建立公平可持续的社会福利体系研究(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：贡森,葛延风,王雄军

出版社：社会科学文献出版社

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建立公平可持续的社会福利体系研究试读：

经过30多年的改革发展，特别在新世纪的十多年时间里，我国社会福利体系（官方常用的是“民生保障体系”，为了国际比较，这里沿用社会福利体系）取得了显著进步。主要表现是福利项目基本齐全，且基本实现全覆盖。但是，在“皆有”的同时，现行福利体系是分人群设计、分地区实施的，这一制度安排导致了体系和项目构成的“碎片化”和差别化。为了缓解“碎片化”问题，有关部门采取了“小片拼大”和“片片有连”的路径；为了缓解片间差距所产生的社会矛盾，有关部门事实上采取了“填谷造峰”的增量做法。但是，长期维持地区间、人群间差别的路径选择，必将强化和固化社会分层；在宏观经济和财政收入增速减缓的大形势下，增量做法也难以维系。正是在这种背景下，国务院发展研究中心社会发展研究部与联合国开发计划署（UNDP）中国代表处联合成立了课题组，对福利体系的公平和可持续发展进行全面深入的研究。

从2012年底开始酝酿到2014年6月正式发布研究成果，历时一年半。在这期间，课题组邀请了挪威、韩国的专家，分别对欧洲、东亚国家和地区的福利体系发展历程和规律进行了系统研究。他们提交的案例报告为课题研究提供了重要的国际经验借鉴。并且，课题组对国内福利体系的发展历程和现状进行了系统梳理，并选取了广东、黑龙江、甘肃三个省份进行了实地调研。

经过一年多的研究，课题组形成了关于“建立统一的投资性福利体系，实现公平可持续发展”的政策咨询报告及相关背景报告。这份咨询报告的题目体现了本项研究对“公平”和“可持续”给出的目标选择。对于“公平”，可选方案有三个：现行的“分人群且不均等”、“分人群但均等”和“所有人均等”。本项研究建议选择不分人群的“大统一”目标设计，主要理由包括：国内外实践都证明，所有人处于一个共同体中，有利于切实维护弱势人群的利益，有利于建立改革共识。但是，在分人群待遇差距很大的现实条件下，“大统一”要向谁看齐？向最高标准看齐，经济上不可持续；向低标准看齐，政治上不可行。本项研究建议按照福利项目的经济属性，采取不同的保障标准，或者说实行“投资性福利体系”的基本思路。具体来看，对于教育和医疗卫生等投资性福利项目，建议向中高标准人群或国家看齐，尽可能实行高保障；对于养老保险和最低生活保障，建议向中低标准人群或国家看齐，实行底线保障。这充分体现了本届领导集体关于民生工作的新思路，即“守住底线、突出重点、完善制度、引导预期”。

现将有关成果结集公开发表，希望有助于更深入的专业思考和更广泛的社会讨论，以推动我国民生保障体系的建立和完善。

此项研究得到了挪威的经费支持，我代表课题组表示衷心感谢！国际案例报告的两位作者给我们提供了大量翔实的历史资料，并不厌其烦地回答了课题组的问题。另外，澳大利亚国立大学的李秉勤副教授和德国比勒菲尔德大学的刘涛博士对本项课题的研究报告提出很有价值的修改意见和建议。在此对国际专家学者的贡献一并表示感谢！在国内，我想首先感谢实地调研省市的多位政府官员、专家学者和群众代表对课题组的接待、提供的资料信息和意见建议。由于人数众多，我们就不在此列举具体人员了。其次，我想对参加课题启动会和最终成果发布会的各位专家学者提出的宝贵建议，表示由衷的感谢。最后，我特别感谢课题组的两个依托单位——国务院发展研究中心社会发展部和联合国开发计划署的领导对本项研究的支持和指导。当然，书中可能存在的错误和不当之处，应由课题组承担。课题负责人 贡森总报告建立公平可持续的社会福利体系研究

内容摘要：碎片化和差异化是中国当前福利体系的基本现状，从历史发展角度看，有其必然性。但碎片化影响福利体系的健康发展和功能发挥，促进福利体系的制度整合和平等保障，是当前及今后的重要政策目标。本报告通过对欧洲、东亚部分国家及地区福利体系的发展历程研究，以及对中国地方福利体系的调研考察，提出福利体系整合和可持续建设的基本理念、总体思路和关键性的政策方案，最终目标是减少福利体系的碎片化和差异化，建立统一协调、公平普惠的社会福利体系。

关键词：福利体系 制度整合 碎片化 公平普惠

改革开放以后，经过30多年的改革和建设，我国已经初步建立基本社会福利体系，为经济发展和社会稳定提供了重要支撑。尽管目前的社会福利制度安排强调“皆有”，但现有的社会福利体系是分地区、分城乡、分职业人群设计的，社会福利的制度模式虽然大同小异，但服务质量、待遇水平、管理机构等有很大不同。在实践中，缩小差距的努力往往演变成“填谷造峰”。在社会分层固化、城镇化和老龄化持续加速，且经济和财政增速放缓的社会经济条件下，碎片化的老问题日益突出，传统做法难以持续。针对这些问题和挑战，探索创新福利体系的发展理念和发展思路，减少福利体系的碎片化和差异化，促进福利体系的制度整合和可持续建设，成为政府关注的重要政策目标，也是亟须研究的重大问题。一研究范围和主要概念（一）社会福利的概念和范围

社会福利是一个宽泛的概念。根据蒂特姆斯（R.M.Titmuss，1958）的概括，福利主要包括三种形式，即社会福利、财政福利和[1]职业福利。而根据詹姆斯·梅志里（James Midgley，1995；1997）等人提出的概念框架，福利体制主要由人力资本政策、劳动力市场政[2]策和社会保障政策等社会政策所构成。总体而言，社会福利的内涵非常丰富，也很难进行严格的界定。本报告研究的社会福利，主要是与当前中国经济社会发展紧密联系的，政策上需要优先考虑的公共服务和社会保障项目，重点是义务教育、医疗保障、养老保障和社会救助等。（二）福利制度整合性与碎片化的分析框架

对于福利制度的统一性、协调性目前并没有统一的衡量标准，本报告对社会福利体系整合的分析框架，主要借鉴埃纳尔（Einar Overbye）等人提出的理论框架。同时，我们也兼顾以福利功能的整合性/碎片化为分析视角的理论框架。1.埃纳尔等人提出的福利制度整合性/碎片化分析框架

根据埃纳尔等人提出的关于社会福利体系整合的分析框架，所有的社会福利制度都至少包含四个要素。

①进入标准（entry criteria），即进入福利制度体系的标准是什么。

②享受标准（eligibility criteria），即在福利制度体系中获得享受社会福利的资格标准是什么。

③衡量标准（measurement criteria），即所提供的福利体系的数量、质量等。

④财务标准（financing criteria），即福利体系的筹资标准，包括[3]中央政府、地方政府、雇主、个人的分担比例等。

根据各制度体系在以上四个要素方面的差异，以及福利体系的整合程度（或碎片化程度），把福利体系的制度整合分为四种类型和模式。

类型1：制度体系完全整合，全国采用单一的制度体系，没有碎片化问题。

类型2：制度体系不同，但是享受标准、衡量标准、财务标准等基本相同或类似，社会成员可以在各个制度体系之间顺畅地实现福利待遇的转移和接续。

类型3：尽管在上述四个标准中各个体系有所不同，但在各个体系之间存在协调机制，包括中央政府的行政干预，制度体系间达成的共同协议等。

类型4：不同的人群归属于不同的制度体系。以上述四个标准衡量，各个体系都有所不同，且在各个体系之间缺乏有效的协调机制。表1 制度体系整合/碎片化的分析框架2.以福利功能的整合性/碎片化为视角的分析框架

以福利功能为视角，福利体系的整合性/碎片化主要体现在两个方面。

一是福利体系与其他经济社会制度之间的整合与协调。福利体系与整个社会的经济增长、国家构建，以及社会关系和社会结构的形成与演变，都有深远的影响。因此，福利体系与国家的行政管理体制与社会治理结构，与经济和财政制度，以及相关的社会政策体制，都有紧密联系。福利体系与其他经济社会制度的整合性与协调性，也是评价福利体系整合性/碎片化的重要维度。

二是福利体系内部各个项目组之间的整合与协调。福利体系的各类主要项目，如养老、医疗、教育、社会救助等，虽然福利功能各有侧重，但各类项目是一个整合的系统。如消费型福利（养老、社会救助等）和投资型福利（教育、医疗等）需要有整合和协调，否则很容易产生矛盾冲突。再如福利项目之间，如果缺乏整合与协调，可能产生错保、漏保、重复保障等问题，导致福利保障的低效率以及无效性等问题。

[1] 穆怀中主编《社会保障国际比较》，中国劳动社会保障出版社，2007，第276页。

[2] 贡森、葛延风等：《福利体制和社会政策的国际比较》，中国发展出版社，2012，第3页。

[3] Einar Overbye，2013. The Evolution of Social Welfare Systems in Europe：From Limited to Broad Coverage，and from Fragmented to Integrated Systems.二社会福利体系碎片化和差异化的现状、成因和影响（一）社会福利体系碎片化和差异化的现状

中国的社会福利体系没有顶层的制度设计和整体的统筹安排。福利体系的总体水平，以及各项福利制度之间的整合配套，也没有规范界定。社会福利体系总体呈现出无序发展，缺乏统筹规划的状态。具体到各类福利项目的发展，也没有系统的制度设计，具有明显的碎片化和差异化特点。1.义务教育发展不平衡

义务教育的制度框架基本统一，2006年新修订的《义务教育法》颁布，明确了国家将义务教育全面纳入财政保障范畴，真正在全国层面实现了普及和免费的义务教育。但是，义务教育的制度体系缺乏合理设计和系统整合，导致义务教育发展不平衡，区域、城乡、校际之间差距大。（1）区域之间的义务教育发展不平衡

从财政投入看，东部地区的教育经费投入远高于中、西部地区，教师的薪酬水平和福利待遇也较好。根据《义务教育均衡发展报告·2010》数据，东部小学的生均教育事业经费是中、西部的2倍多，初中的生均教育经费也是中、西部的近2倍。教职工的工资福利方面，东部小学的教职工年均工资福利是41700元，中、西部小学的教职工年均工资福利分别是25550元、26071元。东部初中教师的年均工资福利，也明显高于中、西部地区。从我们的调研数据看，广东增城市2010年的教师年人均工资是55380元，甘肃永登县的教师年人均工资是33767元，增城教师的工资待遇是永登县的1.64倍。此外，在基础教育的硬件配置、师资队伍的总体水平等方面，东部地区也明显好于中、西部地区。表2 教育经费东、中、西部地区间均衡情况（2）区域内的基础教育资源分布也不平衡

从区域内部看，城乡学校之间、乡镇中心校和村级校之间，因为教育资源和教学质量差距较大，不仅影响教育的公平性，也导致“择校风”屡禁不止。根据国务院发展研究中心和世界银行联合课题组的研究报告《2030年的中国》，在1990～2006年，农村孩子的普通高中入学率几乎停滞不前，升学比例估测为20%～30%；而同期城镇孩子初中升高中的比例却在迅速提高，从40%左右提升到70%左右。如果考察“重点”中学的入学率，差距可能更大。在城镇地区，户籍居民、农民工和贫困家庭子女在优质“重点”学校和普通学校的入学率也明显不同。最富的1/5人群的子女入读重点学校的比例是75%，而最穷[1]的1/5人群的子女入读重点学校的比例是54%。从区域内的教育资源分布情况看，东部地区的城乡基础教育经费投入差距，比中、西部更严重。东部城镇小学生均教育事业经费是6261元，而农村生均教育事业经费投入只有3544元，城乡均值比1.77。东部地区城镇中学生均教育事业经费是6064元，而农村生均教育事业经费投入只有4320元，城乡均值比是1.40。此外，城镇教职工的工资福利待遇，也明显高于农村学校教职工的待遇水平。表3 教育经费东、中、西部地区内城乡均衡情况

此外，义务教育在校生中进城务工人员随迁子女规模不断增多，2011年，全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女共1260.97万人。其中，在小学就读932.74万人，在初中就读328.23万

[2]人。虽然国家近年来大力推进随迁子女在公办学校就读的政策，但仍有部分学生只能在各类民办学校学习，如2011年北京市随迁子女入读公办学校的比例只有70%，上海和广东也分别只有73.53%和[3]50.52%。从调研情况看，也存在类似现象。如增城市因为外来务工人员较多，且多数集中在经济开发区等地区，这些地区配套的公办学[4]位不够，所以在随迁人员子女入学方面，附加了“五年四证”的限制条件。2010年，符合“五年四证”的外来工子女总数只有1866名，2011年增加到3253名，2012年增加到5098名。总体而言，越来越多的外来工子女可以享受就近入读公办学校的政策，但依然有部分学生只能在各类民办学校入学。这些学校硬件条件差，教学质量低，部分学校还没有办学资质，还有部分随迁子女在义务教育阶段的后期因为各种原因而辍学。2.医疗保障体系多元分割，既不公平也有损效率

当前，我国已经初步建立了面向城镇职工的基本医疗保险、面向城镇非就业者的城镇居民基本医疗保险和面向农村居民的新型农村合作医疗保险三大医疗保险制度，并初步建立了城乡医疗救助体系。多元并存、覆盖全民的医疗保障体系初步形成。截至2011年年底，我国城乡居民参加三项基本医疗保险人数超过13亿，覆盖率达到了95%以上，构建起世界上最大的基本医疗保障安全网，保障水平也在逐步[5]提高。

但是，当前的医疗保障制度是多元分割运行的体制，各类医疗保障体制缺乏整合和衔接机制，主要体现在几个方面：一是划分标准复杂，导致制度体系的分割化和碎片化。当前的医疗保障体制，存在户籍标准、就业标准（劳动者和居民）、行业部门标准（机关事业单位与普通企业职工）等，甚至在部分地区，还出台了通过降低职工基本医疗保险的标准向灵活就业人员扩面的做法，如浙江实行“低门槛式”，其特点是在现行城镇社会保险制度框架内，根据农民工情况降低准入门槛，实行“低门槛进入，低标准享受”。上海实行农民工“综合保险制度”，把老年补贴、工伤、住院医疗三项保险整合，由用人单位缴纳综合保险，费率为缴费基数的12.5%，仅为城镇职工的1/4。这种做法加剧了医疗保障体制的分割化和碎片化。二是医保基金的统筹层次较低，只有个别地方能到省一级，多数地方只统筹到市一级，且有部分地区采用调剂金模式，没有实现真正的全面统筹。如增城市的医疗保险，实现了广州市市级统筹。甘肃永登县的职工医疗保险，在2012年实现了兰州市市级统筹，但是大部分住院报销等医疗费用依然由县医保局支付，所以出现入不敷出现象。医疗保障制度的分割化和碎片化，不仅影响制度的公平性，也不利于人口流动和统一市场建设，并影响医疗保障的谈判能力以及管理和运行效率。3.养老保障制度体系比较混乱，待遇水平差距悬殊

近年来，我国基本建立了养老保险的制度框架，征缴扩面工作成效显著。城乡居民社会养老保险制度从无到有，截至2012年9月，全国所有县级行政区全部开展新型农村和城镇居民社会养老保险工作，城乡居民参保总人数达到4.49亿，其中1.24亿城乡老年居民按月领取养老金。我国基本实现新型农村和城镇居民社会养老保险制度全覆盖，并实现了城乡居民养老保险制度统一。

与此同时，现行养老保障制度也存在制度体系混乱，分割化和碎片化影响实践效果等问题。从养老保障的制度体系看，当前存在城镇职工养老保险制度、机关事业单位退休养老制度、城乡居民养老保险制度几个大的制度体系。此外，各地还有农民工养老保险、计划生育夫妇养老保险、失地农民养老保险，以及老年津贴制度、农村五保户制度、优抚制度和城市孤寡老人福利制度等。制度体系过于散乱，造成养老保障制度的碎片化现象。

从待遇水平看，各类养老保障制度的待遇水平差距较大。根据2012年的中国统计年鉴，2012年城镇职工养老保险平均月养老金为1721元，城乡居民的养老金约为101元，机关事业单位职工退休金估计在3500元左右。若以机关事业单位人均养老金为100，三者的养老[6]金待遇水平比例约为100∶49∶2.9。养老保障的制度体系分割，以及待遇增长机制的差异，导致养老金待遇水平产生巨大差距，并导致群体间的不公平和攀比。

从统筹层次看，全国基本建立了养老保险省级统筹制度。但是从制度的执行效果看，根据国家审计署公布的《2012社保基金审计报告》，截至2011年年底，全国有17个省尚未完全达到省级统筹的“六[7]统一”标准。部分省市虽然实现了制度统一，但实际上只是一种调剂金制度，实质的统筹层次依然维持在县市级。如广东省虽然实现了养老保险的省级统筹，但主要也是调剂金模式。养老制度的分割化和碎片化，损害了养老保障制度的统一性和地区之间的互济性，也限制了养老体系分担风险、跨地区资金流动以及待遇转移接续的能力。4.社会救助体系制度分割和体系混乱

经过多年探索和发展，以城乡居民最低生活保障制度为主体，我国已经初步形成了包括长期生活类救助、临时应急类救助和分类专项救助等多个具体社会救助项目在内的救助体系框架。社会救助的范围不断扩大，救助力度持续增强，在解除困难群众的生存危机方面发挥了重要作用。

但是，社会救助的制度体系分割化和碎片化，影响了社会效能的充分发挥。当前的社会救助项目日益增多，涉及多个政府部门，缺乏统筹安排和整合设计。民政部门作为社会救助的主管部门，没有能力对整个社会救助制度进行有效的监督管理。一些专项的社会救助制度，分属不同的职能部门，但是部门之间缺乏协作互动，各项救助制度不能很好衔接，表现出缺乏统筹和协调的特征。如教育救助、住房救助、法律救助等专项救助，分属不同的职能部门，缺乏统一监管和协调。灾害救助、最低生活保障制度、医疗救助、流浪乞讨人员救助虽然都归属民政部门，但是在民政部门内部却又分属不同的机构，彼此缺乏协作整合。制度体系的分割化和碎片化，不仅造成政策与政策之间、部门与部门之间、政府和社会之间分割与脱节，交叉重叠与残缺漏洞并存，多头救助、重复救助、救助遗漏等无序状态，也造成社会救助资源的浪费，影响社会救助体系整体效能的提高。社会救助体系的分割化和差异化，还体现在区域之间、城乡、群体之间的待遇水平差异。以我们对最低生活保障情况的调研为例，广东省增城市2012年的城镇居民低保标准是每月530元，而黑龙江省五常市的标准是每月301元，甘肃省永登县的居民低保标准是266元。当然，各地因为经济发展水平和生活水准差异，低保标准的差异有一定的合理性。但是在同一个县域范围内，城乡低保标准有很大差距，导致“一家两制”，则有明显的不合理性。如五常市2012年的农村居民低保标准是每人每年1718元（约143元/月），远低于城市居民的低保标准。根据有关研究，如果再加上城镇低保对象在教育救助、医疗救助、住房救助等方[8]面的叠加待遇，城乡低保对象的救助待遇差距为3～4倍。（二）福利体系碎片化和差异化形成原因和综合影响

从制度设计和发展历程看，中国的福利体系碎片化和差异化，有其历史的合理性，但也对制度的公平性和可持续性产生许多负面的影响。1.福利体系碎片化和差异化的形成原因

福利体系碎片化和差异化在很大程度上是顺应发展格局和改革逻辑，是与中国的国情相适应的，是经济发展差异化的复制，是当前复杂国情的呈现。（1）顺应经济发展和改革的基本逻辑，以及当前中国区域发展不平衡、人群差异大的特点

改革开放以后，邓小平提出调动一切积极因素，让一部分地区、一部分人先富起来的非均衡发展的思路，这个思想随着市场化改革的不断推进，充分调动了各种积极因素，使生产要素在市场引导下得以充分结合和不断优化配置，极大促进了中国的经济发展，但也造成城乡之间、地区之间、群体之间的差距不断扩大。从改革开放到2010年，中国GDP的平均增长率接近10%，GDP总量成为“世界第二”。但与此同时，城乡之间、区域之间、人群之间的收入差距不断扩大。根据国家统计局的报告，2013年中国基尼系数达到0.473，属于收入差距较大的行列。高低收入人群差距明显，城镇居民家庭最高收入户与最低收入户人均可支配收入之比达7.8，其中最高收入户与困难户[9]收入之比可达9.8。从城乡居民的收入差距看，1978年，城镇居民人均可支配收入343.4元，农村居民人均纯收入133.6元，城乡居民收入差距是2.57倍。到2013年，城镇居民的人均可支配收入达到26955元，农村居民人均纯收入增长到8896元，两者差距是18059元，城镇[10]居民的人均收入是农村居民的3.03倍。此外，农村还有8249万的贫困人口。

福利体系的碎片化和差异化，适应中国的现实国情和发展阶段。如上所述，中国的经济和社会发展水平的极不平衡，导致东中西部之间、城乡之间、贫困与富裕人群之间的民生需求有很大差别。福利体系建设缺乏顶层设计和系统安排，根据经济社会的发展需求，福利体系分地区、分城乡、分人群设计，逐步、逐片建立。因此，福利体系的碎片化和差异化，与经济社会的发展不平衡，总体上是相一致的。在某种程度上，还是加剧经济社会发展不平衡的重要原因之一，如福利保障方面出现的“逆向转移”特点。从西方发达国家的发展历程看，在福利体系发展早期，也出现过类似的情况。因此，这不是中国独有的问题，很大程度上这是一个发展中的问题，或者说是一个发展阶段的问题。（2）适应福利体系发展的基本规律

福利体系是一套复杂的制度体系，要考虑到福利制度体系自身的特点和规律。福利体系既要考虑到制度的统一性和公平性，也要兼顾不同人群的特点。如养老保障制度方面，就业人群和非就业人群在缴费能力、对养老保障的需求等方面，有明显差异。以此为标准，中国的养老保险，可以分为针对就业人群的城镇职工基本养老保险和针对非就业人群的城乡居民养老保险，两类保障在缴费机制、待遇水平、制度目标等方面，都有明显差别。分开的制度设计，符合人群自身的特点和需求，也符合福利体系自身的发展特点和规律。因此，福利体系的不统一具有客观必然性，适应社会群体的多样性，社会发展的不平衡性，以及多元化的社会需求。即使在现有制度安排中，发达经济体也不是所有福利制度和项目都是大一统或者均一的。（3）适应社会转型期“增量改革优先”的特点

中国的改革，总体上采取了“增量改革先行、以增量带动存量”的模式。增量改革优先的改革模式，最典型的就是人们常说的“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”。“老人老办法”，是对存量利益不做调整，保持制度的稳定性和连续性，减少改革可能引起的社会震荡，以及可能产生的风险和阻力。“新人新制度”，是对新进入的社会人群，适用新的制度和模式。“中人逐步过渡”，是对于部分处于新旧交替阶段的人群，建立制度过渡的机制和路径，逐步消化改革的成本。中国的福利体系建设，总体上适应转型期的“增量改革优先”的模式。在这个过程中，社会福利体系的建设没有整体规划和统筹安排，而是从无到有，逐步地、一片一片地建立起来的。经济社会发展到特定阶段，针对特定的社会人群，或针对某个方面的社会福利需求，建立起相应的福利制度。如医疗保障方面，1997年，改革城镇职工医疗保障制度，为城镇全体劳动者提供基本医疗保障；2003年，全国开始推行新型农村合作医疗保险；2007年，开始城镇居民基本医疗保险试点。不仅各项医疗保障制度缺乏系统整合，即使是在单项制度里面，也存在碎片化的制度设计。如“新农合”是县级统筹，一个县一个标准；同时还有各种各样的医疗救助，不同名目的医疗补贴等，这些方面的资金来源和实施办法五花八门，等等。

因此，中国的福利体系推进过程，总体上采取“做加法”的模式，对原有的福利保障，如机关事业单位和城镇职工的养老保障和医疗保障，基本保持制度体系的稳定，不做大的改革或削减。这种福利体系的发展思路，在基本不涉及存量利益的基础上，通过建立新的制度体系，不断扩展福利体系的覆盖范围，提高福利保障水平，有利于推进福利体系的建设和完善，但也会导致福利体系的碎片化和差异化。（4）与财税管理体制及社会福利的发展模式有密切关系

我国的社会福利体系，总体上采取了以地方为主导的发展模式。与此相对应的，是中央和地方“分灶吃饭”的财税体制。由于福利体系总体上以地方为主导，各地根据自己的经济发展水平，制定相应的福利保障体系，因为经济发展水平的差异性，就导致福利保障水平的差异性。而且在这种模式下，地方政府倾向于保障本地区人口的社会福利，对新进入人口则采取排斥和抵制的态度。如在养老保险的异地转移衔接机制中，各地方都愿意转出养老保险关系，但不愿意转入养老保险关系。因此，地方主导的福利发展模式，容易导致福利体系的碎片化和差异化；而“分灶吃饭”的财税体制，则进一步固化和加剧碎片化的福利保障体系。2.福利体系的碎片化和差异化对经济社会发展产生多方面的不利影响（1）影响福利体系的健康发展和功能的有效发挥

福利体系的碎片化和差异化，导致福利体系的发展缺乏总体规划，各项福利制度之间缺乏系统安排，发展很不均衡。一是福利体系的发展，缺乏科学规划，福利保障的总体水平较低，但是个别领域、个别项目的福利保障已经出现发展过快，待遇水平过高或者增长过快等问题。如部分地区的公务员、教师等群体，享受高额的退休金，同时还享有完善的社会保障。但是如非正规就业的农民工等群体，社会保障的总体水平还很低。二是福利体系发展不平衡，既有错保、漏保等问题，也有福利待遇过高，或者重复保障等问题。如在社会救助方面，因为缺乏系统的制度设计，许多社会救助功能简单叠加于低保救助体系，出现比较普遍的重复保障现象。通过调研发现，各地叠加于低保救助的项目包括住房救助、医疗救助、教育救助、临时救助、物价补贴、法律救助、供水供电补助、殡葬服务等。各项社会救助叠加，导致低保含金量不断提高，进而在享受低保家庭与低保边缘户家庭之间出现比较明显的“悬崖效应”。但与此同时，部分人群因为福利体系不完善，没有纳入福利保障，或者保障水平很低。三是福利体系的碎片化和差异化，不利于福利体系自身的健康发展，并加大了福利体系的管理难度，提高管理成本，降低保障效益。如养老保险制度虽然名义上实现省级统筹，但实际主要停留在地市层次，统筹层次较低，资金封闭运行。因为养老保障制度的碎片化，以及区域之间转移衔接制度的不完善，导致许多人，特别是流动性较大的农民工群体，不愿意加入城镇职工的养老保险体系，阻碍养老保险体系的健康发展。此外，碎片化的养老保障体系，还损害了制度的统一性和地区之间的互济性，造成部分地区的基金积累和全国范围的财政补助同时存在，资金无法调剂使用，降低了资金使用效率，而且加大了管理难度和管理成本，削弱了福利制度的保障功能。（2）导致劳动力市场分割和福利保障“逆向转移”

福利体系的碎片化和差异化，不仅影响福利保障的系统性和公平性，还会阻碍劳动力的流动和统一市场的形成。如在养老保障方面，因为制度的分割化和碎片化，以及各项养老保障制度之间缺乏转移衔接机制，导致劳动力市场分割。如机关事业单位和企业之间，因为养老保障制度单独运行，不利于人员的相互流动。此外，不同省份之间的养老保险缺乏转移衔接机制，也阻碍劳动力的跨省、跨区域流动。

福利体系的碎片化和差异化，还导致收入分配差距的扩大，以及加剧机会的不公平。福利保障是收入再分配的重要手段，可以有效缩减收入分配差距，减少社会矛盾。但是，从我国的实践情况看，由于福利体系的碎片化和差异化，不同的社会群体面对的是完全不同的收入再分配规则，福利保障向某些强势的社会群体倾斜，导致居民收入再分配出现“逆向转移”现象。以养老金的财政补贴为例，2011年国家财政对企业离退休职工的财政补贴是每人每月258元；对领取基础养老金的农民补贴是每人每月中央财政补贴55元，地方财政补贴[11]不低于30元。另外，根据中国人民大学宏观经济预测课题组的季度报告《经济繁荣期的财政政策调整（2008）》：2000～2006年，全国居民的收入分配差距，在包含转移性收入的条件下，农村内部的收入差距要比不包含转移性收入条件下的收入差距高出1.19%；城镇内部的收入差距缩小12.97%；城乡之间的收入差距高出61.17%。转移性收入尽管在一定程度上降低了城镇内部居民收入差距（降幅为12.97%），但却使农村内部和城乡收入差距提高，尤其是明显提高了城乡收入差距（平均升幅高达61.17%）。即，收入再分配存在明显的[12]城镇偏向，收入较高的城镇居民得到了相对更多的转移性收入。此外，福利体系的碎片化和差异化，也影响机会公平。从基础教育看，区域、城乡、校际之间的基础教育发展很不平衡，贫困地区的家庭子女，特别是农民工子女，以及部分贫困地区的留守儿童，很难得到优质的基础教育，这意味着贫困家庭子女从基础教育开始，就在社会竞争中处于弱势地位。（3）不利于社会的和谐、改革推进和国家治理体系的构建

福利体系的碎片化和差异化，不利于社会的和谐稳定。碎片化和差异化的福利保障，加剧了群体的差别意识。如机关事业单位和城镇职工之间，城乡居民之间，因为福利保障不同，已经形成明显的群体差别意识，并且因为福利待遇的差距较大，导致群体间出现明显的社会矛盾。如机关事业单位和城镇职工之间，因为养老保障采取两个不同的制度体系，待遇差距较大，已经形成明显的社会矛盾。福利体系的碎片化和差异化，也不利于国家治理体系的构建。统一的社会福利体系，是国家意志的象征。相反，如果没有统一的社会福利体系，国家意识缺乏表征的方式和渠道。各个社会群体因为受到群体意识的影响，对国家缺乏认同感。甚至把对群体间福利保障缺乏公平性的不满，转嫁为对国家的不满，导致国家认同感的下降。此外，碎片化和差异化的福利体系，导致政府的机构和职能也碎片化，不仅加大了行政成本，降低了行政效率，而且导致国家治理体系的散乱，以及治理能力的下降。

[1] 国务院发展研究中心、世界银行：《2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的社会》，中国财政经济出版社，2013，第329～331页。

[2] 教育部：《2011年全国教育事业发展统计公报》。

[3] 佘宇：《城镇化进程中的教育权利问题》，载王列军等著《完善城镇化进程中的社会政策》，中国发展出版社，2013，第61～62页。

[4] “五年四证”，五年即在增城市居住五年以上。四证即《户口簿》、在本市的固定住址证明或《居住证》等有效居住证明、《广东省就业失业手册》或合法经营证明并参加社会保险的证明、计生证明。

[5] 人民网：“中国医保覆盖率95%初步进入全民医保国家行列”，http：//politics.people.com.cn/n/2012/0722/c1001-18569140.html。

[6] 国际劳工局：《关于中国深化养老保险制度改革顶层设计的研究报告》（内部报告）。

[7] 养老保险的“六统一”，即统一基本养老保险制度和有关政策，统一缴费基数和比例，统一基本养老保险待遇，统一管理基金，统一编制和实施基本养老保险预算，统一信息系统平台和相关业务流程。

[8] 郑功成主编《中国社会保障改革与发展战略（救助与福利卷）》，人民出版社，2011，第6页。

[9] 杨家亮：“2014.01：中国人文发展指数比较分析”，http：//www.stats.gov.cn/tjzs/tjsj/tjcb/dysj/201402/t20140220_513674.html。

[10] 数据来源于国家统计局2013年国民经济和社会发展统计公报，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2014-02/24/c_119477349_5.htm。

[11] 王延中主编《中国社会保障发展报告（2012）》，社会科学文献出版社，2012，第34页。

[12] 中国人民大学经济研究所、东海证券有限责任公司研究所：《经济繁荣期的财政政策调整》，《中国宏观经济分析与预测（2008年第一季度）》。三[1]促进社会福利体系整合与协调的国际经验和启示

发达国家在福利体系建设方面，经过较长的历史发展过程，也积累了比较丰富的经验和教训。这些经验和教训，可以为中国的福利体系建设提供重要的经验借鉴。（一）福利体系的制度起点有较大差异，但从发展历程看，制度模式逐渐趋同与融合

发达国家的福利体系，都经历了逐渐扩展和完善的过程。从制度起源看，发达国家的福利体系主要有两种模式：一是俾斯麦模式；二[2]是丹麦模式或贝弗里奇模式。两类模式虽然在起点上有显著差异，但是经过一百多年的发展，在欧洲各国都已经形成比较完善的制度体系。两种模式在发展过程中相互借鉴，并有逐渐融合的趋势。

俾斯麦模式的社会福利体系，通常又称为德国模式。这种模式以缴费贡献为基础，以社会保险为核心，是在劳动保险制度基础上逐渐建立起来的。以医疗保障为例，欧洲大陆国家的医疗保障体系，萌芽于中世纪的行业协会。法国大革命以后，行业协会被取缔，但是医疗保障体系保留下来。1883年，俾斯麦保留了这种以行业或职业为基础的医疗保障体系，但是纳入国家的统一监管，形成欧洲大陆国家的强制性医疗保障模式。制度体系接近俾斯麦模式的国家，福利体系的发展主要有两种路径：一是逐步把新的社会群体，如蓝领工人等，纳入社会福利体系；二是为新的社会群体，如白领工人、农民等，建立平行的社会福利制度。

丹麦模式是完全建立在税收基础上的福利体系。这种模式的制度起源，可以追溯到中世纪的扶困济贫、宗教慈善等制度模式。如养老保障方面，1891年丹麦颁布老年年金补助法，是仅次于德国的第二个养老保障制度，保障对象主要是贫困群体，并通常要附加经济状况调查（means-testing）。但是随着福利体系的逐渐完善，经济状况调查的要求逐渐弱化或取消，成为所有国民普遍可以享受的最低养老保障制度。再如瑞典、挪威、芬兰等国家的国民健康保障体系（national health care systems），可以追溯到18世纪，瑞典法律鼓励社区医生（全科医生的前身，GPs）根据情况，为缺乏支付能力的贫困病人提供医疗服务，这可以看作是普惠性的国民健康保障体系的最初起源，随后在芬兰、挪威等国家也建立了类似的制度。

两种模式的福利体系虽然在制度起点上有差异，但在发展过程中相互借鉴，制度模式逐渐趋同与融合。以养老保障为例，多数采用丹麦模式的国家，在最低保障体系之上，逐步引入强制性的、部分基于缴费贡献的养老保障体系。该做法与俾斯麦模式的福利体系更加接近。如瑞典在1959年颁布了国民附加年金的保险法规，随后芬兰（1960）、英国（1978）也先后建立类似的保障制度。在欧洲，只有丹麦和爱尔兰仍然坚持最低限度的福利保障，并辅以自愿性的——不是强制性的职业和个人养老保险制度。而实行俾斯麦模式的部分地中海国家，20世纪80年代，为了把少量遗留的没有任何社会保障的老年人纳入福利保障体系，在一般性的社会救助体系之外，专门建立针对该群体的以税收为基础的低水平老年保障体系（tax-financed minimum old-age benefit systems）。该做法与丹麦模式的完全以税收为基础，侧重普惠性的最低福利保障，也具有很大的相似性。到20世纪80年代，绝大多数的欧盟/欧洲经济区国家都已经建立普惠性的最低保障（普惠性的基础养老金，或基于收入核查的普惠性的救助养老金，means-tested pension or social assistance）和强制性的与收入及缴费贡献相关的养老保障体系，两类福利体系在制度模式上逐渐趋同与融合。（二）福利体系的整合是总体趋势，也是福利制度发展的普遍经验，但是整合的路径方式有较大差异

福利体系的整合与协调，是总的趋势。但是因为制度基础的差异，以及国情环境的不同，各国在整合与协调的路径与方式选择方面，也有不同的模式。以医疗保障为例，以瑞典、挪威、芬兰等国家为代表的公费医疗模式与德国的俾斯麦模式在制度起点有差异，也都基本实现了全覆盖，但是在整合的路径和方式方面，有较大差异。概括而言，福利体系整合主要包含三种模式。

福利体系整合的第一种模式，是建立单一的制度体系，为全体国民提供福利保障。如瑞典、挪威等国的国民健康保障体系，主要通过完善以税收为基础的、单一支付人（single-payer systems）的制度体系，实现制度整合。在福利体系发展的早期，这些国家也存在多个支付人的混合的医疗保障体系，分别覆盖不同的人群。国家通过不断扩大国民健康体系的覆盖范围，把不同的制度体系都纳入进来，形成统一的、单一支付人的制度体系。从1948年到1973年，英国、丹麦、芬兰先后建立统一的、完全以税收为基础的国民医疗保障体系。爱尔兰也建立了类似的制度，但还附加一定的经济收入情况调查要求。1978年以后，意大利、葡萄牙、希腊、西班牙、法国，也都转型为统一的、单一支付人的公共卫生保障体系。这类制度模式把各种不同的制度模式整合在一起，在进入标准、享受标准、衡量标准，以及财务标准（entry，eligibility，measurement and financial criteria）方面，对所有国民都是统一的、平等的。

韩国的医疗保障体系，也属于典型的第一种整合模式。在整合以前，韩国有三类医疗保障体系，分别是工人及其家属的医疗保险体系（占总人口的36%），政府雇员、教师及家属的医疗保险体系（占总人口的10.4%），自雇佣者以及居民（residence based）医疗保险（占总人口的50.1%）。1998年金大中当选总统以后，把后两者整合在一起，建立“国家健康保险公司”（National Health Insurance Corporation，NHIC），2000年又把工人及其家属的医疗保险纳入该体系，形成统一的医疗保险制度体系。

福利体系整合的第二种模式，是虽然存在几个不同的制度体系，但是不同的制度体系在进入标准、享受标准、衡量标准，以及财务标准等方面基本相同或类似，社会成员可以在各个制度体系之间顺畅地实现福利待遇的转移和接续。如德国和大多数欧洲大陆实行俾斯麦模式的国家，福利体系的整合与协调主要采用这种模式。这些国家通过把新的社会人群纳入现行的强制性的医疗保障体系，或者为不同的社会人群建立并行的强制性的医疗保障体系，逐步建立了严格监管与政府补贴相结合的多个支付人（a multi-payer system）的医疗保险体系，并基本实现了医疗保障的全覆盖。从发展历程看，保留多个医疗保险体系的国家，也都或多或少地出现整合趋势，至少在财务、资格、衡量标准方面，逐渐整合趋同。如德国、奥地利、比利时和荷兰等国家都保留了并行的针对不同职业人群的多个医疗保险体系。但是，这种医疗保险体系的数量在减少，如在德国，20世纪90年代初期有1000个以上的医疗保险基金，但是到2002年减少到355个（Busse，Saltman and Dubois，2004b，39）。

福利体系整合与协调的第三种模式，是虽然存在不同的制度体系，制度体系之间的进入标准、享受标准、衡量标准，以及财务标准等也不统一，但是，所有的制度体系都是相互开放的，并且只要符合进入标准，都允许新人进入。新进入的社会成员虽然不能携带和接续之前的福利保障，但是也不会失去之前已经积蓄起来的福利保障。如在欧盟成员国之间，因为福利保障体系没有统一，福利待遇不能转移接续，但是成员国之间的福利保障已经建立协调制度。根据《欧盟883/2004号条例》（Regulation EC No.883/2004），如果欧盟成员国的公民到别的欧盟国家工作，可以在新的国家享受与其本国公民相同的福利保障。如果他们在达到养老金领取年龄之前离开这个国家，也享有与其本国公民基本相同的福利保障权利。欧盟以这种方式，在一定程度上实现了欧盟成员国之间福利体系的相互协调。

日本的医疗保险体系总体上是碎片化的，但也具有部分协调机制，与第三种模式有相似之处。2012年，日本公立和私立的医疗保险项目大约有3400个，其中私立医疗保险机构占据主导地位。但是，日本通过一系列的协调机制，在某种程度上实现制度的整合和协调。如以公司为基础的医疗保险计划（company-based health insurance plans）为例，从1982年开始，纳入该计划的老年人的医疗保障，由多方共同筹资，即中央政府（20%），地方政府（10%），雇员医疗保险，社区医疗保险共同承担，老年人的医疗保障在一定程度上实现了整合。此外，还有一系列其他的协调机制，如日本社会保障委员会（Social Security Council）下属的医疗分会（Medical Sub-Council）和健康保险分会（Health Insurance Sub-Council），以及厚生劳动省（Ministry of Health，Labour and Welfare）下属的一个机构，共同建立了质量安全、成本控制、价格标准等方面的国家标准体系，政府和民间组织对医疗服务的质量和医院的服务能力进行标准化的评估和认证，等等。这些机制在某种程度上实现了对医疗保障体系的整合与协调。（三）普通教育制度整合和均衡发展的国际经验

保障所有适龄人群都能接受适合的基础教育，促进义务教育均衡发展，是社会福利体系建设的重要内容，也是西方发达国家的普遍做法。1.日本、韩国促进义务教育均衡发展的经验

促进义务教育均衡发展，是保障机会公平，进而提高整个社会福利的公平性、有效性的重要内容。各国在促进义务教育均衡发展方面，积累了比较丰富的经验和做法。其中日本、韩国的经验比较相似，且与我国的文化背景和现实国情也都具有较大的相似性。

日本的义务教育比较均衡，其基础是日本的经济社会发展水平总体比较均衡，地区之间、城乡之间差距较小。除此以外，比较重要的措施，主要有两项：一是对农村及边缘地区的政策倾斜。如日本专门颁布了《偏远地区教育振兴法》，规定：“市町村都道府县及文部大臣有义务共同振兴偏僻地区的学校教育。”在此基础上，制定了《偏僻地方教育振兴法施行令》和《偏僻地方教育振兴法施行规则》，等等。对偏远地区的教师待遇、住房保障、交通补助、学生食宿等，进行了统筹安排和系统扶持。二是实行教师定期流动制。日本于二战后开始在公立中小学校推行教师的定期流动制度，经过半个多世纪的实践与探索，已形成了较为完备的教师“定期流动制”。该制度对教师的流动对象、流动频率、实施程序、政策支持、条件保障等方面进行[3]了详细的规定。据日本文部省对其教师的平均流动率推算，全国教师平均每隔6年流动一次，大多数县的中小学校长一般 3～5年就要换[4]一所学校，每一名校长从上任到退休，一般要流动两次以上。

韩国主要通过平准化教育，保障义务教育的均衡发展。平准化教育，是指平衡、标准化的教育，是指中小学教育质量在达到标准、均衡的基础上实现统一和公平。韩国在20世纪六七十年代以前，也曾经出现义务教育发展不均衡，“择校风”盛行等问题。1968年，韩国废止小学升初中考试制度，1974年实行“平准化教育”，即高中通过推荐、书面材料、区域配置等方式招收学生。与此同时，韩国也推行了教师流动制，要求教师每4年流动一次，确保学校师资水平的均衡。韩国高中阶段的平准化教育，虽然还存在一些争议，但其在推进义务教育的均衡发展，保障教育公平和机会均等方面，取得明显的成效，具有重要的借鉴意义。2.美国以“黑白合校”推进平等教育权的实现

美国早期的教育不公平，主要体现在黑人及其他有色人种的基本受教育权长期得不到平等保障。在奴隶制时期，黑人没有受教育权。1896年普莱西诉弗格森案（Plessy v. Ferguson）以后，联邦最高法院确立了“隔离但平等”的原则，在以后的半个多世纪里，“隔离但平等”原则成为美国教育平等权保护的主导理论。但事实上，黑人儿童并不能享受到真正平等的受教育权利。白人学校的课程设置总比黑人学校的合理、科学，经费也比黑人学校充足，其教师的工资总比黑人学校教师的工资高，以爱德华王子县为例，白人学生的人平均学校[5]资产是817 美元，而黑人学生的人平均学校资产仅为194 美元。

二战以后，随着黑人民权运动的兴起，黑人要求实现平等受教育权的呼声也日渐高涨。1954年，美国联邦最高法院在布朗诉教育委员会一案中宣告学校中的种族隔离制度违宪。“隔离但平等”原则被彻底否定，“隔离”本身被认为就是不平等的。随后，美国开始全面推进黑白合校。在南方几个历史上的蓄奴州，黑白合校遭到地方当局和白人民众的强烈反对，其中最著名的是阿肯色州的白人学校小岩城高中。为了推进黑白合校，时任总统艾森豪威尔甚至派出美国陆军101空降师的1000名士兵，强制干预并护送9名黑人学生入读该学校。布朗案不仅确立了普遍平等的受教育权利，而且对其他的种族歧视和/或种族差别政策造成很大冲击，极大地促进了福利保障的公平性，并对提升人力资本、促进国家认同、减少种族矛盾等都产生深刻[6]影响。（四）福利体系的整合与协调是大方向，但受到复杂因素的影响

从西方发达国家的经验和教训看，促进福利体系整合，重视福利体系的可持续性，是各国福利体系发展的总体趋势。福利体系比较科学，制度比较成熟的国家，福利体系的整合和可持续建设也较好，对经济社会的促进和保障功能也较强；相反的，福利体系碎片化比较严重，群体福利待遇差距较大的国家，福利保障的功能也相对较弱，群体间达成改革共识的难度也更大，经济社会的压力较大。

但是，福利体系建设是一项系统工程，受到社会多方面因素的影响。根据欧洲和东亚部分国家和地区的福利体系整合发展的经验，我们虽然很难得出确切的结论，但是可以概括出一些抽象的理念和思路。

一是福利体系整合与发展，可以借鉴其他国家的经验和教训。从发达国家的福利体系发展经验看，都是通过相互借鉴学习，不断完善自身的福利制度。如丹麦模式和俾斯麦模式之间，已经出现借鉴和融合的趋势。

二是福利体系整合与发展，要尊重本国的国情特点。许多国家在引进其他国家的福利制度时，缺乏对本国历史传统和制度环境的考虑，导致福利制度难以实现预期效果。如巴西和墨西哥有一些成功的现金转移支付项目，移植到其他发展中国家以后，因为缺乏对当地历史传统和国情特点的考虑，最后都失败了（World Bank，1993；Soares，2012）。

三是福利体系的整合与发展，需要政治家的决心和智慧。社会福利体系整合，很少通过福利体系自身的演化自动实现，而是常常需要政治家的推动和努力。如韩国总统金大中，在执政期间，对医疗保险体系进行了重大改革，从组合方式改为整合方式，废除了近400个医疗保险组合，由国民健康保险公司进行统一管理，实现医疗保险的制度整合。

[1] 国际经验资料参见第一分报告、第二分报告。

[2] 福利体系通常分为俾斯麦模式和贝弗里奇模式，但从制度起源看，概括为俾斯麦模式和丹麦模式更恰当。见第一分报告1：Einar Overbye，“From fragmented to integrated systems，and from limited to broad coverage？The Evolution of social welfare systems in Europe”。

[3] 孔凡琴、邓涛：《日、美、法三国基础教育师资配置均衡化的实践与经验》，载《外国教育研究》2007年第10期，第23～27页。

[4] 彭新实：《日本教师的培训和教师定期流动》，载《外国教育研究》2000年第10期，第49～52页。

[5] 转引自张冉《布朗诉教育委员会案的微观分析》，载《全球教育展望》2012年第3期，第39～45页。

[6] 张翠：《美国黑人教育权利变迁研究》，西北师范大学硕士学位论文，2012。四社会福利体系制度整合的总体进展和地方经验

福利体系的分割化和碎片化，虽然有历史的必然性与合理性，但其负面影响日渐显现。近年来，中国政府已经意识到福利体系整合和可持续性建设的重要意义。十八届三中全会提出的深化改革《决定》，明确提出“强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破[1]相促进，提高改革决策科学性”。注重制度整合和可持续建设，已经成为制度体系建设的基本指导理念，并在制度建设、政策创新的实践中进行了积极的探索和尝试，地方也积累了比较丰富的创新和试点的经验。（一）社会福利体系的发展理念和总体思路日渐清晰，推进制度整合和可持续建设成为基本共识1.社会福利体系的发展理念日渐清晰“十一五”以来，社会建设获得了独立地位，并与经济建设、政治建设、文化建设以及生态文明建设“五位一体”，形成中国特色社会主义事业的总体布局。特别是以民生为重点的社会福利体系，不再是推进经济改革的工具或手段，而是与经济建设并行的具有独立地位的社会建设的重要内容，社会福利体系建设的意义更加凸显。相应的，社会福利体系的发展理念更加明晰，不再简单地借鉴或套用经济改革的理念和思路，而是更加尊重福利体系自身的发展规律和制度特点。2.社会福利的制度框架基本形成

经过改革开放以来30多年的改革与建设，传统的以单位为基础的福利保障体系逐渐解体，与市场经济相适应的新型福利体系逐步确立。特别是近年来，福利体系建设快速发展，制度体系不断完善，并初步形成覆盖城乡居民的福利保障体系。具体而言，一是社会福利的制度框架不断完善，包括教育、医疗、养老、社会救助等各主要福利项目的制度框架基本形成。二是福利制度的覆盖范围不断扩大，从城镇扩大到农村，从正规就业者扩大到各类非正规就业人群，从一般的城乡居民扩大到社会贫困人群和各类边缘群体，越来越多的人纳入社

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