适应新型城镇化的地方税体系构建(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：上海金融学院城市财政与公共管理研究所

出版社：中国财政经济出版社

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适应新型城镇化的地方税体系构建试读：

2012年11月8日，中共十八大报告首次提出坚持走中国特色“新型城镇化道路”，即坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。自首次明确提出“新型城镇化”这一概念以来，新型城镇化已经成为经济领域的热点和焦点关键词之一。

城镇化是一个发展中的概念，也是一个历史范畴。城镇化研究由来已久，尽管国际学术界对城镇化的研究己有数百年的历史，但是，由于各学科对城镇化的理解不同，迄今为止，城镇化仍然是一个颇具争议的概念。城镇化最早由西班牙工程师A．Serda在《城镇化的基本理论》（1867）中提出。Tisdale（1942）认为，城镇化存在三个层次级别的概念，包括城市理念和实践向外辐射、城市行为方式等城市本质特性的强化和人口由农村到城市的迁移。Harvey（1985）认为，城镇化就是资本的三次循环，即对生产和消费资料基础设施及物质环境科教文卫、福利三个层次的投入，并指出资本第二层次的循环是城市发展变化的决定因素。

中共第十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》正式采用了“城镇化”一词。这是“城镇化”一词在我国最高官方文件中的首次使用。一般认为，“城镇化”是指农村人口转化为城镇人口的过程。城镇化率是反映城镇化水平高低的一个重要指标，即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例。众所周知，“城镇化”一词至今国内外没有统一的定义。国际学术界最为常用的提法是“城市化”，而国内通常使用的提法是“城镇化”，但从经典的城市经济学、城市地理学等研究来看，城镇化的概念通常包含以下几层含义：城镇化是一个农村居民向城市居民生活方式转化的过程，表现为城市人口的增加，城市、城镇数量的增加以及农村居民生活方式的转变；城镇化是一个包括经济、政治、社会、文化、科技、人口、环境等变迁的过程；城镇化是一个引起土地利用模式、建筑环境、社会生态、城市生活本质改变的过程。而在党的十八大报告中提出了“新型城镇化”一词。所谓“新型城镇化”是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。其核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。

早在2012年9月7日召开的省部级领导干部推进城镇化建设研讨班学员座谈会上，国务院总理李克强已从五个方面系统阐述了“城镇化”的内涵：①城镇化是现代化应有之义和基本之策；②城镇化是我国最大内需潜力之所在；③城镇化需要不断强化产业支撑；④保障粮食安全是城镇化发展的基础；⑤推进城镇化需要深入研究一些重大问题。李克强总理在2013年政府工作报告审议会议时指出：“城镇化与农业现代化相辅相成，是新型四化的必然要求。要顺应农村富余劳动力向城市转移的大趋势，在增强城镇承载能力的同时，提高农村劳动生产率，使农民工在城里安居乐业，使现代农业得到更大发展，实现良性互动。”国家主席习近平在2013年12月召开的中央城镇化工作会议上发表重要讲话，分析了城镇化发展形势，明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务。李克强总理在此次会议的讲话中论述了当前城镇化工作的着力点，提出了推进城镇化的具体部署。

改革开放以来，我国城镇化进程取得了显著成效，已经成功地将超过5.4亿人由农村转向城镇。表现在：

一是城镇化水平大幅提升。从城镇化率来看，数据显示，1978年中国的城镇化率是17.9％，2012年达到52.6％。这意味着，在过去34年中，中国的城镇化率提高了34.7个百分点，平均每年都要达到1个百分点以上。这使得城镇人口从1978年的1.7亿人增加到2012年的7.1亿人。特别是自1996年以来，我国城镇化进入加速阶段，每年新增城镇人口约2000万人，年均城镇化水平提高近1.5个百分点。2012年，我国城镇人口已经超过7亿人，城镇化率达到52.57％。总体而言，我国城市化进程具有起步较晚，发展水平较低，发展速度较快的特点。根据我国六次人口普查数据，历次人口普查城市化水平依次为：12.84％、17.58％、20.43％、25.84％、35.39％、49.68％。如图1.1所示。

伴随着城镇化的进程，我国的经济结构也发生了显著变化。第一产业占比由改革开放前后的30％下降到2012年的10％，下降了20个百分点，工业化基本实现，由此来看，城镇化带来了工业化的快速发展。自1996年以来，我国经济年均增长速度超过10％，经济总量稳居世界第二位，城镇化已成为经济增长的一个关键引擎。城镇化不但是我国经济增长的重要动力，而且也是以后相当长时期经济增长的重要引擎。

二是我国初步具备了较为完善的城镇体系。初步形成了以上海、北京、广州等为代表的大城市中心点，以省会城市及计划单列市构成的城市链，以中小城镇构成的广覆盖的城镇体系网。自20世纪90年代以来，我国开始进入城市化的加速发展阶段，资源要素以更大的规模、更快的速度不断向各级规模的城镇集聚，许多小城镇升格为城市，中小城市演化为大城市，大城市演化为特大城市，城镇的规模与数量和城镇的空间密度不断增加。城镇之间的联系更加紧密，城镇密集地区逐步形成。从世界各国的发展经验来看，城镇化是现代社会发展的必然过程，随着经济的发展和人口的膨胀，存在着自然向城镇聚集的趋势。此外，城镇化有力地吸引了生产要素向城镇聚集，促进了产业结构的调整和资源的优化配置，并且城镇承接了大量的农村富余劳动力，在带动农民增收的同时，还在很大程度上缓解了农村人地紧张的突出矛盾，在统筹城乡区域协调发展，逐步缩小城乡区域差别方面发挥了积极作用。

当前，之所以提出新型城镇化，首先是为了提高我国城镇化质量与社会协调发展的水平。在快速城镇化取得诸多成效的同时，我国城镇化进程中也出现了一些具体问题，尤其是人口城镇化滞后于土地城镇化问题突出。衡量城镇化水平，基本指标是城镇人口占全社会人口中的比重，实质上是人口由分散在农村向城镇集中的过程。由于生产建设的需要，一些农民已经失去土地，但是仍然未能成为市民，人口城镇化滞后于土地城镇化问题突出。经过多年的累积，人口城镇化滞后带来的经济社会问题正逐步显现出来。截至2012年，我国转移农村劳动力超过2.6亿人，其中外出农民工超过1.6亿人，虽然在城镇就业获得了超过其务农收入，但是这部分农村劳动力仍然游离于农村和城镇之间，未能真正完成市民城镇化。转移农村劳动力不能市民化不仅造成诸如留守儿童、留守老人等社会问题还会抑制消费，给我国经济发展方式转变带来困难。而新型城镇化强调的是坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、集群化和生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设道路。

其次是为了提高我国城镇发展的规范化和优化城镇结构。当前我国不少地区的城镇建设比较粗放，集约化程度不高，所占用土地较多。城镇建设主要注重征地造城，卖地搞房地产开发等，而对于居民必需的公共设施建设投入却不足。这从2012年中国环境保护部发布的《中国环境公报》可以窥视一斑，公报数据显示：随着工业化、城镇化和农业现代化不断推进，农村环境形势严峻。突出表现为工矿污染压力加大，生活污染局部加剧，畜禽养殖污染严重。全国798个村庄的农村环境质量试点监测结果表明，农村饮用水源和地表水受到不同程度污染。而一些城市也出现了诸如人口负载过重、交通堵塞、空气污染严重、房价过高以及居民生活负担重等“城市病”。由此看来，目前我国的城镇化体系存在着不少优化调整的空间，这也是我国政府提出新型城镇化的原因之一。

仅就我国目前而言，城镇化是现代化的必然趋势，不仅可以带动巨大的投资和消费需求，还可以创造更多的就业机会。且新型城镇化是在传统城镇化的基础上，强化以人为核心的城镇化，这也符合广大农民的愿望。我国现在农民工群体数量已经达到了2.6亿人，占到总人口的20％，要使这部分群体逐步融入城市，是我国社会发展必须面对的现实问题。城镇化是我国发展的重大战略，不是简单的城市人口比例增加和住房面积的扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。城镇化是一个复杂的系统工程，会带来经济和社会深刻的变化。图1.1　中国历次人口普查中的城市化水平

未来我国城镇化仍将会快速提高。在城镇化快速推进的同时，针对我国城镇化过程中暴露出来的问题，可通过顶层设计，大胆创新实践，通过新型城镇化方式摸索出更有利的发展道路。未来城镇化的发展，各级政府要以人为本、协调、创新、可持续为基本理念去梳理各种制度和政策，这是新型城镇化最根本的一个目标。作为区别于以往的城镇化，新型城镇化由过去的制约外来人口融入城镇转向积极稳妥地将转移人口市民化，城镇建设和发展由粗放方式逐步走向集约化，城镇功能定位强化为市民提供更多公共服务，最终使城镇化质量明显提高，并形成大中小城市、小城镇和城市群的科学合理体系。1.2中国新型城镇化的发展模式

世界发展的历史表明，城镇化是人类社会现代化进程的必由之路，亦是现代化的重要标志，事关经济与社会发展全局。综观世界各国的发展历程，当经济社会发展到一定程度时，推进城镇化进程是其必然的选择。但是比较发现，在推进城镇化模式的选择上，不同国家不同地区的城镇化推进模式不同。1.2.1　国外的城镇化发展模式

城镇化与工业化相伴，在发达国家已有200多年历史，成为其现代化的重要标志。不同国家在不同时期形成了不同的城镇化模式。他山之石，可以攻玉，通过对国外城镇化模式的比较与分析，可以为我国积极稳妥推进新型城镇化提供参考。1.2.1.1　以美国、英国为代表的西方工业化国家的城镇化（1）美国的城镇化

美国的城镇化起步于19世纪30年代，到1920年时城镇化水平已达到51.2％。20世纪40年代后，随着经济的发展和汽车的普及，城市空间结构发生明显的变化，城市人口开始向郊区移居，在空间格局上表现为城市沿公路线不断向外低密度蔓延。美国战后城镇化进程的两个重要趋势是：人口不断向大都市聚集，而在大都市市区内部，人口又不断地从城市中心区向郊区迁移。美国大都市区人口占全国人口的比重从1940年的50.9％上升到1990年的77.4％，而城市中心区人口占大都市市区总人口的比重则从61.8％下降到40.3％。这种低密度的蔓延式扩展降低了人口密度，促进了城市与郊区、乡村之间发展差距的缩小，同时，也带来了诸多问题。不仅提高了能源消耗，加大了基础设施建设的成本，还造成了土地资源的浪费和生态环境的破坏。这种付出了巨大的资源和环境代价的城市无序蔓延发展模式引发了经济、社会和环境的一系列问题，其结果是：美国以占世界5％的人口消费了1/3以上的世界能源。

20世纪90年代以后，美国政府针对低密度城市空间布局所带来的问题，提出了“精明增长”（Smart Growth）的概念。其主要内容是：用足城市存量空间，减少盲目扩张；加强对现有社区的重建，重新开发废弃、污染工业用地，以节约基础设施和公共服务成本；城市建设相对集中，密集组团，生活和就业单元尽量拉近距离，减少基础设施、房屋建设和使用成本，通过鼓励、限制和保护措施，实现经济、环境和社会的协调。（2）英国的城镇化

英国作为工业革命的发源地，早在19世纪中叶已率先成为城镇化国家。第二次世界大战后，随着城市大规模重建、城市人口快速增长等因素，英国面临着郊区化趋势。英国政府实施了设置环城绿带和建设新城的城市规划政策，较好地遏制了大城市的无序蔓延。20世纪70年代开始，大都市内城陷入严重衰退的困惑，英国政府又推行了一系列城市复兴计划。英国这种以城乡规划为主体的公共干预政策发展模式，较有效地化解了城镇化进程中出现的问题，保持了经济社会和环境的基本协调发展。1.2.1.2　以日本、韩国为代表的亚洲工业化国家的城镇化（1）日本的城镇化

第二次世界大战之后，日本依靠工业化的强力推动，迅速迈入高速城镇化的轨道。2011年，日本城镇化率已达91.3％。由于国土狭窄、人口密集，开发空间有限，日本采取了以大都市为核心的空间集聚模式，形成了东京、大阪与神户和名古屋三大都市圈。这三大都市圈面积仅占日本国土面积的14.4％，但人口和国内生产总值占全国的50％以上。这种高度集中型城镇问题，一方面，大都市区急剧膨胀，住房紧张、地价高昂、交通拥挤、远距离通勤和生活环境恶化；另一方面，在农村和边缘地区，空心化、高度老龄化、劳动力不足等问题突出。针对这些问题，日本政府投入巨资加强都市圈交通体系建设和环境综合治理，大规模发展卫星城市，积极引导人口、产业和功能疏散，都市圈环境、交通状况得到了较为明显的改善。但交通状况的改善又增强了对人口的吸纳能力，加剧了都市圈内房价不断攀升。（2）韩国的城镇化

作为新兴的工业化国家，韩国的经济腾飞也伴随着空间高度集聚的城镇化进程。从1965年到1990年，韩国城镇化率从32.4％迅速提高到73.8％，仅用20多年时间就完成了美国近90年才走完的城镇化历程。此后，韩国进入了高度城镇化时期，逐步形成了以首都圈为核心、大城市主导型的城镇化模式。这种模式适应了韩国二战后的发展需求，有利于迅速提升国际竞争力，充分发挥集聚经济效应，但也加剧了地区间发展的不均衡。韩国城市人口的近60％集中在8个百万人口以上的大城市。特别是以首尔为核心的首都圈，国土面积仅占全国的12％，但一度集中了韩国近一半的人口、近六成的制造业和七成的国内生产总值。韩国政府已经意识到了问题之所在，先后编制了四次国土综合规划和两次首都圈整备计划，制定实施新都市计划和地方都市圈战略，积极引导人口、产业和机构向外围扩散，对缓解首都圈的过度集聚起到了积极作用。1.2.1.3　发展中国家的城镇化（1）拉美国家的城镇化

第二次世界大战以来，拉丁美洲和加勒比地区（以下简称“拉美”）是全世界城镇化速度最快的地区，是“过度城镇化”的典型代表，即城镇化水平远远超出了经济发展水平。城镇化率由1950年的41.4％上升到2010年的79.6％，仅次于北美的80.7％，位居世界第二。拉美国家在城镇化进程中，强调市场机制而排斥政府作用，奉行土地私有制，这加剧了农村土地兼并，并迫使大量农民失地破产而涌入城市。过度城镇化发展模式导致出现了大量的城市失业群体，带来贫民区的产生和犯罪率的上升等问题，对拉美经济社会产生了深远影响。一方面，在拉美经济增长中，城镇的贡献率大约是50％；另一方面，“过度城镇化”不可避免地导致该地区出现诸如收入分配严重不公和两极分化、贫困发生率和失业率居高不下、住房紧张与贫民窟问题突出、医疗和教育资源不足等社会问题，即所谓的“拉美陷阱”。这些社会问题在不同程度上反作用于经济政策和经济增长，带来巨大的负面影响，成为“中等收入陷阱”的典型。（2）南亚国家的城镇化

南亚国家城镇化的基本特征是人口爆炸，由此导致大都市及其周边城镇和村落形成连绵不断的空间集聚形态。尽管在空间上具有城市形态特征，但在经济、社会和制度等方面都显现出乡村性。

西方发达国家的城镇化发展道路由于历史条件不同，我国无法重复，成功的经验及教训我们可以借鉴；拉美和南亚一些国家的城镇化发展道路造成严重的两极分化和大量城市贫民窟等问题，我国应尽量避免；日、韩两国和地区的城镇化发展道路与我国国情有相似的地方，我国可以借鉴其发展模式，但绝不能不顾我国的实际国情照搬模仿。1.2.2　我国的城镇化发展模式

新中国成立之前，我国农村城镇化经历了艰苦的起步阶段，从1843年到1949年的100多年间，城镇人口由2070万人增加到5765万人，人口城镇化率由5.1％上升到10.6％。新中国成立以后，我国农村城镇化进程取得显著进步，但也经历了诸多曲折，主要分为三个阶段：初步发展期（1949～1956年），农村城镇化率约为5.91％；调整发展期（1957～1978年），这一时期又可细分为三个小阶段：盲目冒进阶段（1957～1961年），被迫调整阶段（1961～1965年）及缓慢发展阶段（1966～1978年），人口城镇化率由1949年的5.1％最高上升到31.4％后下降为14％；改革开放时期（1979年至今）我国城镇化进入了一个快速发展的上升通道。我国政府对城镇化非常重视，一直在不断探索与实践，逐步形成了小城镇发展模式、大城市发展模式和中小城市发展模式。20世纪八九十年代，我国城市发展的基本方针是：控制大城市，发展中小城市和小城镇。在实践中，对我国城镇化发展产生影响最大的是小城镇发展模式。1.2.2.1　20世纪八九十年代的城镇化模式（1）以小城镇为主导的苏南城镇化模式

苏南地区采取以乡镇政府为主组织资源方式。政府出面组织土地、资本和劳动力等生产资料，出资办企业，并由政府指派所谓的能人来担任企业负责人。苏南模式的主要特征是：农民依靠自己的力量发展乡镇企业；乡镇企业的所有制结构以集体经济为主；乡镇政府主导乡镇企业的发展。即所谓的“离土不离乡”、“进厂不进城”、“以工建农”、“以工建镇”等以乡镇企业和农村工业发展为动力，以小城镇主导为特点的苏南城镇化模式。小城镇是特殊历史条件下城乡分割体制下的产物，随着社会经济的发展，受诸多因素的限制，小城镇发展战略的局限性突显：小城镇发展战略不能从根本上解决农村改革与经济发展的问题；小城镇发展战略忽视了大、中、小城市在城镇化过程中的作用、功能的发挥；小城镇发展战略没能统筹考虑区域差异；小城镇发展战略存在着严重的资源浪费和环境破坏问题。（2）以个体经济为主的温州模式

以家庭工业和专业化市场的方式发展非农产业，从而形成小商品、大市场的发展格局。其基本特征：经济形式家庭化、经营方式专业化、专业生产系列化、生产要素市场化、服务环节社会化。家庭经济以及商品市场的发展，使剩余劳动力转向家庭生产专业市场的经营，从而促进了人口向小城镇聚集，使小城镇规模得到扩大。以民营经济发展为动力，以私人资本推动为特点的温州城镇化模式，促进了农村城镇化的发展进程。形成了一批著名的专业化小城镇，如“电器之都”柳泉镇、“皮都之城”水头镇等。（3）外资推动型的珠江三角洲城镇化模式

珠江三角洲通过“三来一补”成为我国香港、澳门等地区加工业的外迁地，外资企业异军突起，带动了外向型乡镇企业的迅速发展，形成了以加工工业发展为动力，以外资推动为特点的珠江三角洲城镇化模式。1.2.2.2　21世纪初以来的城镇化模式

21世纪初在我国又出现了几种极具深远意义的模式，如天津模式、成都模式和广东模式。（1）以宅基地换房集中居住的天津模式

天津的小城镇发展主要又分为四种子类型：整体推进型、都市扩散型、开发拓展型和“三集中”型。其主要做法为乡镇政府主导的“以宅基地换房”，先解决搬迁农民的安置问题，然后通过土地集约增值的收益发展地区产业，解决农村居民的就业问题。将农民的集中居住与城镇化、产业化有机结合。（2）城乡一体化发展型的成都城乡统筹城镇化模式

成都是典型的大城市带大郊区的发展模式。其主要做法是对土地确权颁证，建立农村土地产权交易市场，设立建设用地增减指标挂钩机制。以发展较好的区域作为起步点，确立优势产业，形成以市场为导向的产业集群。另外再配以农民的公共服务和社会保障，提高农民的生活水平。具体通过建设“世界现代田园城市”、“城乡建设用地增减挂钩”、“三规合一”、“三个集中”、“三个一体化”、“四大基础工程”等做法，有力地促进了城镇化的快速发展，逐步形成了以统筹城乡发展推进城乡一体化为特点的“成都城乡统筹城镇化模式”。（3）通过产业集聚带动人口集聚的广东模式

广东模式又可以分为两条主线：一是珠三角模式，即以乡镇企业和民营企业集中的中心镇为发展依托；二是山区模式，即围绕着县城，发展专业镇。珠三角模式的主要做法是通过产业集聚带动人口集聚，进而实现城市周边地区的快速崛起。

从上述我国不同时期出现的不同发展模式，其共同性主要体现在：以工业向产业园区集中，农地向集约经营集中，村民向新型社区集中和土地有偿转让使用。但更多的是不同地区因地制宜采取了不同的发展模式。1.2.2.3　我国新型城镇化模式的选择

综观上述国内外推进城镇化的多种模式，可以看出，推进城镇化没有也不会有一个固定模式。尽管我们不能直接照搬世界各国及我国不同地区城镇化的模式，但应从全球城镇化规律和我国试点地区的经验中获得一些启示：第一，当城镇化率高于一定比例后，服务业将逐步替代工业成为经济发展的主要动力，且城市对人口的吸附力增强。第二，以大城市为中心，其周边小城镇依次梯度发展逐步形成城市群。这种发展模式从空间布局的角度来看较为合理，既避免了大城市的过度集中化，也能避免过度郊区化所带来的降低土地资源利用率低等问题。第三，政府应强化公共服务体系建设和基础设施配套服务体系建设，逐步实现城乡公共服务均等化。我国新型城镇化采用哪种发展模式，从宏观层面不能一概而论，而是要实行区域差别型的发展模式。不同地区应结合当地的经济、社会、环境发展，必须抓住区域发展特点，设计不同的发展道路，选择符合本地特征的发展模式。总体上，我们要以科学发展观为指导方针，坚持“全面、协调、可持续推进”的原则，以人口城镇化为核心内容，以信息化、农业产业化和新型工业化为动力，以“内涵增长”为发展方式，以“政府引导、市场运作”为机制保障，走“集约、智能、绿色、低碳”的新型城镇化道路，各地具体选择什么样的城镇化推进模式，设计一种什么样的城镇化道路，既需要综合考量经济、社会和环境的承载能力，更要突出所在区域的特色。专栏1.1　主动城镇化与被动城镇化所谓“主动城镇化”、“被动城镇化”是从进入到城镇、城市的人的主观意愿角度对城镇化、城市化的区分。在工业革命与城市化最早发生的英国，当年就明显可以区分“主动城市化”与“被动城市化”。英国的圈地运动，用暴力将农民从土地上驱赶出去，流入城市，显然属于被动城市化。当今世界上，无论就城镇化人口上升的规模还是速度而言，我国都居于世界前列。在我国城镇化实践中，既可以看到人们为追求美好生活而定居城市的主动城镇化，也可以看到在大规模拆迁改造中想留守故土而不成的被动城镇化，有些甚至引发了群体事件。显然，主动城镇化是我们所期望的，而被动城镇化是一个负面的概念，意味着农民在没有主动参与的意愿下，仅仅被拆迁、被上楼，这样的城镇化当然属于“不以人为本”的城镇化，是违背我国新型城镇化的基本目标和基本原则的。为什么这种违背原则的被动城镇化却又会屡屡发生呢？其一是土地城镇化、“人为造城”与地方政府的政绩；其二是对土地法规、土地政策的反省；其三是政策不到位，伤害了群众利益。那怎样实现从被动城镇化向主动城镇化的转变？真正实现以人为本的城镇化。城镇化的核心是人的城镇化。人的城镇化就是以人为本的城镇化，就是将城乡居民的利益居于首要位置的城镇化。更具体地说，对于农民、农民工而言，以人为本的城镇化要完成三大任务：第一，实现生产方式的转变，这不仅是指从农业生产转为工业、服务业等非农业生产，也包括农业本身从传统的自然经济、小农经营方式转变为现代产业运营方式。第二，实现生活方式的转变，实现农民、农民工以及广大农村的生活方式融入现代文明体系，形成现代文明的生活方式和生活理念，包括将现代文明的生活方式引入新农村的建设当中。第三，实现社会权利、权益的公平公正，这包括权利公平、机会公平、规则公平等一系列的社会体制、机制的建设和完善。②实实在在地解决老百姓城镇化中的难题。要真正实现主动城镇化，还必须实实在在地解决真问题。笔者归纳了一下，最主要的问题有五个：就业、住房、农村土地宅基地、户籍和社会保障。对于农民和农民工来说，城镇化首先意味着生产方式的转变，而大量农业人口转入非农就业岗位上来，就需要有强大的产业支撑。所以，每个地方在城镇化规划之初，首先要做好产业规划、就业规划。其次是住房问题。目前，绝大多数农民工都不具备在城镇稳定居住的条件。在此意义上说，农民、农民工城镇化的最大难题恐怕是住房问题。同时住房问题又与农民土地宅基地的流转、要素交换密不可分。在这里，核心是要赋予农民住房、土地等平等财产权利，要探索和建立实现城乡资产、财产、生产要素合理、平等交换的机制。③深刻认识城镇化是一个较长的历史过程。我国的城镇化与世界多数国家比较，是较滞后的，所以笔者也称之为“滞后型城镇化”或“后发型城镇化”。由于滞后，所以赶超心情比较急切，但越是这样，我们越要尊重城镇化发展的规律。世界上经济发达国家，如英国、法国、美国等，都用了百年甚至几百年的时间完成城市化的进程，之所以需要这样长的时间，是因为城市化不是简单地盖房子或物质建设，它需要整个社会生产方式、生活方式的转变，需要几代人的适应与融合，它是一个社会转型过程。④城镇化有多种模式，就近城镇化、就地城镇化都是城镇化的重要方式。本文要特别强调的是，一定要认识到我国的城镇化是多种模式的，不要仅仅将农民进城甚至到大城市去才看成城镇化。其实，目前我国特大城市，如北京、上海、广州已经不堪重负，人口已经大大超载。所以，城镇化应该大、中、小城市和小城镇并举。“就近城镇化”和“就地城镇化”是具有中国特色的城镇化的重要方式，这样的发展模式使得资源不至于过高地集中在少数地区，体现了资源配置的社会公平。同时在操作上比较容易，会缩短迁徙的距离，更容易实现社会稳定。简言之，“就近城镇化”与“就地城镇化”的方式，更容易实现主动城镇化，避免被动城镇化。节选自李强：“主动城镇化与被动城镇化”，《新华文摘》2014年第4期，第14～17页。1.3中国新型城镇化的发展路径

走城镇化道路是各国经济社会发展的普遍规律。在20世纪80年代初发达国家城镇化水平大多已达70％～80％，在这些国家城镇化发展的过程中，其发展规律和发展轨迹体现出了不同的特点，从而形成了各具特色的发展模式，积累了成功的经验和失败的教训，吸取和借鉴这些经验和教训，将有助我国的城镇化发展找到一条更加适合国情的路径，从而推进我国城镇化的发展进程。1.3.1　新型城镇化发展路径的基本思路

国外对城镇化发展路径的研究主要聚焦于城镇化的过程、城镇化与经济发展、城镇化与城镇集中度等几个方面开展。具有代表性的观点主要有：诺瑟姆（Ray M．Northam，1975）曾指出城镇化进程呈现一条被拉平的倒S形曲线，不同阶段城镇化发展速度不同，但在每个阶段都伴随着人口由农村到城市的迁移，表现为人口迁移过程。李（E.S.Lee，1996）提出了人口迁移的推拉力理论（push－pull theory），说明人口迁移受农村内部推力和来自城市拉力的同时作用和影响。刘易斯（Lewis，1954）提出了二元经济结构理论，指出发展中国家现代化的工业和技术落后的传统农业同时并存，认为劳动力迁移是由边际收益率高低所导致的，边际收益率高的工业部门不断吸收农业部门的剩余劳动力，直到两部门的劳动生产率相等为止。托达罗（Michael P．Todaro，1969）指出农村人口流入城市是期望获得收益，城乡预期收入差异扩大是农村人口迁移的主要原因。Ronald等（1996）发现，一个国家的城市人口比例随着人均GDP工业化出口导向外国援助等因素的增加而增加，随着农业重要程度的增加而下降。钱纳里和赛尔昆（1998）提出最初的城镇化是由工业化推动的，后来工业化对城镇化的贡献作用有逐渐减弱的趋势。Henderson（2000）证明了城镇化与人均GDP之间具有很强的正相关关系，经济的发展在导致了现代产业扩大和结构调整的同时，也带来了集聚经济，促进了经济增长。

尽管我国的城镇化相比国外发达国家来说起步较晚，城镇化程度也较低，但这并没有阻挡国内学者针对我国的城镇化路径研究的脚步，依然做了诸多研究，这些研究主要聚焦于三个层面：一是聚焦于城镇化空间格局。如陈庆利（2005）认为我国的城镇化应该是非均衡城镇化，并提出城市组团是非均衡发展的一般规律；安虎森、陈明等（2005）指出大城市化是城镇化的必然结果，也是城镇化路径的一种政策选择，并指出要大力发展我国的大都市区；崔裴等（2012）认为我国的城镇化路径应该是均衡城镇化，指出就地城镇化是推动新型城镇化的重要途径。二是聚焦于城镇化主体行为。如叶剑平（2009）认为我国的城镇化路径分为两种，一种是政府主导的自上而下型，该种路径带来社会矛盾，具有不可持续性；另一种为农民以集体土地自主参与城镇化的自下而上型，但该种路径易降低城市聚集效应，导致土地粗放浪费。三是聚焦于城镇化路径实现。如张永岳（2013）指出，推进新型工业化、实现农业现代化、完善户籍制度等是新型城镇化的驱动力。

2013年12月举行的中央城镇化工作会议上，国家主席习近平和李克强总理分别做了重要讲话。会议要求，要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。要坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。本次会议提出了“两横三纵”城市化战略格局和推进城镇化的六大任务。所谓“两横三纵”中的“两横”即是指长江主线和陇海南线。这两条主线包括长江三角洲、长江中游的江淮城市群、武汉城市圈和成渝南城市区，这是两条重点开发主线，可以把一系列城市群牵连起来。所谓“三纵”一是指沿海主线；二是指京广、京哈主线；三是包头到昆明主线。国家将会以这样一条“两横三纵”网络开发格局来推进和构建科学合理的城镇化格局，推进区域经济的协调发展。推进城镇化的六大任务具体是指：①推进农业转移人口市民化；②提高城镇建设用地使用效率；③建立多元资金保障体制；④优化城镇化布局和形态；⑤提高城镇建设水平；⑥加强对城镇化的管理。本次城镇化工作会议厘清了城镇化发展的方向、明确提出了“城市群作为主体形态”，并将“两横三纵”的城市化战略格局作为未来发展的蓝图，提出了推进城镇化的六大任务。这为我国新型城镇化的发展指明了方向，明确了新型城镇化发展的实施路径。

新型城镇化不同于以往的传统城镇化，两者相较有着诸多的不同，如表1.1所示。表1.1　新型城镇化与传统城镇化对比一览表

从上述比对我们不难发现，我国未来新型城镇化发展的道路要以人为本、重视城乡经济、社会、环境的协调发展，走政府引导、市场运作、重发展质量、资源集约、绿色低碳、可持续型的发展路径。新型城镇化是我国未来经济发展的重要引擎，是一项庞杂的系统工程，如要促进新型城镇化的科学发展，就必须进行整体规划，统筹布局，并且依据各地不同资源禀赋、城市发展历史以及未来城市功能定位与发展方向而选择不同的发展路径，这也符合区域经济理论的要求：中国未来新型城镇化的发展路径应聚焦于“三性”，即协同性、有效性和差异性。

所谓协同性，这里包含三个层面的协调一致：一是城乡之间的协同。城镇和农村是相互依赖、相互促进的两大系统，只有构建平等、互利、协调、同步的城乡关系，才有利于促进新型城镇化的健康发展。二是区域之间的协同。尊重经济发展规律，着力推进大中小城市和小城镇的发展，以中心城市带动周边地区，实现区域协同发展。三是人口、资源与环境之间的协调。在新型城镇化推进的过程中，要使人口、资源、环境协调共进，必须改变以往“就人口论人口、就资源论资源、就环境论环境”的单一倾向。对资源的开发和利用必须考虑到人口增长的长期需要和自然资源和生态环境的承载能力。

所谓有效性，这里是指“经济效益、社会效益和生态效益”的和谐统一。经济发展是推动新型城镇化路径的内在动力，新型城镇化是经济发展到一定阶段的产物，维持社会系统的安全运行、整合社会系统的功能、实现社会有序发展，提升文化、教育、卫生、社会保障等社会事业的效益。作为城市发展的最高阶段和最终目标，生态城市通过资源节约、环境保护和污染防治来提高生态效益。具体而言，应走资源集约、绿色低碳、可持续的新型模式，创新驱动，转型发展，推进循环经济和低碳经济，加强城乡污染综合治理，有效吸纳人口、不断提高资源和能源利用效率。

所谓差异性，这里是指未来新型城镇化的发展路径应因地制宜推进城镇化。不同地区应与当地的经济、社会、环境发展相适应，依据区域自身的发展特点，来选择发展路径。具体在规模结构、推进方式、人口转移方式等方面采取不同的措施。区域差异、发展的基础条件及发展动力的千差万别，决定了不同区域的新型城镇化路径应选择分散、集中、外延、内涵等多元推进方式，彰显城镇化动力多元化、路径多样性的特征。

新型城镇化在未来发展路径选择上要注重协同推进“五个一体化”，即协同推进大中小城市和小城镇规划一体化、推进大中小城市和小城镇产业一体化、推进大中小城市和小城镇基础设施一体化、推进大中小城市和小城镇公共服务一体化、推进大中小城市和小城镇生态文明一体化。

我国新型城镇化的推进路径如图1.2所示。图1.2　我国新型城镇化的推进路径1.3.2　协同推进大中小城市和小城镇规划一体化

按照系统论原理，一个城市是由若干相互依赖、相互作用、相互联系的要素组成的，具有一定结构和功能的有机整体。而这个组合而成的有机整体具有不同于组成要素的新的性质和功能。因此，要促进我国新型城镇化的科学发展，必须进行整体布局、统筹规划。要严格执行城市规划法和有关法规，依据各地不同资源禀赋、城市发展历史和现状、城市功能定位和发展方向，来制定我国不同区域重点城市群的规划方案。大城市要防止过度膨胀，中小城市要防止盲目扩张，小城镇则要避免遍地开花。

中央城镇化会议要求：“要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。”新型城镇化的推进，既要优化宏观布局，又要搞好城市微观空间的治理。我国主体功能区规划对城镇化总体布局已经做了设计，提出了“两横三纵”的城市化战略格局，并且我国目前已经形成京津冀、长三角、珠三角三大城市群。在此基础上，要促进我国新型城镇化的科学发展，必须优化城乡整体布局，要依据各地不同资源禀赋、城市发展历史和现状、城市功能定位和发展方向进行统筹规划。实行空间、土地、产业、生态、主体功能区“五规合一”，将城乡规划的触角延伸到各领域，实现规划从传统的城乡割裂、局域分离、单一平面规划向城乡协同、局域联动、立体多元的城市群形态转变。

重点完善土地利用总体规划，合理布局发展空间和资源要素，统筹规划区域内土地利用、人口分布、产业发展、生态环境、基础设施建设等；编制大中小城市和小城镇一体发展规划，加速推进大中小城市和小城镇区域协调发展，大中小城市和小城镇产业发展体系、规划建设体系、基础设施体系、公共服务体系；做好各项规划有效衔接，健全强化规划引导和约束功能。尽快制定我国不同区域重点城市群的规划方案，注意大城市要防止过度膨胀，中小城市要防止盲目扩张，小城镇则要避免千镇一面，以利于促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。1.3.3　协同推进大中小城市和小城镇产业一体化

产业是城市发展的基础，城市是产业发展的载体。产业发展是新型城镇化的重要支撑。推动区域间和城镇间的产业升级转移，促进产城融合发展，是新型城镇化的必经之路。

从国际经验来看，当城镇化低于50％时，第二产业占比高于第三产业，第二产业是推动城市化进程的主要动力。而当城市化率处于50％～70％这一阶段时，通常第三产业的比重超越第二产业，成为驱动城市化进程的主力。且从全球城镇化的规律中不难得出：产业结构调整是城镇化进程的持久动力。当城镇化率高于一定比例，服务业应替代工业成为主要牵引力，并增加城市对人口的吸附力。由此，我国新型城镇化推进过程中应把产业发展作为推进统筹城乡发展的“引擎”，强化城乡三产之间的内在联系，以新型工业发展带动一、三产业发展，以现代农业发展促进二、三产业升级，以现代服务业发展推动三产融合。

众所周知，城镇化是经济发展的结果，城镇化进程背后必然有相适应的产业推动，为新增市民提供就业机会，为城市发展输出效率。在区域发展上，要充分发挥各地资源、土地、空间和人力资源的优势，促进区域产业分工协作；在城镇发展上，要大力促进产业选择和城市特色融合发展，中小城市主动承接中心城市的产业外迁，重点发展镇域经济。

中央城镇化会议指出：“要根据城市资源禀赋，发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力，特别是要着力提高服务业比重，增强城市创新能力。”新型城镇化需要新的驱动因素即第三产业的快速发展，因此着力发展就业吸纳能力高的生产性、消费性、分配性和社会性服务业，提升服务业发展规模和水平，促进经济发展，进而推进大中小城市和小城镇产业一体化。1.3.4　推进大中小城市和小城镇公共服务一体化

中央城镇化会议要求：“推进城镇化，要注意处理好市场和政府的关系，既坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能。”这一会议要求明确了政府的职责与自身定位。同时，中央城镇化会议也明确提出了多元化的融资渠道，即政府层面，“逐步建立地方主体税种”、“同农业转移人口市民化机制挂钩”的“财政转移支付”以及“地方债发行”；社会层面，“鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”，配套的城市基础设施建设以及公共服务领域将成为民资可进入的“蓝海”，即建立以政府为主、民间资本和社会力量广泛参与的多元主体投入机制。

推进大中小城市和小城镇公共服务一体化，应以完善公共服务投入机制为重点，加快基本公共服务向农村延伸，逐步缩小大中小城市和小城镇公共服务水平差距，最终实现大中小城市和小城镇公共服务的均等化为目标。仅就当前而言，要想缩小大中小城市和小城镇公共服务水平差距，首先要完善小城镇公共服务投入机制。在充分发挥市场配置资源基础性作用的同时，更好地发挥政府在小城镇基本公共服务供给方面的主导作用。加大公共财政投入力度，按照事权与财力相匹配的原则，科学界定中央政府与地方政府在小城镇公共服务供给方面的职责，可通过提高财政一般性转移支付的比重，来增强地方政府公共产品供给能力，逐步扩大公共财政覆盖小城镇的范围，建立现代金融体系，引导社会资金参与大中小城市和小城镇建设。特别是要加快健全以新型合作医疗、最低生活保障、基本养老保险为主要内容的大中小城市和小城镇社会保障制度，逐步推进大中小城市和小城镇社会保障制度的并轨。根据小城镇不同群体的实际，设定不同的保障标准，让务农农民、农民工、失地农民、城镇非正规就业群体等均可依据自身筹资能力和保障意愿选择参保档次。完善大中小城市和小城镇社会保险的转移接续制度，促进劳动力自由和有序流动，最终建立大中小城市和小城镇一体、居民共享的社会保障体系。逐步解除公共服务、政府管理与户籍捆绑的体制弊端，逐步建立起包括户籍人口与常住人口、流动人口在内的全覆盖的公共服务网络，增加公共服务资源，对所有常住人口实行非歧视的公共服务，特别是消除城镇户籍人口和外来人口之间的差别，真正实现公共服务无盲区。中央新型城镇化会议已经提出“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件”，这表明新型城镇化将在基本公共服务均等化方面实现实质性突破。

总之，推进大中小城市和小城镇公共服务均等化是区域协调发展的核心。要通过经济适度发展和加大转移支付力度，来逐步缩小大中小城市和小城镇间公共服务水平差距，使不同区域的居民有基本统一的医疗卫生条件、社会保障待遇、基础教育条件等，从而使大中小城市和小城镇人民生活的综合质量与水平逐步趋于均等化。1.3.5　协同推进大中小城市和小城镇基础设施一体化

基础设施是大中小城市和小城镇发展的重要支撑，也是大中小城市和小城镇一体化发展的重要保障，是推进新型城镇化进程的持久动力。目前，在我国快速城镇化过程中，各级城市的地方政府重本城市的规划布局、轻跨行政区划的协调发展、城际轨道交通等设施建设滞后，区域间的医疗、教育等公共服务基础设施不完善。因此，在推进新型城镇化进程中应建立覆盖大中小城市和小城镇一体化的基础设施建设及管理体制，坚持统一规划，统一布局，在交通、电力、能源等基础设施方面与发展成熟的城市相互对接，使基础设施网络和管理体制实现大中小城市和小城镇的全覆盖。具体包括：

一是要实现基础设施的全覆盖。水、电、路、气、通讯、网络等基础设施必须随着城镇空间扩张而相应扩张，甚至应当适度超前布局，保证数量的充足以及服务范围和服务对象的全面覆盖。二要实现基础设施的完善性。包括稳定、安全和功能完善的基础设施体系，能够满足居民以及城镇产业发展的各种需要。

强化大中小城市和小城镇空间联系，提高大中小城市和小城镇公用服务设施的共享度，缩短大中小城市和小城镇之间的“空间距离”和“设施落差”。重点加快小城镇公路通达、电力扩容、安全用水、环境整治为重点的基础设施建设，同时加强网络信息基础设施建设，推进大中小城市和小城镇信息互动、共享一体化。1.3.6　协同推进大中小城市和小城镇生态文明一体化

良好的生态环境是衡量人类生活品质的重要内容，也是度量城镇化发展质量和效益的重要标准。生态环境是人类生存与发展的基本条件，也是实现城镇化可持续发展的基础保障，生态化是走新型城镇化道路的必然选择。因此，在城镇化推进过程中，注重生态环境治理与保护，强化生态文明环境建设和维护，是实现城镇化发展系统与生态环境稳定系统之间的和谐平衡。推进我国新型城镇化，不应再走传统城镇化发展的老路，也不能再走先污染后治理、先破坏后营造的弯路，而应在城镇化发展过程中，充分评估生态环境的承载能力，同步推进城镇化发展与生态文明环境保护、治理和建设，走生态化的新型城镇化发展的新路。

中央城镇化会议要求：“要坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。”党的十八大报告中把生态文明建设放在更加突出地位，纳入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局中，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。可以看得出政府层面对生态文明建设的重视度。推进新型城镇化的目的，就是建设资源节约、环境友好型，绿色的，环境优美的宜居城镇，因此，推进城镇化与生态文明建设在目的上是一致的。推进城镇化，必然会对生态环境造成压力，环境问题将会更加突出，因此，生态文明建设是推进城镇化的必然要求。城镇化水平的高低是衡量生态文明建设的重要标准。只有在推进城镇化的过程中，统筹兼顾生态问题，实现两者的协同推进，只有生态文明的改善，才能真正推进高质量的新型城镇化的健康发展。

因此，在推进新型城镇化的进程中要营造环境优美的人文环境，努力提升城市软实力，特别是中小城市要严格执行环境准入制度。积极探索建立环境有偿使用制度，并对生态农业、生态工程、生态旅游项目予以政策方面的优惠或是予以经济上的补偿。努力推进生态保护区、生态敏感区、生态脆弱区的建设和保育，重点解决工业企业污染、城镇污水集中处理、农村水源污染治理、城乡固体废弃物处理等问题，形成大中小城市和小城镇生态环境融合互补、经济社会与生态环境相互协调的可持续发展格局，推进大中小城市和小城镇生态文明一体化。第2章中国城市财政的收支分析2.1中国城市财政收入分析

城市建设离不开财政资金的有力支持，而城市财政收入的整体水平是衡量城市政府财力的重要指标，合理高效地筹集城市财政收入，是保障城市财政在城市建设发展中发挥作用的基础。自改革开放以来，我国城市财政收入一直保持了较高的增长态势，并形成了以税收为主，非税收入为辅的稳定的、规范的城市财政收入结构。2.1.1　城市财政收入总量分析

目前，我国的城市财政收入主要包括税收收入、收费收入、国有资源（资产）有偿使用收入以及中央补助（或省计划单列市补助收入）、土地收入等。衡量财政收入的一个重要指标就是财政收入规模。财政收入规模是一定时期内（通常为一年）财政收入来源的总量，其大小通常可以采用绝对量和相对量两类指标加以反映，其中绝对量衡量的指标采用的是财政总收入，适用于对财政收入规模变化进行纵向比较；相对量的衡量指标则采用相对数指标，即财政总收入占GDP的比重，该指标又被称为财政集中度，用于反映财政集中的程度。

总体来看，城市财政总收入呈现出稳健、快速的增长趋势，从全国287个地级及以上城市地区（不包括市辖县、市）地方财政一般预算内收入来看（见图2.1），收入规模的绝对值一直稳步上升，并于2006年首次突破了万亿元大关，是2001年的3倍多，年均增长率达到了27.7％。此后仅用两年时间又突破了两万亿元大关。截至2012年底，全国287个地级及以上市辖区财政收入总量达到34544.83亿元，是2002年的6.65倍。与此同时，城市财政集中度也稳步上升，由2002年的8.10％上升到10.55％。图2.1　全国287个地级及以上城市市辖区2002～2012年财政收入总量

数据来源：《中国城市统计年鉴（2003～2013）》。2.1.2　城市财政收入结构分析

改革开放之前，城市的财政收入主要以企业收入为主，税收收入所占的比重较小，以上海市的地方财政收入为例，1978年的地方财政收入中，企业收入占到了68.14％，税收收入占30.44％，自筹收入占1.41％，其他收入为0.02％。自1994年实行分税制改革之后，城市财政收入才形成了以税收为主，非税收入为辅的稳定、规范的公共收入结构。例如2012年，上海市税收收入占公共财政预算收入总额的91.53％，非税收入仅占8.47％。2.1.2.1　税收收入分析

从各省会城市和直辖市的财政收入数据可以看出，分税制改革后，城市财政收入呈现的一个共同特点是：城市财政收入中，税收收入的规模逐年扩大，且税收收入占财政收入的比例迅速增加，由税改前的30％增加到了现在的60％以上，杭州市税收收入占财政收入的比例甚至达到了96.54％。2012年各省会城市和直辖市地方财政收入、税收收入以及主要税种收入情况如表2.1所示。2012年各省会城市和直辖市税收收入以及各主要税种占当年地方财政收入的比例情况如表2.2所示。表2.1　2012年各省会城市、直辖市财政收入和税收收入　单位：亿元表2.2　2012年省会城市和直辖市各类收入占当年地方财政收入的比例　单位：％

数据来源：《中国区域经济统计年鉴》（2013）。

1994的分税制改革，在中央和地方之间划分了中央税、地方税和共享税，其中营业税、城镇土地使用税、城市维护建设税、房产税、车船税、耕地占用税、契税、土地增值税和国有土地有偿使用收入属于地方税性质的税种。以上海为例，上海市2012年各类税收收入位列前三的税种为营业税、企业所得税和增值税，其中增值税和企业所得税都是共享税，只有营业税是地方税，但其所占的比例较低，以2012年上海为例，只占到全部税收收入的23.98％。即便如此，在地方税税种中，仍然有相当比例的收入要划归中央，比如由铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的营业税。而其他的如城镇土地使用税、房产税、车船税、耕地占用税、契税、土地增值税等税种所筹集的税收收入占地方税收收入的比例增长幅度较大，以2012年为例，由于房产税的开征，房产税等税种共筹集到736.87亿元，占税收收入的21.5％，而这一数字在2010年分别为386.42亿元和4.82％。

目前，城市财政收入中，流转税所占比重仍然较大，2012年4个直辖市和21个省会城市的增值税、营业税的比重超过了45％，其次是来自企业所得税和个人所得税的税收收入，24个省会城市所得税所占比重超过15％，这一比例较往年有所下降。目前来自财产税和其他税种的收入比重增长较大，从2012年的数据来看，除北京市财产税和其他税种的收入占税收收入的比重较低（6.39％）外，绝大部分省会城市财产税和其他税收收入占总税收收入的比重均超过30％，长春市、南宁市和海口市这一数值甚至达到50％。这些数字表明，我国税制是以流转税和所得税为双主体税种的，税制结构正不断优化。2.1.2.2　非税收入分析

非税收收入一直是我国城市财政收入中的重要组成部分。我国城市财政收入的非税收收入一般分为预算内和预算外两种。预算内的非税收收入主要包括专项收入、行政性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入和国考教育费附加收入、征收排污费收入、地方附加收入等的其他收入，其中专项收入、行政性收费收入为城市非税收收入的主要组成部分。

除了预算内的非税收入外，城市的非税收入还包括预算外收入。根据1986年4月国务院发布的《关于加强预算外资金管理的通知》中对预算外资金概念的界定，预算外资金是由各地区、各部门、各单位根据国家有关规定，自行提取、自行使用的不纳入国家预算的资金。主要包括：地方财政部门按照国家规定管理的各项附加收入；事业、行政单位自收自支的不纳入国家预算的资金；国营企业使用其主管部门管理的各种专项资金；地方和中央主管部门所属的预算外企业收入；其他按照国家规定不纳入预算的各种收入。城市的预算外资金主要由两部分构成：财政部门管理的各项附加收入和集中管理的各种专项资金；行政事业单位自收自支、不纳入国家预算的资金等。

各城市的非税收入变化却不尽相同，以上海为例，非税收入在税改之后，占财政收入的比例呈波浪式下降的态势，由税改初期的近20％下降到2012年的6.70％，仅为税改初期的1/3。而部分城市的情况却并非如此。以重庆市为例，从近几年的数据来看，非税收收入的绝对值和相对值都呈逐步上升趋势，从2004年到2009年的5年中，非

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