亦自知其地位，不及以选民为后盾之众院，立法之时，每对众院让步，不敢故为己甚。虽贵族院修改或否决众院议案之事，见不一见，果众院坚持，贵族院鲜有不退让者，是亦英国宪法上习惯之一，可以史事证之。若一八三二年之议会改革案（Reform Bill），若一八六九年之爱尔兰教案（Irish Church Bill），经众院通过后，贵族院初虽反对，卒以众院持之坚，民意不可拂，而勉与同意，通过成为法案。是均足证虽表面上与众院平分之立法权，行使之时，亦非不受限制。迨一九一一年之国会法通过后，则即此在立法上之否决权亦几等剥夺。议会法中规定，凡众院通过之决案，如经贵族院否决，而众院在二年内仍连续加以三次之通过，不论贵族之意见如何，径以送呈英王批准，颁布成为法律。是贵族院否决立法之权，至多亦不过阻其在二年内成为法律，不能终阻其实现也。
观夫众院之权力日增，控制财政，左右内阁，财政权、立法权均集己手，使贵族院降为附庸，日就衰微，可证近百年来（一八三二年至一九三一年）英国宪政进展之速，虽仍帝制，实则已成民主国家。
第二节 议会之改革
一八三二年前英国宪政进展之原因，除众院渐为议会之重心外，选举制之逐渐改善，选举权之逐渐扩充（即通称为议会之改革是Parliamen‐tary Reform），亦其一因。一八三二年前，众院号为代议机关，议士名为由各市乡人民选派，实则各地选举，多为一二有力者垄截，殊不足以代表真正民意。郡议士，只为少数缙绅之家所推选。市议士亦仅为极少数之市民所选举，多数市民，尚无选举权，弗与也。议席多为大地主或其他有力者所把持，甚至有以公然买卖者。即在十九世纪初叶之二三十年中，众院之不足代表民众，众院之迹专制，初与贵族院无殊也。有识之士，若毕德父子、罗素勋爵（Lord Russell）辈知此种现象之不足久恃，数思改善，屡提改革之方案，以众院之坚决反对，未能成为法律。然潮流所趋，众意难违，国人之不满，日甚一日，群众蠢然思动，几以此激起反动。国会惧，且以罗素之努力不怠，卒终于一八三二年，自由党当政时，通过历史上极重要之议会改革法案，一扫积弊，真正民主，始放一线曙光。
一八三二年一八三二年通过之第一次议会改革法，祛除昔日对于选举权之许多限制，使选举资格，较为简单，亦较合理。在各郡中（Counties）选举权向只为有年入价值四十先令以上之不动产者（Freeholders）所专有，今则凡租地（Leaseholders）而年付五十镑以上之租税者，亦有投票之权。在各市中（Boroughs）凡自有，或租人之房屋、或店铺之年租价值在十镑以上者，一律有选举权。昔日之所谓腐败选举区（即区内选民极少只数十人甚至数人者），今亦扫除殆尽，而以扫除所得之一百四十三席，改与较大之郡及新兴之工业城市。因此改革，选民总数自极小之三十万增为一百三十七万人。而改革结果，政权自地主之手，移到中产阶级，政治中心为之一变。即在贵族院，大商人大实业家亦从此较大地主为多，贵族院之成分亦随之一变。推究其故，一八三二年之改革，工业革命实促之。自十八世纪之末及十九世纪之初，英国自农业国一变而为工业先进国。中产阶级，乘时崛起，且为全国最有势力之分子，不能长摒诸国会之外。至一八三〇年前后，工业革命之影响，益见显著，英国社会上经济上均起特殊之变化，政治上自不能不随为空前之变更，以适应此潮流，以适应此新环境。论者谓，一八三二年之国会改革，今日视之虽平凡不足奇，不能谓为彻底，然幸而有此，英国始免革命，平平稳稳，不知不觉间，自贵族政治过渡而日趋民主，平息当时之反动，启发来日之改革。是一八三二年之改革法案，洵英国政治史上最可纪念者也。
一八六七年至一八六七年，工业革命在英几已有百年历史，资产阶级外，有较小之中产阶级（Lower Middle Classes），及城市内之手艺工人，人数极夥，其势不可厚侮，选举权势不能不再为相当之扩充，以容此辈。一八六七年，保守党当政时，第二次议会改革法，遂应时而生。一八六七年法案主要之点为，一、选举权之财产限制，益加减低。二、各郡内租地者之有选举权者，人数增加。三、各市内租屋者之选民亦增加。四、大城市若曼彻斯特、利物浦、伯明翰、利兹等各增加代表一人。因此改革，选民总数，较诸从前，增加一倍有余，突增至三百万人。自此法案通过后，政治有一大堪玩味之变迁。即在一八六七年前，每次议会改选结果，如政府党不能复获多数，现内阁非俟新国会重集，在众院中遭受失败之打击后（即政府提案遭否决成不信任案经通过），不肯辞职，以让新获多数之敌党。若梅尔槃之在一八四一年，即其一例。但自一八六七年后，政府如在改选中失败每不俟国会重集立提辞呈。远如狄斯雷利（Disreali）之在一八六七年，近如包德温（Baldwin）之在一九二九年，均其显例。是何故欤？曰：知议会之益足代表民意，及民意之益见准确，选民即明白判决曰政府可勿连任，自应立即辞职，遵守不渝，不好留恋。于此足证民权之日张，宪政之进展。
一八八四年一八八四年有第三次之议会改革。是年通过之人民代表法案，使郡与市之选举权一致，及各区议席重行分配，使其面积人口大略相等，所举代表，亦得相等。选民增多二百万人。翌年法案续颁，重分选区，使所出议士，与其人口，更符比例。
一九一八年欧战前选举权限于成男，战后推而至于妇女。一九一八年之人民代表法案，允妇女之满三十岁者，亦有选举及被选资格，创行比例选举制于大学选举区内，限全国各区投票同日举行，以及禁止选民以同一资格在两区内投票。
一九二八年妇女之年龄限制，至一九二八年而取消。是年之人民代表法许妇女与男子享同等之选举权，即凡已成年满二十一岁，不论男女同有选举权。女选民因此增加者约五百五十万人，其总数且较男子多百数十万。
自一八三二年至一九三一年之百年内，英国经此五次之议会改革，积弊尽除，财产限制亦废除殆尽，选举非复少数人所得把持。选民之力量大增，为一国之最高主权者。议会内阁惟多数之民意是从，英国成为真正之民主国。
第三节 君主地位之超然
维多利亚近百年来，英国君主、立宪之基早固，君主、国会及内阁之关系已不成问题。君主之存在，与宪政之进展，毫无妨碍。自维多利亚女王于一八三七年登位后，君主久已处于超然之地位，不偏不倚，超乎政治之上。君主之实权虽日益减少，而君主之潜势力却日见增高。君主无作恶之权，却有行善之能（容于第三编第一章中详论之）。维多利亚于其首相中，虽初即位时有深恶比迩而深喜梅尔槃，及晚年时之深恶葛辣斯登而深喜狄斯雷利，然终不能强梅、狄之留，阻比、葛之来。盖黜陟首相之权在国会不在君主，君主不能为非分之干预也。至于立法，君主虽于个人素所反对之议案，非但不能阻其实现，果是众院真意，且应助使成为法律。如一八六八年葛辣斯登提出之爱尔兰教案，维多利亚虽深恶之，非但不加阻挠，且于其遭贵族院之坚强反对时，躬调停于两院之间，卒以其力，诱贵族让步，而于次年经两院通过，女王批准，成为法律。甚哉，女王之深知君主立宪之意义，而能身体力行之也。
爱德华七世及乔治五世爱德华七世秉承母教，确守宪法范围，亦始终不渝。君主益得民心，地位反以是益固。今上乔治五世，亦如之。一九一〇年两院因预算案，争执久不决。首相亚斯规斯（Asquith）拟请王多封新爵（英例，凡逢贵族院始终不肯让步时，最后之对付方法，即由首相呈请英王新封若干勋爵，加入贵族院，投票赞助众院之案，使卒在贵族院中通过），以为最后之一着。后虽未行，王固准备允诺也。十二年后，王批准英爱条约，许爱独立。是二者，本皆王之特权，不必悉遵内阁之意，乃英王毅然许之。盖乔治五世曾有言，行政上、立法上之全权，应悉付之内阁及国会，而令负全责，虽侵犯王之特权，可勿顾也。旨哉斯言，洵三折肱于君主立宪之义也。第二编 宪法特点
英国宪法，特点有四。自宪法之本身言之，一为宪法之柔性及连续性。一为宪法习惯（Constitutional Conventions）之重要，其效力津津乎驾法律而上之，为政治家所必遵之规矩。自宪法之内容言之，一为议会之至尊，议会之权，高于一切，法律上不受任何限制。一为法治之统一，全国只一种法律，一种法庭，官吏庶民同受制裁，不稍假借。明乎此四者，英国宪法，究为何物，始易辨识，因以冠诸政治制度编之前，而请分章论之。第一章 柔韧连续
英儒白莱士（Bryce）论宪法之分类，以为视其修改之手续，可大别之为刚、柔两种。凡宪法之修改异于普通法律，谓之刚性。反之，如其修改手续，并不异于普通法律，则谓之柔性。柔性宪法富有弹性，能伸缩裕如。盖修改既易，危急之来，可立为相当之变化，以资应付。至于平日，亦随时随地，为不易觉察之演化以适应其环境，历数十百年后，外表似未稍动，实质早已变易，一究其内容，迥然有异，几难认识，故又可谓之为一有机体，能为自然之生长。以上所论，置之英宪为最确，英盖柔性宪法最著之例证也。
柔性英宪之来本出自然非人工强致之，若法国之经过多次革命，始有今日之宪法。尤非任何机关特制之，如美国宪法之产生自宪法会议然。英宪之来，出于无意，证之史事，此言自明。既于无意中产生，且亦于无意中滋长。自产生、滋长，以迄蔚成巨观，纯出自然，故其根本特固，枝叶特茂。论者谓英宪无时不在变化，盖即因其本为自然之生长，是一活的有机体也。英宪之所以为柔性，不仅因无特别机关或特别程序以修改之（详本篇第二章），且因其修改多不明经法律手续，而在无形中进行。其进甚渐，而其进不辍；其变甚频，而其变不觉。虽以科学之观察，不难发现英宪各部分均势之变更，然于此种变更之确期，殊难为下一肯定之断语。试举一例，明我此说。白芝浩于其一八六七年出版之不朽名著《英国宪法》中，着重于内阁之受制于国会一点。四十年后，陆威尔（Lowell）之《英国政府》出，却一反而为国会之受制于内阁[见马列亚德（Mariot）：《英国政治制度》，第30页]。今离陆威尔杰作初版之时，又二十余年矣，而国会之受制于内阁益甚，且有内阁专政之名。故于当代学者，自由党闻人茂埃（Muir）一九三〇年出版之《大英如何被治》一书中，且一变而为着重于内阁之专擅。此种变化，固彰彰甚明，无可否认，然非出于宪法明白之修改，亦非出于国会正式之决议，而乃形成于渐进及不知不觉之间，无确期可言也。
连续性英儒陆何（Low）论英宪曰：“吾国（指英）宪法，异于他国者，不成文尚在其次，主要之点，在真柔性，而他国多为刚性。英宪不似一完固之巨厦，可于此地添一屋，彼间增一翼（按：刚性宪法则庶几如之，因其可以修宪之手续为任意之增损）。但似一活的有机体，生长、变化以及新陈代谢，永无已时。”（见陆何：《英国之统治》第2页）此可使吾人注意英宪特点之另一方面，而与柔性有连带关系者，即其连续性是。不若他国宪法之出于人造，一经颁布，除非修改，进境即止于斯，英宪独有连续不断，生长不息之能力。信哉佛里门之言曰：“英人千数百年不断之生活上，过去与现在，从未完全割断，英人更从未惑于眩人之主义，而欲坐下另制一簇新之宪法。英宪进展，按部就班，步步为往事必然之结果，宪法及法律上之更张，决非为任何新制度之输进，而只为已有制度之改良与发展耳。吾人（指英）进步，虽或不免有时而迂缓，然在政治上之进化，敢言从未停顿。”[引佛里门（Freeman）：《英国宪法》，第19页]试亦证以史事，即以前篇述及之议会改革而言，一八三二年之改革，非突于是年发生，早已经过数十年之酝酿，时机成熟，自然有此结果。既开改革之端，逐步改革，故一百年中连续有五次法案之制定，为改革逐渐之完成。试又证以前言之内阁与议会之关系。一九〇八年时，既发现内阁一变受制而为制人，并不即止于此地，仍为继续不辍之进化，循且今日竟有内阁专政之名，安知即在今日正犹变化未已哉。英国政治制度之难于描写，盖即缘此。于此可引陆何之妙譬，作英宪连续性之结语：譬如人之容貌，大体虽不改变，肥瘠老幼，固随时而异。叙述英之政制，须如为生人造像，如欲绘其今日毕真之面目，决不能依据二三十年前之照像，大体虽可无殊，音容笑貌，已非昔观。于英国政制亦然，经过若干年后，外表似未大变，细按其实，内部已起不少变易。王位也，两院也，内阁也，选民也，固犹若也。然其相互间之均势，或已经不少变化，大异往昔。谁实致之？曰英宪之连续性。第二章 议会至尊
第一节 议会至尊之意义
英儒戴雪于其《宪法原理》中，指述英国宪法之特点有二，一为议会至尊（Sovereignty of Parliament），一为法治统一（Rule of Law）。议会至尊之意义，大要为英王、贵族院、众议院为立法机关之三部分，并合而成国会，或称“王在国会中”（King in Parliament）。在英宪中，国会有制定或废止任何法律之权，抑且英国法律上不承认任何个人或团体有驳斥或取消国会所立之法之权（戴雪：《英宪原理》，第38页）。国会为国家之最高权，为非任何其他政府机关所能与之抗衡，国会法出必行，法庭不能认为非法，而宣布其无效。只须国会依立法程序所通过之法律，一概有效，即使显属无理取闹或违反民意，法庭亦须执行，舍国会自动废除外，无他法阻其实施。因此前提，可得下列结论三：
第一，国会可以制定任何法律。
历史上极关重要可称国家根本大法者，在他国盖属宪法范围，非寻常立法机关所得以寻常立法手续制定，而在英则莫不出诸国会所制定。一七〇一年之王位继承法案，规定继承大统之序。一七〇七年及一八〇〇年之合并法案（Acts of Union），一并苏格兰于英，一并爱尔兰于英。一七一六年之七年法（Septennial Act），国会任期自三年延至七年。一八三二、一八四四、一八六七等年先后通过改革选举制之法案，一举而与百万以至数百万人以选举权。一九一一年之议会法重定两院之关系，并改国会任期为五年。凡此法案，影响国家人民以及国体政体，莫不至重且巨，乃国会轻轻以普通立法程序出之，足证国会权力之高，可以制定任何法律。抑尤有进者，观于国会于一七一六年及一九一一年之任意增减自身任期，可知戴雪之言为不谬。戴之言曰：“七年法之通过，可证国会在法律之观点上，既非选民之代理人，亦非各区人士之委托者（著者注：果尔，则决无自己任意延长或减短任期之权）。法律上，国会乃国家之主权者，而七年法者议会至尊之结果，同时亦为其明证。”（戴雪：《宪法原理》，第44页）
第二，国会可以废止或修改任何法律。
或曰，国会虽可制定任何法律，立法之时，亦受自身或前任国会所通过之法律之限制乎？以前法律所不许者，今苟背道而行之，得毋抵触乎？曰：否。国会既能制定任何法律，亦即有废止或修改任何法律之权。如遇以前法律之足妨现在立法之自由者，仅可以普通立法手续，加以废止。史事可证斯言者綦夥。一七〇一年王位继承法中，禁现任官吏及凡食君禄者列席议会。既订之，复废之，不俟法案实施，独于此节，除一二例外外，先加取消。其犯例外者，国会亦每随即通过免罪法（Act of Indemnity），俾入国会，不为违法。即于王位继承法全部而言，今日君主袭位，固仍一遵此法之规定，假令国会忽欲废汉诺威，而改立他族中人为君，在法律上言之，固亦不难，只须废止此法，另定新法可也。一七〇七年合并英爱之合并法，当时固目此合并为永久，当无轻予废止之理，然一九一四年国会固明明通过法律，许爱尔兰以独立。旋以战起，暂时停止执行（此又国会至尊之明证）。卒于一九二一年正式许爱脱离，成立爱尔兰自由邦，一七〇七年之法等于废止。
第三，在英国宪法中，无宪法与普通法之分。
英人之所谓宪法者，系指法律之关系重大，足为国家形式或政府组织之根本法者。若王位继承法、合并法、历来通过之议会改革法以及较近之国会法等，均可谓之宪法。所谓宪法者，影响自较平常法律为大，然在法律上，固与普通法律并无区别，并不处于较高之地位也。宪法产生之机关，宪法修改之手续，与普通法律均相同。盖英国只有一个最高立法机关，即议会是。议会可以通过不关紧要之开放星期娱乐禁例（英国法律禁止娱乐场所在星期日营业）之立法手续，以通过影响全国之选举制之改革。事无大小，不论其为宪法抑普通法，国会莫不有权过问。故恩孙（Anson）有言，“吾国（指英）国会可以造法保护虫鸟，以同一手续，可以一举而断绝国家与教会之关系，可以一举而与二百万国民以参政权。”（恩孙：《宪法与习惯》卷一，第380页）英之国会盖立法机关而兼制宪机关者也，英国宪法之称为柔性，盖亦因此。
第二节 议会权力之毫无限制
国会权力之高，既如上述。其不受限制，观上节所论，亦可概见。国会之权，可称绝对又可谓无限。称绝对，盖无人能宣布其无效。甚有谓除变男为女或变女为男外，国会无不可为之事。实则在生理上国会固无法变更男女，在法律上，严格论之，国会何尝弗能。使国会而制立新法曰，从此法律认男为女，认女为男，则法律上男女竟须互易其地位，法庭只得执行无间。此虽必无有之事，然国会权限之绝对，于此可见一斑。称无限，盖既无宪法所不许为之事加以限制，而以前制定之法律又不足为之梏桎。或曰，国会者，人民之代表也，众院出于民选，当惟民意是从，岂选民不足加以限制乎？又曰，议士号为全国优秀，岂无理性？英国文化先进，岂无道德标准？此二者亦不足为之限制乎？凡违反民意之法律，凡无理性坏道德之法律，均得谓为非法。曰，均非法也。容分别论之。
一 选民不能限制国会
民主国家，选民为最后之主权者，违反民意之代表，选民可撤还其信任，使落选不得连任，此非国会权力有力之限制欤？曰：此诚足使议士有所顾忌，然在法律上，不足据以限制国会。选民唯一之法权为选举议士，绝无建议、批准或废止国会立法之权。惟国会可以代选民为其意见合法之表出，法庭决不以某条法律违背民意之理由，而于其执行，略现踌躇。（戴雪：《宪法原理》，第57页）所谓主权，有法律的与政治的之分。国会为法律上之主权者（Legal Sovereignty），法律上国会既非选民之代理人，又非其委托人，自有自主独断之权，不受选民意见之限制，所造之法，不能以违反民意，而谓非法。选民为政治上之主权者，国会随时有解散之虞，议士蝉联与否，政府连任与否，须向选民为最后之请示。政府、议士而不孚众望，自有其政治上之责任。有此顾忌，不敢不以民意为重。立法之时，当思以选民之好恶、国人之福利为准则，决无故意违反民意之存心。故在政治上，国会固未始不受选民之限制，英国国会权力特大而未尝滥用，此亦一因。然在法律上，终不受些微限制也。
二 道德不能限制国会
或谓法案如违背道德，当为非法。道德者，自然之法律，超乎一切法律之上，人人所应遵奉。国家法律所以能令人服从者，盖因其吻合乎道德，效力即所自生，反之，如与道德相反，即应无效。理论上虽可以是为言，实际上决无迂阔若是者。法官决不能如宗教家之大讲道理之含义，而据是驳斥国会之法案。“近代法官必不能静聆律师之辩护，曰此一法案违背道德，故属非法。”（戴雪：《宪法原理》，第59页至61页）
第三节 真正之限制
然则国会权力果绝无限制乎？人权得毋太无保障乎？曰：法律上国会确不受任何限制，事实上则至少有二种限制，得免国会专暴。一曰个人自由之担保，一曰习惯及舆论之力量。（阿格：《英国政府与政治》，第80页）
第一，个人自由之担保。英国宪法，虽不若美法之郑重以人民之基本权力载之国家根本法典中，然亦不乏此种保障。例如请愿权、享有出庭状、不纳过重交保费、不受残酷刑罚等特权，均经重要法案明白规定。他如言论、集会、宗教自由亦均有习惯法（Common Law或称普通法）为作坚强之基础。凡常人所能了解之权利与自由，可云英宪几莫不已明白为谋保障。（阿格：《英国政府与政治》，第80页）
第二，习惯与舆论之力量。英人守旧，最重习惯。凡政治上良好之习惯，莫不共遵不渝，浸成政治道德之典范，为政治家行为之准绳。国会非无废止前述人权之力，然为政治道德所不许，从未有此举，恐亦从未有此心也。内阁藉多数党拥护之力，操纵众院，即不啻操纵国会，果欲一意孤行，尽可为所欲为，法律上几无防阻遏止之方。然不论何党当政，从未出此。亦曰遵守良好习惯之力也。至于舆论，凡在民治国家，均莫不为最大力量，足以左右政治。众院出诸民选，其生命系人民所赋与。议士个人，各有其所代表之区，常与区内人士接近，可知一区之舆论。众院全体，综合各区舆情，体察全国舆情，然后知所兴革。舆论制裁之力最强，使非舆情所能瞒之事，国会必不敢悍然为之。每见议场内方有某案之建议，全国报纸，各界人士如果纷起为强烈之反对，其果足代表一般之意见者，国会鲜有不顺从而随即取消其初议者也。
本章附注一：国会包括君主、贵族院、众议院。提案必须经两院依法通过，君主批准，始可成为法律。故国会系君主与两院合组而成，缺一不可。在法律上，此三部分处于同等地位，可以互相牵制，但在实际上，国会无限之权，几尽在众议院之手。君主无驳斥之权，任何法案，不能不概加批准。批准之一步手续成为例行公事而已。贵族院无推翻众院提案之权，依据一九一一年之国会法，众院提案遭贵族院否决者，如于两年内再经众院共连续通过三次，不论贵院继续反对与否，径送呈英王批准，颁布施行。是贵族院之同意亦且不成问题。故法律上可谓众院仅为立法机关之一部分，不能单独行动，实权上议会至尊即不啻众院之至尊。
本章附注二：议会至尊，虽犹可谓英宪特点之一，但须加一转语，即自从近年来内阁权力日增，议会日显无能。法律上，立法仍须经过国会，事实上，国会早已为内阁所控制，几失其自主。（详第四编政制批评第二章中）
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]